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Asociación de
Farmacias v. Departamento de Salud, 2002 T.S.P.R. 13
Este es un caso de derecho administrativo, un poco
extenso y sumamente importante, en el cual el Tribunal
Supremo se expresa, entre otras cosas, sobre el proceso de
reglamentación, de la reglamentación por adjudicación,
y de las reglas legislativas vis a vis las reglas
interpretativas. De manera más específica, el
Tribunal Supremo, mediante Opinión emitida por el Juez
Hernández Denton, resuelve que el Reglamento 89 del
Departamento de Salud---relacionado a la concesión de
Certificados de Necesidad y Conveniencia---adolece de un
nivel de ambigüedad que permite el ejercicio arbitrario o
caprichoso de la discreción de la agencia, y deja a los
solicitantes de esos permisos desprovistos de guías
adecuadas que los ayuden a tomar decisiones en cuanto sus
proyectos de facilidades de salud, y a preparar sus
solicitudes para obtener dicho certificado. Lo
anterior, unido a serias deficiencias procesales en la
promulgación de dicho reglamento, sirve de fundamento
para que el Tribunal Supremo invalide el Reglamento 89, y
reinstale el anterior reglamento que había sido derogado
por el Reglamento 89. Los hechos a continuación.
En 1997, el Departamento de Salud comenzó un proceso
administrativo de reglamentación para promulgar un nuevo
reglamento para la concesión de Certificados de Necesidad
y Conveniencia. El Departamento avisó al público
en un periódico de circulación general su intención de
promulgar un nuevo reglamento. Varias entidades,
entre ellas la Asociación de Farmacias, solicitaron la
celebración de una vista pública. El Departamento
publicó una notificación sobre la vista pública en un sólo
periódico de circulación general y notificó a los
peticionarios con tan sólo cinco días de antelación.
Los comparecientes a las vistas públicas plantearon que
el nuevo reglamento constituiría un curso de acción
equivocado y que el mismo podría ser inválido debido a
que no contenía criterios específicos para guiar la
discreción del Departamento. El reglamento fue
debidamente presentado ante el Departamento de Estado y
entró en vigor. Las empresas que participaron en
las vistas públicas acudieron al Tribunal de Circuito de
Apelaciones y plantearon que el reglamento era nulo por
ser vago y ambiguo, lo cual podría permitir que su
aplicación fuese arbitraria. También plantearon
que el mismo era contrario a la ley en virtud de la cual
se aprobó. El Tribunal de Circuito rechazó los
planteamientos, confirmó la determinación de la Secretaría
de Salud y sostuvo la validez del reglamento. El
Tribunal Supremo revoca.
El Tribunal Supremo comienza explicando las
deficiencias procesales en el proceso de reglamentación
de este nuevo reglamento. Por ejemplo, la notificación
para las vistas públicas se publicó sólo en un periódico,
cuando la ley relacionada a los Certificados de Necesidad
y Conveniencia---cierta Ley 2---exige que dicha notificación
se haga en dos periódicos. Igualmente, la
notificación se hizo menos de quince días antes a la
celebración de la vista, en violación a la mencionada
Ley 2. En vista de que los requisitos de
esa ley no son incompatibles con la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme (L.P.A.U.), la cuál fue
promulgada luego de la Ley 2, esos requisitos de publicación
y notificación de la vista son válidos.
El Tribunal Supremo también explicó que en este caso
no se preparó un informe para la consideración de la
agencia en la cual se resumieran los comentarios orales
que se expusieron durante la vista. El Tribunal
indicó que el incumplimiento con la preparación de ese
informe es particularmente problemático en vista de que
se afecta y limita severamente la facultad revisora del
Tribunal. Además, la preparación del informe que
requiere la L.P.A.U. en cierto sentido garantiza que la
agencia considere y evalúe todos los planteamientos
escritos y orales que se le hayan sometido en la vista.
Otro defecto procesal es la declaración de los propósitos
del nuevo reglamento. El Tribunal Supremo indicó
que dicha declaración no es suficiente para satisfacer
los requisitos de la L.P.A.U. La declaración de
propósitos tenía que contener una explicación breve y
concisa de los propósitos que justificaron enmendar el
reglamento; entiéndase, se debió explicar brevemente por
qué se decidió suplantar el viejo reglamento con uno
mucho más ambiguo y limitado.
Entrando ya en deficiencias sustantivas del Reglamento
89, el Tribunal Supremo comenzó requiriendo que las
agencias promulguen reglamentación apropiada para así
evitar la arbitrariedad en sus decisiones administrativas,
lo cual a su vez asegura que se cumpla a cabalidad con las
exigencias del debido proceso de ley, y se notifique al público
del contenido y la sustancia de la ley. En otras
palabras, si una agencia tiene una ley que le delega
poderes de una manera demasiado amplia y ambigua, la
agencia debe tomar las medidas para limitar su discreción
por reglamentación. Claro, el Tribunal
Supremo aclaró, que no estaba exigiendo que toda
demarcación de la discreción administrativa se haga
exclusiva mediante reglamentación. En fin, lo que
se quiere recalcar es que las agencias, por más poderes
que se les haya delegado, no pueden actuar de manera
arbitraria ni al cambiar su reglamentos, ni al establecer
reglas nuevas. Tampoco pueden actuar arbitraria o
caprichosamente al aplicar sus reglamentos a casos
particulares.
El Tribunal Supremo también indicó que la ausencia de
guías específicas, ya sea en ley o en reglamento, que
delimiten la discreción de la agencia, puede ser
subsanada en algunos casos si la agencia establece un
sistema en el cual emita decisiones detalladas, razonadas
y fundamentadas, que creen precedentes, que puedan ser
revisadas por los tribunales para evitar la arbitrariedad,
y que sirvan de guía accesible al público en general.
Específicamente, en el caso objeto de este resumen, el
Tribunal Supremo indicó que el cambio en la reglamentación
tuvo el efecto de eliminar todo límite a la discreción
del Secretario o Secretaria de Salud más allá de
los que de manera ambigua establece la ley. El
Tribunal Supremo indicó que el hecho de que el Secretario
o Secretaria pueda utilizar criterios distintos en cada
caso es particularmente problemático. Sobre todo,
dado el mandato en la Ley 2 que exige que el Secretario
reglamente el área; en este caso, el área de la otorgación
de Certificados de Necesidad y Conveniencia. Además,
la ausencia de criterios y guías entorpecen la función
revisora de los tribunales. Por consiguiente, es
necesario que el Departamento de Salud establezca clara y
específicamente los factores a considerarse al evaluar
las solicitudes de Certificados de Necesidad y
Conveniencia para que los solicitantes estén bien
informados al respecto antes de comenzar el proceso.
El Tribunal Supremo también indicó que un memorando
circular emitido luego de la promulgación del Reglamento
89, no satisface las ambigüedades fatales del mismo;
especialmente, cuando el memorando tiene el efecto de que
se esquiva al proceso de notificación y comentarios que
exige el proceso de promulgación y enmienda de
reglamentos. Es decir, este memorando
circular era lo que se conoce como una "regla
legislativa", por lo que tenía que pasar por el
proceso de promulgación que provee el L.P.A.U. El
Tribunal Supremo aclaró que el que se invalide el
memorando mencionado, no significa que la agencia no pueda
considerar su contenido al evaluar si debe o no conceder
un certificado; lo que ocurre es que, al considerarlo, la
agencia tiene que sustentar su política pública contra
cualquier planteamiento de las partes, tal y como si el
memorando nunca se hubiese promulgado, ya que el mismo no
tiene fuerza de ley.
En resumen, el Reglamento 89 adolece de un nivel de
ambigüedad tal, que hace demasiado probable el ejercicio
de arbitrariedad por parte del Departamento de Salud y
deja a los solicitantes desprovistos de guías adecuadas,
lo cual unido a los defectos procesales expuestos,
justifican que el mismo se anule y se reinstale el
reglamento previo, el Reglamento 56. Dicha
reinstalación procedía porque fue en el reglamento
anulado, el Reglamento 89, donde se dejaba sin efecto el
antiguo reglamento. En este sentido indicó el
Tribunal Supremo que el Reglamento 56 aplicará a todo
caso futuro ante la agencia, y a todo caso pendiente ante
la agencia o ante los tribunales. |
