Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2002
2002 DTS 065
OTERO V. DIAZ SALDAÑA 2002TSPR065
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Mercedes Otero de Ramos
Demandante
v.
Hon. Manuel Díaz Saldaña en su
carácter oficial como Secretario
de Hacienda; Estado Libre
Asociado de Puerto Rico
Demandado
Certiorari
2002 TSPR 65
156 DPR ____
Número del Caso: CC-2000-139
Fecha: 14/mayo/2002
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional I
Juez Ponente: Hon. Liana Fiol Matta
Oficina del Procurador General: Lcda. María Adaljisa Dávila Vélez
Procuradora
General Auxiliar
Abogados de la Parte Demandante-Recurrida:Lcdo. Marcos A. Ramírez
Lavandero
Lcdo. Eduardo A. Vera Ramírez
Materia: Sentencia Declaratoria y Cobro de Dinero al ELA
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y
correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones
del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la
comunidad.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor
Andréu García
San Juan, Puerto Rico, a 14 de mayo de 2002
Debemos determinar si los funcionarios nombrados por el Poder
Ejecutivo que se desempeñan en sus puestos por más de un cuatrienio, deben
recibir el beneficio dispuesto en el Artículo 3 de la Ley Núm. 125, 3 L.P.R.A.
§ 703(b) respecto a cada uno de los nombramientos extendidos por el Gobernador
o Gobernadora.
I
La
recurrida, Dra. Mercedes Otero de Ramos, se desempeñó como Administradora de
Corrección del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (E.L.A.), por dos
cuatrienios consecutivos, hasta el año 1992. En junio de ese año, el entonces
Gobernador del E.L.A., don Rafael Hernández Colón, le concedió una compensación final equivalente a doce
meses de sueldo, amparándose en la Ley Núm. 125 de 10 de junio de 1967, 3
L.P.R.A. § 703(b) (Ley Núm. 125). En
julio de 1992, el Departamento de Hacienda hizo el pago correspondiente.
El 18 de enero
de 1995, el peticionario, Secretario de Hacienda, cursó una carta a la
recurrida, solicitándole la devolución de la mitad de la compensación
otorgada. Alegó que el Gobernador no
tenía facultad para conceder una compensación mayor al equivalente de seis
meses del sueldo del funcionario que cesa en el servicio público y que a la
recurrida se le pagó, en exceso y de forma indebida, una suma adicional
equivalente a otros seis meses de sueldo.
La recurrida se negó a devolver el dinero reclamado y el 10 de abril de
1995, presentó una Solicitud de Sentencia Declaratoria ante el Tribunal de
Primera Instancia.
El 27 de junio
de 1996, dicho tribunal dictó sentencia mediante la cual resolvió que la
recurrida no tenía derecho a la totalidad de la compensación recibida. El tribunal determinó que la concesión de
una compensación equivalente a doce meses de sueldo fue un acto ultra vires del
Gobernador, ya que la Ley Núm. 125, supra, dispone que la compensación final no será
“en ningún caso" mayor del equivalente a seis meses del sueldo recibido
por el funcionario en su puesto.
Inconforme, la
recurrida apeló ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Específicamente, solicitó que se declarara
la validez y legitimidad del pago que le fue concedido por el Gobernador, e
imputó error al tribunal de instancia al concluir que al cesar en su cargo
dicha funcionaria, sólo tiene derecho a una compensación final equivalente a un
máximo de seis meses de sueldo, aún cuando haya ocupado dicho cargo por dos
cuatrienios consecutivos. Solicitó en
la alternativa, se declarase que dicho pago se fundamentó en un error razonable
de derecho, por cuya razón no procedería su devolución.
El 22 de diciembre de
1999, el Tribunal de Circuito de Apelaciones dictó sentencia, mediante la cual
revocó la sentencia apelada. Determinó
el tribunal que la recurrida se desempeñó como Administradora de Corrección
durante dos cuatrienios consecutivos, razón por la cual el Gobernador autorizó
el pago de una compensación que evidentemente equivale a la licencia por
vacaciones que, de otro modo, ella hubiera podido disfrutar durante cada
término en el cual desempeñó sus funciones; que esa suma fue otorgada en el
ejercicio de la discreción que la propia ley le otorga al Gobernador y en
consideración además, a otros factores relacionados con el desempeño de las
funciones del cargo de Administrador de Corrección. Por lo tanto concluyó, conforme al propósito e intención de la
Ley Núm. 125, que el pago realizado a la recurrida fue válido.
Comparece
ante nos el Secretario de Hacienda, representado por el Procurador General, y
alega que incidió el Tribunal de Circuito de Apelaciones al rechazar la
determinación del tribunal de instancia de limitar a seis meses de sueldo la
compensación a que tiene derecho la recurrida y al descartar la aplicación de Hernández
Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407 (1982) a los hechos de este caso.
II
La
controversia en el caso de autos se circunscribe a determinar si bajo la Ley
Núm. 125, supra, el Gobernador podía otorgarle a la recurrida, que ostentó su
posición por dos cuatrienios consecutivos, una compensación final equivalente
al sueldo por doce meses.
Cuando
interpretamos las leyes, debemos siempre acudir primero al texto, ya que si
éste es claro y libre de ambigüedad, no debe ser menospreciado bajo el pretexto
de cumplir su espíritu. Véase Artículo
14 del Código Civil, 31 L.P.R.A. § 14; Cuevas
Santiago v. Ethicon Division of Johnson and Johnson, res. 30 de junio de
1999, 99 TSPR 107.
No
obstante, la literalidad de una ley puede ser ignorada por los tribunales
cuando ella es claramente contraria a la verdadera intención o propósito
legislativo, según tal propósito o intención pueda surgir de la totalidad del
estatuto o de la totalidad de la sección envuelta. Véase, Pueblo v. Zayas Rodríguez, res. el 17 de febrero de
1999, 99 TSPR 15.
Todas
las leyes, aun las clarísimas, requieren interpretación. Cuando existe alguna
ambigüedad, el tribunal debe rechazar una interpretación literal y forzada de
un texto legal que conduzca a un resultado que no puede haber sido el que
intentó el legislador. La letra de la ley no debe ser seguida ciegamente en
casos que no caen dentro de su espíritu y fin.
Íd.
Al
interpretar las leyes, los tribunales debemos siempre considerar los propósitos
perseguidos por la Asamblea Legislativa, para atribuir a la legislación un
sentido que asegure el resultado que se quiso obtener. La obligación fundamental de los tribunales
es imprimirle efectividad a la intención legislativa, propiciando de esta forma
la realización del propósito que persigue la ley. El fin principal de la interpretación estatutaria es descubrir la
intención del legislador y su propósito social para hacer que prevalezca
este propósito y evitar interpretaciones que conduzcan a resultados
irrazonables. Véase, Artículo 19 del
Código Civil, 31 L.P.R.A. § 19; Véase
además, Irizarry v. Johnson and Johnson Consumer Products Co., res. el
27 de enero de 20000, 2000 TSPR 15; Piñero González v. AAA, res. el 23
de octubre de 1998, 98 TSPR 140; Dorante v. Wrangler, res. el 21 de
abril de 1998, 98 TSPR 50.
III
Como
regla general, el personal del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico goza, de manera legislada, del derecho a acumular ciertos beneficios
marginales como lo son las licencias por vacaciones y las licencias por
enfermedad, incluyendo las disposiciones vigentes sobre días feriados. No
obstante, ciertos funcionarios del Poder Ejecutivo, los cuales son nombrados
por el Gobernador[1],
con el consejo y consentimiento del Senado, no tienen derecho a acumular ni
disfrutar esas licencias que han establecido “La Ley de Personal del Servicio
Público” y otras leyes especiales para los empleados y funcionarios
públicos. Por consiguiente, al momento
de su desvinculación del servicio público, no procede ni el disfrute de dichas
licencias ni el pago global a que tienen derecho los otros servidores públicos
cobijados por las leyes de personal.
La Ley
Núm. 125 y en específico el Artículo 3, 3 L.P.R.A. § 703(b), fue promulgada con
el propósito de extender a esos funcionarios los beneficios a los cuales de
otro modo, no tienen derecho. A esos fines, el mencionado estatuto autorizó al
Gobernador a reglamentar lo relativo a la concesión y el disfrute de licencias,
y al pago final por vacaciones acumuladas de los funcionarios de la rama
ejecutiva nombrados por él. Véase Ley
Núm. 125, supra, 1967 L.P.R.A. 401.
Siendo dicho estatuto uno de carácter remedial con el propósito de hacer
justicia a esta clase de funcionarios, tenemos el deber de interpretarlo
liberalmente a favor de éstos. Calderón v. Adm. de Sistemas de Retiro,
129 D.P.R. 1020 (1992).
La
Constitución del Estado Libre Asociado establece que el Gobernador ejercerá su
cargo por el término de cuatro años. Constitución del ELA, Art. IV §
3. Dentro de las facultades y deberes
del Gobernador durante su período de incumbencia está la de nombrar a todos los
funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. Íd, Art. IV § 4.
El Artículo 3 de la
Ley Núm. 125, en su parte pertinente, dispone lo siguiente:
El
Gobernador reglamentará todo lo relativo a la concesión y disfrute de licencias
y la cuantía del pago de compensación final, incluyendo el pago a los
beneficiarios en caso de muerte, a los funcionarios nombrados por él, con
excepción de los miembros de la Judicatura, los fiscales, procuradores y
registradores de la propiedad. A los
efectos del pago de compensación final, que en ningún caso excederá el
equivalente a seis meses de sueldo, el Gobernador tomará en consideración,
entre otros, factores tales como las necesidades del servicio, la naturaleza de
las funciones desempeñadas, y los créditos de licencia de vacaciones acumuladas
en empleos anteriores en el Gobierno y no disfrutada al pasar a ocupar puestos
de nombramiento por el Gobernador.
Los
Presidentes de las Cámaras Legislativas reglamentarán lo relativo a los
funcionarios y empleados de la Asamblea Legislativa, en lo concerniente a la
concesión y disfrute de licencias, y en lo concerniente al pago de compensación
final se ajustarán a lo dispuesto en el Artículo 2 de esta ley.
Una
interpretación literal de esta disposición, en el sentido de que el límite de
seis meses se impone no obstante los cuatrienios servidos, nos llevaría a un
resultado patentemente irrazonable, que no puede ser el deseado por el
Legislador. Desde la adopción de la Ley Núm. 125 en 1967, los distintos
gobernantes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico han puesto en vigor sus
disposiciones[2] y en el ejercicio
de su amplia discreción, el factor común ha sido, como parte del carácter
remedial o reparador del estatuto, compensar a esos funcionarios por la
licencia de vacaciones no disfrutada ofreciéndoles un beneficio equivalente,
para reconocer su esfuerzo y dedicación al servicio público, ponderando estos
aspectos junto a otros factores como necesidades del servicio, la naturaleza de
las funciones desempeñadas e inclusive los créditos de anteriores licencias
que no fueron disfrutadas por motivo de pasar a ocupar el puesto en
cuestión.
Ciertamente,
la ley limita a seis meses la compensación que pueda recibir un funcionario
ejecutivo al amparo de la mencionada disposición, pero ello no tiene el alcance
que describe la opinión disidente, sino una explicación mucho más simple. El Legislador contempló imponer como límite
el máximo del equivalente de seis meses de sueldo, por cada uno de los períodos
de incumbencia del gobernante, que equivale exactamente a lo que tendría
derecho a recibir por concepto de vacaciones (solamente de vacaciones
regulares) cualquier funcionario público que se haya desempeñado en su
puesto por un término equivalente a aquél para el cual se eligen los
gobernantes en Puerto Rico, esto es, cuatro años.
La
única interpretación razonable al considerar el carácter remedial del estatuto
de marras, es que enmarquemos la ley dentro del término de un cuatrienio. El Legislador, al momento de promulgar la
disposición bajo estudio, no proyectó un período de incumbencia de un
Gobernador diferente al período de cuatro años dispuesto por nuestra
Constitución para que el gobernador o la gobernadora ejerza su cargo y ejercite
su prerrogativa constitucional de nombrar los funcionarios. Éste también es el parámetro temporal
de los Presidentes de las Cámaras que se regulan en el segundo párrafo de la
misma disposición. Para propósitos
de esta ley, el funcionario cesa en su cargo cuando cesa el período de
incumbencia del Ejecutivo. De ser nombrado nuevamente o retenido para ésa u
otra posición en el Gabinete del Gobernador, ocupará el cargo por otro término
que no podrá ser mayor de cuatro años. Debemos puntualizar que el Art. 3 de la
Ley Núm. 125 va dirigida a que el Gobernador o la Gobernadora reglamente
lo concerniente a los empleados públicos nombrados por él o ella, obviamente
dentro del período para el cual es elegido, o sea, cuatro años.
Inherente a la facultad constitucional de nominar se encuentra la concedida por
la vía legislativa de reglamentar. Es un acto deferencial de la Legislatura
hacia la Rama Ejecutiva, que en el mismo estatuto reservó igual facultad a los
Presidentes de las Cámaras Legislativas respecto a ciertos funcionarios
nombrados por éstos, cuyos términos de incumbencia no podrán exceder del
término para el cual fueron aquéllos electos; esto es, cuatro años.
A modo
de ilustración, la Regla VIII del Reglamento de la Cámara de 1967[3],
fecha en que se promulgó la Ley 125[4],
supra, establece que los empleados permanentes de la Cámara serán designados
por el Presidente de ésta y ejercerán sus funciones durante el término de
cada Asamblea Legislativa.
No
encontramos ninguna razón lógica para que el Legislador le niegue a los
funcionarios de la misma categoría en que se encuentra la peticionaria en este
caso, lo que le ha concedido a los demás servidores públicos por vía de la
legislación relativa al personal del gobierno y sus agencias e
instrumentalidades. No se puede dar
otra interpretación a este estatuto que sea cónsona con su carácter.
Como
regla general, un funcionario o servidor público que trabaja para el Gobierno[5]
y que tiene derecho a acumular licencias por vacaciones y por enfermedad,
acumula dos días y medio (2.5) días por cada mes en concepto de vacaciones y un
día y medio (1.5) al mes por concepto de licencia por enfermedad. Anualmente ello equivale a 30 días por
concepto de vacaciones regulares y 18 días por concepto de licencia por
enfermedad. En cuatro años ese empleado público habrá disfrutado o acumulado
un total de ciento veinte (120) días de vacaciones regulares y setenta y
dos (72) días de licencia por enfermedad, es decir, ciento noventa y dos (192)
días por concepto de ambas licencias. Si dividimos solamente lo que debió haber
acumulado en vacaciones regulares en cuatro años, o sea 120 días,
entre el promedio de los días laborables de cada mes, tenemos que el
funcionario habrá disfrutado del equivalente a seis meses de licencia por
vacaciones regulares en un término de cuatro años. Es decir, que el límite
máximo de seis meses de sueldo que dispone la Ley Núm. 125 corresponde
exactamente al mínimo que acumularía cualquier funcionario que trabajase
durante cuatro años sin disfrutar de vacaciones o al mínimo que disfrutó en
cuatro años cualquier funcionario que hizo uso de sus licencias por vacaciones
acumuladas.
Esto
es así, sin contar los días a que podría tener derecho cualquier otro
funcionario público por concepto de licencia por enfermedad, la cual,
utilizando la misma ecuación, pudiera alcanzar a 3.6 meses adicionales
en cuatro años; descontando, además, cualquier otro beneficio o licencia a los
que pudieran tener derecho otros empleados públicos[6].
No tiene
ningún sentido que el Legislador promulgue una ley para propiciar que se pueda
equiparar, aunque sea parcialmente, a estos servidores del Estado al resto de
los empleados públicos y que el resultado de la ley sea que se les castigue,
negándole suma otra alguna por este concepto cuando lo que intenta ese estatuto
es, precisamente, compensar la pérdida de los beneficios a los cuales, según
hemos visto, el funcionario deberá renunciar por el término a que
concebiblemente estará limitada su incumbencia, esto es, el término del mandato
electoral del gobernador o gobernadora. De retenerse en su puesto por un
gobernador o gobernadora reelecto(a) o por un nuevo gobernador o gobernadora,
comenzará un nuevo término de incumbencia para dicho funcionario el cual se extenderá
por el nuevo cuatrienio electoral.
Si el
fin de esa disposición es remedial, para equiparar a ese empleado ejecutivo que
no acumula vacaciones regulares ni de enfermedad, y que tiene que estar
disponible para ejercer sus funciones las veinticuatro (24) horas del día y
siete (7) días a la semana, concediéndole una compensación por un plazo que,
prorrateado, es equiparable, aunque menor, a la compensación que reciben
otros empleados públicos a los que sí aplica el sistema de beneficios del
gobierno, ¿qué justificación habría para que no se le quisiera extender ese
beneficio a un funcionario que se compromete y trabaja durante un segundo
cuatrienio? Ciertamente más que la
suspensión de un beneficio, resultaría en una penalidad para ese
funcionario que accede a permanecer en el puesto durante un término adicional.
¿Por qué razón el Legislador hubiese querido un resultado tan inconsistente con
el propósito que originó este estatuto reparador?
IV
Cuando
la Dra. Otero de Ramos recibió el pago global por parte del Ex Gobernador
Rafael Hernández Colón, estaba vigente la Orden Ejecutiva del 22 de febrero de
1989, Boletín Administrativo Núm. 5288A. Esta orden sustituyó la de 9 de enero
de 1981, Boletín Administrativo 3837, del Ex Gobernador Carlos Romero Barceló, que
permitía discreción al Gobernador para conceder una compensación final
equivalente a seis meses de sueldo a los funcionarios que fueren retenidos por
más de un término en el Gobierno al finalizar el primer término y otra compensación
final al completar el segundo término.
Conforme
a la potestad de reglamentar que le otorgó la Ley Núm. 125, supra, mediante la
Orden Ejecutiva Núm. 5288A el Gobernador Hernández Colón eliminó la
disposición que facultaba al Gobernador a otorgar una compensación al finalizar
un primer cuatrienio a aquellos funcionarios que eran retenidos para un
segundo cuatrienio. El Art. 4 de la
citada orden sólo autoriza al pago de dicha compensación “al cesar en su cargo
cualquier funcionario”. Dicha determinación surgió a raíz de una Opinión del
Secretario de Justicia[7],
no publicada, a los efectos de que no se puede conceder compensación final
hasta que no suceda la total separación o desvinculación del servicio o el
funcionario pase a ocupar otro puesto en el Gobierno que no esté cubierto por
el Artículo 3 de la Ley Núm. 125, supra.
Véase Op. Sec. Just.
del 2 de mayo de 1985.
El
hecho de que, luego de unas elecciones generales el funcionario sea retenido en
su puesto o nombrado para otra posición por el Gobernador o la Gobernadora
electa, no puede ser fundamento para penalizarlo. La única consecuencia, por virtud de la Orden Ejecutiva de 1989[8],
fue que la compensación fuese diferida hasta la total y absoluta desvinculación
que ésta exigía. Sólo esa interpretación es razonable a los propósitos de la
Ley. Dicha compensación final fue pagada cuando la peticionaria cesó en su
cargo.
V
La
promulgación de la Ley Núm. 125 fue anterior a nuestra decisión de Hernández
Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407 (1982). Allí resolvimos una controversia distinta[9]
a la que ahora nos ocupa. Refiriéndose dicha decisión a un asunto completamente
diferente al aspecto que regula el estatuto de marras y siendo los hechos que
consideramos en el mencionado caso del todo incongruentes con el fin
remediativo de la Ley Núm. 125, supra, resulta evidente que la doctrina allí
establecida no es de aplicación al caso que ahora consideramos.
Por otro lado, al reconocer que un
gobernador tiene el poder inherente de emitir órdenes ejecutivas, es preciso
reiterar que ese poder está limitado por las leyes aplicables.[10]
Una Orden Ejecutiva de un Gobernador no
puede ir por encima y derrotar el objetivo pretendido por el Legislador de
compensar la labor, el sacrificio, el tiempo y la dedicación de esos
funcionarios a los que no le aplican los beneficios que los otros servidores
públicos gozan en virtud de otros estatutos con propósitos similares.
Una
interpretación razonable de la Ley Núm. 125 conduce a la conclusión inescapable
de que la compensación final se realiza en sustitución de los beneficios
estatutarios referentes a la acumulación, concesión y disfrute de licencias de
las cuales gozan otros funcionarios y empleados del ELA. Siendo esto así, es necesario concluir que
aquel funcionario que se desempeña en forma continua e ininterrumpida por un
término que se extiende más allá del cuatrienio electoral para el cual fue
nombrado originalmente, es elegible para recibir una cantidad que no podrá ser
mayor al equivalente de seis meses de su sueldo por los servicios prestados
dentro de cada uno de dichos cuatrienios, a discreción del Gobernador o
Gobernadora, quien tomará en consideración al autorizar dicho pago, aquellos
factores dispuestos en el Art. 3 de la Ley Núm. 125, supra.
VI
Razones
adicionales de política pública nos confirman la corrección de nuestra
decisión.
Constituye
un sano principio de política pública de un Gobierno, que el gobernante pueda
atraer y retener en el servicio público al mejor talento disponible. Es innegable
que en un gran número de ocasiones los funcionarios públicos dentro de la
categoría que hoy nos concierne, aceptan servir a nuestro Pueblo a costa de su
bienestar económico, haciendo grandes sacrificios personales al privarse del
disfrute de su hogar y de su familia; quienes son profesionales reconocidos que
la mayor parte de las veces reciben mejores beneficios en la empresa
privada. La disposición en cuestión,
como estatuto reparador, facilita al gobernador incumbente a reclutar tales
profesionales, ¿pero cómo retenerlos para un segundo término, para aprovechar
toda la experiencia y destrezas obtenidas en el primero, sin aliciente
económico alguno? Porque, según la interpretación del Procurador General, para
propósitos de la Ley se retribuye igual al que prestó servicios un cuatrienio,
que al que los prestó por dos o más cuatrienios. No pudo ser ése el resultado esperado por el Legislador.
Surge
de los autos en forma incontrovertida que la Dra. Otero de Ramos se desempeñó
por dos cuatrienios consecutivos. De igual forma surge que en los siete (7)
años que duró su gestión, no tomó período alguno de vacaciones ni se ausentó
por motivo de enfermedad. Durante su
incumbencia la compareciente estuvo en licencia sin paga de la Universidad de
Puerto Rico. El tipo de función que
desempeñó como Administradora de Corrección requería su completa disponibilidad
a cualquier hora y día de la semana. El
entonces Gobernador Hernández Colón, en el ejercicio de su discreción, ponderó
todos estos aspectos y le autorizó el pago de la suma máxima permitida por cada
cuatrienio, que evidentemente equivale a la licencia de vacaciones que ella
hubiese acumulado o disfrutado durante cada término en el cual se desempeñó en
tal calidad.
VII
A
tenor con los fundamentos expuestos anteriormente se confirma la decisión del
Tribunal de Circuito de Apelaciones que declara la validez del pago concedido a
la Dra. Otero de Ramos en 1992, como compensación final en virtud de la Ley
Núm. 125, 3 L.P.R.A. § 703(b).
JOSE
A. ANDREU GARCIA
Juez Presidente
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 14 de mayo de 2002
Por los fundamentos
expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de
la presente, se confirma la decisión del Tribunal de Circuito de Apelaciones
que declara la validez del pago concedido a la Dra. Otero de Ramos en 1992,
como compensación final en virtud de la Ley Núm. 125, 3 L.P.R.A., §703(b).
Lo pronunció y manda
el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera Pérez disiente
con opinión escrita. El Juez Asociado
señor Fuster Berlingeri no intervino.
Patricia
Otón Olivieri
Secretaria Tribunal Supremo
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