Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2000
2000 DTS 007 ASOCIACION V. UNITED MEDICAL
2000TSPR007
EN EL TRIBUNAL
SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación
Vecinos del Hospital San Jorge
Recurrentes
v.
United Medical
Corporation y Gerónimo Partnership, etc.
Recurridos
Consulta de Ubicación
2000 TSPR 7
Número del Caso: CC-1998-0382
Fecha: 19/01/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Roberto L. Córdova Arone
Abogados de la Parte Recurrente: Lcdo. Rafael E. Silva Almeyda
Abogados de la Parte Recurrida: Fiddler, González & Rodríguez
Lcdo. José A. Acosta Grubb
Lcdo. César T. Alcover Acosta
Lcdo. Juan Carlos Gómez Escarce
Abogados de la Jta. de Planificación: Lcdo. José Rodríguez Rivera
Lcda. Everlidys Rodríguez Pacheco
Materia: Consulta de Ubicación
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones
del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del
Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la
comunidad.
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 19 de enero de 2000.
El Hospital de Niños de San Jorge
adquirió sendos solares en la Calle Convento y en la calle San Jorge en
Santurce clasificados dentro del distrito residencial (ZU-R1) según el mapa de
zonificación de Santurce. En 1996, éste solicitó una enmienda a los mapas de
zonificación con el propósito de cambiar la zonificación de estos dos solares a
una comercial (ZU-G1 o G2), con miras a construir un edificio que albergaría un
estacionamiento así como oficinas administrativas del Hospital. La Junta de
Planificación (la Junta) denegó esta solicitud.
Del mismo modo, el Hospital, a
través de Francinetti Arquitectos, solicitó una Consulta de Ubicación para la
construcción de un proyecto similar al mencionado anteriormente. Este consistía
de un edificio de 298,700 pies cuadrados con una altura de 8 pisos por la Calle
Convento y 10 pisos por la Calle San Jorge, de los cuales se utilizarían
279,200 pies cuadrados para acomodar 470 espacios de estacionamiento de
vehículos de motor y 21,160 pies cuadrados para albergar servicios y
facilidades hospitalarias. El edificio referido se construiría sobre seis
solares contiguos a las facilidades existentes del Hospital, entre los cuales
se encontraban los dos solares residenciales referidos.
Luego
de celebradas vistas públicas, a las que comparecieron varios opositores, aquí
peticionarios, el 3 de abril de 1997, la Junta aprobó la consulta de ubicación
para el proyecto referido y notificó su resolución a esos efectos el 18 de
abril de 1997.
Inconformes con esta resolución, los opositores, la
Asociación de Vecinos del Hospital San Jorge (la Asociación) y el Sr. Sebastián
Echeandía Rabell presentaron un recurso de revisión ante el Tribunal de
Circuito de Apelaciones. Este, mediante sentencia emitida el 31 de marzo de
1998 y notificada el 14 de abril de 1998, confirmó la resolución de la Junta
que aprobaba la referida consulta.
Oportunamente, la Asociación interpuso el presente
recurso ante nos y planteó, en lo pertinente, lo siguiente:
1.
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar la resolución
de la Junta de Planificación aprobando la consulta de ubicación de los
proponentes-recurridos cuando las conclusiones de la resolución de esta última
no están sostenidas por evidencia sustancial.
2.
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar la resolución
de la Junta de Planificación que exime a los proponentes-recurridos de cumplir
con los estatutos y la reglamentación establecida, incorrectamente y sin
justificación.
El 30 de junio de 1998, en reconsideración,
expedimos el recurso presentado por la Asociación. El 16 de octubre del mismo
año, emitimos una resolución paralizando las obras del proyecto de
estacionamiento. Tanto los proponentes-recurridos como la Junta de Planificación
han comparecido, por lo que estamos en posición de resolver.
II.
Hemos resuelto reiteradamente que las
determinaciones de organismos administrativos especializados merecen gran
consideración y respeto. Misión Industrial de PR v. Junta de Calidad
Ambiental, op. de 29 de junio de 1998, 145 D.P.R. ____, 98 JTS 77; San
Vicente v. Policía de P.R., op. de 12 de noviembre de 1996, 142
D.P.R.___(1996), 96 JTS 148; Metropolitana, S.E. v. A.R.P.E., op. de 10
de abril de 1995, 138 D.P.R.____(1995), 95 JTS 39; Fuertes y otros v.
A.R.P.E., op. de 17 de diciembre de 1993, 134 D.P.R.____(1993), 93 JTS 165;
y Asoc. Drs. Med. Cui. Salud v. v. Morales, op. de 1ro de
febrero de 1993, 134 D.P.R. ____(1993), 93 JTS 12. La Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme en su sección 4.5 establece límites al alcance de la
revisión judicial de decisiones administrativas y dispone que las
determinaciones de hecho de las agencias serán sostenidas por el Tribunal si se
basan en evidencia sustancial que obre en el expediente administrativo. 3
L.P.R.A. sec. 2175. Por lo tanto, estamos obligados a sostener tales
determinaciones si están respaldadas por evidencia suficiente que surja del
expediente administrativo considerado en su totalidad. Misión Industrial,
supra; Facultad de Ciencias Sociales v. Consejo de Educación Superior,
op. de 2 de junio de 1993, 133 D.P.R. _____, 93 JTS 88.
Hemos definido evidencia sustancial como “aquella
evidencia relevante que una mente razonable podría aceptar como adecuada para
sostener una conclusión.” Misión Industrial v. Junta de Planificación de PR,
98 TSPR 856; Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74 D.P.R. 679,
687 (1953).
Por otro lado, las conclusiones de derecho que no
involucren interpretaciones efectuadas dentro del ámbito de especialización de
la agencia son revisables en toda su extensión. Rivera Rentas v. A & C
Development Corp, op. de 26 de noviembre de 1997, 144 D.P.R. _____, 97 JTS
143. No obstante, como regla general los tribunales le reconocen gran peso y
deferencia a las interpretaciones hechas por la agencia administrativa de las
leyes que tiene a su haber poner en vigor. T-JAC v. Caguas Centrum Limited,
op. de 12 de abril de 1999, 147 D.P.R.____, 99 JTS 60. Comisionado de
Seguros v. Antilles Ins. Co., op. de 2 de abril de 1998, 98 JTS 38, Calderón
v. Adm Sistemas de Retiro, 129 D.P.R. 1020 (1992).
Esta deferencia judicial al “expertise”
administrativo, sin embargo, cede ante una actuación irrazonable o ilegal. T-JAC v. Caguas Centrum Limited, supra.
Luego de examinado detenidamente el expediente
administrativo en su totalidad no podemos avalar la conclusión de la Junta.
Ésta no está sustentada por evidencia sustancial. Veamos.
I. La
cuestión del tránsito. En el caso
de autos, los opositores-peticionarios alegan que no se presentó ningún estudio
de tránsito vehicular que apoyara la conclusión de que el proyecto recogería y
mejoraría el tráfico que discurre por el sector mientras que sí se presentó
testimonio del grave perjuicio que sufrirían los residentes y la comunidad con
la construcción de dicho proyecto.
Los proponentes-recurridos, por su parte, alegan
correctamente que no hay ley ni reglamento que exija la preparación de un
estudio de tránsito. Sin embargo, el Reglamento para Procedimientos
Adjudicativos de la Junta de Planificación, aprobado el 31 de mayo de 1995,
otorga a la Junta el poder de requerir del proponente información adicional o
aclaratoria, entre la que se incluye “estudios hidrológicos-hidráulicos,
estudios de nivel de ruido, análisis de tránsito...” 23 R.P.P. sec. 650.236. Dicho reglamento confiere esta potestad
para asegurarse que toda determinación de la Junta sea tomada de modo adecuado.
Estos estudios son particularmente importantes cuando la comunidad que vive en
el área donde se propone construir–y que vivirá con los efectos del proyecto–
se opone a éste. Ante el testimonio vertido por los vecinos del sector, quienes
lidian diariamente con la alegada situación de tránsito, el curso de acción más
razonable y lógico a seguir era requerir del proponente un estudio de tránsito
para permitirle a la Junta tomar una decisión más informada. Por otro lado, durante el trámite ante la
Junta de Planificación se presentó como alternativa que el edificio de
estacionamiento se construyera en el mismo lugar utilizado actualmente como
estacionamiento. Sobre esto, la Junta concluyó que “la ubicación propuesta es
más conveniente, entre otros aspectos, debido a que tanto la entrada como la
salida del edificio sería a una vía de cuatro carriles....” No vemos como sin tener
ante sí un estudio del flujo de tránsito en el sector y el impacto que tendría
el proyecto sobre éste, la Junta puede llegar a esa conclusión. Resolvemos que
un análisis adecuado sobre el flujo del tránsito en el área cercana al proyecto
y el impacto de éste es necesario para que la Junta pueda evaluar a cabalidad
el proyecto en cuestión, antes de determinar si ha de aprobarlo y si ha de
aprobar también las variaciones que el proyecto presenta a los reglamentos de
zonificación.
La Junta concluyó que el “edificio propuesto
aliviaría el problema de falta de estacionamiento y la congestión de tránsito
en las calles circundantes.” No podemos concluir que esta conclusión fue
razonable de acuerdo con la totalidad de la prueba que tuvo ante su
consideración, puesto que no está apoyada con evidencia adecuada que la
sostenga. Misión Industrial v. Junta de Planificación, supra; Metropolitana
S.E. v. Administración de Reglamentos y Permisos, op. de 10 de abril de
1995, 138 D.P.R. ____, 95 JTS 39.
II. La
cuestión de la contaminación ambiental.
La Junta también concluye sobre el aspecto de la contaminación ambiental
causado por posible ruido de las alarmas de los carros y el polvo, “que hay que
destacar que el edificio de estacionamiento propuesto tiene el propósito de
recoger el tránsito que discurre actualmente por el sector y que se estacionan
en las calles circundantes, por lo que no se puede concluir que va a haber
aumento en polvo ni en alarmas.” Esta conclusión tampoco está sostenida por
evidencia sustancial contenida en el expediente administrativo en ausencia de
un estudio de tránsito. La Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de
18 de junio de 1970, 12 L.P.R.A. 1123 et seq., al igual que el National
Environmental Policy Act, 42 U.S.C.A. sec. 4332, incluye dentro de su alcance
la protección de la calidad de vida para los residentes de las ciudades y
reconoce que el ruido del tráfico, la sobrecarga de los sistemas de
transportación y otras condiciones similares afectan el ambiente urbano y son
el resultado de influencias profundas relacionadas a la alta densidad urbana y
la expansión industrial. Véase Hanly
v. Mitchell, 460 F 2d 640 (2nd Cir. 1972). Para poder
llegar a esta conclusión era, por lo tanto, necesario que la Junta tuviese ante
sí un estudio que examinara concretamente el impacto del proyecto sobre el
medio ambiente del sector respecto a ruidos y polvo.
III. La
cuestión del Plan Maestro. Los
opositores también impugnan la determinación de la Junta de no requerir al
Hospital presentar un Plan Maestro que contenga todos los planes de expansión
previsto. Tanto la Junta como el foro recurrido coincidieron en que aunque
hubiese sido preferible tener conocimiento de dicho plan, “dada la apremiante
necesidad del edificio de estacionamiento, no sería lo más conveniente el
requerirlo en este momento.” Del expediente no surge una necesidad de
estacionamiento tal que no permita aplazar la autorización del proyecto hasta
tanto se presente un plan comprensivo de todo lo que el Hospital planifica
desarrollar y expandir en el futuro. De hecho, del expediente no surge
evidencia alguna que tienda a demostrar la necesidad del proyecto en el área.
La consideración de dicho “plan maestro” permitirá a la Junta tener toda la
información necesaria para poder descargar los deberes delegados a ésta
mediante la Ley Orgánica de la Junta de Planificación. Ley Núm. 75 de 24 de
junio de 1975, 23 L.P.R.A. sec. 62a. Según esta ley, es responsabilidad de la
Junta dirigir el desarrollo integral de Puerto Rico de modo que “fomente en la
mejor forma la salud, seguridad, el orden, la convivencia, la prosperidad, la
defensa, la cultura, la solidez económica y el bienestar general de los
actuales y futuros habitantes del país.” 23 L.P.R.A. sec. 62c. Sin los estudios
correspondientes y sin conocer todos los detalles de lo que se propone hacer,
la Junta no puede llegar a conclusiones que en efecto resultan en un cambio de
zonificación. Sin esta información, la Junta desconoce todos los elementos
necesarios para llegar a conclusiones serias y responsables que en última
instancia afectan la calidad de vida de muchos ciudadanos.
III.
Como segundo error señalan los peticionarios que el
Tribunal de Circuito de Apelaciones erró al confirmar la determinación de la
Junta que eximía a los proponentes de cumplir con los estatutos y reglamentos
vigentes, sin justificación.
La Junta de Planificación tiene como función
principal formular e implementar la política pública sobre el desarrollo
físico, económico y social de Puerto Rico de una manera integrada. Junta de
Planificación v. JACL, 109 D.P.R. 210, 214 (1979). Como agencia
administrativa, una vez ha promulgado un reglamento está obligada a cumplir con
sus disposiciones. Comité de Vecinos Pro-Mejoramiento v. Junta de Planificación,
op. de 19 de marzo de 1999, 147 D.P.R. ___, 99 JTS 32; García Cabán v.
U.P.R., 120 D.P.R. 167 (1987); Díaz de Llovet v. Oficina del Gobernador,
112 D.P.R. 747 (1982); García Troncoso v. Adm Derecho al Trabajo, 108
D.P.R. 53 (1978). La agencia reguladora debe velar que los requisitos
estatutarios establecidos en su reglamento sean cumplidos, sirviendo siempre
los propósitos, objetivos y política pública que los forjaron. T-JAC,
Inc.(Wal-Mart Caguas) v. Caguas Centrum, supra; Montoto v. Pelayo
Lorié, op. el 11 de marzo de 1998, 145 D.P.R. ____, 98 JTS 25.
La
consulta de ubicación es el vehículo administrativo procesal para que la Junta
evalúe, y tome las determinaciones pertinentes sobre propuestos usos de
terrenos que no son permitidos por la reglamentación aplicable en áreas
zonificadas pero que las disposiciones reglamentarias proveen para que se
consideren. T-JAC, Inc.(Wal-Mart Caguas) v. Caguas Centrum, supra;
Misión Industrial de Puerto Rico v. Junta de Planificación, 98 J.T.S.
79, res. el 30 de junio de 1998. “En el ejercicio de esa facultad, la Junta de
Planificación tiene gran discreción pero ciertamente no es un cheque en blanco,
ya que está sujeta a las normas y requisitos consignados en la ley. En el
ejercicio de tal discreción la Junta no puede obviar sus propios estatutos en
cuanto a usos de terrenos.” T-JAC,
Inc.(Wal-Mart Caguas) v. Caguas Centrum, supra.
A la luz de la
normativa expuesta, debemos examinar si la Junta actuó razonablemente al eximir
a los proponentes de cumplir con los reglamentos pertinentes.
En la consulta de ubicación objeto del presente
recurso, el hospital propone construir el edificio de estacionamiento en un
área de seis solares contiguos, dos de los cuales están clasificados ZU-R1
(zona de uso residencial uno) según el Mapa de Ordenamiento Territorial de
Santurce. Los restantes solares tienen una clasificación de ZU-G3 (zona de uso
general tres).
Previo a presentar esta consulta, los proponentes
habían solicitado un cambio de zonificación para los referidos solares. Dicho
cambio de zonificación fue denegado por la Junta de Planificación el 2 de
octubre de 1996.
Según la Tabla de Usos Permitidos contenida en la
sección 6.17 del Reglamento de Zonificación Especial de Santurce, 23 R.P.R.
sec. 650.1885, un estacionamiento se encuentra entre los usos permitidos en una
zona ZU-G3 pero no así en un distrito ZU-R1. La Junta correctamente determinó
que no justificaba conceder una variación puesto que no se había establecido
que ninguno de los usos permitidos en dicho distrito no eran factibles en la
propiedad. Sección 35.5 del Reglamento de Zonificación Especial de Santurce,
aprobado el 29 de octubre de 1993, 23 R.P.R. sec. 650.1915.
Sin embargo, amparándose en lo dispuesto en la Ley
Orgánica de la Junta de Planificación, la Junta aprobó un uso no permitido para
los referidos solares. El artículo 11 de la Ley Orgánica de la Junta de
Planificación, 23 L.P.R.A. 62j(7), establece que la Junta puede
[d]ispensar el
cumplimiento de uno o varios requisitos reglamentarios con el propósito de
lograr la utilización óptima de los terrenos y dirigido hacia el objetivo de
poner en práctica el desarrollo urbano compacto; o en los casos en que un uso no permitido, pero compatible con el
carácter esencial del distrito, la aplicación de los requisitos de los
reglamentos resulte en la prohibición o restricción irrazonable del disfrute de
una pertenencia o propiedad y se le demuestre, a su satisfacción, que dicha
dispensa aliviará un perjuicio claramente demostrable, pudiendo imponer
las condiciones que el caso amerite para beneficio o protección del interés
público.(énfasis suplido)
La
Junta invoca el poder conferido en este artículo para permitir la construcción
del edificio de estacionamiento en un distrito ZU-R1, concluyendo que “toda vez
que las facilidades del hospital...van encaminadas a brindar mejor servicio, se
puede concluir que con el proyecto se lograría la utilización óptima de los
terrenos y el desarrollo urbano compacto.” Erró al resolver así.
En el caso de autos, la Junta aprobó un uso no
permitido al hospital utilizando como criterio la primera parte del citado
artículo y concluyó que el proyecto propuesto logra la utilización óptima de
los terrenos. El proyecto, como hemos expresado, es un uso no permitido en los
solares con zonificación ZU-R1. El artículo 11 dispone que en casos de usos no
permitidos, la Junta puede dispensar del cumplimiento de requisitos
reglamentarios 1) si la aplicación de éstos resulta en “la prohibición o
restricción irrazonable” del disfrute de una propiedad, 2) si el uso no
permitido es compatible con el carácter esencial del distrito y 3) si se le
demuestra a la Junta “que dicha dispensa aliviará un perjuicio claramente
demostrable.” No surge del expediente administrativo que la Junta haya evaluado
estos criterios al eximir al hospital de cumplir con los requisitos
reglamentarios. Procede, por lo tanto, que la Junta evalúe la presente consulta
de manera concreta a la luz de estos factores.
Por otro lado, la altura del proyecto propuesto
excede la requerida por el Reglamento de Zonificación Especial de Santurce. Los
solares en donde se ubicaría el edificio de estacionamiento están sitos en una
Zona de Edificabilidad Aislada ZE-A4. El reglamento dispone para esta zona una
altura mínima de 4 plantas y una altura máxima en el cuerpo principal de 6
plantas. La altura máxima permitida es de 8 plantas condicionadas a que las dos
plantas superiores mantengan un retiro mínimo de la línea de fachada de dos
metros.
El edificio de estacionamiento propuesto tendría diez
plantas por la Calle San Jorge por lo que no cumple con este requisito
reglamentario. La Junta concedió una excepción y autorizó el proyecto con la
altura propuesta de 10 plantas. Evaluó el proyecto a la luz de los factores
establecidos en el Capítulo de Excepciones del Reglamento de Zonificación
Especial de Santurce y concluyó que el edificio de estacionamiento y servicios
de salud no afecta la salud, seguridad y bienestar del sector así como tampoco
menoscaba el suministro de luz y aire a ninguna estructura ni aumenta el
peligro de fuego. Concluyó la Junta que no se había sometido evidencia de que
se ocasione reducción o perjuicio a los valores de las propiedades establecidas
en áreas vecinas y que la viabilidad, adecuacidad y conveniencia del proyecto
se habían demostrado sin lugar a dudas.
Hemos definido el término “excepción” como la
autorización para usar la propiedad en cierto modo que de antemano el propio
Reglamento de Zonificación admite y tolera, siempre que se cumpla con ciertas
condiciones. Junta de Planificación v. J.A.C.L., 109 D.P.R. 210 (1979); Quevedo
Segarra v. J.A.C.L., 102 D.P.R. 87 (1974); López v. Junta de
Planificación, 80 D.P.R. 646 (1958). La concesión de excepciones es un
medio para controlar ciertos usos que no son frecuentes pero que pueden tener
efecto adverso en el vecindario. “Se conceden únicamente en los casos expresamente autorizados por el Reglamento
y siempre sujeto a las condiciones en él prescritas.” Quevedo Segarra v.
J.A.C.L., supra.
El Capítulo 34 del Reglamento de Zonificación de
Santurce dispone que la Junta considerará solicitudes de permisos o consultas
de ubicación para los usos y construcciones que se indiquen en el Reglamento
para determinadas zonas de uso. Dicho reglamento detalla específicamente que
usos y construcciones pueden considerarse mediante excepción. Este no incluye
en esta lista una construcción de una altura distinta a la establecida para una
zona ZE-A4 como es la del caso de autos. La Junta estaba impedida de considerar
esta “excepción”, pues las excepciones sólo se conceden en los casos expresamente autorizados por el
Reglamento. Quevedo Segarra v. J.A.C.L., supra. Por lo tanto,
erró la Junta al aprobar la consulta de ubicación para la construcción de un
edificio de diez plantas.
IV.
Por los fundamentos expresados antes, procede que se
deje sin efecto tanto la sentencia dictada por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones en el caso de autos como la consulta de ubicación aprobada por la
Junta de Planificación, y devolver el caso a dicho organismo, para ulteriores
procedimientos conforme a lo aquí resuelto.
Se dictará sentencia de conformidad.
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 18 de enero de 2000.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión
Per Curiam que antecede, la cual se hace formar parte de la presente, se deja
sin efecto tanto la sentencia dictada por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones en el caso de autos como la consulta de ubicación aprobada por la
Junta de Planificación, y se devuelve el caso a dicho organismo, para
ulteriores procedimientos conforme a lo aquí resuelto.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria
del Tribunal Supremo. Los Jueces
Asociados señores Rebollo López y Corrada del Río disienten sin opinión
escrita. El Juez Asociado señor Negrón
García, inhibido.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal
Supremo
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