Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2000
2000
DTS 143 RIVERA V. ADMINISTRACION A.P.R.E. 2000TSPR143
EN
EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Aida Rivera
Concepción
Recurrida
vs.
Administración de Reglamentos y
Permisos (A.R.P.E.)
Agencia-Administrativa
Carlos Roque Adorno
Concesionario del Permiso
Peticionario
Certiorari
2000
TSPR 143
Número
del Caso: CC-1999-0458
Fecha:
29/09/2000
Tribunal
de Circuito de Apelaciones:
Circuito Regional I
Juez
Ponente:
Hon. Angel González Román
Abogado
de la Parte Peticionaria:
Lcdo. José Raúl Ibarra Morales
Abogado
de la Parte Recurrida:
Lcda. Carmen J. Díaz Padró
Abogado
de ARPE:
Lcdo. Rafael Quiñones Ayala
Materia:
Revisión Administrativa, Taller de mecánica, Taller de reparar aire de auto.
ADVERTENCIA
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OPINIÓN
DEL TRIBUNAL EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
San
Juan, Puerto Rico a 29 de septiembre de 2000
En el caso de autos la
Administración de Reglamentos y Permisos –-en adelante, “A.R.P.E.”-- concluyó
que la clasificación “taller de reparación de acondicionadores de aire de
automóviles” está comprendida dentro de la clasificación “taller de mecánica para
autos”. Razonando de ese modo, A.R.P.E. autorizó, vía excepción, al aquí
peticionario Carlos Roque Adorno a utilizar un terreno localizado en un
distrito zonificado R-1, para operar un taller de reparación de
acondicionadores de aire de automóviles.
Inconforme, una vecina
de dicha propiedad inmueble, Aida Rivera Concepción, apeló ante laJunta de
Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones –-en adelante, J.A.C.L.-–
alegando que erró A.R.P.E. al armonizar ambos conceptos y proponiendo, a su
vez, que se catalogara dicho taller como “de refrigeración”; conforme su
argumento, A.R.P.E. concedió el permiso de uso en contra de la ley, pues
alegadamente venía obligada a procesar la petición de permiso de uso mediante
el mecanismo de la “variación”.
La J.A.C.L. confirmó
la determinación de A.R.P.E., por lo que la aquí recurrida Rivera Concepción
solicitó la revisión de dicha determinación ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones. El foro apelativo intermedio revocó las decisiones de las
antes mencionadas agencias administrativas, al concluir que el taller de
reparación de acondicionadores de aire de automóviles no puede ser catalogado
como un “taller de mecánica para autos” y que, en cambio, es una categoría
subsumible dentro del concepto “taller de refrigeración”. Este razonamiento,
forzosamente, llevó al tribunal apelativo a determinar que el permiso de uso
fue expedido en contra de lo preceptuado por la ley, pues según su
razonamiento, en un distrito zonificado R-1, la solicitud de un permiso de uso
para operar un taller de refrigeración tendría que evaluarse bajo el
procedimiento de variación, contrario al proceder de A.R.P.E. que no observó
ese proceso en virtud de su aplicación de las diferentes clasificaciones que
hemos observado.
Inconforme con el
dictamen del tribunal apelativo intermedio, Carlos Roque Adorno acudió ante
este Tribunal en revisión, vía certiorari, de la sentencia emitida por dicho
foro judicial, imputándole a éste haber errado:
“...al concluir que el permiso
otorgado por la ARPE y confirmado por la JACL debió haberse otorgado mediante
mecanismo de variación y no mediante el mecanismo de excepción como fue
otorgado.”
Expedimos el auto. Estando en
condiciones de resolver el recurso radicado, procedemos a así hacerlo.
I
Según la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme -–en adelante,
“la L.P.A.U.”-– las determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias
serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obra
en el expediente administrativo, mientras que las conclusiones de derecho serán
revisables en todos sus aspectos por el tribunal.1
Ahora bien, no
siempre es tajante o exclusiva la clasificación de una controversia como una
“de hecho” o de “derecho”. En ocasiones, como en la que nos ocupa2, nos enfrentamos a cuestionamientos “mixtos
de hecho y de derecho”. Entonces, se plantea la interrogante sobre cuál es el
alcance de la revisión judicial en esos casos a la luz de lo dispuesto en la
L.P.A.U. La norma establecida ha sido considerar dichas cuestiones como unas de
derecho. Por lo tanto, tal como ha dicho el profesor Fernández, “[p]ara que la
concepción interpretativa de la agencia pueda prevalecer y recibir un trato
deferencial es imprescindible que se reúnan los requisitos de consistencia y
razonabilidad con el propósito legislativo.” Fernández, Demetrio, Derecho
Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Sec. 9.4.3
Por otro lado,
reiteradamente, “hemos sostenido que las conclusiones e interpretaciones de los
organismos administrativos especializados merecen gran consideración y respeto
y que su revisión judicial se limita a determinar si la agencia actuó
arbitraria o ilegalmente o en forma tan irrazonable que su actuación
constituyó un abuso de discreción”. Murphy Bernabe v. Tribunal Superior,
103 D.P.R. 692, 699 (1975). “Debe[mos] ser cautelosos al intervenir con dichas
determinaciones.” Viajes Gallardo v. Homero Clavell, 131 D.P.R.
275 (1992). Sin embargo, esa deferencia no significa que hayamos
renunciado nuestra función revisora en instancias apropiadas y meritorias, pues
en “el supuesto de que la agencia administrativa hubiese cometido algún error
en la aplicación de la ley, esa actuación no sería válida.” Del Rey v. J.A.C.L.,
107 D.P.R. 348, 355 (1978). Fuertes v. ARPE, 134 DPR 947 (1993).
Debe mantenerse
presente que las determinaciones de hechos de organismos y agencias públicas
tienen a su favor una presunción de regularidad y corrección, que debe ser
respetada mientras la parte que las impugne no produzca suficiente evidencia para
derrotarlas. Henríquez v. Consejo Educación Superior, 120 D.P.R.
194, 210 (1987). Los tribunales no deberán alterar las conclusiones de hechos
de un organismo o agencia, como la A.R.P.E. o la J.A.C.L., si éstas se
fundamentan en suficiente evidencia que surja del récord administrativo
considerado en su totalidad. Henríquez v. Consejo Educación Superior,
supra. A tal efecto aplica aquí lo que expresamos en J.R.T. v. Escuela
Coop. E. M. De Hostos, 107 D.P.R. 151, 156-157 (1978):
"Nuestra función es tomar el
récord en su totalidad y poner en vigor la orden si encontramos evidencia
sustancial para sostener las conclusiones de la Junta."
En fin,
reiteradamente hemos resuelto que las decisiones de los organismos
administrativos merecen la mayor deferencia judicial. Ello es así porque éstos
cuentan con experiencias y conocimientos altamente especializados sobre los
asuntos que se le encomiendan. Román v. Superintendente de la Policía,
93 D.P.R. 685, 690 (1966); Rubín Ramírez v. Trías Monge, 111
D.P.R. 481, 484-485 (1981). Es por ello que cuando se impugnan sus decisiones
los tribunales deben limitarse a indagar sobre la razonabilidad de las mismas y
no deben sustituirlas por su propio criterio, M & V Orthodontics v. Negdo.
Seg. Empleo, 115 D.P.R. 183, 188-189 (1984), “a menos que se infrinja[n]
directamente valores constituciones fundamentales, [o] cuando las actuaciones
de estos organismos sean claramente arbitrarias”. Henríquez Soto v. Consejo
Educación Superior, ante, a la pág. 212. Facultad para las Ciencias
Sociales v. C.E.S., 133 D.P.R. 521 (1993).
Ante
cuestionamientos mixtos de hecho y de derecho el tribunal, con el amplio poder
de revisión que le concede la L.P.A.U. y la jurisprudencia aplicable, está
llamado a determinar si la determinación administrativa es una razonable y
consistente con el propósito legislativo. El criterio a aplicarse no es si la
decisión administrativa es la más razonable o la mejor al arbitrio del foro
judicial; es, repetimos, si la determinación administrativa, en interpretación
de los reglamentos y las leyes que le incumbe implementar, es una razonable.
En el caso que ocupa
nuestra atención en el día de hoy, la interpretación administrativa cuestionada
fue desechada por el tribunal apelativo intermedio por alegadamente ser la
misma una “decisión arbitraria y caprichosa” expresándose que
“[...]independientemente de que A.R.P.E. catalogue el taller del Sr. Roque como
un taller de reparación, lo cierto es que el mismo es un taller de
refrigeración.” Es de notarse que el tribunal apelativo no explicó ni
expuso las razones por las cuales consideró como “arbitraria y caprichosa” la
determinación administrativa; tampoco abordó el asunto del porqué la misma es
irrazonable.
II
El terreno o
propiedad inmueble sobre el cual gira la controversia está clasificado como
demarcado dentro de un distrito R-1 según la Sec. 11.00 del Reglamento de
Zonificación. En ese mismo Reglamento se dispone que:
“En los distritos R-1 se usarán los edificios
o pertenencias para los fines expuestos a continuación:
1. Casas de una familia
2. Casas en hilera y casas patio de acuerdo
con lo establecido en las Secciones 74.00 y 75.00 de este Reglamento.
3. Otros usos de acuerdo con lo
establecido en la Sección 99.00 de este Reglamento.”
De ese modo, se deja
la puerta abierta para que, por medio del mecanismo de excepción, se
permita el uso de dichas ubicaciones. Por su parte, el mencionado Reglamento
define el concepto “excepción” como una “autorización para utilizar una
propiedad para un uso que este Reglamento admite y tolera en una zona o
distrito siempre que se cumpla con los requisitos o condiciones establecidas en
el Reglamento para la autorización del uso de que se trate.” Para la concesión
de una excepción, bajo la subsección 99.02, por parte de A.R.P.E., la misma
deberá cumplir con ciertos criterios que se establecen en la Subsección 99.03
del Reglamento de Zonificación, en la cual se expresa lo siguiente:
“La determinación que se tome
sobre un uso propuesto bajo las disposiciones de esta Sección descansará en la
evaluación de la combinación de factores que presente y demuestre la parte
interesada en cada caso. Para que haya una determinación favorable, la parte
interesada debe demostrar que tiene la capacidad de operar el uso juiciosamente
y que la operación del uso resulta conveniente al interés público, a base, sin
limitarse a éstos, de los siguientes criterios:
1. Se proteja la salud,
seguridad y bienestar de los ocupantes de la propiedad objeto de la solicitud
así como de propiedades limítrofes.
2. No se menoscabe el suministro
de luz y aire a la edificación a usarse u ocuparse, o a las propiedades
limítrofes.
3. No se aumente el peligro de
fuego.
4. No se ocasione reducción o
perjuicio a los valores de las propiedades establecidas en áreas vecinas.
5. Se demuestre la viabilidad,
adecuacidad y conveniencia del uso solicitado.
6. Se cumpla con las condiciones establecidas en este
Reglamento o que puedan establecerse para el caso particular.”
Por otro lado, en la Sección 99.05,18(ak)
del Reglamento de Zonificación se enumeran entre los usos a considerarse por
A.R.P.E. en un distrito R-1:
“99.05--Usos a Considerarse por
ARPE--Los siguientes usos podrán considerarse en los distritos correspondientes
por ARPE:
[...]
18. Usos comerciales,
institucionales y de servicios en terrenos hasta un máximo de una (1) cuerda,
en Distritos R-0, R-1, RT-0, RT-00, RT-1, R-4, M, P, A-4 y DS en áreas no
urbanizadas conforme al Reglamento de Lotificación (Reglamento de Planificación
Núm. 3) o en áreas con características y comportamiento de tipo rural, excepto
cuando se indique lo contrario más adelante.
[...]
[...] ak. Talleres de
hojalatería y pintura, mecánica, electromecánica, rejas, soldaduras o vitrales,
Taller de reparación de bicicletas y enseres eléctricos de uso corriente en el
hogar, siempre y cuando no se exhiban fuera del local. am. Tapicería excepto en
Distritos R-4 an. Venta de efectos deportivos ao. Venta de losas, cerámica,
azulejos y equipo de baño ap. Venta de mascotas y accesorios ("Pet
Shop") aq. Venta de muebles, enseres y artículos del hogar. ar. Venta y
alquiler de vehículos de motor excepto en Distritos R-4. as. Venta de piezas de
automóviles, motoras o bicicletas, siempre que las piezas no se exhiban fuera
del local. at. Venta de plantas ornamentales o productos agrícolas. au. Venta
de productos alimentarios o naturales ("health food"). av. Venta de
revistas, periódicos o efectos escolares. aw. Venta, reparación e instalación
de gomas (gomera) excepto en Distritos R-4.”
Queda
claro que el Reglamento de Zonificación se ocupa de las categorías “taller de
mecánica” y “taller de refrigeración”4, sin definirlas. Por otro
lado, es discutible el punto sobre a qué oficio corresponde, propiamente, la
tarea de reparar acondicionadores de aire de automóviles. Por ejemplo, la ley
que crea la Junta Examinadora y Colegio de Técnicos de Refrigeración y Aire
Acondicionado, Ley Núm. 36 de 20 de mayo de 1970, según enmendada, define el
término “Técnico de Refrigeración y Aire Acondicionado”5
como aquella persona dedicada a la instalación, reparación o mantenimiento de
equipos de refrigeración y de aire acondicionado, o de artículos o equipos
relacionados, en los hogares, establecimientos comerciales, en las industrias,
en hoteles, oficinas, vehículos de motor, áreas de establecimientos de
espectáculos y de recreación y en sitios o establecimientos análogos a éstos.
Sin embargo, la ley que crea la Junta
Examinadora de Técnicos Automotrices definía, al tiempo de expedirse el permiso
de uso que nos ocupa, el término “Técnico automotriz” como toda persona que
tenga pleno conocimiento, comprensión y dominio de la técnica manual y de los
procesos envueltos para el diagnóstico, reparación y ajuste de motor,
transición y otras partes esenciales para el funcionamiento de un vehículo de
motor, incluyendo el sistema eléctrico, electrónico o de aire acondicionado del
mismo, para los cuales se requieren destrezas especiales.
Indudablemente, A.R.P.E no se enfrentó a
un caso en que hubiesen líneas tajantes que deslindaran claramente lo relativo
a permisos de uso para talleres de mecánica por un lado, y, por otro lado,
talleres de reparación de acondicionadores de aire automotrices. Luego de
analizar la solicitud de permiso de uso que nos ocupa, y de celebrar una vista
administrativa con desfile de prueba, A.R.P.E. expidió un informe en el que
decidió autorizar:
“[...]
el permiso de uso para operar un Taller de Reparaciones de Aires Acondicionado
[...] a tenor con las disposiciones del Tópico 13, Sección 99.05, Inciso 18(ak)
del Reglamento de Planificación Núm. 4 (Reglamento de Zonificación) vigente. Se
toma en consideración las características del sector, que el sector es uno no
urbanizado, que no se menoscaba el suministro de luz y aire a la edificación ni
a las propiedades limítrofes, se protege la salud, seguridad y bienestar de los
ocupantes de la propiedad y de propiedades limítrofes y no se aumenta el
peligro de fuego. Se dispone que se cumplirá en todo momento con las
disposiciones de la Ley Sobre Política Pública Ambiental.”
Estas conclusiones, a su vez, están
basadas en las determinaciones de hechos de la agencia, según las cuales:
“De
la prueba desfilada y del expediente quedó probado que la propiedad objeto de
la solicitud de permiso de uso es propiedad del Sr. Carlos Roque Adorno.
Dicho
predio ubica en un distrito residencial R-1, colindando por el lateral
izquierdo con una ferretería liviana, por el lateral derecho con una
residencia, hacia el posterior con una residencia y hacia el patio delantero
con la PR-844 y la propiedad de la opositora.
El
uso se opera en el patio lateral izquierdo de la estructura que compone la
residencia habitual del peticionario, lo cual es en hormigón y bloques de dos
niveles.
La
prueba presentada demostró que aunque el predio está zonificado R-1 en el área
objeto del permiso de uso el comportamiento del sector es uno mixto, esto es,
que existen usos comerciales y residenciales compartiendo juntos. Los usos
existentes todos tienen permiso de uso expedido por la administración de
Reglamentos y Permisos vía excepción.
El
área objeto de la solicitud no constituye un proyecto de urbanización
desarrollado conforme al Reglamento de Planificación Número 3, Reglamento de
Lotificación y Urbanización.
La
carretera que sirve de acceso al uso propuesto, así como las propiedades
limítrofes es una vía de dos carriles con un ancho de rodaje de aproximadamente
6.00 metros.
El
peticionario cuenta con el endoso de las agencias concernidas, en especial la
Junta de Calidad Ambiental. Utiliza maquinaria especializada para reciclar el
clorofluoruro carbono (CFC’s) también evaluada por la Junta de Calidad
Ambiental.
El
uso ha operado por espacio de tres (3) años en el predio. Tanto los usos
comerciales que operan colindando con la solicitud como los usos en las
inmediaciones cuentan con permisos de usos autorizados por la Administración de
Reglamentos y Permisos, vía excepción, por no constituir el área un proyecto de
urbanización.”
Es evidente que el proceder de
las agencias administrativas impugnadas se llevó a cabo conforme a los procesos
ordenados por las leyes aplicables. Al conceder el permiso de uso solicitado,
A.R.P.E. tomó en consideración y evaluó, entre otras cosas, los requisitos y
características del distrito donde ubicaría el taller; los usos actuales y la
intensidad de las actividades comerciales del sector; y el impacto en la
seguridad, el bienestar y la salud en el área. Por otro lado, como cuestión de
derecho, hemos de reconocer que las determinaciones de A.R.P.E. y de la
J.A.C.L., de considerar un taller de reparación de acondicionadores de aire
automotrices de forma análoga a un taller de mecánica automotriz, son
determinaciones razonables que no pueden ser tachadas como contrarias al
mandato legislativo.
Erró el Tribunal de Circuito de
Apelaciones al revocar las decisiones administrativas revisadas sustituyendo, sin
fundamentar su conclusión, el criterio de la agencia por el suyo. Nada en
el expediente administrativo demuestra que las determinaciones impugnadas sean
irrazonables o arbitrarias. La determinación administrativa, tomada en el
presente caso, en interpretación de las leyes que inciden en su funcionamiento
y de los reglamentos aplicables, merece deferencia judicial en vista de su
razonabilidad.
Por los fundamentos antes
expuestos se revoca la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones de la
cual se recurre.
Se dictará Sentencia de
conformidad.
FRANCISCO
REBOLLO LOPEZ
Juez Asociado
SENTENCIA
San
Juan, Puerto Rico, a 29 de septiembre de 2000
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la
cual se hace formar parte íntegra de la presente, se dicta Sentencia
revocatoria de la emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones en el
presente caso.
Así lo pronunció,
manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez
Asociado señor Hernández Denton emitió Opinión disidente a la cual se unieron
la Juez Asociada señora Naveira de Rodón y el Juez Asociado señor Fuster
Berlingeri.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado Señor
Hernández Denton, a la cual se unió la Juez Asociada señora Naveira de Rodón y
el Juez Asociado señor Fuster Berlingeri
San Juan, Puerto Rico, a 29 de
septiembre de 2000.
La proliferación desmedida de negocios e
industrias en distritos ostensiblemente residenciales ha tenido un alcance
social, ambiental e infraestructural considerable. Para salvaguardar la calidad de vida de los vecinos de estos
distritos se hace imperativo, hoy más que nunca, una estricta interpretación de
las leyes y reglamentos de zonificación por las agencias a cargo de la
planificación en Puerto Rico.
La Opinión del
Tribunal, al avalar la acción ultra vires de la Administración de
Reglamentos y Permisos, socava los principios que sostienen el esquema de
zonificación. A tenor con el Reglamento
de Zonificación y un largo historial jurisprudencial nuestro, fue ilegal,
irrazonable e impropia la concesión por A.R.P.E. de un permiso de uso a un
taller de reparación de acondicionadores de aire de automóviles en un distrito
clasificado R-1. El Tribunal, al
confirmar esta acción, desatiende las reglas de hermenéutica y el lenguaje del
Reglamento de Zonificación y concede un grado de discreción indebido a las agencias
administrativas para alterar sus propios reglamentos.
No podemos suscribir la Opinión, por ser
erradas sus premisas y metodología y agraviosas sus consecuencias
prácticas. La acción de A.R.P.E. que ha
sido avalada por este Tribunal tiene el efecto de deprimir un sector
residencial y alterar la zonificación del lugar. Como acertadamente ha expresado el periódico El Nuevo Día
en su Editorial del 19 de septiembre de 2000, “[s]i todos los ciudadanos
que desearen montar un comercio lo hicieran sin tomar en cuenta la
reglamentación que rige la zona, Puerto Rico se convertiría en tierra de nadie,
en un país sin planificación, donde imperaría la ley del más atrevido.”
Respetuosamente, disentimos.
I
La Administración
de Reglamentos y Permisos (en adelante A.R.P.E.) autorizó, por vía de excepción,
el establecimiento de un taller de reparación de acondicionadores de aire de
automóviles en un distrito zonificado R-1.
La agencia entendió que dicha empresa caía dentro del concepto de
“taller de reparación de automóviles”, que puede permitirse por excepción
en un distrito R-1, y no en el de “taller de refrigeración”. Este último no puede autorizarse salvo por variación
a la zonificación existente, que exige un procedimiento mucho más estricto que
la excepción.
La recurrida, Aida Rivera Concepción, cuya casa ubica frente al taller propuesto,
apeló la concesión del permiso ante la Junta de Apelaciones sobre
Construcciones y Lotificaciones (en adelante J.A.C.L.), donde alegó que
A.R.P.E. erró al permitir la operación del referido taller. Refutó la
conclusión de que el taller era uno de reparación de automóviles, y no de
refrigeración. Sostuvo que A.R.P.E.
concedió el permiso de uso ilegalmente, pues, al no poder hacerlo mediante excepción,
venía obligada a procesar la solicitud como una variación a la
zonificación del área. Alegó, además, que el impacto ambiental, económico y de
tránsito del establecimiento en la comunidad residencial hacían impropia la
concesión del permiso.
J.A.C.L. confirmó
la determinación de A.R.P.E. Concluyó
que el taller de reparación de acondicionadores de aire “se puede entender […]
como un taller de mecánica o electromecánica para autos” y, además, que los
problemas de tránsito y ruido de la zona preexistían la operación del
taller. No abordó, sin embargo, las
inquietudes de la recurrida sobre “la soldadura, […] olores, alarmas e
hidrocarburos” y demás riesgos presentes en el establecimiento.
La recurrida
solicitó la revisión de dicha determinación al Tribunal de Circuito de
Apelaciones. El foro apelativo revocó a
J.A.C.L., al concluir enfáticamente que un taller de reparación de
acondicionadores de aire de automóviles no podía catalogarse como un taller de
reparación de automóviles, sino como un taller de refrigeración. Determinó que los usos permitidos mediante excepción
por la sección 99.05 del Reglamento de Zonificación Núm. 4 son númerus
clausus, por lo que A.R.P.E. actuó ultra vires, excediendo su
autoridad y discreción al otorgar un permiso para un uso no autorizado en un
distrito R-1. Dicho permiso, concluye
el foro apelativo, requería la aplicación del procedimiento de variación.
Inconforme con el
dictamen apelativo, el concesionario, Carlos Roque Adorno, recurrió ante este
Tribunal alegando error del foro intermedio al revocar la determinación de
A.R.P.E. y de J.A.C.L. En su argumento
principal reiteró la clasificación del taller de reparación de acondicionadores
de aire que hiciera A.R.P.E. y sugirió una interpretación liberal del
Reglamento de Zonificación en lo referente a la concesión de excepciones. La mayoría de este Tribunal acoge su
argumento. Por las razones que
elaboramos a continuación, no podemos avalar su decisión.
II
La reglamentación
relativa al uso y desarrollo de edificios, solares y terrenos tanto en áreas
urbanas como rurales de Puerto Rico es dirigida por la Junta de Planificación,
organismo creado hace un cuarto de siglo “con el propósito general de guiar el
desarrollo integral de Puerto Rico de modo coordinado, adecuado [y] económico”. Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975, Art. 4,
23 L.P.R.A. §62c. E.L.A. v. Domínguez,
104 D.P.R. 468 (1975). Es deber de la
Junta de Planificación la adopción de la reglamentación necesaria para la
consecución de este fin, inclusive el Reglamento de Zonificación.
A estos efectos, la
Junta de Planificación aprobó el actual Reglamento de Zonificación como una
revisión cabal de las directrices anteriores.
El incremento en usos comerciales e industriales en comunidades
residenciales fue uno de los principales motivos de la revisión.
“[L]a transformación experimentada en el
ámbito urbano principalmente en las áreas residenciales afectadas por el
establecimiento de usos comerciales e industriales cuya operación resulta
perjudicial al vecindario, requirió la creación de nuevos distritos comerciales
de baja intensidad que servirán como áreas de transición entre las áreas
residenciales y otros distritos comerciales. Se actualizan, además, los usos
permitidos en los distritos comerciales e industriales vigentes para
atemperarlos a los cambios surgidos en la tecnología y en los servicios que se
ofrecen.” Reglamento de Zonificación, Introducción, 23 R.P.R. §650.1640.
El Reglamento
establece distintas clasificaciones para distritos residenciales, comerciales e
industriales, de acuerdo a la densidad poblacional del área y su valor
histórico, ambiental o turístico. El
distrito Residencial-1 (R-1) “se establece para clasificar terrenos para
facilitar, según se justifique, las necesidades del crecimiento urbano; y para
preservar el carácter residencial de áreas desarrolladas o que puedan
desarrollarse en solares de novecientos (900) metros cuadrados o más”. Reglamento de Zonificación, §11.01, 23
R.P.R. §650.1657(1) (énfasis suplido).
Éste es un distrito de baja densidad poblacional en el que se permiten
sólo casas de una familia, casas en hilera, casas-patio y aquellos otros usos
que el Reglamento autorizare.
Reglamento de Zonificación, §11.02, 23 R.P.R. §650.1657(2).
Además de los usos
directamente conducentes al propósito del distrito, pueden permitirse otros
tipos de establecimiento por vía de excepción o variación. El mecanismo de excepción permite el
uso de una propiedad para prácticas que, aunque no están directamente
vinculadas al propósito de un distrito particular, son compatibles con el
carácter de la zona. El Reglamento de
Zonificación enumera de antemano los usos que pueden autorizarse en cada
distrito.
La
concesión de un permiso de uso por excepción es discrecional de la
agencia, pero requiere “la evaluación de la combinación de factores que
presente y demuestre la parte interesada en cada caso”. Reglamento de Zonificación, §99.01, 23
R.P.R. §650.1746(2). En la determinación
final, “tiene primacía en la concesión el interés público y el interés del vecindario
en particular sobre el interés del dueño del terreno.” Quevedo Segarra v. J.A.C.L.,
102 D.P.R. 87, 94 (1974).
Nuestra jurisprudencia ha
reiterado en numerosas ocasiones que los usos autorizados mediante excepción
son taxativos. Las excepciones “[s]e
conceden únicamente en los casos expresamente autorizados por el Reglamento y
siempre sujeto a las condiciones en él prescritas.” Quevedo Segarra v. J.A.C.L., supra; E.L.A.
v. Domínguez, 104 D.P.R. 468, 471 (1975); Asoc. C. D. v. J.A.C.L.,
116 D.P.R. 326, 332 (1985); A.R.P.E. v. J.A.C.L., 124 D.P.R. 858,
863 (1989). Esta interpretación emana
del principio “expressio unius est exclusio alterius”, que dispone que,
cuando una ley o reglamento enumera una serie de requisitos, situaciones,
personas o prohibiciones específicas, “la mención específica de una persona o
cosa implica la exclusión de otras personas o cosas. Esto es así, ya sea la mención en forma afirmativa o
negativa.” R.E. Bernier, J.A. Cuevas
Segarra, Aprobación e Interpretación de las Leyes en Puerto Rico, pág.
345 (1987). Dicha norma ha sido
aplicada reiteradamente en nuestra jurisprudencia. Rodríguez Pérez v. Colón, 34 D.P.R. 78 (1925); Salgado
v. Com. Hípica Insular, 49 D.P.R. 464 (1935); Belaval v. Fernós,
50 D.P.R. 820 (1936); Guzmán Rodríguez v. Central San José, 60
D.P.R. 386 (1942); López Maldonado v. Gobernador, 81 D.P.R. 337
(1959).
En
el inciso que nos ocupa, §99.05, 23 R.P.R. §650.1746(4), es evidente que el
listado de usos permitidos mediante excepción es númerus clausus. La norma de “expressio unius est exclusio
alterius” aplica plenamente a este inciso y proscribe la inclusión de otros
usos, sea por analogía o por fíat administrativo. La discreción de A.R.P.E. al conceder un
permiso se extiende a determinar su conveniencia para el sector específico en
que habrá de ubicarse, nunca a la consideración de usos no enumerados.
Dicha regla de hermenéutica
también es directamente aplicable al inciso 99.05(r)(37). Por ende, donde lee “[t]aller de
hojalatería y pintura, mecánica, electromecánica, rejas, soldaduras o
vitrales”, no cabe incluir otros tipos de taller, por más que A.R.P.E. o
J.A.C.L. los consideren semejantes a los mencionados. El Reglamento es sumamente específico en los
usos que considera aplicables y las agencias encargadas de implementarlo están
obligadas estrictamente por lo que allí se establece. Com. de Vecinos v. Jta. de Planificación, supra;
García Cabán v. U.P.R., 120 D.P.R. 167, 175 (1987); García
Troncoso v. Adm. del Der. al Trab., 108 D.P.R. 53, 56-57 (1978).
III
Si la aplicación del
referido principio de hermenéutica avala nuestra posición, un análisis de las
leyes y reglamentos relacionados a las industrias de refrigeración y de
mecánica automotriz confirman la misma.
Veamos.
Dos instituciones reglamentan
la profesión de las personas dedicadas a la industria de refrigeración: la Junta Examinadora de Técnicos de
Refrigeración y Aire Acondicionado, 20 L.P.R.A. §2051 a la 2065, y el Colegio
de Técnicos de Refrigeración y Aire Acondicionado. 20 L.P.R.A. §2066 a la 2081.
La profesión de mecánico automotriz la rige la Junta Examinadora de
Técnicos y Mecánicos Automotrices, 20 L.P.R.A. §2131 a la 2144c, y el Colegio
de Técnicos y Mecánicos Automotrices, 20 L.P.R.A. §2145 a la 2145m.
Como bien indica la Opinión
del Tribunal, tanto la normativa que reglamenta la mecánica automotriz como la
que regula la industria de refrigeración pretende abarcar la reparación de
acondicionadores de aires de automóviles.
Las leyes que crean la Junta y el Colegio de Técnicos de Refrigeración y
Aire Acondicionado definen un técnico de refrigeración como,
“aquella persona dedicada a la instalación,
reparación o mantenimiento de equipos de refrigeración y de aire acondicionado,
o de artículos o equipos relacionados, en los hogares, establecimientos
comerciales, en las industrias, en hoteles, oficinas, vehículos de motor,
áreas de establecimientos de espectáculos y de recreación y en sitios o
establecimientos análogos a éstos.” 20 L.P.R.A. § 2081(b) (Énfasis suplido)
El Reglamento de la Junta Examinadora de
Técnicos de Refrigeración y Aire Acondicionado hace eco de esta definición en
su segundo artículo. Reglamento Núm.
4448 de 21 de mayo de 1991.
La ley orgánica de la Junta
Examinadora de Técnicos Automotrices, a su vez, indica que “técnico
automotriz”, [s]ignificará toda persona que tenga pleno conocimiento,
comprensión y dominio de la técnica manual y de los procesos envueltos para el
diagnóstico, reparación y ajuste del motor, transmisión y otras partes
esenciales para el funcionamiento de un vehículo de motor; incluyendo el
sistema eléctrico, electrónico o de aire acondicionado del mismo, para los
cuales se requieren destrezas especiales.” 20 L.P.R.A. § 2131(a) (Énfasis
suplido)
Al momento de su aprobación, ninguna de
estas leyes contenía disposición alguna aplicable a la reparación de aires
acondicionados de automóviles. Las
condiciones tecnológicas de ese momento histórico no hacían necesaria esa
consideración. Posteriormente, al
proliferarse los sistemas refrigerantes en vehículos de motor, la legislatura
aprobó sendas enmiendas incluyendo a los reparadores de acondicionadores de
aire de automóviles, primero, entre los técnicos de refrigeración y, poco
después, entre los técnicos automotrices.
Las
reglas de hermenéutica presumen que el legislador— y, por extensión, las
agencias administrativas— toman en consideración la totalidad del corpus
jurídico al aprobar una nueva norma.
Toda inconsistencia aparente debe resolverse para preservar la armonía
del todo. Las leyes “in pari materia”
deben interpretarse conjuntamente y el significado de palabras dudosas debe
buscarse en “otras palabras y sentencias que les estén relacionadas”, Art. 17
Cód. Civil, y en “[l]as leyes que se refieren a la misma materia o cuyo objeto
sea el mismo”, Art. 18 Cód. Civil. R.E. Bernier, J.A. Cuevas Segarra, supra,
págs. 483-84.
Tomando esto en
cuenta, concluimos que, al incluir a los técnicos de reparación de
acondicionadores de aire de automóviles tanto en la industria de refrigeración como
en la de mecánica automotriz, el legislador pretendió aplicarles plenamente los
dos esquemas normativos. Un reparador
de acondicionadores de aire de automóviles, entonces, no tiene que cumplir un
número intermedio de requisitos para ejercer su oficio: ha de reunir cabalmente los requisitos de ambas
profesiones. Esta es la única manera de
dar validez a ambos esquemas normativos y armonizar sus disposiciones.
A estos efectos,
resulta relevante que, a aquellos técnicos automotrices dedicados a la refrigeración,
la ley les requiere “destrezas especiales” para su práctica. 20 L.P.R.A. § 2131(a). El mismo peticionario, Sr. Roque Adorno,
reiteró en su comparecencia que había obtenido una licencia de aprendizaje de
técnico de refrigeración, una certificación de estudios de la Mobile Air
Conditioning Society, los permisos exigidos por la Junta de Calidad
Ambiental y que contaba con el equipo necesario para el tratamiento de los
químicos empleados en su industria.
Su apología
evidencia que la reparación de acondicionadores de aire de automóviles está tan
integrada a la industria de la refrigeración, por las destrezas necesarias para
el manejo de materiales, químicos y equipo especializado, que se exige a sus
practicantes el mismo entrenamiento, las mismas licencias y los mismos permisos
que a los otros técnicos de refrigeración.
Más aun, el Colegio de Técnicos de
Refrigeración y Aire Acondicionado incluye a los acondicionadores de aire de
automóviles entre los equipos sujetos al cobro de un sello como garantía de
servicio.
“Los sellos que adoptará el Colegio […]
se clasificarán en las siguientes categorías:
[…]
(2)
Sistemas
de refrigeración o aire acondicionado de vehículos de motor
......................... $1.00
[…]
El
Colegio establecerá mediante reglamento el formulario a utilizarse para la
certificación y las definiciones de lo que puede considerarse un sistema
doméstico, comercial o industrial.” 20 L.P.R.A. § 2079a
El Reglamento
para la Certificación, Venta y Fijación de un Sello y para Regular el Programa
de Educación Continuada del Colegio de Técnicos de Refrigeración y Aire
Acondicionado de Puerto Rico define entre sus términos a los
acondicionadores de aire de automóviles.
El reglamento clasifica los sistemas de refrigeración, por razón de su
capacidad y fuerza, en domésticos, de automóvil, comerciales e
industriales. A los sistemas
automotrices les fija un sello de igual monto que el de los sistemas
domésticos, salvo que excedan ciertos parámetros, en cuyo caso han de
considerarse sistemas “industriales”.
Esta clasificación
da base a una artimaña semántica de parte del peticionario, que la mayoría del
Tribunal equivocadamente reproduce, al escolio núm. 4. La reparación de un acondicionador de aire,
no importa el tamaño, capacidad o fuerza del sistema, es siempre una
operación industrial. La clasificación
que hace el Reglamento aludido se refiere al lugar o espacio que el sistema de
refrigeración ha de acondicionar, no a una característica inherente al equipo o
al tipo de industria que ha de repararlo.
Es equívoco derivar,
de la clasificación de un aire acondicionado, la conclusión que sólo los
sistemas “industriales” se han de reparar en una industria. Este razonamiento llevaría a considerar como
una operación “doméstica” la reparación de sistemas así clasificados por el
reglamento. La analogía no es más que
un juego de palabras y, si es un mero recurso ilustrativo, ilustra mal la
realidad.
IV
Nos parece patente
la conclusión de que un taller de reparación de acondicionadores de aire de
automóviles debe clasificarse antes como un taller de refrigeración que como un
taller de mecánica automotriz. Tanto
los principios de la hermenéutica, como un estudio de la legislación y
reglamentación relacionada, así lo ordenan.
La concesión de un permiso para operar tal industria en un distrito R-1
resulta entonces ilegal, irrazonable e impropia.
Ante este panorama
jurídico debemos concluir que erró tanto A.R.P.E. como J.A.C.L. al autorizar la
operación del taller en cuestión. La
concesión del permiso mediante excepción fue una acción ultra vires. Procedería, por tanto, confirmar la
Sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones (Hons. Fiol Matta, Rodríguez
de Oronoz, González Román).
Hoy este Tribunal
permite que en una zona residencial opere un negocio que afectará la calidad de
vida de los vecinos y deprimirá su comunidad.
No podemos cruzarnos de brazos y permitir que nuestro país se convierta
en tierra de nadie al amparo de un permiso concedido indebidamente por una
agencia que incumple con su función de implantar el ordenamiento de
zonificación en nuestro país.
Por entender que la
Opinión de la mayoría del Tribunal permite que A.R.P.E. ignore sus propios
reglamentos de zonificación y que esta acción cambiará totalmente las
características residenciales de esa comunidad, respetuosamente disentimos.
Federico
Hernández Denton
Juez
Asociado
__________________________________
Notas al calce
1. 3
L.P.R.A. Sec. 2175.
2. Hemos de resolver si, como cuestión de hecho
y de derecho, el concepto “taller de reparación de acondicionadores de aire de
automóviles” puede ser subsumido razonablemente en el concepto “taller de
mecánica para autos”, según contenido en el Reglamento de Zonificación,
Reglamento Núm. 4 de A.R.P.E.
3. Ante. Véase, además, Colón v. Méndez,
Depto. Recursos Naturales, 130 D.P.R. 433 (1992).
4.Un análisis del Reglamento de
Zonificación lleva a la conclusión de que los talleres de refrigeración sólo
son permitidos en áreas industriales, específicamente en distritos I-1 e IL-1,
y nunca por vía de excepción en distritos R-1. Debemos anotar aquí, como dato
ilustrativo, que según el Reglamento para la certificación, venta y fijación de
un sello para regular el programa de educación continuada del Colegio de
Técnicos de Refrigeración y Aire Acondicionado de Puerto Rico, sólo las
unidades de refrigeración o aire acondicionado que excedan de cinco toneladas o
cinco caballos de fuerza se consideran equipo y servicio industrial. De ahí que
una unidad de acondicionamiento de aire de automóvil no podría considerarse
como un sistema industrial para fines de dicha reglamentación.
5. 20 L.P.R.A. 2081.
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