Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2003
2004 DTS 010 MUNICIPIO DE ARECIBO V. MUNICIPIO DE QUEBRADILLAS 2004TSPR010
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de Arecibo
Peticionario
v.
Municipio de Quebradillas
Recurrido
Certiorari
2004 TSPR 10
160 DPR ____
Número del Caso: CC-2002-816
Fecha: 22 de enero de 2004
Tribunal de Circuito de
Apelaciones: Circuito Regional III
Juez Ponente: Hon.
Jorge L. Escribano Medina
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Lorenzo G. Llerandi Beauchamp
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Edgar Hernández Sánchez
Lcdo.
Germán R. Monroig-Pomales
Materia: Cobro de Dinero entre dos municipios, Se puede hacer en los tribunales de acuerdo a la Ley de
Municipios autónomos y no exclusivamente por la Comisión
para Resolver Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales
ADVERTENCIA
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Opinión
del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 22 de enero de
2004.
Nos toca decidir
si el Tribunal de Primera Instancia tiene facultad para entender en una acción
en cobro de dinero instada por un Municipio en contra de otro Municipio o si,
por el contrario, dicha facultad le pertenece sólo a la “Comisión para Resolver
Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales” (en
adelante, “Comisión”).
I
El
31 de enero de 1995 el Municipio de Quebradillas (en adelante, Quebradillas) y
el Municipio de Arecibo (en adelante, Arecibo) suscribieron un acuerdo titulado
“Intermunicipal Agreement for Interim Disposal of Solid Waste Between Municipality of Arecibo
and Municipality of Quebradillas”, mediante el cual Arecibo se comprometió a
recibir los desperdicios sólidos generados por la población de Quebradillas a
cambio de una suma de dinero que sería determinada durante cada año fiscal.
El 5 de febrero de 1997 Arecibo
presentó en el Tribunal de Primera Instancia una demanda en cobro de dinero
contra Quebradillas. Alegó que la parte recurrida le adeudaba $373,834.32 en
virtud del referido contrato.[1]
Quebradillas contestó la demanda, aceptando la existencia del contrato y
negando prácticamente el resto de las alegaciones de Arecibo.
Luego
de varios trámites en el pleito, y ante las reiteradas incomparecencias del
Municipio de Quebradillas, el 1 de octubre de 2001 el tribunal de instancia
procedió a eliminar las alegaciones de dicha parte y a anotarle la rebeldía.
Posteriormente, el 17 de octubre de 2001, Quebradillas radicó una moción de
desestimación por falta de jurisdicción sobre la materia. Fundamentó tal
solicitud en que la parte peticionaria, Arecibo, tenía que agotar los remedios
administrativos antes de presentar su acción judicial. Alegó, a su vez, que la
“Comisión para Resolver Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias
Gubernamentales”, creada por la Ley Núm. 80 del 3 de junio de 1980, 3 L.P.R.A.
1751 (en adelante, Ley Núm. 80), era el foro facultado para atender en primera
instancia el asunto en controversia. Por su parte, Arecibo presentó una moción
en oposición a la desestimación. Alegó que la Ley de Municipios Autónomos, Ley
Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. Sec. 4001 et seq., según
enmendada, derogó tácitamente la Ley Núm. 80, al concederle a los municipios la
facultad para cobrar sus deudas y, que por tal razón, el foro judicial tenía
jurisdicción para entender en este tipo de controversias.
Luego
de examinar los argumentos de las partes, el foro de instancia declaró no ha
lugar la solicitud de desestimación. Inconforme con el referido dictamen y al
amparo del mismo fundamento de la moción de desestimación que había presentado
ante el tribunal de instancia, Quebradillas acudió al Tribunal de Circuito de
Apelaciones. El 1 de octubre de 2002
dicho tribunal revocó el dictamen impugnado por entender que conforme la Ley
Núm. 80 la referida “Comisión” tenía jurisdicción exclusiva en el caso.
El
Municipio de Arecibo entonces acudió ante nos mediante un recurso de certiorari
y alegó en esencia que había errado el Tribunal de Circuito de Apelaciones
al determinar que la jurisdicción primaria y exclusiva para entender en el
asunto que hoy nos ocupa correspondía al foro administrativo.
El 13
de diciembre de 2002 le dimos término a la parte recurrida para mostrar causa,
si alguna tuviere, por la cual no se debía revocar la sentencia del foro
apelativo del 1 de octubre de 2002. Quebradillas compareció el 21 de enero de
2003. Con el beneficio de su comparecencia, pasamos a resolver según lo
intimado.
II
A los
fines de atender la controversia ante nos, es menester exponer sucintamente el
propósito que tuvo el legislador al aprobar la Ley que creó la “Comisión”.
Según
se desprende de la exposición de motivos de la Ley Núm. 80, la mencionada
“Comisión” fue creada con el propósito de lograr acuerdos expeditamente entre
agencias gubernamentales en cuanto al monto que una agencia le debía a otra por
servicios prestados, o en cuanto al modo en que debía pagarse la cantidad
adeudada. Así pues, se creó esta “Comisión”, integrada por tres miembros, a
saber: el Secretario de Justicia, el Secretario de Hacienda y el Director de la
Oficina de Gerencia y Presupuesto. De conformidad con la ley, el término
“agencias gubernamentales” incluye, entre otros,
a los municipios. 3 L.P.R.A. sec. 1751. El último párrafo del artículo 3
de la citada Ley Núm. 80 establece que los acuerdos procurados por dicha
“Comisión” serán finales y firmes y que no serán apelables ante ningún organismo judicial o cuasijudicial. 3 L.P.R.A. sec. 1753.
Como
podemos apreciar, la mencionada “Comisión” no es propiamente una agencia
administrativa. Se trata, más bien, de un comité del Ejecutivo encargado de
investigar y resolver determinadas diferencias de criterio sobre cuentas
intragubernamentales.
III
En el
caso de autos, el Tribunal de Circuito de Apelaciones resolvió específicamente
que la Ley Núm. 80 “claramente indica” que la llamada “Comisión para Resolver
Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales” tiene
jurisdicción primaria exclusiva para entender en controversias
como la de autos. Esta conclusión del foro apelativo, sobre la cual basó su
dictamen, no es correcta. Veamos por qué no lo es.
Ya
antes hemos resuelto que los tribunales de Puerto Rico, por ser foros de
jurisdicción general, tienen autoridad de ordinario para entender en cualquier
reclamación que presente una controversia propia para adjudicación. Roberts
v. U.S.O. Council of Puerto Rico, 145 D.P.R. 58 (1998); Junta Dir. Cond.
Montebello v. Fernández, 136 D.P.R. 223 (1994); Ferretería Matos, Inc.
v. P.R. Tel. Co., 110 D.P.R. 153 (1980); Rosado v. Registrador, 71
D.P.R. 553 (1950); Oronoz v. Román, 26 D.P.R. 25 (1917). Igualmente
hemos señalado que para privar a un tribunal de su autoridad para conocer sobre
algún asunto en particular, es necesario que algún estatuto expresamente así
lo disponga o que ello surja del mismo por implicación necesaria. J.
Directores v. Ramos, res. el 28 de agosto de 2002, 157 D.P.R. ___, 2002
TSPR 113, 2002 JTS 119; Lagares v. E.L.A., 144 D.P.R. 601 (1997); Junta
Dir. Cond. Montebello v. Fernández, supra; Rosado v. Registrador,
supra.
Con
este principio en mente, procede, pues, examinar la legislación pertinente para
entonces determinar si en el caso de autos el tribunal de instancia tenía
autoridad para intervenir en la acción en cuestión. Ello es particularmente
necesario porque el caso de autos trata sobre una controversia que comúnmente
sería dilucidada en el foro judicial. Debemos examinar, pues, si el legislador
tuvo la intención de excluir de los tribunales un asunto que de ordinario sería
de su jurisdicción y competencia.
IV
En primer lugar,
debemos resaltar que en este caso ninguno de los estatutos pertinentes
establecen expresamente la jurisdicción exclusiva de la referida
“Comisión” para adjudicar reclamaciones como la que aquí nos ocupa. No lo
indica la Ley que creó la Comisión. Tampoco lo indica la Ley de Municipios
Autónomos.
Sabido es que la
determinación de que un organismo administrativo tiene jurisdicción exclusiva
sobre un asunto en particular trae la inevitable consecuencia de que el foro
judicial esté impedido de intervenir en dicho asunto. En vista de lo que
apareja la concesión de jurisdicción exclusiva, generalmente dicha facultad es
expresamente concedida por ley o surge del estatuto en un lenguaje tan claro
que no da margen a dudas. Ese es el caso, por ejemplo, del estatuto que creó la
Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación, CIPA, 1 L.P.R.A. sec.
172(2), en el que expresamente se dispone que:
“La Comisión . .
. [a]ctuará como cuerpo apelativo con jurisdicción exclusiva para oír y
resolver apelaciones interpuestas por los funcionarios públicos . . .”
De igual modo, la
jurisdicción exclusiva de la Junta de Relaciones del Trabajo ha sido
expresamente establecida por la ley orgánica de dicha entidad.[2]
Sin lugar a
dudas, la ausencia de una disposición expresa a esos fines, en el caso ante
nos, tiende a demostrar que tal exclusividad no existe.[3]
Toda vez que los estatutos en cuestión no establecen de manera expresa la
alegada facultad exclusiva de la “Comisión” para entender en el asunto que hoy
nos ocupa, procede entonces que éstos se analicen para ver si de algún otro
modo establecen la jurisdicción exclusiva de dicha Comisión.
Examinemos, en
primer lugar, la Ley que creó la “Comisión”. El referido estatuto no contiene
ninguna disposición que de algún modo aluda o incida sobre la cuestión de si el
legislador tuvo la intención de otorgarle una jurisdicción exclusiva a la
“Comisión” para entender en reclamaciones de cobro de dinero entre municipios.
Un examen detenido del estatuto aludido, más bien, lleva a concluir que dicha
Comisión es sólo un mecanismo que tienen a su disposición las agencias
gubernamentales, incluyendo los municipios, para lograr expeditamente acuerdos
sobre cuentas entre ellas. Así pues, en un caso como el de autos, un municipio
puede optar por acudir a la “Comisión”; y si lo hace, se somete por
claro mandato de ley a que el dictamen de la “Comisión” sea final y firme,
inapelable. Dicho estatuto, sin embargo, nada provee que permita determinar que
el tipo de reclamación aquí en cuestión no puede ser atendido en la alternativa
por el foro judicial, o que toda reclamación de esta índole tiene que referirse
necesariamente a la “Comisión”. No hay nada,
pues, en esta ley que permita concluir que las agencias gubernamentales, en
este caso, los municipios, vienen obligados a dilucidar controversias
como la de autos en la “Comisión” en lugar de acudir a los tribunales en un
procedimiento de cobro de dinero.
La
Ley de Municipios Autónomos, por su parte, sí tiene una disposición mediante la
cual se faculta a los alcaldes a acudir a los tribunales en cobro de las deudas
registradas a favor del municipio. Dicha disposición lee, en lo aquí
pertinente, como sigue:
Será obligación
del Alcalde realizar todas las gestiones necesarias para el cobro de todas las
deudas de personas naturales o jurídicas que estuviesen registradas en los
libros o récords de contabilidad a favor del municipio y recurrirá a todas las
medidas que autoriza la ley para cobrar dichas deudas dentro del mismo año
fiscal en que se registren o hasta la fecha del cobro. En los casos que sea
necesario, se deberá proceder por la vía judicial y cuando el municipio
no cuente con los fondos suficientes para contratar los servicios profesionales
legales requeridos, referirá los casos al Secretario de Justicia. (Énfasis
nuestro.) 21 L.P.R.A. sec. 4353.
Como
vemos, este artículo abona claramente a la conclusión de que el tribunal de
instancia no está impedido de atender una reclamación en cobro de dinero
presentada por un municipio en contra de otro.
Cabe
por último señalar, que la anterior conclusión es además, cónsona con nuestros
pronunciamientos previos en los cuales hemos sido renuentes a aceptar la
ausencia de jurisdicción de los tribunales, excepto en aquellos casos en los
que el legislador claramente así lo ha dispuesto. Junta Dir. Cond. Montebello v. Fernández,
supra; Ferretería Matos, Inc. v. P.R. Tel. Co., 110 D.P.R. 153
(1980); P.R. Amer. Ins. Co. v. P.R. Park. System, 108 D.P.R. 106 (1978);
Rosado v. Registrador, supra.
Como expresamos en Junta Dir. Cond. Montebello v. Fernández, ante,
“[n]uestra renuencia a determinar ausencia de jurisdicción en estos casos es
una concomitancia obligada de nuestra concepción de que, de ordinario, los
tribunales de justicia están llamados a resolver los casos y controversias que
se presentan ante ellos, concepción que tiene su origen en la disposición
constitucional que establece el poder judicial.”
En resumen, pues,
la llamada “Comisión” es sólo un medio que tiene la Rama Ejecutiva para
dilucidar expeditamente ciertos tipos de controversias intragubernamentales,
sobre todo de las agencias cuya dirección forma parte de una misma
administración. Sin embargo, controversias como la de autos, que involucran
particularmente disputas entre Municipios, pueden ser dilucidadas judicialmente
porque no está dispuesto en ley que la facultad sobre ellas queda excluida de
la autoridad judicial.
Nuestro
dictamen está basado en claras y conocidas normas legales. Además, se apoya en
una consideración importante de orden público. Nótese que si un municipio
estuviese obligado siempre a dilucidar casos como el de autos ante una
“Comisión” como la que aquí nos concierne, cuyas decisiones por claro mandato
de ley son inapelables, existiría el claro riesgo de que los municipios
cuyos alcaldes pertenezcan a un partido distinto al del Primer Ejecutivo no
reciban un trato justo u objetivo de parte la llamada “Comisión”. La entidad
aludida es sólo un brazo del Primer Ejecutivo, que muy bien puede resolver
disputas entre agencias gubernamentales que de cualquier forma están sujetas a
las decisiones del Primer Ejecutivo. Pero cuando se trata de municipios, cuyos
alcaldes son de partidos distintos al del Primer Ejecutivo, cosa que sucede con
frecuencia en el país, siempre existe el riesgo que prevalezcan los intereses
partidistas de éste, a costa de lo que le convenga al municipio reclamante. Los
tribunales son, sin lugar a dudas, el foro más idóneo para que tal municipio reclamante
pueda dilucidar su reclamo con mayor garantía de objetividad.
Por
todo lo anterior, resolvemos que el tribunal de instancia tenía jurisdicción
para atender la acción presentada por la parte peticionaria. Erró, pues, el
Tribunal de Circuito de Apelaciones al resolver de otro modo.
V
Por
los fundamentos antes expuestos, procede que se dicte sentencia para revocar el
dictamen emitido por el foro apelativo el 1 de octubre de 2002, y para devolver
los autos al tribunal de instancia para que continúen los procedimientos
conforme con lo aquí resuelto.
JAIME B. FUSTER
BERLINGERI
JUEZ ASOCIADO