Jurisprudencia del Tribunal Supremo
de P.R. del año 1999
99 DTS 105 FRANCO V. DEPARTAMENTO
DE EDUCACION 99TSPR105
En el Tribunal
Supremo de Puerto Rico
Luz M. Franco
Dominicci
Peticionaria
V.
Departamento
de Educación
Recurrida
Certiorari
99 TSPR 105
Número del Caso: CC-1998-0430
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo.
Luis M. Escribano Díaz
Abogado de la Parte Recurrida: Lcda.
Arlene López Rodríguez
Agencia: Junta de Apelaciones del Sistema de Educación
Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional VI
Caguas-Humacao
Juez Ponente: Hon. Pesante Martínez
Fecha: 6/30/1999
Materia: Apelación de Decisión de Agencia Administrativa
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PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 1999
Nos
corresponde dilucidar si la Junta de Apelaciones del Sistema de Educación tiene
jurisdicción para atender aquellos casos en los cuales un funcionario, al
amparo de la autoridad conferida por el Secretario de Educación, impone a un
empleado del Departamento de Educación la suspensión de un día de sueldo como
medida correctiva.
I
La Sra. Luz M.
Franco Dominicci (en adelante peticionaria) ocupa un puesto de carrera como
maestra del Departamento de Educación. Actualmente
labora en el
Distrito Escolar de Juana Díaz. El 1 de
octubre de 1997 la peticionaria no asistió a trabajar a su escuela pues fue a
participar en la protesta instada por la venta de la Compañía Telefónica de
Puerto Rico. En consecuencia, el 2 de
octubre de 1997 el Director Escolar del Distrito de Juana Díaz, le cursó una
comunicación escrita mediante la cual le notificó tajantemente que se le
descontaría un día de sueldo por ausencia injustificada. Se le apercibió que, de insistir en
ausentarse de su trabajo sin autorización, se sometería su caso a la
consideración del Secretario de Educación para que impusiera las sanciones
disciplinarias correspondientes conforme a las leyes y reglamentos vigentes.
La comunicación expresaba
lo siguiente:
Su ausencia
correspondiente al 1 de octubre de 1997 no se justifica. Por tanto, he notificado a la Secretaria
Auxiliar de Recursos Humanos para que se realice el descuento de sueldo
correspondiente. Copia de este informe
será enviado a la Secretaria Auxiliar mencionada para los trámites de
descuentos.
Espero comprenda la
necesidad de que esta situación no se repita, pues es perjudicial a su récord
como empleado[a] del Departamento de Educación. De usted insistir en este tipo de ausencia, nos veremos en la
obligación de someter su caso ante la consideración del Secretario de Educación
para la imposición de las sanciones disciplinarias que correspondan de
conformidad con las leyes y reglamentos.
La peticionaria, inconforme con tal
determinación, presentó un escrito de apelación a la Junta de Apelaciones del
Sistema de Educación (en adelante J.A.S.E.).1
El Departamento de Educación, por su
parte, presentó una moción en la que solicitó la desestimación del recurso por
prematuro. Sostuvo que la peticionaria
no había agotado los remedios administrativos, ya que obvió el procedimiento
establecido para querellarse ante la Oficina de Inspección de Quejas del
Departamento de Educación. En
consecuencia, adujo que la Junta no poseía jurisdicción sobre el asunto.
Luego de evaluar los planteamientos
de las partes, J.A.S.E. dictó una resolución mediante la cual declaró con lugar
la moción de desestimación presentada por el Departamento.
La peticionaria acudió entonces al Tribunal de
Circuito de Apelaciones (en adelante Tribunal de Circuito) mediante recurso de
revisión. La mayoría del Tribunal
confirmó el dictamen de la agencia administrativa.2 Resolvió que la
carta cursada a la peticionaria no equivalía a una amonestación escrita sino a
una acción administrativa que se sigue en el curso ordinario de los casos en
que un empleado se ausenta de su trabajo sin alguna autorización o
justificación. En vista de ello,
determinó que la peticionaria venía obligada a agotar el cauce administrativo
antes de presentar su apelación ante J.A.S.E., por lo que esta última no
incidió al decretarse sin jurisdicción. 3
De dicha determinación la
peticionaria acudió ante nos.4 El 15 de septiembre de 1998, expedimos el
recurso. Las partes han comparecido en
apoyo de sus posiciones, por lo que estamos en posición de resolver sin
ulteriores trámites.
Antes
de analizar el asunto que hoy nos ocupa es menester que expongamos los
preceptos básicos que rigen en nuestro ordenamiento jurídico en torno a las
decisiones administrativas.
II
Las conclusiones e interpretaciones
de los organismos administrativos especializados merecen gran consideración y
respeto por los tribunales y su revisión judicial debe limitarse a determinar
si la agencia actuó arbitrariamente, ilegalmente, o en forma tan irrazonable
que su actuación constituya un abuso de discreción. Rivera v. Supte. Policía de P.R., Op. de 30 de
junio de 1998, 146 D.P.R.___ (1998), 98
JTS 88, pág. 1273; Henríquez v. Consejo Educación Superior, 120
D.P.R. 194, 210 (1987); Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, 103
D.P.R. 692, 699 (1975). Ahora bien, en
cuanto a las interpretaciones que de un estatuto hagan las agencias administrativas,
los tribunales deben gran deferencia sólo
cuando sean razonables y compatibles con el propósito
legislativo. (Énfasis nuestro.) Maisonet v. F.S.E., Op. de 30
de diciembre de 1996, 142 D.P.R.___ (1996), 96 JTS 169, pág. 454; Vázquez
v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513, 523 (1991); De Jesús v. Depto.
Servicios Sociales, 123 D.P.R. 407, 418 (1989); Asoc. Médica de P.R.
v. Cruz Azul, 118 D.P.R. 669, 678 (1987). Dicho en otros términos, la deferencia reconocida puede ceder en
aquellas circunstancias en las cuales el organismo administrativo ha errado en
la aplicación de la ley. Reyes
Salcedo v. Policía de P.R., Op. de 13 de mayo de 1997, 143 D.P.R.___
(1997) 97 JTS 58, pág. 959.
A la luz de estos principios, examinaremos si la
J.A.S.E., tenía jurisdicción para atender la reclamación de la peticionaria.
III
La Jurisdicción de J.A.S.E. está enmarcada en el Art.
7 de la Ley Núm. 115 de 30 de junio de 1965, según enmendada por la Ley Núm. 78
de 28 agosto de 1991, 18 L.P.R.A. sec. 274e-1.
Conforme a los propios términos de dicho estatuto, J.A.S.E. tiene
facultad para entender en aquellas medidas correctivas impuestas a un maestro o
empleado del Sistema de Educación Pública por el Secretario de Educación,
incluyendo la amonestación verbal, reprimendas escritas. suspensiones de empleo
y sueldo y destituciones. Art. 2 de la
Ley Núm. 115, supra, 18 L.P.R.A. sec. 274-1, (Supl. 1998). J.A.S.E. también goza de jurisdicción para
entender en “los casos de maestros o empleados cuando aleguen que una acción o
decisión del Secretario de Educación viola sus derechos en las áreas esenciales
al principio de mérito conforme a las leyes y reglamentos aplicables del
Departamento de Educación.” Art. 7
inciso (c) de la Ley Núm. 115, supra, 18 L.P.R.A. sec. 274e-1(c).
De otra parte, el Art. 1.3 (a) del Reglamento
Procesal Núm. 4601 adoptado por J.A.S.E. el 31 de octubre de 1991, dispone que
dicha entidad tendrá jurisdicción sobre apelaciones presentadas por maestros o
empleados afectados por, “cualquier medida correctiva tomada por el Secretario
de Educación” por, entre otros motivos “[n]o asistir al trabajo con regularidad
y puntualidad, y no cumplir la jornada de trabajo establecida.” El Art. 1.6 de dicho Reglamento reitera que
dicho organismo tendrá jurisdicción en los casos en que maestros o empleados
“aleguen que una acción o decisión del Secretario de Educación viola sus
derechos en las áreas esenciales al principio de mérito conforme a las leyes y
reglamentos aplicables del Departamento de Educación.”
A tenor con las disposiciones antes citadas es
difícil concluir que J.A.S.E. no tiene jurisdicción para entender sobre este
caso.
Ciertamente, las acciones tomadas en este caso por el
Departamento de Educación están claramente definidas dentro del texto de las
disposiciones citadas. En particular,
el descuento por la agencia de una porción del salario de un empleado, el cual,
sin duda alguna, afecta un derecho perteneciente a un “área esencial al
principio de mérito.” Igualmente, la
inclusión en el récord de la peticionaria de una comunicación redactada en los
términos antes citados, también afecta los derechos de un empleado y
constituye, al menos, una “medida correctiva” dentro del contexto de la Ley y
del Art. 1.6 del Reglamento Procesal de J.A.S.E.
Aun así, la mayoría del Tribunal de Circuito resolvió
que la decisión de la agencia no era final, porque la peticionaria no presentó
una querella en la Oficina de Inspección de Quejas del Departamento de
Educación, para dar inicio al procedimiento adjudicativo intra agencial
establecido por el Reglamento Núm. 3750 adoptado el 7 de febrero de 1989 por el
Departamento de Educación. No le asiste
la razón.
Al examinar la validez de una reglamentación de una
agencia administrativa, los tribunales deben analizar si: (1) la actuación
administrativa está autorizada por ley; (2) se delegó poder de reglamentación;
(3) la reglamentación promulgada está dentro de los amplios poderes delegados;
(4) al aprobarse el reglamento se cumplió con las normas procesales de la ley
orgánica y de las leyes especiales; y (5) si la reglamentación es arbitraria o
caprichosa. Carrero v. Depto.
de Educación, Op. de 30 de octubre de 1996, 141 D.P.R.___ (1996), 96 JTS
141, pág. 273 y casos allí citados. Más
importante aún, los tribunales no deben perder de perspectiva que, “un reglamento promulgado para implantar la
ejecución de una ley puede complementarla, pero no estar en conflicto con
ésta....” (Énfasis nuestro.) P.S.P. v. Comisión Estatal de
Elecciones, 110 D.P.R. 400, 409 (1980).
El interés protegido por esta norma es velar porque la regla esté de
acuerdo con las disposiciones estatutarias bajo las cuales se promulgó. Carrero
v. Depto. de Educación, supra.
De lo contrario, la disposición reglamentaria tiene que ceder ante el
mandato legislativo. Díaz v. Srio.
de Hacienda, 114 D.P.R. 850, 874 (1983).
Véanse, además: A.P.I.A.U., Inc. v. Srio. de Hacienda, 100
D.P.R. 173, 179 (1971); Rosario Mercado v. San Juan Racing Assn.,
94 D.P.R. 634, 642 (1967).
Ahora bien, no basta con que el Reglamento esté
dentro de los límites de la ley para que se declare su validez, es menester que
tampoco adolezca de otro vicio, como contener reglas caprichosas y arbitrarias.
Carrero v. Depto. de Educación, supra, pág. 273. Sobre este
particular hemos advertido que las agencias carecen de facultad para adoptar
reglamentación que imponga requisitos adicionales a aquellos establecidos por
los estatutos que rigen la revisión de la agencia. Véanse, Carabarín et al. v. A.R.P.E., 132 D.P.R.
938 (1993) y Pagán Ramos v. F.S.E., 129 D.P.R. 888 (1992).
Así pues, las agencias administrativas no pueden
promulgar reglas caprichosas y arbitrarias.
Las reglas deben ser razonables.
Los tribunales deben determinar si existe una relación o conexión
racional entre una regla o reglamento y el estatuto que autoriza su
creación. El ataque contra la
reglamentación será exitoso si se demuestra que las normas son arbitrarias por
descansar en motivos desvinculados del propósito de la reglamentación. Carrero
v. Depto. de Educación, supra, pág. 273; Román v. Tribunal
Examinador de Médicos, 116 D.P.R. 71, 81 (1985).
Un examen del citado Reglamento Núm. 3750 refleja que
su propósito fue incorporar a los procedimientos adjudicativos del Departamento
de Educación los requisitos de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme,
3 L.P.R.A. secs. 2101 et. seq.
Véase, Art. 1 del Reglamento. No
surge, que dicho procedimiento aplique a las controversias laborales de los
empleados del Departamento con la agencia, materia que está reglamentada por la
legislación especial que crea a J.A.S.E.5
La Sec. 3.1 de Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. sec. 2151 (en
adelante L.P.A.U.) exige a toda agencia que “por disposición de una ley, regla
o reglamento o de este Capítulo deba adjudicar formalmente una controversia,”
dirigir sus procedimientos adjudicativos por las disposiciones de la
L.P.A.U. En armonía con esta
disposición, las agencias deben adoptar un reglamento para regular sus
procedimientos de adjudicación. Sec. 3.2
de la L.P.A.U., supra, 3 L.P.R.A. sec. 2152.
De las disposiciones antes mencionadas podemos
colegir que, el reglamento que una agencia adopte, aplicará sólo a las
controversias que dicha agencia esté convocada por ley a adjudicar
formalmente. Igualmente, si la agencia
no está llamada por ley a adjudicar formalmente cierta controversia, la mera
creación de un reglamento adjudicativo no le puede otorgar a la agencia una
autoridad que no tiene sobre dicha controversia.
En este caso, como ya hemos visto, J.A.S.E. es la
entidad llamada por ley a adjudicar formalmente controversias como la que hoy
nos ocupa, a saber, controversias en las que se impugnen medidas correctivas
tomadas con carácter final por el Secretario de Educación o algún funcionario
con autoridad para ello, incluyendo descuentos de sueldo a maestros por
ausencias injustificadas. En
consecuencia, si el Departamento de Educación carece de la facultad para
adjudicar formalmente la controversia, entonces resulta forzoso concluir que el
Reglamento Núm. 3750, no aplica a este tipo de controversias. Por consiguiente, el único foro
administrativo donde debe acudir la peticionaria es J.A.S.E., y no a la Oficina
de Inspección de Quejas del Departamento de Educación.
Cabe destacar que, la Ley Orgánica de J.A.S.E.
tampoco contempla el requisito de presentar querella ante la Oficina de
Inspección de Quejas, sino que concede a los empleados agraviados un término de
treinta (30) días para apelar, “contados a partir de la notificación de la
acción o decisión objeto de la apelación.”
Art. 8 de la Ley Núm. 115, supra, 18 L.P.R.A. sec. 274e-2.
La decisión de la mayoría del Tribunal de Circuito,
en contravención a los claros e inequívocos principios antes citados, tendría
la fatal consecuencia de requerir a un empleado agraviado por una decisión
administrativa del Departamento de Educación el agotar unos remedios
administrativos ultra vires –aquellos que la agencia tenga a bien crear o
definir —previo a poder recurrir ante J.A.S.E.
De generalizarse sus premisas, el argumento esbozado por la mayoría del
Tribunal de Circuito, justificaría el requerir a los empleados de gobierno
agraviados por una actuación administrativa agotar tres o cuatro niveles de
apelación dentro de una agencia, antes de poder acudir a J.A.S.E., siempre que
la agencia decida adoptar procedimientos internos de este tipo. El gasto y la dilación resultante tendría el
efecto de inhibir la utilización por los empleados de estos organismos para
proteger sus derechos.
Como ya expresáramos, en este caso el Departamento de
Educación determinó, luego de una comunicación escrita, deducirle a la
peticionaria su salario por un día debido a que se ausentó de su trabajo el 1
de octubre de 1997. Desde el punto de
vista de la agencia, el recibo de la carta en cuestión completó el trámite
necesario. No existe otro trámite
pendiente de realizar por el Departamento de Educación. En ese sentido, no se plantea que la agencia
esté llevando a cabo una investigación para imponer sanciones ulteriores a la
peticionaria que participó en el paro, o que la determinación del Director de
la Escuela y del Distrito Escolar tenga que ser ratificada por un oficial de
superior jerarquía dentro del Departamento para ser eficaz.
La determinación impugnada por la peticionaria es,
pues, una completa y final, desde el
punto de vista de su eficacia jurídica.
La decisión de la agencia no es una tentativa o temporera. Cualquiera que pudiera ser la lesión sufrida
por la peticionaria, la misma ya ha tenido efecto con el recibo de la carta.
En estas
circunstancias, requerirle a la peticionaria presentar una querella dentro de
un procedimiento adjudicativo, no es otra cosa que colocar escollos
artificiales e ultra vires para impedir la revisión de lo que podría constituir
una controversia con matices políticos.
IV
Finalmente, la mayoría del Tribunal de Circuito
señaló que la decisión de la agencia no era final, porque la determinación no
fue tomada por el Secretario de Educación.
Erró el Tribunal de Circuito en su interpretación.
Al señalar la ley que un empleado pueda recurrir de
una “acción o decisión del Secretario de Educación”, no significa que un
empleado pueda recurrir a J.A.S.E. sólo cuando el mandatario último de la
agencia hubiera intervenido en el caso.
Esta es simplemente una forma usual de caracterizar una actuación
administrativa. Si sólo pudiera
recurrirse de decisiones del Secretario de Educación, entonces la agencia
podría escapar la revisión de sus determinaciones de personal con meramente
procurar que el Secretario no participe nunca en estos casos, sino que delegue
sus facultades a otros funcionarios. No
debemos perder de perspectiva, que las leyes deben ser interpretadas y
aplicadas “sin desvincularlas del
problema cuya solución persiguen, como parte de un todo coherente y armonioso
[del] ordenamiento jurídico.” J.R.T.
v. A.E.E., Op. de 1 de abril de 1993, 133 D.P.R.___ (1993), 93 JTS 49,
pág. 10562 y casos allí citados. Véase,
también, Pueblo v. Zayas Colón, Op. de de 1995, 139 D.P.R.___
(1995) 95 JTS 127, pág. 103.
En el caso de autos, la carta fue enviada a la
peticionaria por los oficiales del Departamento so color de una autoridad
delegada por el titular de la agencia para llamarle la atención. J.A.S.E. tiene jurisdicción para pasar
juicio sobre la validez de dicha actuación.
Por otro lado, si la actuación de los oficiales no
estaba sancionada por la jerarquía de la agencia, se trataría de una actuación
ultra vires y J.A.S.E. tendría igualmente potestad para corregir la misma.
No podemos avalar que empleados puedan ser objeto de
una deducción de su salario que entiendan injusta y que encuentren escollos
innecesarios que le impidan vindicar sus derechos con la rapidez que las
disputas laborales requieren. El acceso
a los foros apelativos creados para revisar este tipo de determinación debe ser
uno expedito.
Por último, no podemos olvidar que la creación de
agencias administrativas y la delegación a éstas de poderes cuasi judiciales
tiene el propósito de proveer un sistema adjudicativo económico, rápido y práctico. Su fin último es hallar la verdad y hacer justicia a las partes,
mediante un proceso ágil y sencillo que propicie eficientemente su uso por
personas legas. (Énfasis nuestro.) López y otros v. Asoc de Taxis de
Cayey, Op. de 16 de diciembre de 1996, 142 D.P.R.___ (1996) 96 JTS 161,
pág. 400.
V
A tenor con los fundamentos antes expuestos, se dicta
sentencia revocando la del Tribunal de Circuito de Apelaciones. Se devuelve el caso a la Junta de
Apelaciones del Sistema de Educación para que continúe con los procedimientos
conforme con lo aquí expuesto.
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 1999
Por lo fundamentos expuestos en la Opinión
Per Curiam que antecede, se dicta sentencia mediante la cual se revoca la
dictada por el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Se devuelve el caso a la Junta de Apelaciones del Sistema de
Educación para que continúe con los procedimientos conforme con lo aquí
expuesto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y
certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
Los Jueces Asociados señores Negrón García y Rebollo López concurren con
el resultado sin opinión escrita. El
Juez Asociado señor Corrada del Río disintió sin opinión escrita.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo
NOTAS AL CALCE
1. En particular, la peticionaria alegó
que la carta que le fuera cursada carecía de validez al disponer una
amonestación escrita sin estar firmada por la autoridad nominadora. Además, adujo, como causa de la invalidez de
la carta, el hecho de que la misma no le informara del derecho a apelación ante
J.A.S.E.
2.
El Juez Germán Brau Ramírez emitió voto disidente.
3.
Aunque ante J.A.S.E. apelaron 24 maestros más, el Tribunal de Circuito indicó
que sólo asumiría jurisdicción sobre la peticionaria Sra. Franco Dominicci y no
de los restantes maestros, debido a que ésta fue la única identificada
propiamente en el recurso y la única sobre la cual se acompañó la documentación
pertinente para la resolución de la controversia.
4. Los errores señalados por
la peticionaria fueron los siguientes:
Erró el Honorable Tribunal
de Circuito de Apelaciones al concluir que la J.A.S.E. no tenía que hacer, en
su Resolución, determinaciones de hechos [sic] ni conclusiones de derecho.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al
concluir que la carta que recibi[ó] l[a] Apelante-Recurrente [peticionaria] de
sus superiores, no es una amonestación escrita.
Erró el Honorable Tribunal
de Circuito de Apelaciones al concluir que la Apelación ante la J.A.S.E. fue
prematura.
Erró el Honorable Tribunal
de Circuito de Apelaciones al concluir que la amonestación escrita no
constituía una determinación final e institucional de la Autoridad
Nominadora,... .
Erró el Honorable Tribunal
de Circuito de Apelaciones al concluir que la J.A.S.E. no tenía jurisdicción
sobre la apelación, cuando nos concede que una amonestación suscrita por otra
persona que no es el Secretario de Educación no tiene consecuencias jurídicas
contra nadie (Pág. 8 de Resol. Recurrrida).
Erró
el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que la J.A.S.E. no
tiene jurisdicción para entender en un caso en que a [la peticionaria] le
afectaron sus derechos protegidos por nuestro ordenamiento.
5.
Resulta propio destacar que el Art. 9 del Reglamento Núm. 3750, supra, establece
que el “Departamento de Instrucción [Departamento de Educación] notificará por
correo a la parte querellada o promovida copia de la querella,” disposición que
claramente carece de sentido cuando, como el presente caso, la parte promovida
lo sería la propia agencia. Ello
refleja que, contrario a la posición de la mayoría del Tribunal de Circuito,
este tipo de procedimiento resulta inaplicable en estas situaciones y que su
presentación no es un requisito indispensable para que un empleado acuda ante J.A.S.E.
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