[1][1]
-ascendentes a $16,354,484.67-, con diferentes
agencias estatales sin someterlos
para aprobación, mediante Resolución a esos efectos a la Asamblea Municipal.
El 5 de abril de 1993, en
Conferencia con Antelación a Vista, el Alcalde Acevedo Pérez aceptó que se otorgaron
los contratos mencionados sin la aprobación de la Asamblea, pero adujo varias
defensas, incluyendo que algunos de ellos habían expirado. Cuestionó la
procedencia de una acción de injunction. Con vista a
esa admisión, el Tribunal Superior, Sala de San Juan (Hon.
Arnaldo López Rodríguez), determinó que no existían controversias de hecho y
resolvería sumariamente según solicitado y otorgó un plazo adicional de dos (2)
días para que se presentara por escrito cualquier planteamiento de derecho.
El 15 de abril de 1993,
notificada el mismo día, el Tribunal dictó Sentencia concluyendo que el Alcalde
Acevedo Pérez actuó ultra vires al autorizar contratos con el gobierno
central y la erogación de fondos públicos sin la aprobación previa de la
Asamblea Municipal. Libró el injunction permanente y
ordenó cesar y desistir inmediatamente
esa práctica.
Así las cosas,
subsiguientemente el Alcalde Acevedo Pérez, sin contar con la aprobación de la
Asamblea Municipal, otorgó con el Departamento de la Vivienda y Desarrollo Urbano de
los Estados Unidos el 28 de abril
de 1993 y otro, con el Departamento de Servicios Sociales el 1 de diciembre de
1993.
El 15 de diciembre de
1993, la Asamblea Municipal pidió al Tribunal lo encontrara incurso en
desacato. Previa vista, el Tribunal entendió que, conforme el ordenamiento, era
innecesario que el Alcalde Acevedo Pérez tuviera que solicitar la aprobación de
la Asamblea Municipal para recibir la suma de $1,500,000.00 del Departamento de
Servicios Sociales a cambio del Municipio desarrollar un proyecto para realojar
ciertas familias del sector Bechara de Puerto Nuevo.[2][2] Lo eximió de desacato.
Inconforme, acudió ante
nos la Asamblea Municipal.[3][3]
Mediante trámite de mostración de causa, revisamos.
II
A la luz de los argumentos
de las partes, conforme lo establecido en la Ley de Municipios Autónomos -Núm.
81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec. 4652-, resolvemos que el contrato suscrito por el
Alcalde Acevedo Pérez con el Departamento de Servicios Sociales requería aprobación
previa mediante resolución a tales efectos de
la Asamblea Municipal.
Ahora bien, con vista a
todas las circunstancias del caso, coincidimos con el tribunal a quo en
cuanto a que el Alcalde Acevedo Pérez no debe ser encontrado incurso en
desacato por haber otorgado el aludido contrato. Su suscripción podía, según
resolvió el Tribunal de Instancia, distinguirse de las actuaciones cubiertas
por su orden judicial del 15 de abril de 1993. No habremos de intervenir con el
ejercicio de esa discreción.
Por los fundamentos
expuestos, se expide el auto y revoca la resolución del Tribunal Superior, Sala
de San Juan en cuanto a su
interpretación de que el contrato con el Depto. de
Servicios Sociales no exigía la aprobación previa de la Asamblea Municipal. Así
modificada, se confirma en cuanto a la improcedencia del desacato.
Lo pronunció, manda el
Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor
Negrón García emitió Opinión Concurrente; el Juez Asociado señor Rebollo López
emitió Opinión Concurrente y el Juez Asociado señor Hernández Denton emitió Opinión Concurrente. El Juez Presidente señor
Andréu García no interviene y los Jueces Asociados señores Fuster
Berlingeri y Corrada del
Río no intervinieron.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo
Opinión Concurrente del Juez Asociado señor Negrón García
San Juan, Puerto Rico a
4 de abril de 2000
“El juez
es el intérprete por excelencia, ya que realiza una tarea interpretativa con valor
decisorio frente al conflicto planteado por las partes. Estamos entonces,
frente al verdadero 'inter-pres',
es decir el que se coloca entre dos que hablan". Zapata de Tamantini, M. A., Interpretación del Negocio Jurídico,
Rev. del Col. de Abogados de la Plata, Año XXVIII,
Núm. 48 (1987), pág. 95.
Bajo la
actual Ley de Municipios Autónomos, ¿viene obligado un Alcalde a presentar ante
la Asamblea Municipal los contratos otorgados con agencias estatales,
independientemente de si conllevan erogación de fondos municipales?
I
El
Presidente de la Asamblea Municipal de San Juan, Sr. Manuel D. Herrero,
solicitó un injunction contra el Alcalde de la Ciudad
Capital, Hon. Héctor Luis Acevedo Pérez, por haber
autorizado varios contratos con agencias del gobierno central sin referirlos a
la Asamblea Municipal para su aprobación. Sostuvo que la erogación de fondos
públicos ascendía a más de $10,000.000.00 y era ilegal.
El Alcalde
Acevedo Pérez aceptó haber otorgado los contratos sin someterlos a la Asamblea
Municipal. El 15 de abril de 1993, el
Tribunal Superior, Sala de San Juan (Hon. Arnaldo
López Rodríguez), dictó sentencia declarando con lugar la demanda. Resolvió que
"el señor Alcalde de la Ciudad Capital ha actuado ultra vires al
otorgar contratos con agencias del gobierno central y autorizar la erogación de
fondos públicos en virtud de éstos sin que los contratos hayan sido aprobados
mediante resolución por la Asamblea Municipal".
Posteriormente,
la Asamblea Municipal, en solicitud de desacato, nuevamente imputó al Alcalde
Acevedo Pérez continuar esa práctica.[4][4]
Mediante
resolución dictada con el fin de aclarar el alcance de su sentencia, el
ilustrado tribunal denegó el desacato. Sostuvo que no se requería aprobación en
aquellos casos donde el Municipio entraba en un acuerdo con agencias del
gobierno federal o central para recibir fondos, si no necesitaban ser apareados
con fondos municipales.
No
conforme, acudió a este foro el Presidente de la Asamblea Municipal en revisión.[5][5]
II
El texto
del Art. 14002 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A.
sec. 4652, es claro.
De manera inequívoca establece el requisito de la aprobación previa del cuerpo
legislativo municipal de todo convenio otorgado entre el municipio y agencias
gubernamentales, estatales o federales. No
hay excepciones.
Este
precepto tiene su génesis en el Art. 12.05 de la anterior Ley Municipal,[6][6] que en lo pertinente disponía:
"Sobre
convenios
El Alcalde, con la autorización
de la Asamblea, podrá concertar convenios con:
a) los departamentos, agencias, corporaciones
públicas o cualquier dependencia de los Gobiernos Federal y Estatal para la
ejecución por éstos y/o el municipio, de cualquier obra o mejora pública municipal,
estatal o federal o de cualquier corporación pública que sea costeada, en
todo o en parte, con fondos municipales." (Enfasis suplido).
Se aprecia pues, que su
lenguaje cubría todo contrato otorgado por el Alcalde si mediaba
erogación de fondos municipales. Ante esa eventualidad debía ser sometido a la
Asamblea Municipal para aprobación final.
No
obstante, la ley vigente -Núm. 81 de 30 de agosto de 1991-, que derogó
la antigua Ley Municipal, en su Art. 14002 dispuso:
"El municipio podrá contratar con
cualquier agencia del gobierno central o del gobierno federal para realizar por
su propia administración o mediante contrato cualquier estudio, trabajo, obras
o mejoras públicas de cualquier agencia pública del gobierno central o del
gobierno federal o para que las agencias del gobierno central o del
gobierno municipal desarrollen o lleven a cabo para el municipio cualquier
estudio, trabajo, obra o mejora pública municipal. Asimismo, podrá otorgar
contratos con dichas agencias y con cualquier otro municipio para el
desarrollo, administración y operación en forma conjunta, coordinada o delegada
de facilidades para la prestación de servicios al ciudadano.
También cualquier municipio podrá contratar con
otros municipios para realizar conjuntamente cualquier estudio, trabajo o
actividad y desarrollar cualquier proyecto, programa, obra o mejora pública, o
cumplir con cualquier función o actividad autorizada por ley, o para adquirir
conjuntamente servicios, asesoramiento, propiedad o suministros o presentarse
cualesquiera otros servicios en común.
Todo contrato que se otorgue de acuerdo con esta
sección deberá cumplir con lo siguiente:
a) Ser aprobado
mediante resolución al efecto por la Asamblea de cada municipio que sea parte
en el contrato..." (Enfasis suplido).
De su faz,
a diferencia del anterior precepto, observamos que ahora la facultad se
confiere al Municipio, entidad que se compone del Alcalde y la
Asamblea; se eliminó todo el texto referente a que la obra o mejora
fuese costeada con fondos municipales; y, se dispuso la autorización previa de
la Asamblea fuera por Resolución.
III
Ante tan
diáfano lenguaje, no hay texto obscuro que
interpretar. No podemos convenir con el ilustrado tribunal de instancia de que la
ausencia de debate legislativo al respecto es indicativa de una intención de
mantener el texto derogado. En recta hermenéutica, es un imperativo decisorio,
por no decir lógico, concluir que el silencio y la eliminación de determinado
texto revela todo lo contrario, a saber, la intención
del Legislador de derogarlo. Es principio fundamental que "si
existe un conflicto irreconciliable entre una nueva disposición y estatutos
previos referentes a la misma materia, la nueva disposición será la que
controle o prevalezca, ya que constituye la última expresión de la
legislatura". Díaz v. Srio. de Hacienda, 114 D.P.R. 865,
874 (1983). Conforme el Art. 6 del Código Civil, 31 L.P.R.A.
sec. 6, una ley anterior queda tácitamente derogada
cuando la nueva contenga preceptos contrarios o irreconciliables.
Aparte de
ser textos irreconciliables, la interpretación avalada por el ilustrado
tribunal de instancia derrota la política pública plasmada en la más reciente
Ley de Municipios Autónomos, de aumentar las facultades fiscalizadoras de la
Asamblea Municipal en la erogación de fondos.
También es
incorrecto sostener que el contrato entre el Municipio de San Juan y el
Departamento de Servicios Sociales, no conlleva erogación de fondos públicos
municipales. Recuérdese que dicho Departamento se obligó a transferir la
cantidad de un millón quinientos mil dólares ($1,500,000.00)
al Municipio de San Juan, no a su
alcalde. Esa transferencia conlleva que esos fondos ingresen y formen parte del patrimonio municipal; las finanzas
municipales son un todo integral. A fin de cuentas, siguiendo la
analogía y enfoque moderno plasmado en la Constitución, estamos ante un
concepto de presupuesto municipal dinámico que se nutre, tanto de fuentes
estatales como federales. Hernández Torres, et al. v.
Hernández Colón, et al., 129 D.P.R. 824, 849
(1992) -Opinión Disidente, Juez Asociado señor Negrón García-.[7][7]
ANTONIO S. NEGRÓN
GARCÍA
Juez
Asociado
OPINIÓN
CONCURRENTE EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
San Juan,
Puerto Rico, a 4 de abril de 2000
Atendemos--mediante
el mecanismo procesal decisorio de la orden de mostrar causa y a la luz de las
disposiciones del Artículo 14.002 de la Ley Número 81 del 30 de agosto de 1991,
conocida como la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico-- la interrogante
de si es necesario que todo contrato otorgado por un alcalde con
cualquier agencia pública del Gobierno de Puerto Rico o del gobierno federal
cuente con la aprobación de la asamblea municipal del municipio en controversia,
o, si por el contrario, únicamente es necesaria dicha aprobación
por parte de la asamblea municipal en relación con aquellos contratos en
donde hay una erogación de fondos públicos municipales.
I
Con motivo de una alegada práctica adoptada
por el entonces Alcalde de la Ciudad Capital de Puerto Rico, Hon. Héctor Luis Acevedo, de otorgar contratos con agencias
gubernamentales locales y federales sin obtener el consentimiento para ello de
la Asamblea Municipal de San Juan, el ex-presidente de la misma, Lcdo. Manuel
D. Herrero, radicó ante el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San Juan,
una solicitud de interdicto con el propósito de poner fin a la alegada
práctica. Luego de los trámites ordinarios y pertinentes, dicho foro judicial,
mediante sentencia de fecha 15 de abril de 1993, libró auto de injunction permanente contra el primer ejecutivo de San
Juan y los funcionarios bajo su jurisdicción y supervisión. En la parte
dispositiva de dicha sentencia, --la cual advino final y firme-- se
dispuso que:
Por las anteriores consideraciones, se declara CON
LUGAR la demanda y en su consecuencia se libra auto de injunction
permanente contra el Alcalde de San Juan, Hon. Héctor
Luis Acevedo Pérez y los funcionarios bajo su jurisdicción y supervisión y se
les ordena cesar y desistir inmediatamente de continuar otorgando contratos con
agencias del gobierno central o del gobierno federal para que lleven a cabo
para el Municipio cualquier estudio, trabajo, obra o mejora pública municipal,
sin ser aprobados mediante resolución al efecto por la Asamblea Municipal.
Ello
no obstante, el 28 de abril de 1993, el referido Alcalde de San Juan firmó un
acuerdo con el Departamento de la Vivienda y Desarrollo Urbano de los Estados
Unidos mediante el cual la mencionada agencia federal le asignó fondos al
Municipio de San Juan para que éste llevara a cabo estrategias de vivienda a
través de la adquisición, rehabilitación, construcción de nuevas viviendas, y
asistencia en el pago de los arrendamientos, basada esta asistencia en la
elegibilidad de los arrendatarios. En vista de ello, el ex-Presidente de la
Asamblea Municipal de San Juan acudió ante el foro de instancia en solicitud de
que se encontrara incurso en desacato al entonces Alcalde, Hon.
Héctor Luis Acevedo.
El tribunal de instancia, mediante
resolución de fecha 25 de febrero de 1994, acogió la posición expuesta por el
Alcalde de San Juan. Resolvió que no procedía encontrar incurso en desacato a
dicho funcionario municipal, debido al hecho de que, no obstante el claro lenguaje
a esos efectos del antes citado Artículo 14.002 de la Ley 81 de 1991, no todos
los contratos otorgados por los alcaldes requerían la aprobación de las
asambleas municipales; únicamente, según dicho foro judicial, aquellos en
que había erogación de fondos públicos municipales. Al así resolver, el
foro de instancia expresó que así antes lo disponía el derogado Artículo 1205
de la derogada Ley Orgánica de los Municipios, Ley Número 146 de 18 de junio de
1980, y que era del criterio que la eliminación, por parte del legislador, de
dicho lenguaje, al promulgarse la antes citada Ley 81 de 1991, había sido
"...una inadvertencia del Legislador".
Inconforme, el Presidente de la
Asamblea Municipal de San Juan acudió ante este Tribunal, en revisión de la mencionada
sentencia, imputándole al foro de instancia haber errado:
"...al sustituir el texto del artículo 14.002
de la Ley de Municipios Autónomos por el de una disposición sobre los contratos
entre municipios y agencias la cual había sido derogada y remplazada [sic] por
el citado artículo. Respetuosamente sostenemos que el Honorable Tribunal
revisado incidió al pretender asumir la función legislativa en cuanto a la
modificación de los estatutos en cuestión. Ello contribuye a mantener y alentar
la violación de la ley."
"...al negarse a declarar incurso en desacato a
quien admitió la violación del auto de injunction
permanente. El error se magnificó y agravó al emplearse la petición de castigo
para reinterpretar la ley y asumir que la Asamblea Legislativa debió redactar
un texto distinto al promulgado en ley. En consecuencia resolvió modificar la
sentencia para limitar el poder conferido al cuerpo legislativo municipal por
la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico."
Mediante Resolución, de fecha 9 de mayo de 1994, le concedimos término a
la parte demandada recurrida para que mostrara causa:
"................................................
.................por
la cual este Tribunal no deba expedir el auto solicitado y dictar Sentencia
revocatoria de la emitida por el Tribunal Superior de Puerto Rico, Sala de San
Juan."
II
El derogado
Artículo 12.5 de la derogada Ley Orgánica de los Municipios disponía, en
lo pertinente, que:
"El
Alcalde, con la autorización de la Asamblea, podrá concertar convenios con:
a)
los departamentos, agencias, corporaciones públicas, o cualquier dependencia de
los Gobiernos Federal y Estatal para la ejecución por éstos y/o el municipio,
de cualquier obra o mejora pública municipal, estatal o federal o de cualquier
corporación pública que sea costeada, en todo o en parte, con fondos
municipales". (Subrayado nuestro.)
Dicha Ley
Orgánica, como expresáramos anteriormente, fue derogada por la antes
mencionada Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico. En relación con la
controversia hoy ante nuestra consideración, la nueva legislación establece, en
el antes citado Artículo 14.002 y en lo pertinente, que:
"El
municipio podrá contratar con cualquier agencia del gobierno central o del
gobierno federal para realizar por su propia administración o mediante contrato
cualquier estudio, trabajo, obras o mejoras públicas de cualquier agencia
pública del gobierno central o del gobierno federal o para que las agencias del
gobierno central o del gobierno municipal desarrollen o lleven a cabo para el
municipio cualquier estudio, trabajo, obra o mejora pública municipal.
Asimismo, podrá otorgar contratos con dichas agencias y con cualquier otro
municipio para el desarrollo, administración y operación en forma conjunta,
coordinada o delegada de facilidades para la prestación de servicios al
ciudadano.
También, cualquier municipio podrá contratar con
otros municipios para realizar conjuntamente cualquier estudio, trabajo o
actividad y desarrollar cualquier proyecto, programa, obra o mejora pública, o
cumplir con cualquier función o actividad autorizada por ley, o para adquirir
conjuntamente servicios, asesoramiento, propiedad o suministros o presentarse
cualesquiera otros servicios en común.
Todo contrato que se
otorgue de acuerdo con esta sección deberá cumplir con lo siguiente:
a) Ser aprobado mediante resolución al efecto por
la Asamblea de cada municipio que sea parte en el contrato..." (Subrayado nuestro.)
Ambas partes
coinciden en que el historial legislativo de la nueva Ley de Municipios
Autónomos de Puerto Rico no contiene explicación alguna para el cambio
decretado; esto es, realmente nadie puede asegurar si ello se debió a un cambio
en la política pública del Gobierno, o, por el contrario, a una omisión o
inadvertencia de parte del legislador, como resolvió el foro de instancia.
No hay
duda que la ausencia de explicación en el historial legislativo de la medida,
da base para que se pueda especular. Se podría sostener, con mucha lógica, que en
vista del hecho que la nueva legislación le concede unos poderes, nunca antes
otorgados, a los alcaldes, el legislador entendió procedente establecer un
sistema de fiscalización, por parte de las asambleas municipales, más estricto.
Tampoco, por otro lado, resulta ilógica la posición sostenida por el Alcalde
recurrido, refrendada por el tribunal de instancia, a los efectos de que sólo
se justifica la fiscalización, por parte de la asamblea municipal, en casos en
que hay erogación de fondos públicos municipales y no en situaciones donde el
municipio no tiene que desembolsar dinero.
Somos del criterio, sin embargo,
que, aun en casos en que no hay erogación de dinero público, resulta conveniente que la asamblea municipal
pase juicio sobre la otorgación de contratos. A manera de ejemplo, podría darse
la situación en que el alcalde de determinado municipio tuviera la opción, y
obligación, de escoger entre diferentes planes, o programas, federales, ninguno
de los cuales conllevaría la erogación de fondos públicos municipales. La
asamblea municipal, a nuestro juicio, podría diferir del alcalde de un
municipio en particular en cuanto a cuál programa resulta más beneficioso para
dicho municipio. Después de todo, el bienestar general de los ciudadanos de
un municipio es responsabilidad ineludible tanto del alcalde como de la
asamblea municipal del mismo.
No obstante todo lo antes expresado,
a nuestro juicio resulta claro el curso judicial a seguir en el presente
caso. Sabido es que cuando la
"...ley es clara [y] libre de toda ambigüedad, la letra de ella no debe
ser menospreciada bajo el pretexto de cumplir su espíritu".[8][8]
Colegio Internacional SEK de P.R., Inc. v. Escribá,
Opinión y Sentencia de 5 de abril de 1994[9][9];
Calderón Morales v. Adm. de los Sistemas de
Retiro, Opinión y Sentencia de 26 de febrero de 1992[10][10];
Rojas v. Méndez & Co., 115 D.P.R. 50, 53 (1984); Rodríguez v. Fidelity Bond Mortgage Corp., 108 D.P.R. 156 (1978).
Precisamente debido a ello es que
los tribunales de justicia únicamente están autorizados a interpretar las leyes
"...cuando, entre otras, éstas no son claras o concluyentes sobre un punto
en particular; cuando el objetivo, al realizarlo, es el de suplir una laguna de
la misma; o cuando, con el propósito de mitigar los efectos adversos de la
aplicación de una ley a una situación en particular, la justicia así lo
requiere..." Calderón Morales v. Adm. de
los Sistemas de Retiro, ante; Pueblo v. Ortega Santiago,
Opinión y Sentencia de 23 de enero de 1990.[11][11]
En otras palabras, la facultad para,
o la función judicial de, interpretar las leyes no significa que tengamos
autoridad para sustituir la clara expresión legislativa sobre un asunto en
particular. Roig Commercial
Bank v. Buscalglia,
Tesorero, 74 D.P.R. 986 (1953).
A base de todo lo antes expuesto es
que concurrimos con la Sentencia mayoritaria emitida en su conclusión de que,
conforme expresamente lo establece el antes citado Artículo 14.002 de la Ley de
Municipios Autónomos de P.R., todo contrato
que otorgue un alcalde debe ser aprobado por la asamblea municipal del
municipio en cuestión, independientemente del hecho de que el mismo
conlleve o no la erogación de fondos
públicos municipales.
III
Debemos, además, pasar juicio sobre
si el señor Alcalde de San Juan, Hon. Héctor Luis
Acevedo, debe o no ser encontrado incurso en desacato por haber otorgado un
contrato en violación de la sentencia que emitiera el foro de instancia de
fecha 15 de abril de 1993. Contestamos en la negativa. No hay duda de
que, atendidos los hechos particulares del presente caso, resulta
meridianamente claro que el Lcdo. Acevedo no tuvo intención alguna de
violar los términos de dicha sentencia. Pueblo
v. García Rivera, 103 D.P.R. 547, 551 (1975); Pueblo
v. Concepción Fonseca, 101 D.P.R. 357, 359
(1973). El Lcdo. Acevedo entendió que, conforme los términos de la referida
sentencia, él podía otorgar contratos, sin el consentimiento de la Asamblea
Municipal, en aquellas situaciones que no envolvieran erogación de fondos
públicos municipales. La "mejor evidencia" de la ausencia de
intención a esos efectos por parte del Alcalde Acevedo lo constituye el hecho
de que el tribunal de instancia --aun cuando equivocadamente-- refrendó su
posición.
FRANCISCO REBOLLO LOPEZ
Juez Asociado
Opinión Concurrente emitida por el Juez Asociado señor
Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 4 de abril de 2000.
Estamos conformes con
el criterio mayoritario de este Tribunal en
que el contrato suscrito el 1 de diciembre de 1993 entre el entonces
Alcalde de San Juan, Héctor L. Acevedo Pérez y el Departamento de Servicios
Sociales requería la aprobación previa de la Asamblea Municipal de San Juan.
También estamos conformes con la conclusión de que a la luz de las
circunstancias del presente caso, el ex Alcalde municipal Acevedo Pérez no debe
ser encontrado incurso en desacato por haber otorgado el aludido contrato sin
la intervención de la Asamblea Municipal. Sin embargo, estimamos oportuno
expresarnos en torno al alcance de la obligación estatutaria que contiene el
Art. 14.002 de la Ley de Municipios Autónomos.
