Jurisprudencia del Tribunal Supremo
de P.R. del año 1999
99 DTS 147 MUNICIPIO V. JUNTA DE CALIDAD AMBIENTAL
99TSPR147
En el Tribunal Supremo de
Puerto Rico
Municipio
de San Juan
Peticionario
V.
Junta de Calidad Ambiental,
Administración de Reglamentos y Permisos/Corp. De Desarrollo Hotelero/ Development Management Group,
Inc.
Recurridos
Certiorari
99 TSPR 147
Número del Caso: CC-1999-0496
Abogados del Municipio de San Juan: Lcdo.
Alberto O. Jiménez Santiago
Lcdo. Luis Sánchez Caso
Abogada de la Junta de Calidad Ambiental: Lcda. Jenniffer Mayo
Abogados de Corp. Desarrollo Hotelero: Lcdo. Luis E. González Ortiz
Lcdo.
Pedro A. Delgado Hernández
Abogada de A.R.P.E.: Lcda. Ana I. Vázquez Sánchez
Abogado de DMG: Lcdo. Néstor Durán
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Alfonso de Cumpiano
Fecha: 10/5/1999
Materia: Acción Civil
ADVERTENCIA
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constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los
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Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada
señora Naveira de Rodón.
San Juan,
Puerto Rico a 5 de octubre de 1999
En el día de hoy acometemos la tarea de
aclarar de una vez los contornos de una resolución emitida por la Junta de
Calidad Ambiental (en adelante la Junta) en un procedimiento de declaración de
impacto ambiental.
A continuación hacemos un recuento del
trasfondo fáctico y procesal que ha dado lugar al asunto que hoy nos ocupa.
I
La
Corporación de Desarrollo Hotelero de Puerto Rico (en adelante CDH) es dueña
del Complejo Condado Beach Trío localizado en la Avenida Ashford del Sector
Condado del Municipio de San Juan.1
Este complejo está compuesto por el Hotel La Concha, el Centro de
Convenciones y el Hotel Condado Vanderbilt (conocido como Hotel Condado
Beach). Conforme a los documentos que
obran en autos, la operación de este complejo resultaba en una pérdida de
aproximadamente siete ($7) millones de dólares anuales. Debido a ello, se optó por cesar sus
operaciones en julio de 1997.
Posteriormente, se creó un Comité de Privatización (en adelante Comité)
con el propósito de solicitar y evaluar propuestas particulares para la
adquisición, restauración y desarrollo del Condado Beach Trío.2
Luego de recibir varias alternativas, entre las
cuales se encontraba la propuesta por el Municipio de San Juan (en adelante
Municipio), el Comité le recomendó a CDH la sometida por Development Management
Group, Inc. (en adelante DMG). Tal
propuesta consiste en la compraventa del Condado Beach Trío por la suma
aproximada de veinte ($20) millones de dólares. Además, conlleva el desarrollo de un proyecto conocido como el
“Condado Beach Resort” el cual consta de dos (2) fases. Primero, la demolición del Hotel La Concha,
el Centro de Convenciones y el anexo del antiguo Hotel Condado Vanderbilt. La estructura del edificio Hotel Condado
Vanderbilt sería restaurada. Segundo,
la construcción de un complejo hotelero, residencial y comercial en un terreno
de aproximadamente 9.66 cuerdas. En
específico, se propone construir un edificio multiuso que comprende ciento
veinticinco (125) unidades de apartamientos tipo compartido, o comúnmente
conocidos como “time share”, un hotel de cuatrocientas (400) habitaciones, un
hotel de tiempo compartido de setenta y una (71) unidades en el Hotel Condado
Vanderbilt, un edificio de apartamientos con setenta y dos (72) unidades y un
centro comercial para el alquiler de locales, así como áreas de entretenimiento
y servicios. También se construirán dos
(2) estacionamientos; uno tipo edificio multiuso y otro soterrado.3
El 22 de mayo de 1998, DMG presentó
a la Administración de Reglamentos y Permisos (en adelante ARPE) una Consulta
sobre Conformidad con el Reglamento de Zonificación, para el Proyecto Condado
Beach Resort. Como parte de dicho
procedimiento, ARPE requirió una evaluación de impacto ambiental que DMG
preparó.
Así pues, el 31 de julio de 1998 y
en relación con el Proyecto Condado Beach Resort, ARPE presentó ante la Junta
una Declaración de Impacto Ambiental Preliminar (en adelante DIA-P) en la cual
se describió el proyecto propuesto. La
DIA-P fue circulada entre las agencias concernidas y estuvo disponible para la
inspección del público. La Junta nombró
un oficial examinador para investigar y someter recomendaciones. Se celebraron las correspondientes vistas a
las que comparecieron el Municipio, ciudadanos por sí y en representación de
organizaciones cívicas, culturales, religiosas y gubernamentales.
El 7 de diciembre de 1998, el
oficial examinador sometió su Informe.
En éste especificó que los comentarios a ser atendidos eran los
dirigidos estrictamente a la cuestión ambiental. Además: (i) resumió las ponencias más relevantes del Municipio,
de otros deponentes y de la Junta; (ii) incluyó un segmento de la extensa
presentación del proyecto hecha por la parte proponente recurrida y (iii)
discutió el derecho aplicable a las declaraciones de impacto ambiental, en
cuanto a los requisitos y la función de la Junta. En relación con las conclusiones, el oficial examinador señaló
que el proyecto no variaba sustancialmente los usos existentes. Aclaró que su rol no era evaluar otros
proyectos de desarrollo turísticos sino velar porque el proyecto seleccionado
cumplía con la ley y reglamentación ambiental.
Aun cuando opinó que, en su etapa preliminar el documento cumplía con el
propósito principal de servir como instrumento de planificación, concluyó que
la DIA-P requería mayor información sobre ciertos aspectos de significativa
importancia que debían ser suplidos en una Declaración de Impacto
Ambiental-Final(en adelante DIA-F).
Entre
las recomendaciones del Informe del oficial examinador estaban las siguientes:
1.
El documento final deberá contener las contestaciones a los
comentarios o preocupaciones de la ciudadanía respecto a la adecuacidad de la
DIA-P.
2.
Incluir en el documento carta del Municipio de San Juan mediante la
cual este último acepta la disposición final de los desperdicios sólidos no
peligrosos. En su defecto, se analicen
otras alternativas tales como el reciclaje.
3.
Sustituir copia de mapa de suelos por una legible.
4.
Proveer un análisis que permita determinar cuáles son los efectos que
el proyecto causaría en la zona marítimo terrestre.
5.
Profundizar la discusión en torno a las alternativas propuestas (la
opción de no construir, la opción del proyecto y la opción de restaurar el
complejo). Además, de incluir más
alternativas.
6.
Discutir ampliamente el impacto en el ambiente de las emisiones de
polvo fugitivo y ruido al momento de construirse el proyecto propuesto.
7.
Incluir en el documento las recomendaciones y observaciones no sólo de
las agencias consultadas sino también de la ciudadanía durante el proceso de
consulta.
8.
En atención de los graves problemas del área sobre la congestión de
vehículos, discutir el impacto en el tránsito que tendrán las facilidades
propuestas.
9.
Discutir las precauciones a tomar para evitar que, en el proceso de
demolición por implosión, se afecte el edificio Condado Vanderbilt (Hotel
Condado Beach). Además, estudiar la
estabilidad de los suelos.
10.
Discutir de manera clara y específica en qué consisten las obras de
restauración del Hotel Condado Vanderbilt, (Condado Beach Hotel).
11.
Ampliar discusión sobre la sombra en la zona de la playa. En particular, la proyección de sombra de
los edificios actuales en comparación a los propuestos.
La Junta,
mediante Resolución de 8 de diciembre de 1998, aprobó íntegramente el Informe
del oficial examinador y lo incorporó a su dictamen. La resolución fue notificada el 9 de diciembre de 1998. Por otra parte, el 3 de febrero de 1999 DMG
y ARPE presentaron la DIA-F ante la Junta.
Así
las cosas, el 19 de febrero de 1999 el oficial examinador rindió un Informe
Suplementario. En éste concluyó que la
DIA-F cumplía con los requisitos de adecuacidad del Art. 4 (c) de la Ley sobre
Política Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970. El 2 de marzo de 1999, la Junta emitió una
resolución carente de determinaciones de hecho y conclusiones de derecho. En la misma se limitó a señalar que aprobaba
“en todas sus partes el Informe Suplementario del Oficial Examinador, el cual
se hace formar parte de la presente Resolución.” Señaló, además, que la DIA-F discutía adecuadamente los posibles
efectos ambientales de la actividad propuesta.
Finalmente, emitió varias recomendaciones relacionadas con la obtención
de permisos previos a la construcción.4
En
atención a lo anterior, el 23 de marzo de 1999 el Municipio, mediante moción,
solicitó a la Junta reconsideración de su dictamen. Esta moción fue acompañada de un Informe Suplementario sobre
DIA-F y un Informe Pericial Especial sobre Tránsito. Sin embargo, ese mismo día la Junta declaró sin lugar dicha
reconsideración.
Mientras
tanto, el 7 de abril de 1999, CDH solicitó ante ARPE tres permisos de
demolición. Sin embargo, obtuvo sólo la
aprobación de dos (2) de éstos.5 Por su parte, el 23 de abril de 1999, el
Municipio solicitó intervención y reconsideración de la concesión del permiso de
demolición ante ARPE.6
De otra
parte, el 5 de mayo de 1999 el Municipio acudió al Tribunal de Circuito de
Apelaciones (en adelante Tribunal de Circuito) mediante un recurso de revisión
en el cual solicitó la revocación de la resolución emitida por la Junta el 2 de
marzo de 1999. Alegó que ésta había
errado al determinar que la DIA-F presentada por ARPE para el Proyecto Condado
Beach Resort cumplió con los requisitos de la Ley sobre Política Pública
Ambiental. Adujo, además, que la Junta
erró al emitir una resolución que no está sostenida en evidencia sustancial a
base del récord. Finalmente, señaló
que, no tan sólo la decisión era arbitraria y caprichosa sino también que
carecía de determinaciones de hecho.
Posterior a la presentación del recurso, el Municipio solicitó al
Tribunal de Circuito la paralización de la demolición del Complejo Condado
Beach Trío hasta tanto no se resolviera el asunto ante su consideración.
Luego
de varios trámites procesales, el Tribunal de Circuito emitió una resolución en
la cual denegó la paralización de la demolición. El Municipio entonces acudió ante nos mediante petición de
certiorari acompañada de una moción en auxilio de jurisdicción.
El 25
de junio de 1999, este Tribunal emitió una sentencia mediante la cual expidió
el auto de certiorari y ordenó la paralización de la demolición de los
edificios del Complejo Condado Beach Trío hasta tanto el Tribunal de Circuito
resolviera el asunto ante su consideración.
El 30
de junio de 1999, el Tribunal de Circuito emitió una resolución en la que
confirmó la resolución de la Junta en cuanto a la DIA-F presentada por ARPE
para el proyecto Condado Beach Resort y denegó el auto de revisión solicitado.
Por su
inconformidad, el Municipio acudió ante nos mediante recurso de certiorari.7
Examinado
el recurso presentado, concedimos un término para que las partes recurridas
expusieran sus posiciones al respecto.
Con el beneficio de sus comparecencias, procedemos a resolver sin
ulteriores procedimientos.
El
asunto a dilucidar se circunscribe a determinar si a la luz de las
disposiciones legales aplicables, procede devolver el caso a la Junta para que
emita una resolución en la cual fundamente la aprobación de la DIA-F con
determinaciones de hecho y conclusiones de derecho suficientes para poner en
posición al tribunal de poder ejercer su facultad revisora.
Antes
de comenzar a examinar el asunto planteado, pasemos a discutir los preceptos
generales que nos conducirán a comprender cuál es el fin primordial de una
Declaración de Impacto Ambiental.
II
La
Sec. 19 del Art. VI de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
establece que “[s]erá política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
la más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor
desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la
comunidad”.... 1 L.P.R.A. Art. IV, Sec. 19. En virtud de tal mandato, la Legislatura
aprobó la Ley sobre Política Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, 12
L.P.R.A. sec. 1121 y ss. En dicha ley
se estableció como fin una política pública que fomentara la armonía entre las
personas y su medio ambiente. Es decir,
que promoviera la protección y promoción del ambiente y el bienestar de nuestra
población, según enunciado en la Sec. 19, Art. VI de nuestra Constitución,
supra. Véanse, 12 L.P.R.A. sec. 1122 y
1123.
Al
redactarse la Ley sobre Política Pública Ambiental, supra se utilizó como
modelo el esquema federal del “National Environmental Policy Act” (NEPA), 42
U.S.C.A. sec. 4332 y ss. En
consecuencia, hemos resuelto que las interpretaciones judiciales de la ley
federal resultan persuasivas y pueden ayudar en la interpretación de alguna
sección de la ley local. A tales
efectos en Misión Ind. P.R. v. J.C.A.,
res. el 29 de junio de 1998, 145 D.P.R.__ (1998) 98 JTS 77, pág. 1102,
expresamos que, “[e]n vista de [que la Ley Núm. 9 se tomó en su mayor parte,
casi literalmente, de la National Environmental Policy Act de 1969, 42 USCA
4321 et seq.] debemos referirnos a tal legislación federal, y a la
jurisprudencia que ésta ha generado, como fuentes importantes para la
interpretación de nuestra propia ley.”
Sin embargo,
también hemos aclarado que el uso de tales fuentes federales debía estar en
“armonía con las exigencias de la política ambiental que fija nuestra
Constitución, con el historial y sentido de nuestra propia Ley 9, y con las
realidades particulares de Puerto Rico....” (Énfasis nuestro.)
A tono con
la política para proteger nuestro ambiente y recursos naturales, la Ley sobre
Política Pública Ambiental, supra, le impuso a los departamentos, agencias,
corporaciones públicas, municipios e instrumentalidades del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico y sus sub-divisiones el deber de preparar una
declaración de impacto ambiental antes de llevar a cabo cualquier acción o
decisión gubernamental que afecte significativamente el ambiente. 12 L.P.R.A. sec. 1124(c). El propósito de dicha declaración es lograr
que: (i) “se consideren a fondo las consecuencias ambientales significativas de
la acción o proyecto que se contempla” y (ii) “que se informe a las partes
concernidas de las consecuencias ambientales aludidas para que todos puedan
tomar la acción que estimen pertinente.” 8 (citas omitidas). Fed. Pesc.
Playa Picúa v. J.P., res. el 27 de mayo de 1999, 147 D.P.R.___
(1999); 99 J.T.S. 87, pág. 1079. Véanse, además: Sierra Club v. Morton,
510 F.2d 813 (5to Cir. 1975); Silva v. Lynn, 482 F.2d 1282 (1er. Cir. 1973); Weingberger v. Catholic Action
of Hawaii, 454 U.S. 139, 102 S. Ct. 197, 70 L. Ed. 2d 298 (1981).
Para
implantar la política pública de proteger el ambiente y nuestros recursos
naturales, la Ley creó la Junta y le otorgó la facultad de evaluar aquellas
acciones gubernamentales que afecten nuestro medio ambiente, al establecer un
proceso de consultas o comentarios en el cual dicha agencia participa como
custodio de la política pública ambiental.
12 L.P.R.A. secs. 1122 y 1124. Específicamente, le otorgó la
responsabilidad de constatar que la agencia proponente cumpla fielmente con los
requisitos procesales y sustantivos enunciados en el Art. 4(c) de la Ley sobre
Política Pública Ambiental, supra, y sus reglamentos. 12 L.P.R.A. sec. 1124(c).
Véase, además, García Oyola v. J.C.A., res. el 21 de
febrero de 1997, 142 D.P.R. ___ (1997); 97 JTS 25, 663. Tal función la habrá de
descargar mediante la evaluación de las DIA, los documentos que las acompañan,
y los comentarios y documentos de terceras personas sometidos durante el
proceso de consulta.
En
resumen, la Junta es el organismo llamado a
ser custodio del medio ambiente
para beneficio de las futuras generaciones; asegurar paisajes seguros,
saludables, productivos, estéticos y culturalmente placenteros; preservar los
importantes aspectos históricos, culturales y naturales de nuestro patrimonio;
lograr el más amplio disfrute del medio ambiente sin degradación; lograr un
balance entre la población y el uso de los recursos que permita altos niveles
de vida; mejorar la calidad de los recursos renovables; y velar por el uso
juicioso de aquellos recursos que sufran agotamiento. 12 L.P.R.A. sec. 1123(b). Todo lo cual obedece al interés de
mantener el equilibrio entre nuestro ambiente y las necesidades de nuestra
sociedad. (Énfasis
nuestro.) Misión Ind. P.R. v. J.P.
y A.A.A., res. el 21 de marzo de 1997, 142 D.P.R.___ (1997); 97 JTS 34,
pág. 730.
Con
este marco doctrinal, analicemos pues la controversia ante nuestra
consideración.
III
Como
ya expresáramos, el asunto que hoy nos compete va dirigido a determinar si al
evaluar y aprobar una DIA-F, la Junta viene obligada a emitir una resolución
que contenga determinaciones de hecho y conclusiones de derecho, conforme
dispone la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de
agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 2101 y ss. Comencemos, pues.
La revisión judicial de decisiones
administrativas tiene como fin primordial delimitar la discreción de los
organismos administrativos y asegurarse que éstos desempeñen sus funciones
conforme a la ley. Miranda v. C.C.C.,
res. el 25 de octubre de 1996, 141 D.P.R.___ (1996); 96 JTS 137, pág. 235. Comprende tres (3) áreas: (1) la concesión
del remedio apropiado, (2) la revisión de las determinaciones de hecho conforme
al criterio de la evidencia sustancial y (3) la revisión completa y absoluta de
las conclusiones de derecho. Sec. 4.5
de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, supra, 3 L.P.R.A. sec.
2175. Véase, además, D. Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, Colombia, Editorial Forum, 1993, pág. 521. El récord o expediente administrativo
constituirá la base exclusiva para la acción de la agencia en un procedimiento
adjudicativo y para la revisión judicial ulterior. Véase, Sec. 3.18 de la Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme, supra; 3 L.P.R.A. sec. 2168. Véase, además, Magriz v. Empresas
Nativas, res. el 12 de mayo de 1997; 143 D.P.R.___ (1997); 97 JTS 55, pág.
944.
Al
evaluar la decisión de una agencia, el tribunal debe determinar si ésta actuó
de manera arbitraria, ilegal o tan irrazonable que sus actuaciones
constituyeron un abuso de discreción. Fuertes
v. A.R.P.E., res. el 17 de diciembre de 1993; 134 D.P.R.___ (1993); 93
JTS 165, pág. 11385. Así pues, cuando
la agencia interpreta el estatuto que viene llamado a poner en vigor de forma
tal que produce resultados contrarios al propósito de la ley, dicha
interpretación no puede prevalecer. Assoc.
Ins. Agencies, Inc. v. Com. Seg. P.R., res. el 26 de noviembre de
1997; 144 D.P.R.___ (1997); 97 JTS 142, pág. 332.
Ahora
bien, para que los tribunales puedan revisar una decisión administrativa, es
vital que las agencias expresen claramente sus determinaciones de hecho y las
razones para su dictamen, incluyendo los hechos básicos de los cuales, a través
de un proceso de razonamiento e inferencia, se derivan aquéllos. Las decisiones deben reflejar que el
organismo ha considerado y resuelto los conflictos de pruebas, y sus
determinaciones deben describir tanto los hechos probados como los que fueron
rechazados. La expresión de los
fundamentos de una decisión no puede ser pro forma, y debe reflejar que la
agencia ha cumplido con su obligación de evaluar y resolver los conflictos de
prueba del caso ante su consideración. Assoc. Ins. Agencies, Inc. v. Com. Seg. P.R., supra.
En
procedimientos adjudicativos informales se exige que la agencia exponga una
explicación de las bases sobre las que descansa su decisión, de forma que el
tribunal tenga fundamentos para hacer su determinación en cuanto a si ésta es
arbitraria o caprichosa. Véase, Rivera
Santiago v. Srio. de Hacienda, 119 D.P.R. 265, 275 (1987).9 Aun
cuando no se exige una explicación basada en determinaciones de hecho a la
manera de los procedimientos formales, en la adjudicación de procedimientos
informales deben mediar razones suficientes que pongan en conocimiento a las
partes y al tribunal de los fundamentos que propiciaron tal decisión. Godreau
& Co. v. Com. Servicio Público, 71 D.P.R. 649,
655-657 (1950).
Entre
los objetivos que se persigue para que los foros administrativos emitan
determinaciones de hecho y conclusiones de derecho podemos enumerar los
siguientes: (1) proporcionar a los tribunales la oportunidad de revisar
adecuadamente la decisión administrativa y facilitar esta tarea; (2) fomentar
que la agencia adopte una decisión cuidadosa y razonada dentro de los
parámetros de su autoridad y discreción; (3) ayudar a la parte afectada a
entender por qué el organismo administrativo decidió como lo hizo, y, al estar
mejor informada, poder decidir si acude al foro judicial o acata la
determinación; (4) promover la uniformidad intraagencial, en particular cuando
el proceso decisorio institucional es adoptado por distintos miembros de un
comité especial a quienes les está encomendado celebrar vistas y recibir la prueba;
y (5) evitar que los tribunales se apropien de funciones que corresponden
propiamente a las agencias administrativas bajo el concepto de especialización
y destreza. Rivera Santiago v. Srio.
de Hacienda, 119 D.P.R. 265, 276-78 (1987).
IV
El
alcance de nuestra intervención en casos como el que nos ocupa está
expresamente definido en la Ley sobre Política Pública Ambiental. Dicha ley dispone específicamente que la
revisión judicial debe realizarse a base de los procedimientos ante la
Junta. Señala, además, que las
determinaciones de hecho de ésta serán concluyentes si están sostenidas por
evidencia sustancial. Sobre este
particular el Art. 14(g) de la Ley sobre Política Ambiental, supra, 12 L.P.R.A.
sec. 1134(g) dispone específicamente que, “[l]a
revisión se llevará a efecto a base del récord administrativo de los
procedimientos ante la Junta, según dicho récord haya sido certificado por el
Secretario de la Junta. Las
determinaciones de la Junta en relación a los hechos serán concluyentes si
están sostenidas por evidencia sustancial.” Como bien podemos observar, el tratamiento que se le da a las
decisiones de la Junta es el mismo que tiene la revisión judicial de cualquier
otro organismo administrativo. Véase 3
L.P.R.A. sec. 2175.
A la
luz de la norma sobre las revisión judicial en materia administrativa, la
función de un tribunal en casos como el de autos es la de cotejar si la Junta
ha cumplido a cabalidad con todas sus obligaciones legales y si formuló sus
determinaciones fundamentadamente. Es decir,
nuestro rol es verificar que ésta haya hecho un examen minucioso de las
consecuencias ambientales significativas previsibles y, que a su vez, haya
discutido las alternativas que razonablemente existan a la acción contemplada
por la agencia proponente. Bajo este
esquema, cumplimos con nuestra función de velar porque la Junta observe
rigurosamente los estatutos y reglamentos que la rigen. A la vez que procuramos que se observe la
política ambiental de nuestro país. Misión
Ind. P.R. v. J.C.A., res. el 29 de junio de 1998, 147 D.P.R.___
(1998); 98 JTS 77, pág. 1105.
Conforme
a lo antes expuesto es ineludible concluir que: (i) sólo si la Junta llega a
conclusiones sobre hechos básicos y definitivos, es que los tribunales podemos
ejercer nuestra función revisora; y (ii) que bajo ningún concepto nuestra
función revisora tiene el alcance de obligarnos a escudriñar en el expediente
administrativo para dar con las bases decisorias que utilizó la agencia para
fundamentar su decisión. Esto es deber exclusivo de la agencia y es
ésta la que tiene la insoslayable obligación de poner al tribunal en posición
de poder evaluar su determinación.
Aún
así, los recurridos señalan que la Junta no viene obligada, “en este caso en
particular”, a hacer determinaciones de hecho y conclusiones de derecho ya que
el proceso que establece el Art. 4(c) de la ley para evaluar una DIA es uno de
naturaleza consultiva y no adjudicativa.
En segundo lugar alegan que, mediante la aprobación de la Ley Núm. 295
de 8 de diciembre de 1998, la legislatura eximió a la Junta de tener que
formular determinaciones de hecho y conclusiones de derecho en casos como el
que nos ocupa. Finalmente, sostienen
que ni la Ley Orgánica de la Junta ni el Reglamento sobre Declaración de
Impacto Ambiental, Reglamento Núm. 3106 de 4 de junio de 1984, imponen tal
requisito a la Junta. No les asiste la
razón.
V
Ciertamente,
la Sec. 3.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, supra, 3
L.P.R.A. sec. 2151, dispone que los trámites de las declaraciones de impacto
ambiental se considerarán procedimientos informales. Como tal, no tienen que cumplir con la rigidez del Capítulo III
de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, supra relativo a los
procedimientos adjudicativos. Véase,
Exposición de Motivos de la Ley Núm. 295, supra.10
Recientemente,
en Colón y otros v. J.C.A., res. el 2 de junio de 1999, 147
D.P.R.___ (1999); 99 JTS 91, 1127, expresamos que el procedimiento de
elaboración de una declaración de impacto ambiental era uno sui géneris. Señalamos que el mismo no constituye
propiamente un proceso de naturaleza adjudicativa, ni tampoco constituye uno de
naturaleza reglamentaria. Sin embargo, expresamos que cuando, durante
la celebración de una vista pública en la que se considera una declaración de
impacto ambiental, se presenta ante la Junta un asunto que requiera ser
adjudicado por no ser un mero comentario, y conforme al mandato de su ley
orgánica, la Junta tiene que resolverlo y notificar su determinación a las
partes interesadas.
El
procedimiento para aprobar una declaración de impacto ambiental es uno informal
que, de ordinario, no constituye propiamente un proceso de naturaleza
adjudicativa. Sin embargo, no podemos
olvidar que el mismo es uno sui géneris,
que también goza de carácterísticas
adjudicativas. Nótese que, cuando
la Junta considera y resuelve una solicitud de declaración de impacto
ambiental, está ejerciendo poderes cuasi-judiciales. En estos casos en específico la Asamblea Legislativa provee para
la celebración de una vista la cual, se torna cuasi judicial debido a que en la
misma le corresponde a la Junta aquilatar la prueba, documentos y argumentos de
los participantes, además, de salvaguardar las garantías mínimas del debido
proceso de ley. Véanse, Henríquez
v. Consejo Educación Superior, 120 D.P.R. 194, 202 (1987); Ortiz Cruz
v. Junta Hípica, 101 D.P.R. 791, 795 (1973). Finalmente, la decisión que emita la Junta, sea o no considerada
informal, está sujeta a reconsideración, conforme dispone la Sec. 3.15 de la
Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme.
Véase, Ley Núm. 295 de 8 de diciembre de 1998. Más aún, la decisión está sujeta a revisión judicial. Al proveerse para una revisión judicial, no
bastan un récord de la prueba y una simple decisión. Las conclusiones deben ser lo suficientemente definidas como para
poner a los tribunales en posición de determinar si los hechos, tal y como los
encontró probados la Junta, ofrecen una base razonable para tal resolución.
A la
luz de lo antes expuesto resolvemos que, en virtud de que el procedimiento de
declaración de impacto ambiental que preside la Junta es uno sui géneris que
participa de ciertas características propias de un proceso adjudicativo, ésta
viene obligada a emitir su determinación fundamentada. Es decir, con aquella evidencia que "una mente razonable pueda aceptar como
adecuada para sostener una conclusión". Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74 D.P.R.
670, 687 (1953). Evidencia que, a su
vez, sirva de base para que los tribunales puedan ejercer su función revisora.
Cabe señalar que el que la Ley Núm. 295,
supra, flexibilice el procedimiento de declaración de impacto ambiental para
hacerlo más rápido no conlleva el eximir a la agencia de cumplir con su deber
de emitir una resolución en la cual fundamente su dictamen y lo haga revisable
ante los tribunales. A la luz de lo antes expuesto, es forzoso concluir que en
el caso de autos procedía el que la Junta emitiera una resolución que tuviera
determinaciones de hecho y conclusiones de derecho.
Por los fundamentos antes expuestos, se
expide el auto solicitado, se revoca la sentencia emitida por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones y se devuelve el caso a la Junta de Calidad Ambiental
para que proceda conforme a lo aquí resuelto.11
MIRIAM
NAVEIRA DE RODÓN
Juez
Asociada
SENTENCIA
San Juan,
Puerto Rico a 5 de octubre de 1999
Por los fundamentos antes expuestos, se
expide el auto solicitado y se dicta sentencia revocando la emitida por el
Tribunal de Circuito de Apelaciones. Se
devuelve el caso a la Junta de Calidad Ambiental para que proceda conforme a lo
aquí resuelto.
Lo acordó el Tribunal y certifica la
Secretaria del Tribunal Supremo. El
Juez Asociado señor Negrón García disintió con opinión escrita a la cual se
unió el Juez Asociado señor Rebollo López.
El Juez Asociado señor Corrada del Río disiente por entender que la
decisión emitida el 30 de junio de 1999 por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones mediante la cual confirmó la resolución de la Junta de Calidad
Ambiental en cuanto a la DIA-F para el proyecto Condado Beach Resort, es
esencialmente correcta y debió ser confirmada por este Tribunal.
Isabel
Llompart Zeno
Secretaria
del Tribunal Supremo
Opinión Disidente del Juez Asociado señor Negrón García a la cual se une el
Juez Asociado señor Rebollo López
San Juan, Puerto Rico, a 5 de octubre de 1999
Examinamos sólo la juridicidad
de los planteamientos del peticionario Municipio de San Juan en torno al
proyecto denominado “Condado Beach Resort”. Incluso, en el ámbito estrictamente
personal, podríamos tener reservas.12 Aun así, nos abstenemos
de enjuiciar su sabiduría frente a la alternativa municipal propuesta. En
última instancia será la opinión ciudadana basada en otros criterios, valores,
expectativas y percepciones legítimas, pero ajenas propiamente al quehacer
judicial, la que juzgue como correcta o equivocada esa decisión.
Delimitando
así el ámbito de nuestra función judicial revisora, no podemos suscribir la
respetada, pero rígida opinión mayoritaria. Su exclusiva razón de decidir (ratio
decidendi) se apuntala en una sola conclusión producto de un automatismo judicial novel, desasociado de la particular realidad y dinámica
procesal –acumulativamente escalonada, en etapas-, que por su propia naturaleza
conlleva toda Resolución de la Junta de Calidad Ambiental al aprobar o denegar
una Declaración de Impacto Ambiental
Final (DIA-F). Como resultado de ese enfoque riguroso, la mayoría pospone
innecesariamente la solución en los méritos del recurso y deja paralizada (en “veremos”), por varios
meses más el destino de esta obra.
Primero, distinto a la conclusión
mayoritaria, el formato clásico
sobre determinaciones de hecho y conclusiones de derecho separados –amén de no serle exigido por la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme
(LPAU)13- (nunca antes se había requerido a la Junta de Calidad Ambiental),
es inaplicable a la gestión encomendádale por la Ley Sobre Política Ambiental.14 Segundo, a
poco profundicemos, veremos que la Resolución que nos ocupa no es pro-forma sino que contiene
sustantiva y procesalmente abundante especificación fáctico-legal, suficiente para este foro descargar su
obligación judicial adjudicativa. Tan es así, que no fue obstáculo alguno
para que el Municipio de San Juan haya podido discutir y elaborar plenamente
sus señalamientos de error ante el reputado Tribunal de Circuito de Apelaciones
(Hons. Alfonso de Cumpiano, ponente; Aponte Jiménez y Giménez Muñoz), y este
foro. Tercero, la conclusión
mayoritaria descansa en un planteamiento
académico en esta etapa. Del mismo modo que no impidió al Tribunal de
Circuito, no nos impide, ni es impedimento para ahora, examinar y decidir el
recurso en sus méritos.
Fundamentemos.
I
El
Capítulo III de la LPAU rige todos
los procedimientos formales de agencias administrativas
cobijadas por la misma Ley. Específicamente, su
sección 3.14 requiere que sólo las
decisiones en procedimientos
formales incluyan y expongan
separadamente determinaciones de hecho y conclusiones de derecho.
Confrontados con ese mismo mandato,
en Colón Cortés v. Junta de Calidad Ambiental, res. en 2 de junio
de 1999, 99 TSPR 85, resolvimos que el procedimiento de elaboración de una DIA
es sui generis, que
no constituye propiamente un procedimiento adjudicativo ni reglamentario. La propia Ley
lo clasifica como informal, por lo
que de iure lo exceptúa del
cumplimiento estricto con las
disposiciones del aludido capítulo. No obstante, en Colón Cortés, supra,
ratificamos que el debido proceso en trámites administrativos donde se
adjudican controversias o se toman determinaciones que afecten partes, exige se
consiguen determinaciones o fundamentos que puedan ser revisadas por los
tribunales. Rivera Santiago v. Scrio de Hacienda, 119 D.P.R. 265
(1987). Esto nunca ha significado que
sea necesario que la Junta de Calidad siga el formato tradicional de
determinaciones de hecho y conclusiones de derecho separadas, sino una
resolución fundamentada con suficiente exposición fáctica-procesal y en
derecho, para que las partes puedan
recurrir de su determinación y los tribunales podamos evaluarla.
Lógicamente, la suficiencia de la Resolución debe verse en el contexto de los
procedimientos sui generis y
dinámica peculiar que la Junta de Calidad atiende.
Ésta fue la postura que este Tribunal
asumió en Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental,
res. en 29 de junio de 1998, 98 TSPR 85, al evaluar la juridicidad de una DIA-F aprobada para la construcción y
operación de una planta de cogeneración de energía. Allí –al igual que en el presente caso-, sin que existiese una
Resolución con formato clásico que
contuviese determinaciones de hecho y conclusiones de derecho separadas, este Tribunal en el fiel
descargo de su responsabilidad examinó y adjudicó los méritos de cada uno de
los planteamientos del peticionario Misión Industrial, mediante un análisis
concienzudo de la Resolución, DIA, información y demás documentos obrantes en
el expediente administrativo.
En
aquella ocasión la Resolución de la Junta de Calidad consistió de un trasfondo
procesal y fáctico, descripción del proyecto y discusión de sus aspectos más
significativos. La Resolución expresaba que las circunstancias recogidas en el
Informe del Panel Examinador se encontraban adecuadamente atendidas en la
Declaración de Impacto Ambiental Preliminar (DIA-P) y se cumplían cabalmente con los requisitos del Art. 4(c)
de la Ley Núm. 9.
Como veremos, la Resolución de la Junta en
el caso ante nos sigue básicamente esa misma metodología expositiva y llega a
igual resultado, expresado de forma idéntica. Si en Misión Industrial v. J.C.A., supra, no tuvimos reparos en examinar el
expediente administrativo para determinar si fáctica y en derecho las
conclusiones de la Junta de Calidad estaban sustentadas por los documentos que
le fueron presentados, no existe razón ni justificación alguna para ahora, en
este caso, apartarnos de ese precedente adoptando un curso de acción
distinto que sólo generará más demora, gastos e incertidumbre.
II
Un
análisis de la ley y jurisprudencia aplicable refleja que la función inicial de
la Junta de Calidad es velar por la adecuacidad de la DIA-P, confirmando que el trámite de evaluación y consulta se haya
efectuado conforme a lo requerido por la
Ley y su Reglamento instrumentador.15
Dentro de
este marco, la Resolución
de la Junta de Calidad expondrá
los requisitos legales que deben cumplirse y si, en efecto, se cumplen o no.
Por cada requisito existe una determinación de hecho y derecho que puede ser impugnada; no le requiere que a modo de recital (por no decir ritual), vierta todo
el contenido de la DIA-F en su Resolución.
Por
otra parte, al examinar tales determinaciones de hecho o
conclusiones de derecho debemos tener presentes que la evaluación de una DIA-F
es la culminación de un proceso escalonado en el que acumulativamente, por
etapas, se emiten varias resoluciones. La meta es que la agencia proponente
cumpla con todos los requisitos impuestos por ley. Por tanto, la decisión final
(Resolución) de la Junta de Calidad debe verse de forma integral, pues
incorpora todas las determinaciones hechas en el transcurso del proceso. Así en
el caso de autos, luego de la presentación y preparación de la DIA-P, la
Resolución emitida acogió e incorporó las determinaciones del Oficial
Examinador.
Al
respecto, luego de esbozar
específicamente los requisitos de ley, concluyó:
“Como
elemento de imprescindible consideración, es importante hacer hincapié que el
área que se vería afectada por este proyecto ha sido utilizada para fines
similares por décadas por lo que el proyecto ante nuestra consideración no
varía sustancialmente los usos existentes.
Podríamos
coincidir o estar en desacuerdo con el diseño propuesto. Inclusive podríamos
favorecer otros proyectos de desarrollo turístico que han sido propuestos. Sin
embargo, ese no es nuestro rol dentro de este proceso de análisis ambiental. Nuestra función se limita a determinar si
el trámite de evaluación y consulta se haya dado conforme a lo requerido por la
ley y su reglamento instrumentador, bajo los principios de derecho que hemos
discutido anteriormente.
Es
nuestra opinión que el documento de Declaración de Impacto Ambiental, en su
etapa preliminar, cumple el propósito
principal de servir de instrumento de planificación para lograr que en el
proceso decisional gubernamental se incorpore la política pública ambiental
enunciada en la ley.
Sin embargo, aún carece de cierta información necesaria para cumplir con los
requisitos del Art. 4(c) de la Ley Sobre Política Pública Ambiental y sus
reglamentos instrumentadores.
Los aspectos que estimamos deben ampliarse en el documento final
son los siguientes:
1.
Deben
incorporarse al documento final y proveerse contestación a los distintos
comentarios vertidos por la ciudadanía relacionados a la adecuacidad del
documento de DIA-P.
2. Incluir en el documento carta
del Municipio de San Juan aceptando la disposición final de los desperdicios
sólidos no peligrosos en el vertedero o se analicen otras alternativas como lo
sería la posibilidad del reciclaje.
3. La figura #5, Mapa de Suelos,
deberá ser sustituida por una copia más clara.
4. La DIA-P no discute los
posibles efectos que el proyecto propuesto pueda tener sobre la zona marítimo
terrestre (aunque el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales en su
carta del 30 de enero de 1998 le requiere que comente el mismo). La DIA-P
discute someramente sobre la ZMT en el Apéndice 4 y alega que no la va a
implantar. Debe proveerse una discusión adecuada de estos posibles impactos.
5. Las alternativas discutidas en
la DIA-P son bien someras y solamente se discuten la opción de no construir, la
opción del proyecto y una tercera opción que es restaurar el complejo en su
forma presente. La discusión de las alternativas deben de ser más extensas e
incluir más alternativas.
6. El impacto de emisiones de
polvo fugitivo a la atmósfera y ruido al momento de construirse el nuevo
complejo no se discute ampliamente. Debe ampliarse el análisis de este posible
impacto ambiental.
7. Las cartas con las
recomendaciones u observaciones de las Agencias gubernamentales consultadas
deben estar en el documento. De igual forma deben incluirse los comentarios
escritos presentados por la ciudadanía durante el proceso de consulta.
8. Se deberá discutir el impacto
en el tránsito de la operación de las facilidades propuestas. Este aspecto es
de gran importancia pues tomamos conocimiento oficial de los graves problemas
de tránsito vehicular que han afectado por años el área impactada.
9. Impacto durante el proceso de
demolición por implosión de los edificios contiguos al Edifico Condado
Vandervilt. Deberá presentar y discutir las medidas a tomarse para evitar que
se afecte el edificio Condado Vandervilt en su estructura y cimientos. Estudiar
la estabilidad de los suelos.
10. Deben discutirse de forma
clara en que consisten las obras de restauración del Edificio Condado
Vandervilt. La DIA-P sólo menciona la frase ‘dentro de lo posible’ sin
especificar el carácter de las obras a realizarse.
11. Durante la vista se presentó
por el proponente una comparación de los efectos de los edificios existentes y
los propuestos respecto a la sombra que imparten a la zona de playa. Estos
datos no son discutidos en la DIA-P y son de interés de los deponentes en la
Vista Pública.
. . .
De igual manera
recomendamos se requiera a la agencia proponente que incorpore a la Declaración
de Impacto Ambiental Final una discusión de los comentarios hechos por cada una
de las agencias consultadas y por el público en general.”
Subsiguientemente,
el 2 de marzo de 1999 la Junta de Calidad
aprobó la DIA-F, vía Resolución,
que expresamente incorporó el segundo Informe del Oficial Examinador. Esta
Resolución decretaba el cumplimiento de todos los requisitos de ley,16 atendiendo específicamente las deficiencias que habían
sido señaladas en el Informe anterior.
La Resolución incorporó el Informe Suplementario del Oficial
Examinador, enumeró nuevamente la información adicional requerida previamente a
los proponentes del proyecto y concluyó
que cada una de las deficiencias había sido subsanada con la información
adicional incorporada en la DIA-F. Además,
listó y consignó una serie de conclusiones y permisos necesarios antes de dar
comienzo a la construcción o efectuar algún movimiento de tierra.17 Finalmente determinó que se cumplía con todos los
requisitos del Art. 4(c) de la Ley Sobre Política Pública Ambiental y sus
reglamentos instrumentadores.
III
Ante este trasfondo, es errónea, por no decir incomprensible, la
conclusión mayoritaria de que la Resolución de la Junta de Calidad adolece de falta
de determinaciones o conclusiones de derecho. El
debido
procedimiento no requiere un formato, sino sustancia,
esto es, fundamentos fácticos y legales suficientes que apoyen la decisión
administrativa para que los afectados puedan evaluarla y recurrir ante los
tribunales, y estemos en posición de revisarla.
La especificidad de la Resolución aquí envuelta -en términos de
determinaciones fácticas y legales-, es tan evidente que no ha sido obstáculo
ni impedimento alguno para el peticionario Municipio de San Juan –tanto en el
Tribunal de Circuito, como ante este foro-, impugnar y discutir en el recurso
las tres determinaciones esenciales con las cuales esta en desacuerdo, a saber:
(1) adecuacidad al discutir las alternativas al proyecto propuesto; (2) su
impacto en el tránsito, y, (3) el carácter específico de la obra a realizarse
en la renovación del Condado Vandervilt.
Ante estos y otros planteamientos
específicos, el Tribunal de Circuito siguiendo el precedente de Colón Cortés,
supra, analizó meticulosamente la Resolución y el expediente
administrativo bajo el crisol de nuestra doctrina jurisprudencial ambiental.
Correctamente determinó que, conforme los criterios de evidencia sustancial y deferencia,
la Junta de Calidad dio fiel cumplimiento a ley y a las normas reglamentarias
que rigen la aprobación de una DIA-F. Concluyó que no había errado o abusado de
su discreción y su determinación encontraba apoyo en el expediente
administrativo.
IV
En los méritos, desde este estrado, bajo las normas de revisión
judicial, con el beneficio del razonado y documentado dictamen del Tribunal de
Circuito, (consta de 37 páginas), -sin necesidad al decir mayoritario de
“escudriñar” (Opinión del Tribunal, pág. 16) el expediente administrativo-,
sino analizarlo a la luz de la Resolución y demás dictámenes emitidos por la
Junta de Calidad unidos al expediente administrativo, no encontramos base
jurídica-racional para llegar a un resultado diferente.
Rehusamos pues, seguir la ruta decisoria mayoritaria. Escogemos evaluar el
contenido y la sustancia del recurso, no posponerlo poniéndole una etiqueta de
papel, requiriendo en esta etapa avanzada, no sólo lo que la Ley no exige, sino
un “formato” innecesario y fútil.
Sobre los tres señalamientos de error dirigidos a los
méritos, nuevamente reproducidos ante nos por el Municipio de San Juan,
coincidimos con el Tribunal de Circuito. Examinémoslos sucintamente.
Planteamiento
sobre Alternativas:
Fundamentado en la Ley Núm. 9, el Reglamento de Declaraciones de Impacto
Ambiental, y nuestra jurisprudencia, -Misión Industrial v. Junta de
Calidad Ambiental, supra; Misión
Industrial v. Junta de Planificación, supra-; y en federal, -Vermont
Yankee Nuclear Power Corp. v. Natural Resources Defense Council, 435
U.S. 519 (1978); Natural Resources Defense Council, Inc. v. Morton,
458 F. 2d 827 (D.C. Cir (1972)); Natural Resources Defense Council Inc.
v. Callaway, 524 F. 2d 79 (2do. Cir (1975)); Grazing Fields Farms
v. Goldschmidt, 626 F. 2d 1068 (1er Cir (1980)), All Indian Pueblo
Council v. U.S., 975 F. 2d 1437 (10mo Cir (1992)); y Concerned
Citizens Alliance, Inc. v. Slater, opinión del 14 de mayo de 1999,
1999WL301734, (3er Cir (Pa.))- dictaminó
que no existe obligación de discutir
todas las alternativas, siempre que medie el criterio de razonabilidad.
Concluyó que la Junta de Calidad determinó que medió
cumplimiento en la consideración de las alternativas. A este criterio debe
dársele deferencia, particularmente cuando el
récord no surge en qué medida otras alternativas no discutidas conllevarían un
impacto ambiental menos severo que la acción propuesta.
Coincidimos plenamente con el Tribunal de Circuito
que los señalamientos del Municipio de San Juan en cuanto a la discusión de las
alternativas, no alcanzan el grado de irrazonabilidad, arbitrariedad o
ilegalidad que permita judicialmente variar el dictamen de cumplimiento con los
requisitos de las declaraciones de impacto ambiental.
Planteamiento
de la Evaluación del Impacto del Proyecto en el Tránsito:
No hay base real en el expediente para concluir que el peso otorgado por la
Junta de Calidad en la aprobación de la DIA-F al estudio de tránsito utilizados
por los promoventes (Estudio de Plummer)
es insuficiente en ley o irrazonable, sobre todo, cuando no se reconoce por ley
o reglamento los métodos que deben utilizarse en un estudio de tránsito. Tampoco consta en el expediente un estudio
de tránsito que demuestre que el de Plummer es incorrecto o que contrarreste la
determinación de la Junta de Calidad.
En ausencia de evidencia sustancial que derrotara los
hallazgos del estudio que obran en el expediente, el Tribunal de Circuito –lo
mismo que esta Curia- esta impedido de
intervenir con esa determinación.
Planteamiento
sobre el Carácter de la Renovación del Condado Vandervilt:
La DIA-F incluyó suficiente información que explica en que consisten las
medidas preventivas para proteger el edificio. Especificó la información
respecto a las obras a efectuarse, a saber ventanas más grandes con vista al
mar, remodelación del interior para acomodar setenta y una (71) habitaciones de
tiempo compartido, piscina, acceso a la playa y conexión por el oeste con un
edifico nuevo de apartamentos. Explicó que la estructura exterior sería
renovada a su diseño original.
Finalmente
la DIA-F reconoció el valor histórico y cultural del edificio y el proponente
se comprometió a respetar ese valor.
En resumen, evaluado el expediente, récord
administrativo y la Resolución de la Junta de Calidad a la luz de nuestra
doctrina jurisprudencial administrativo-ambiental vigente, el Municipio de San
Juan no tiene razón.
Debimos
confirmar en los méritos.
ANTONIO S. NEGRÓN GARCÍA
Juez Asociado
Notas al calce
1. Conforme surge
de la “Moción en Cumplimiento de Orden y en Oposición a Petición de
certiorari”, CDH es una corporación cuyas acciones pertenecen a la Compañía de
Turismo de Puerto Rico.
2. El Comité
estaba compuesto por representantes de CDH, el Banco Gubernamental de Fomento
Económico para Puerto Rico y consultores externos.
3. Surge del
escrito titulado “Moción en Cumplimiento de Orden” presentado por DMG que en
agosto de 1998 esta última suscribió junto a CDH el correspondiente contrato de
compraventa. Véase, además, nota al
calce Núm. 1 en dicho escrito.
4. El 3 de marzo
de 1999, el Municipio acudió a la Junta mediante Moción para Presentar Informe
Suplementario y Oposición a Declaración de Impacto Ambiental Final. Con dicho escrito, el Municipio también
incluyó un Informe Suplementario en el cual se analizó la DIA-F y se concluyó
que ésta era insuficiente en las áreas de tránsito, vistas y acceso al mar,
sombras proyectadas y actividad peatonal, discusión de métodos de demolición,
impacto en el edificio Hotel Condado Vanderbilt (Hotel Condado Beach) y
discusión de las alternativas. No
obstante, aparentemente, la Junta nunca consideró dicho Informe.
5. Conforme surge
de la Moción en Cumplimiento de Orden presentada por ARPE, CDH presentó tres
solicitudes de demolición:
1.
La Solicitud
Núm. 99-18-A-493: contempla la demolición mediante implosión. Tal solicitud fue objetada el 30 de abril de
1999. Sin embargo, según ARPE aún no se
ha tomado determinación alguna. El
Municipio de San Juan es parte interventora.
2. La Solicitud Núm. 99-18-A-494-CGDM:
conlleva la demolición parcial y selectiva por método convencional para debilitar
las estructuras previa a una implosión.
Ésta incluye:
a)
Plaza alrededor
del Centro de Convenciones y la porción este de la estructura que conecta al
extremo este del antiguo Hotel Condado Vanderbilt.
b)
El sótano,
primer, segundo y tercer piso alrededor de la torre de habitaciones del Hotel
La Concha, y del anexo del Hotel Condado Vanderbilt.
c) Excluye la demolición del Hotel Condado
Vanderbilt.
Esta solicitud de demolición parcial fue autorizada
por ARPE sujeta a una serie de condiciones.
En esta solicitud el Municipio también es parte interventora.
3. La Solicitud Núm.
99-18-A-515-CGDM: está dirigida a la demolición total del Hotel La Concha,
Centro de Convenciones y el Anexo del Hotel Condado Vanderbilt. Esta solicitud fue aprobada sujeto a las
mismas condiciones con las que se aprobó la demolición parcial.
6. Conforme surge
de la Moción en cumplimiento de orden presentada por CDH, el 20 de mayo de
1999, aparentemente pasados los quince (15) días sin que ARPE actuara sobre
ésta, un oficial de la oficina regional de dicha agencia respondió mediante
carta a la solicitud del Municipio y le concedió la intervención, sin actuar
sobre la solicitud de reconsideración.
7. En auxilio de
nuestra jurisdicción y a solicitud del Municipio, paralizamos la demolición del
Condado Beach Trío “hasta que otra cosa disponga este Tribunal”. En su petición el Municipio planteó los
errores siguientes:
A.
Erró el Honorable Tribunal Intermedio al utilizar un
escrutinio judicial de deferencia cuando algunas de las controversias eran de
derecho, por lo que a tono con la LPAU estos asuntos debían ser revisables en
todos sus aspectos por el tribunal de competencia.
B.
Erró el Honorable Tribunal Intermedio al denegar una
petición de revisión judicial donde el peticionario cuestionaba la adecuacidad
de una DIA-F aprobada por la JCA, aun cuando no cumplió con la Ley de Política
Pública Ambiental y reglamentación complementaria que requería la
identificación y discusión detallada y comparada de las alternativas al
proyecto, según propuesto por el desarrollador DMG y acogido por la ARPE como
agencia proponente.
C.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de
Apelaciones al confirmar la decisión administrativa, aun cuando la DIA-F
presentada por la ARPE y aprobada por la JCA no cumplía con los requisitos de
conservación y protección de la legislación y reglamentación complementaria
sobre edificios históricos.
D.
Erró el Honorable Tribunal a quo al emitir una
Resolución contraria al debido proceso de ley, modalidad procesal, y la LPAU,
por no contener determinaciones de hecho y de derecho, en un caso donde había
una parte que, por sus planteamientos y prueba presentada, convirtió el proceso
en uno adversativo, lo que requería dirimir las controversias fácticas mediante
un proceso adjudicativo.
E.
E. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de
Apelaciones al confirmar una Resolución emitida por la JCA aprobando la DIA-F,
aun cuando no había evidencia sustancial en el récord que sostuviera la
decisión administrativa sobre la controversia del impacto ambiental del
tránsito a generarse, como oposición del proyecto propuesto.
8. Véase el Art.
5.4.1 del Reglamento sobre Declaraciones de Impacto Ambiental de 1ro. de junio
de 1984 el cual dispone que:
[e]l propósito primordial de la DIA es servir de
instrumento de planificación para asegurar que en el proceso decisional
gubernamental se incorpore la política pública ambiental enunciada en la
ley. Cuando sea posible la DIA debe
proveer suficiente información para agilizar los trámites de los diferentes
permisos envueltos en la acción propuesta. Debe contener una amplia y objetiva
discusión del impacto ambiental de la acción propuesta e informar al público y
a los funcionarios gubernamentales sobre las alternativas razonables que
evitarán o mitigarán los efectos adversos al medio ambiente. La DIA deberá ser concisa y clara, y deberá
ser usada por las agencias y sus funcionarios conjuntamente con cualquier otra
información relevante en la toma de decisiones para determinar la viabilidad de
la acción propuesta.
9. Sobre este
particular, Rivera Santiago v. Srio de Hacienda, supra, dispuso
que "[a]un cuando, … el estatuto guarda silencio y no impone al organismo
administrativo la obligación de hacer determinaciones de hecho y expresar las
razones para su decisión -sea un procedimiento administrativo formal o
informal- como regla general tiene que hacerlo." Aclaramos, en nota al calce que no toda decisión de una agencia
administrativa exige el cumplimiento riguroso de este requisito. P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104
D.P.R. 1, 3 (1975).
10. El
segundo párrafo de la Sec. 3.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, supra, fue enmendado por la Ley Núm. 295 de 8 de diciembre de
1998. Dicha ley tuvo el propósito de
incluir el proceso para la evaluación de una declaración de impacto ambiental
como parte de los procedimientos informales.
Sobre el particular, dicha ley dispuso lo siguiente:
…dentro de los
procedimientos informales todos los procesos de trámites de documentos
ambientales establecidos en el Art. 4(c) de la Ley Núm. 9 de 18 de junio de
1970, según enmendada, conocida como “Ley sobre Política Pública Ambiental” y
el reglamento aprobado al amparo de ésta por un período determinado de tiempo.
En su
exposición de motivos dicha ley dispone lo siguiente:
La Ley
Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como “Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico”, se aprobó con el propósito de establecer reglas y pautas, y brindarle
uniformidad a los procedimientos administrativos de las agencias del Gobierno
de Puerto Rico. Dentro de este marco
legal se establecieron procedimientos en donde se garantizó el debido proceso
en los procedimientos de las agencias administrativas.
El
Capítulo III de la Ley Núm. 170, antes citado, estableció el procedimiento
adjudicativo que toda agencia debe proveer y, a su vez, se eximieron ciertos
procedimientos como lo son las subastas, concesión de préstamos, becas,
subsidios, reconocimientos, inversiones de capital y emisiones de deuda del
cumplimiento con este Capítulo. Estos
procedimientos exentos se conocen como procedimientos informales que, por su
naturaleza, no cumplen con la rigidez que impone el Capítulo III.
Por
otro lado, el proceso de análisis y trámite de los documentos ambientales al
amparo del Artículo 4(c) de la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según
enmendada, conocida como “Ley sobre de Política Pública Ambiental” es por su
naturaleza de planificación e información un proceso que necesita la flexibilidad
y agilidad de un procedimiento informal.
Este procedimiento está regido por el Reglamento sobre Declaraciones de
Impacto Ambiental aprobado al amparo de la Ley Núm. 9, antes citada.
El
propósito de los documentos ambientales es describir y analizar una acción
gubernamental propuesta desde el punto de vista del efecto que dicha acción
pueda tener sobre el ambiente. Con
dicha descripción y análisis sobre el ambiente, el ente gubernamental puede
tomar decisiones informadas y, además, se realiza una divulgación a las
comunidades, al público en general y las agencias concernidas.
Estos
documentos ambientales, según el propio Reglamento sobre Declaraciones de
Impacto Ambiental, tienen que prepararse lo antes posible dentro del proceso
decisional previo a establecerse cualquier compromiso de naturaleza irrevocable
de los recursos o del ambiente que grave la decisión final a tomarse. Según ha expresado el Tribunal Supremo de
Puerto Rico en Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, 98
J.T.S. 77 (1998), el trámite de documentos ambientales bajo el Artículo 4(c) de
la Ley Núm. 9, antes citada, es sólo un instrumento de planificación, siendo la
primera etapa de un largo camino de autorizaciones oficiales en el desarrollo
de un proyecto. Luego de superada la
etapa de aprobación de un documento ambiental, la construcción y el inicio del
proyecto u operación propuesto no pueden llevarse a cabo sin que se aprueben
una serie de permisos que también están dirigidos a asegurar la protección
ambiental.
El trámite
de documentos ambientales es uno de carácter investigativo e informal y no
adjudicativo al no existir un pronunciamiento en el cual la Junta de Calidad
Ambiental tenga que determinar derechos u obligaciones. En el proceso de análisis de documentos
ambientales tampoco existe controversia o conflicto entre dos (2) o más
partes. Por el contrario, este trámite
es uno investigativo en donde las agencias envueltas se cercioran de que se
cumpla con las disposiciones de sus respectivas leyes o reglamentos.
La enmienda
a la Sección 3.1 de la Ley Núm. 9, antes citada, no afecta los derechos de las
personas a expresarse pues existen garantías para la participación pública, a
la vez, se logra un balance para mantener la agilidad y eficiencia del proceso
de trámite de documentos ambientales.
Por las
razones antes expuestas, es necesario durante un período de tiempo que permita
evaluar la eficiencia de la misma enmendar la Ley Núm. 170, antes citada, en su
Sección 3.1 para que los procedimientos bajo el Artículo 4 (c) de la Ley Núm. 9
antes citada, sean informales y cónsonos con la realidad del trámite y análisis
de los documentos ambientales. Sin
embargo, la reconsideración de las decisiones emitidas dentro de los
procedimientos informales estarán sujetas y se regirán por lo dispuesto en la
Sección 3.15 de la Ley Núm. 170, antes citada.
Transcurridos 120 días
de aprobarse tal enmienda la Junta de Calidad Ambiental le informará a la
Asamblea Legislativa el impacto que la misma ha tenido sobre la agilización del
trámite y la exposición ambiental de mantener que esta última considere la
posibilidad de extender preventivamente la vigencia a las enmiendas.
11. En virtud del
resultado al que hemos llegado se hace inmeritorio que consideremos los
restantes errores.
12. Tomamos
conocimiento judicial de personas que se oponen a la demolición de la
estructura del Hotel La Concha, bajo la visión de que debe ser preservada como
parte del patrimonio histórico arquitectónico
puertorriqueño. Al respecto, el Colegio de
Arquitectos de Puerto Rico presentó ante la Junta de Planificación una
nominación para que fuese declarado “Sitio Histórico”. La Junta de
Planificación adoptó la recomendación del Comité Asesor de Sitios y Zonas
Históricas que, luego de una inspección ocular, resolvió por unanimidad no
designarlo. El Comité concluyó que no cumplía con el requisito de cincuenta
(50) años de construcción, ni con el valor excepcional de los siete (7)
criterios de elegibilidad establecidos en el Registro de Sitios y Zonas
Históricos.
Oportunamente
el Colegio de Arquitectos presentó recurso de revisión ante el Tribunal de
Circuito de Apelaciones. Éste descartó los argumentos del Colegio y denegó el
recurso por entender que no se había demostrado que la Junta abusó de su
discreción.
Acudió ante nos (CC-1999-16) y el 26 de febrero de
1999 coincidimos con el Tribunal de Circuito y proveímos no ha lugar a dicho
recurso.
13. Ley Núm. 170
de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. sec. 2101 et. seq.
14. Ley Núm. 9 de
18 de junio de 1970, 12 L.P.R.A. sec. 1122 et. seq.
15. El Art. 4(c)
de la Ley Sobre Política Pública Ambiental requiere que antes de efectuarse
cualquier acción o promulgarse cualquier decisión gubernamental que afecte
significativamente la calidad del ambiente, se prepare una declaración escrita
sobre los impactos ambientales de la acción propuesta. Salas Soler v. Scrio.
de Agricultura, 102 D.P.R. 716, 720 (1974); Misión Industrial de P.R.
v. Junta de Calidad Ambiental de P.R., res. en 30 de junio de 1998, 98
TSPR 86.
En esta declaración, la agencia
gubernamental proponente tiene la obligación de considerar y detallar por
escrito todas las consecuencias ambientales significativas vinculadas a la
acción propuesta. A tal efecto, debe realizar un esfuerzo serio y escrupuloso
por identificar y discutir todas las consecuencias ambientales de importancia
que sean previsibles. No es necesario examinar impactos remotos, triviales o
especulativos, sino aquellos que el especialista en la materia concienzudamente
estima que deben detallarse. Misión Industrial de P.R. Inc., supra.
La Ley Núm. 9 manda que la DIA
incluya una discusión de los pasos que puedan tomarse para mitigar las
consecuencias ambientales adversas que generaría la acción propuesta de ser
implantada. La declaración debe contener, además, una discusión de las
alternativas a la acción propuesta, sin que sean necesario examinar todo tipo
de proyecto alterno concebible. Lo esencial es que quede demostrado que el
curso de acción propuesto es, en balance, el de menor impacto ambiental a la
luz de todos los factores legítimos pertinentes.
Por esta razón nuestro ordenamiento
jurídico no exige, al examinar una declaración de impacto ambiental (DIA) que
la Junta de Calidad haga un análisis matemático preciso o perfecto que
garantice que el proyecto propuesto no ha de tener impacto ambiental adverso
alguno. Lo que se persigue es que la declaración provea información suficiente
que ponga en perspectiva las consecuencias, tanto favorables como
desfavorables, de la acción gubernamental propuesta. Misión Industrial de
P.R. Inc., supra.
Al evaluar una declaración de
impacto ambiental sometida por la agencia originadora el deber de la Junta de
Calidad no consiste en aprobar o desaprobar el proyecto en cuestión, sino en
decidir si la declaración de impacto ambiental es adecuada para la acción
propuesta. Su encomienda no es aprobar un proyecto u otorgar un permiso, sino
de evaluar si la declaración es adecuada para acreditar que la agencia
proponente tomó en consideración las cuestiones ambientales, según requerido
por la Ley de Política Pública Ambiental. Misión Industrial de P.R. Inc.,
supra.
Estos
parámetros no significan que la Junta de Calidad sea un mero observador del
proceso de análisis. Tiene la facultad de opinar sobre las bondades y deficiencias
de determinado proyecto y publicar sus opiniones. Si considera que la DIA es
incompleta, puede así señalarlo. Si tiene dudas sobre algunos datos o juicios,
puede expresarlas. Incluso, puede expresar su desacuerdo con la acción
propuesta de entender que la misma no es aconsejable desde el punto de vista
ambiental. Pero conforme el mandato legislativo ahí acaban sus funciones. El
proceso de tramitación de la DIA no la faculta para decidir ultra vires
si la acción gubernamental debe o no debe ser realizada. Esto le compete a la
agencia originadora y, a todas aquellas que tengan la facultad de emitir
permisos.
16. A tenor con
el Reglamento de Declaraciones de Impacto Ambiental, la DIA deberá incluir una
descripción general de la acción contemplada, su propósito y necesidad y una
descripción del ambiente que podría ser directa o indirectamente afectado por
la acción propuesta en la medida que sea relevante. Dicha descripción incluirá,
entre otras cosas:
a.
Las
características físicas y químicas del medio ambiente así como los componentes
bióticos y sus fluctuaciones periódicas, distribución, abundancia relativa,
cadenas alimenticias, habitáculos y las relaciones entre las especies
existentes.
b.
Tendencias de
desarrollo y población del área bajo consideración y cualquier información
relacionada con estas variables que pueda justificar la acción o determinar los
impactos secundarios resultantes.
De igual manera deberá contener una discusión del probable impacto
ambiental de la acción propuesta que incluya, entre otros, los siguientes
aspectos según resulten relevantes:
a.
Una evaluación
de los efectos primarios y secundarios, ya sea positivos o negativos, de la
acción propuesta sobre aspectos ambientales tales como: el bienestar y la salud
humana, usos de terreno, infraestructura, calidad del aire y del agua,
minerales económicos, la flora, la fauna, los suelos las áreas inundables, las
especies amenazadas o en peligro de extinción, los niveles de sonido y los
objetos o áreas de valor histórico, arqueológico o estético.
b.
Una descripción
y evaluación de los posibles agentes contaminantes de cualquier tipo a
generarse y/o emitirse, verterse o disponerse de cualquier modo al medio
ambiente durante el desarrollo, implantación y operación de la acción
propuesta.
c.
Discutir la
manera en que la acción propuesta armoniza o conflige los otros objetivos y
términos específicos de los planes vigentes sobre usos de terreno, política
pública aplicables y controles del área a ser afectada.
d.
Identificar y
discutir cualquier impacto ambiental adverso que no pueda ser evitado de
llevarse a cabo la acción propuesta y aquellas medidas que serán tomadas para
reducir dicho impacto.
e.
Justificar el
uso propuesto de los recursos si este pudiera interferir con otros usos
potenciales de las generaciones futuras.
f.
Cualquier
compromiso irrevocable e irreparable de recursos involucrados en la acción.
g.
Los aspectos o
valores ecológicos, históricos, arqueológicos, fisiográficos únicos que
pudieran afectarse.
h.
Los planes de
desarrollo que pudieran afectarse por la decisión o la acción bajo
consideración en la DIA.
i.
Los factores
socioeconómicos de la acción propuesta.
j.
Un análisis que
considere los efectos ambientales de la acción propuesta, las medidas
necesarias y disponibles para evitar o reducir los efectos ambientales adversos
y los beneficios a derivarse de dicha acción.
Como otro aspecto fundamental, el documento de DIA deberá presentar a
manera de comparación, el impacto ambiental de la acción propuesta y de sus
alternativas, de manera que se precisen las cuestiones bajo evaluación y se
provean alternativas de selección. En atención a esta norma general, el
documento ambiental deberá:
a.
Considerar y
evaluar objetivamente toda alternativa razonable, exponer en forma concisa las
razones para excluir aquellas alternativas que sean eliminadas de evaluación
detallada.
b.
Dar
consideración substancial a cada alternativa evaluada en forma detallada,
incluyendo la acción propuesta, de manera que las personas que utilicen la DIA
puedan evaluar y comparar los méritos de cada alternativa.
c.
Incluir
alternativas razonables que no estén dentro de la programación de la agencia
proponente, a tenor con los planes de desarrollo de la región.
ch. Incluir la alternativa de
no llevar a cabo la acción propuesta.
d.
Identificar la
alternativa preferida por la agencia proponente en la DIA Preliminar.
e.
Incluir las
medidas de mitigación de efectos adversos al ambiente no discutidas en la
acción o en las alternativas propuestas.
17. Es en la etapa
de obtener los particulares permisos de construcción y de operaciones que se
fijan concretamente los controles de contaminación necesarios. En esa etapa la
Junta de Calidad, otras agencias concernidas, las partes interesadas y los
propios tribunales tienen de modo muy particular el deber y la responsabilidad
de velar porque se cumpla rigurosamente con la política pública ambiental del
país. Además, aún después de haber comenzado las operaciones, si el proyecto
contemplado por la agencia proponente no se desarrolló o se llevó a cabo según
descrito en la declaración de impacto ambiental (DIA), o si las consecuencias
ambientales previstas en dicha declaración han resultado ser más graves que lo
anticipado, o si surgen impactos adversos no previstos, la Junta de Calidad
Ambiental tiene la facultad y el deber de tomar todas las medidas adecuadas
para evitar cualquier daño al ambiente o a los recursos naturales que pueda
ocurrir; en otras palabras, el hecho de que la Junta de Calidad haya aprobado
antes una declaración de impacto ambiental (DIA) en modo alguno impide que tome
tales medidas. Misión Industrial de P.R. Inc., supra.
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