Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2000
Cont.
2000 DTS 157 ALICEA V. ADMINISTRACION DE SERVICIOS MEDICOS (ASEM) 2000TSPR157
Opinión
disidente emitida por la Juez Asociada señora Naveira de Rodón a la cual se une
el Juez Asociado señor Fuster Berlingeri
San Juan, Puerto
Rico, a 26 de octubre de 2000
Hoy la mayoría ha dado muerte, por
fiat judicial, a la protección que aparece en
Americans with Disabilities Act (en adelante A.D.A.) a favor de las
personas que están recuperándose de las condiciones relacionadas con el abuso o
dependencia de sustancias. La muerte de
la protección la causó una escueta interpretación de la disposición de la
A.D.A, con especial menosprecio al inciso que aplica al caso de autos, a la
política pública de rehabilitación que predomina en nuestra jurisdicción y a
una interpretación armonizable con la Ley Núm. 44. ¡Qué miedo a una interpretación frontal e inteligente de la A.D.A
y la Ley Núm. 44 muestra la mayoría para atender efectivamente el problema
laboral que representa el uso de sustancias en Puerto Rico! De luto, nos proponemos disentir.
Entendemos
que las actuaciones del Sr. Luis E. Alicea Batlle configuran una de las
excepciones a la exclusión general de Americans with Disabilities Act, 42 de
U.S.C.A. § 12114(a)(b)(2), la Ley Núm. 44 de 2 de julio de 1985, 1
L.P.R.A. § 501(f) (en adelante Ley Núm. 44), y la política pública en torno a
la rehabilitación de los usuarios de drogas.
Por consiguiente, revocaríamos la sentencia emitida por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones (en adelante Tribunal de Circuito) de 27 de febrero de
1996 que a su vez confirmó la sentencia de 10 de febrero de 1995 emitida por el
foro de instancia.
I
El Sr. Luis Alicea Batlle (en adelante Alicea Batlle o
peticionario) era supervisor de servicios de edificios de la Administración de
Servicios Médicos de Puerto Rico (en adelante A.S.E.M.) desde el 17 de febrero
de 1987. Desempeñó sus labores
satisfactoriamente hasta diciembre de 1993, fecha en la que comenzó a tener
problemas de ausencias y tardanzas sin autorización. Por tal motivo, el señor Bofill Marini, Asistente del Director
Ejecutivo (en adelante Bofill Marini o supervisor), le envió una carta de
amonestación comunicándole que se le descontarían de su salario los días que se
ausentó sin autorización.
A pesar de
la amonestación, durante la dos primeras semanas de marzo, Alicea Batlle llegó
tarde al trabajo en seis (6) ocasiones consecutivas e incurrió en abandono de
servicio tres (3) veces. A principios
de ese mismo mes,27 Alicea Batlle le
confesó al señor Bofill Marini que había desarrollado un problema de uso de
drogas narcóticas y que tenía interés en rehabilitarse. En vista de lo anterior, A.S.E.M. le
concedió una licencia sin sueldo desde el 14 de marzo de 1994.28 Su
supervisor Bofill Marini le concedió, además, permiso para que acudiera a la
Clínica de Empleados el 16 de marzo de 1994.
Ese mismo día se le diagnosticó abuso de drogas.29
Así pues, comenzaron los actos del patrono que favorecían la
rehabilitación del empleado.
Con la
anuencia y el conocimiento de A.S.E.M.,30
el peticionario ingresó voluntariamente al programa de tratamiento residencial
de Hogar CREA para terminar con
su problema de abuso de drogas.31
Mientras
estaba en el programa de detoxificación, Alicea Batlle recibió cinco (5)
notificaciones de recomendación de acción disciplinaria basadas en las ausencias
y tardanzas del mes de diciembre, por las cuales ya, como medida disciplinaria,
se le había hecho un descuento del sueldo.
La sanción recomendada en esas cinco (5) notificaciones, fechadas todas
el 6 de abril de 1994, fue la suspensión temporera de empleo y sueldo. Al día siguiente, el 7 de abril, recibió
otra notificación de recomendación de acción disciplinaria, esta vez por las
tardanzas, ausencias y abandono del trabajo, ocurridas en las primeras semanas
de marzo, las mismas que motivaron el inicio del programa de
rehabilitación. En esta ocasión la
sanción recomendada fue la destitución del empleo.
En contestación a estas seis (6) notificaciones de acción
disciplinaria, el 2 de mayo de 1994, Alicea Batlle envió una carta a su
supervisor recordándole los acuerdos previos habidos entre ellos sobre la
autorización para someterse a un programa de rehabilitación residencial, donde
todavía estaba en tratamiento. A pesar
del aparente apoyo que inicialmente recibiera por parte de su patrono A.S.E.M.
para superar su problema de abuso de drogas, inexplicablemente y en actuación
radicalmente contradictoria, el 16 de mayo de 1994, Alicea Batlle recibió una
séptima notificación de recomendación de acción disciplinaria, esta vez, debido
a ausencia del trabajo desde el 31 de marzo de 1994 hasta la fecha de la
notificación. Nuevamente se recomendó
la destitución del empleo. Como podrá
observarse, la conducta sancionada en esta séptima notificación se refiere a
una fecha en que Alicea Batlle supuestamente disfrutaba de una licencia sin
sueldo autorizada por la propia A.S.E.M.
Alicea Batlle completó la fase de detoxificación del
programa Hogar CREA el 16 de mayo de 1994, el mismo día en que recibió la
séptima notificación. El 19 de mayo, la
representación legal del peticionario le indicó a Bofill Marini que al tomar
acción disciplinaria contra su cliente, se estaba discriminando contra él ya
que éste se encontraba en un programa de rehabilitación y no se le había hecho
acomodo razonable, según lo establece A.D.A.
El 23 de
mayo de 1994 se reunieron, de una parte, los representantes autorizados de la
Asociación de Empleados Gerenciales y Alicea Batlle, y, de otra parte, la
A.S.E.M. para dialogar la posible conciliación sobre la aplicación de acción
disciplinaria. En la reunión las partes
firmaron una estipulación donde el peticionario “admitió, reconoció y aceptó todos
los cargos según fueron formulados”.
Además, renunció a su derecho a cuestionar mediante los mecanismos
provistos en el Reglamento de Personal de A.S.E.M. la justificación
de la acción disciplinaria. Sólo se
reservó el derecho a cuestionar cualquier determinación del patrono A.S.E.M.
respecto a la violación de los términos y condiciones de la estipulación. La estipulación le dio a A.S.E.M. la facultad
para despedir sumariamente a Alicea Batlle.
De otra parte, A.S.E.M. simplemente le concedió a Alicea Batlle la
oportunidad de continuar recibiendo tratamiento para resolver su problema de
abuso de drogas y dejó en suspenso las acciones disciplinarias por un
periodo de dos años.
Dos meses
más tarde, Alicea Batlle recibió una carta en la cual se le indicó que,
conforme a un informe hecho por A.S.E.M., se había determinado que éste había
violado la estipulación del 23 de mayo y que, por lo tanto, procedía su
destitución sumaria.32 En la carta se le notificó que podía apelar
su caso ante el Comité de Apelaciones de Empleados Gerenciales (en adelante el
Comité) limitada dicha apelación únicamente al hecho de si había violado
o no la estipulación. En carta del 2 de
agosto de 1994, el peticionario expresó su inconformidad con la destitución y
le solicitó a A.S.E.M. todos los documentos del expediente de empleado. Éste presentó apelación ante el Comité el 20
de septiembre de 1994 la cual fue denegada el 30 de septiembre de 1994.
Luego que el Comité denegara la reconsideración, Alicea
Batlle presentó una demanda en el entonces Tribunal Superior, Sala de San
Juan. Alegó que se vio obligado a
firmar la estipulación como condición para poder retener su empleo y que
A.S.E.M., a sabiendas, lo dejó a la deriva a pesar de haber autorizado su
ingreso a un programa de rehabilitación y de constarle que estaba asistiendo al
mismo. Solicitó la reinstalación en el
puesto y daños. Mediante sentencia de
10 de febrero de 1995, el foro de instancia desestimó la demanda. Concluyó que a Alicea Batlle no le cobijaba
la protección de A.D.A. pues la condición de adicto a drogas, aceptada por
éste, no estaba cobijada por el estatuto federal y que la condición de
drogodependencia no era una clasificación protegida por las Constituciones de
Puerto Rico y de Estados Unidos.
Inconforme,
Alicea Batlle instó apelación ante el Tribunal de Circuito el 10 de abril de
1995. Mediante sentencia de 27 de
febrero de 1996, dicho Tribunal confirmó la determinación del foro de
instancia. En lo pertinente, concluyó
que a Alicea Batlle no se le privó del debido proceso de ley; que aunque A.D.A.
protege a los adictos que han sido rehabilitados, no impide el despido si se
determina que el empleado no puede realizar las labores de su cargo; y, que la
participación en programas de rehabilitación no le protege de ser destituido si
no puede desempeñar adecuadamente las funciones de su cargo. Inconforme, Alicea Batlle acudió ante nos y
alegó que las acciones disciplinarias se formularon en contravención de: (i) las disposiciones de los reglamentos de
A.S.E.M. sobre procedimientos disciplinarios y los derechos de empleados de
carrera, (ii) lo dispuesto en la Orden Ejecutiva sobre rehabilitación de la
drogadicción de los empleados,33 (iii)
el acuerdo entre el empleado y su supervisor y, (iv) lo dispuesto en A.D.A. y
la Ley Núm. 44 que prohiben el discrimen por impedimento.
Iniciamos nuestro análisis con el señalamiento de error en
la aplicación de A.D.A. y la Ley Núm. 44 ya que si determinamos que las
actuaciones de Alicea Batlle estaban protegidas por éstas, al empleado no se le
podía disciplinar –como justificaba la estipulación-- por actuaciones
anteriores producto de su adicción, las cuales dieron lugar a que
voluntariamente y con la anuencia del patrono, A.S.E.M., se sometiera a
tratamiento.
Este señalamiento de error expone que los tribunales
inferiores debieron haber determinado que a Alicea Batlle lo cobijaban las
protecciones de A.D.A. y de la Ley Núm. 44, ya que éstas cubren a los empleados
que están participando en un programa de rehabilitación a drogas y no están
usando ilegalmente las mismas.
Estimamos que este error se cometió.
Veamos.
II
En Puerto Rico, una persona con impedimento posee dos remedios
contra actuaciones discriminatorias de su patrono: (i) remedio federal bajo
A.D.A.; y, (ii) el remedio local bajo la Ley Núm. 44. Rivera Flores v. Compañía ABC, 138 D.P.R. 1, 5 (1995).
La protección que ofrece A.D.A. en los casos de uso de
alcohol o drogas se expresa, en lo pertinente, en la sec. 12114,
incisos(a) y (b)(2) del título 42 de U.S.C.A.:
(a) ...the term “qualified
individual with a disability” shall not include any employee or
applicant who is currently engaging in the illegal use of drugs,34 when the covered entity acts on the basis
of such use.
(b) Nothing... shall be construed
to exclude as a qualified individual with a disability an individual
who—... (2) is participating in a supervised rehabilitation program and
is no longer engaging in such use; or....(Énfasis nuestro.)
En la esfera local, la Ley Núm. 44, 1 L.P.R.A. § 501(f), establece, en
lo aquí pertinente, que:
No serán
consideradas como personas con impedimentos: ...(4) los adictos activos
al uso de drogas ilegales, según se definen éstas en la Ley de Sustancias
Controladas federal.... (Énfasis nuestro.)
Como podemos observar, en términos generales el
estatuto federal exceptúa de la protección a la persona que actualmente se esté
involucrando en el uso ilegal de drogas (“currently engaging in the illegal use
of drugs”); el estatuto local, por su parte, excluye específicamente a los
“adictos activos al uso de drogas ilegales”.35
Para fines de la Ley Núm. 44, “`adicto´ significa todo
individuo que habitualmente use cualquier droga narcótica36 de forma tal que ponga en peligro la
moral, salud, seguridad o bienestar público o que está tan habituado al
uso de las drogas narcóticas, que ha perdido el autocontrol con relación a su
adicción”. (Énfasis nuestro.) 24
L.P.R.A. § 2101(1).37 La disposición local no contempla a los que
utilizan drogas casualmente o las transportan o distribuyen. O sea, la protección inherente en dichos
estatutos no cubre, al no contemplarlos, a las personas en los grupos antes
mencionados.
La palabra “activo”, por otro lado, al igual que la
frase “actualmente se esté involucrando” (“currently engaging”) de la
disposición federal, tiene una connotación de periodicidad o patrón.38
Esta connotación es de suma importancia para determinar qué personas
están excluidas de la protección bajo la sección pertinente de la A.D.A y la
Ley Núm. 44. La palabra “engaging” se
refiere a las personas que reflejan algún patrón de uso ilegal de drogas. De otra parte, la frase “adicto activo”
incluye a todo individuo que actualmente, al momento del patrono
tomar la decisión de destitución, tiene el hábito, o sea, que está
involucrado con cierta periodicidad, con el uso de cualquier droga narcótica,
de forma tal que ponga en peligro la moral, salud, seguridad o bienestar público. Por consiguiente, el impedimento que trata
de superar las disposiciones son los desórdenes de salud relacionados al uso de
sustancias. (Véase esc. Núm. 9, 12 y
17.)
La Ley Núm. 44
expresamente adopta la definición de “drogas ilegales” de la Ley Federal de
Sustancias Controladas. El estatuto
federal, sin embargo, no define específicamente lo que son “drogas ilegales,”
aunque sí enumera y define lo que son las sustancias controladas. La Sec. 802 de 21
U.S.C.A. define sustancia controlada como “a drug or other substance, or
immediate precursor, included in schedule I, II, III, IV, or V of part B of
this subchapter. The term does not
include distilled spirits, wine, malt beverages, or tobacco as those terms are defined
or used in subtitle E of the Internal Revenue Code of 1986.” Aunque no hay una definición específica
de “drogas ilegales”,39 se puede
deducir que se trata de aquellas sustancias controladas utilizadas en
contravención a lo dispuesto en el estatuto federal del “Uniform Controlled Substances Act”, 21 U.S.C.A.
§ 801 et seq., y la ley local de sustancias controladas, 24 L.P.R.A. § 2201 et
seq.
Como expresamos anteriormente, ambos
estatutos excluyen de la protección a personas que actualmente, al momento del patrono tomar la decisión de destitución,
tengan el hábito, o sea, que estén involucradas con cierta periodicidad,
en el uso de cualquier droga narcótica de forma tal que ponga en peligro la
moral, salud, seguridad o bienestar público.
El momento del patrono tomar la decisión de destitución se refiere al
momento de éste comenzar a movilizar la maquinaria disciplinaria contra el
empleado, no cuando efectivamente se le impone el resultado de dicha
movilización.
Además de la exclusión expresa, el estatuto federal
enumera las circunstancias en que un individuo puede cualificar como uno
con impedimento. La Ley Núm. 44 carece
de dicha especificación, por lo que es de gran ayuda utilizar la enumeración de
la A.D.A. para armonizar ambos preceptos.
Entre las circunstancias para cualificar a un individuo con
impedimento por el uso de drogas en A.D.A., 42 U.S.C.A. § 12114(b), están: (1)
“[el que] haya completado exitosamente un programa supervisado de
rehabilitación por drogas y ya no se involucre en el uso ilegal de drogas, o
que de otra manera se haya rehabilitado exitosamente y ya no esté involucrado
en dicho uso; (2) [el que] esté participando en un programa supervisado de
rehabilitación y ya no esté involucrado en dicho uso, o; (3) [el que]
erróneamente se considere como involucrado en dicho uso, pero no lo esté.”
(traducción nuestra.)40 El proceso de rehabilitación tiene que ser
genuino y no un mero subterfugio para cualificar bajo A.D.A. y retener el
empleo.41 La cualificación sólo está disponible en las
circunstancias especificadas en A.D.A. Esto es, si el individuo vuelve a su adicción activa de drogas
ilegales se descualifica como persona con impedimento (debemos recordar
que el abuso y dependencia de sustancias se considera médicamente como un
desorden de salud). Una vez el empleado
cualifica como persona con impedimento bajo A.D.A, la protección
se extiende a los actos previos derivados de su condición.42
III
Debido a la diligencia y responsabilidad que debe
distinguir al empleado público, las consecuencias del uso de sustancias
ilegales presentan un problema ocupacional serio y apremiante.43 No
obstante, como ya expresáramos, los estatutos de la Ley Núm. 44 y A.D.A.
proveen protección para que no se perpetúen conceptos estereotipados de
personas que usaron ilegalmente y con cierta periodicidad sustancias
controladas, pero que al momento en que el patrono toma la decisión de
destituirlos están rehabilitadas o en proceso genuino de estarlo. Los estatutos reconocen que se está ante un
desorden controlable, la propia existencia de la protección estatutaria así lo
demuestra. Las personas cubiertas por
estos estatutos deben desempeñarse eficientemente en el trabajo, ya que, la
protección no implica que el empleado recuperado, o en proceso genuino de recuperación,
pueda desempeñarse de manera insatisfactoria.
Lo que la protección sí implica es que, una vez rehabilitado o en
proceso genuino de estarlo, el empleado no puede ser penalizado porque en el
pasado usó drogas ilegalmente y su desempeño en el trabajo se vio afectado
en esa etapa.
Pese a la vigencia de estos estatutos y de la extensa
discusión médica que existe sobre los desórdenes del uso de sustancias
controladas, la jurisprudencia federal ha descargado su energía en interpretar
la exclusión general de la A.D.A., sin hacer distinción de los desórdenes de
salud y tratando de determinar el tiempo que se requiere para poder solicitar
la protección de A.D.A. desde la última vez que el empleado usó drogas hasta el
momento del despido. En el caso de autos
es irrelevante marcar este periodo de tiempo entre la última vez que
Alicea-Batlle utilizó drogas y el momento del despido pues el inciso que se
debe interpretar es el relativo al ingreso del empleado en un programa de
rehabilitación. En este aspecto,
existen pocos precedentes federales, estatales y locales sobre la cualificación
y protección brindada a personas que están en proceso genuino de
rehabilitación.
La mayoría se jacta en citar jurisprudencia de las
distintas jurisdicciones federales para demostrar que no aplica la protección
de la A.D.A. al caso de autos, lo que no consideran es que el inciso que
debíamos interpretar es el del ingreso de empleado al programa de
rehabilitación, y no meramente la exclusión general a que esta jurisprudencia
federal hace referencia. La evasión de
interpretar dicho inciso y refugiarse en jurisprudencia federal ilustrativa
raya en cobardía. Es una cobardía
lamentable que tiene el resultado de abandonar a un sector de la población que
nuestra política pública llama a rehabilitar y nuestro estatuto local, la Ley
Núm. 44, define. Además, fuerza a esos
empleados mantener en secreto su estado rehabilitable.
Era nuestro deber, caso a caso, ir estableciendo los
estándares de cualificación y protección al amparo de A.D.A. y de la Ley Núm.
44. Aquí nos correspondía definir la
exclusión que establecen los estatutos analizados y determinar el alcance de la
protección que expresamente se encuentra en la sección (2) dos del inciso (b)
del artículo discutido de la A.D.A. según requiere nuestra particular necesidad
y política pública, y en armonía con el estatuto local.
Para llegar a esto, teníamos que interpretar estos
estatutos tomando en consideración el fin social que los inspiró, sin
desvincularlos de la realidad y del problema social humano que persiguen resolver. Pueblo v. Zayas Rodríguez, res. de 17
de febrero de 1999,99 T.S.P.R. 15, 99 J.T.S. 16, pág. 590; Pueblo v. Ferreira Morales, res. de
10 de diciembre de 1998, 98 J.T.S. 150, pág. 336; Colegio Ing. Agrim. V. A.A.A., 131 D.P.R. 735, 756
(1992).
En Puerto Rico, al igual que en Estados Unidos y
muchos otros países, el uso de drogas y alcohol constituye un grave problema
social que afecta todos los estratos y todas las fases de la vida
comunitaria. El problema se refleja en
el ámbito laboral en la misma proporción que en la población en general. Entre los medios que ha adoptado el Estado
para enfrentarse a esta lacra social está la legislación encaminada a
rehabilitar a las personas que padecen de esta condición. En la esfera obrero patronal, estos estatutos
son un eslabón más en la cadena del esquema de rehabilitación y de protección
que emana de nuestra legislación laboral.44 Este esquema tiene arraigo constitucional.45 A
la luz de estas consideraciones, es forzoso concluir que el tratamiento de los problemas
ocupacionales relacionados con el uso de alcohol y drogas tiene un fin
rehabilitador y no punitivo.46 El Art. 23 de la Ley Núm. 78 de 14 de agosto
de 1997 dispone que:
[Las Ramas del Gobierno] adoptarán..., programas de detección de sustancias controladas
con el propósito de proveer tratamiento y rehabilitación a todos sus
funcionarios y empleados, irrespectivamente de que éstos hayan sido
electos o designados. (Énfasis suplido.)
3 L.P.R.A. § 2520.
De otra parte, la Oficina de Servicios contra la
Adicción tiene, entre otras, la siguiente función: “... (4) Habilitar47 para ocupar puestos públicos a personas
inelegibles para el ingreso al servicio público, por... haber sido
adicto al uso habitual y excesivo de sustancias controladas o bebidas alcohólicas,....”. Ley Núm. 50 de 5 de agosto de 1993, 3
L.P.R.A. § 1323(b)(4).
El Estado tiene un interés legítimo en establecer
estrategias y programas que propendan a disuadir a los empleados públicos de
consumir sustancias controladas en y fuera de los centros de trabajo y en viabilizar
[sic] la rehabilitación de aquellos empleados usuarios o con
problemas de adicción. (Énfasis nuestro.) Soto v. Adm. de Inst. Juveniles, res. de 30 de junio de
1999, 99 T.S.P.R. 106, 99 J.T.S. 109, pág. 1259.48 La
política del Estado, atendidas las circunstancias específicas de cada caso, es
que los empleados públicos con problemas de uso de sustancias controladas sean
referidos a un programa de rehabilitación.
De esta manera tratan de mantenerlos como empleados productivos al
margen del consumo de drogas. Este
principio de rehabilitación permea la política pública laboral de Puerto Rico.
La Orden Ejecutiva de 9 de octubre de 1986, Boletín
Administrativo Núm. 4784 (en adelante Orden Ejecutiva 4784), discutida en Soto
Ortega, supra, se refiere a empleados de Gobierno del área de
seguridad pública, quienes están sujetos a exigencias laborales más rigurosas
debido a la naturaleza de su trabajo.
Aun así, dicha Orden Ejecutiva 4784 dispone en su Art. 3(b) que “cuando
se obtenga por primera vez un resultado positivo corroborado en un
empleado o funcionario mediante una prueba para detectar la presencia de
sustancias controladas, éste será referido al programa de orientación,
tratamiento y rehabilitación establecido en el Art. 5 de esta Orden y no se
tomarán medidas disciplinarias en su contra....” (Énfasis suplido.) De esta norma se exceptúa sólo a aquellos
empleados [del área de seguridad pública] cuya “condición detectada resulte
incompatible con el desempeño efectivo de las funciones y deberes del puesto
que ocupa”. La Orden dispone además que
“no se tomarán medidas disciplinarias contra el funcionario o
empleado que voluntariamente se someta al programa de orientación,
tratamiento y rehabilitación del Departamento de Servicios contra la
Adicción.... [Sin embargo,] el Jefe de
la agencia podrá iniciar aciones disciplinarias cuando el empleado o
funcionario se niegue a participar en el programa....” (Énfasis
suplido.) Es decir, a los empleados que
estén vinculados en el servicio de seguridad pública, se les da, por lo menos,
una oportunidad de rehabilitarse antes de recurrir a la imposición de medidas
disciplinarias.49 Con mayor razón, y como regla general, esa
oportunidad de rehabilitación se le debe dar a los demás empleados públicos.50
La política pública establecida en Puerto Rico
mediante las leyes y las Órdenes Ejecutivas mencionadas anteriormente no está
en conflicto ni con A.D.A. ni con su contraparte en la esfera local, la Ley
Núm. 44, más bien las complementa.
Sobre este particular, reiteradamente hemos expresado que cuando la
legislación [o interpretación judicial] local es más beneficiosa para el
empleado, no existe conflicto. Véase, Vega
v. Yiyi Motors, Inc., res. el 30 de junio de 1998, 98 T.S.P.R. 95; 98
J.T.S. 97, pág. 1360. Estos asuntos
fueron alarmantemente obviados en la opinión mayoritaria.
La Orden 4635-C, la cual Alicea Batlle alega A.S.E.M.
violentó, se creó para fomentar el establecimiento en cada departamento,
agencia gubernamental y corporación pública del Gobierno del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico de un programa de ayuda ocupacional a empleados con
problemas de uso de alcohol y drogas.
La Orden no está en conflicto ni con las disposiciones de A.D.A. ni con
la Ley Núm. 44, simplemente las complementa al exhortar al patrono a utilizar
programas de ayuda ocupacional en torno al problema del uso de alcohol y drogas
por parte de sus empleados. Los
propósitos que persiguen estos preceptos son perfectamente armonizables.
Es nuestro deber ineludible interpretar A.D.A. y la
Ley Núm. 44 conforme a nuestra realidad social, de manera que se utilicen como
mecanismos eficientes para tratar la drogodependencia o su abuso. El Informe de la Comisión para el Estudio de
la Criminalidad y las Adicciones (C.E.C.A. por sus siglas)51
expone el resultado alarmante de un estudio reciente que indica que el
81% de los confinados jóvenes [por el abuso o dependencia a drogas] carecen de
ocupación u oficio, y el 92% estaban desempleados al momento de su
arresto. Véase pág. 3 del Informe. ¿Cómo hemos de mejorar dicha estadística si
interpretamos los estatutos ante nos menospreciando la política pública de
rehabilitación? El Informe expresa que
cuando se utiliza un acercamiento “salubrista” para tratar los problemas asociados
al uso de drogas, se obtienen resultados positivos. Véase pág. 4 del Informe.
El Informe enfatiza que la adicción a drogas es un desorden mental
crónico. Facilitar el acceso a
diversas modalidades de tratamiento es una medida de salud viable y mucho
más costo efectiva que las actividades exclusivamente policíacas. Véase pág. 4 del Informe.
Era nuestro deber ineludible, crear estos parámetros
para así combatir eficientemente el problema social que nos ocupa y que se
expone en la sección pertinente de A.D.A., la Ley Núm. 44 y nuestra política
pública de rehabilitación.
IV
En el caso de autos, el señor Alicea Batlle ejerció su
trabajo satisfactoriamente hasta diciembre de 1993, fecha en que comenzó a
tener problemas debido al abuso de drogas.
En vez de esconder su problema o esperar que el mismo fuera detectado de
manera involuntaria, Alicea Batlle, buscó ayuda, y voluntariamente se
sinceró con su supervisor Bofill Marini.
Solicitó autorización para ingresar en un programa de
rehabilitación. Dicha autorización
fue concedida. Resulta incongruente
y contrario a la política pública de rehabilitación el que A.S.E.M., por un
lado, aprobase el tratamiento y, por otro, posteriormente continuara de forma
agresiva y hostigosa con el proceso disciplinario de destitución por las
actuaciones anteriores del empleado relacionadas con su adicción. Tal parece que la mano derecha del patrono
no sabía lo que hacía la izquierda, resultando en una actuación contradictoria
en perjuicio del empleado y en menoscabo de la política pública laboral. Cabe señalar además que al tiempo en que
ocurrieron algunas de las faltas señaladas (ausencias y tardanzas),
inexplicablemente, consta en el expediente que Alicea Batlle se encontraba en
una licencia sin sueldo.
La mayoría hace caso omiso a esta injusticia inherente
que reflejan los hechos del caso de autos.
¿Cómo un patrono puede ir contra sus propios actos en perjuicio del
empleado público? La mayoría así lo
concedió.
Alicea Batlle cualificaba como un individuo con impedimento
bajo la Sec. 12114 inciso (b)(2) de 42 U.S.C.A., porque al momento en que su
patrono, A.S.E.M., tomó la decisión de movilizar la maquinaria disciplinaria
contra el empleado, éste participaba genuinamente en un programa supervisado de
rehabilitación y no existía evidencia alguna de que estaba usando drogas
ilegalmente o que era adicto activo.
Como individuo cualificado, la protección de los estatutos se
extendía a actuaciones anteriores [a la cualificación] derivadas de su
condición. Por ende, bajo estas
circunstancias, la imposición de la medida disciplinaria de destitución resultó
inválida pues se basaba en actos protegidos por A.D.A. y la Ley Núm. 44. No se podía aplicar la estipulación que
Alicea Batlle se vio obligado a firmar para poder retener su empleo. Un patrono no puede forzar a un empleado que
se encuentra bajo la protección que le brinda A.D.A. o la Ley Núm. 44 a
renunciar a la misma como condición para continuar en su trabajo. Esto fue precisamente lo que sucedió en este
caso cuando Alicea Batlle firmó la antes mencionada estipulación.
Lo dicho aquí, sin embargo, no significa que el
patrono público se vea impedido o no pueda sancionar al empleado por trabajo
realizado de manera insatisfactoria. El
empleado debe ejercer su labor satisfactoriamente aun cuando
cualifica para la protección que provee A.D.A. y la Ley Núm. 44. La protección sólo se extiende a actuaciones
que se derivaron de su problema de uso de drogas y que dieron lugar a que el
patrono comenzara a ejercer la política pública de rehabilitación. Esto es, una vez el patrono da la
oportunidad al empleado de rehabilitarse y éste, de todas maneras, realiza un
trabajo insatisfactorio o continúa con su adicción activa a drogas, el patrono
no está obligado a darle una nueva oportunidad de rehabilitación.52
Puede proceder entonces con la imposición de medidas disciplinarias
contra el empleado público salvaguardando, claro está, las garantías el debido
procedimiento de ley.
Del expediente surge con meridiana claridad que Alicea
Batlle estaba en un proceso genuino de rehabilitación iniciado con la anuencia
de su patrono. Al momento de A.S.E.M.
movilizar la maquinaria disciplinaria contra Alicea Batlle por actuaciones
ocurridas antes de éste someterse voluntariamente a un proceso genuino de
rehabilitación, el peticionario cualificaba como persona con impedimento bajo
A.D.A. Por consiguiente, la acción
disciplinaria de destitución53
constituía una penalidad por actuaciones que estaban protegidas por A.D.A. y la
Ley Núm. 44. Entendemos que el error
señalado se cometió.
V
Alicea
Batlle cualificó como persona con impedimento bajo A.D.A. Por consiguiente, sus actos anteriores
derivados de su condición de adicto que dieron lugar a la imposición de medidas
disciplinarias estaban protegidos.
Forzoso es concluir que bajo las circunstancias específicas de este
caso, la estipulación de marras resulta inválida.
La
estipulación que Alicea Batlle tuvo que firmar, so pena de perder su empleo,
daba por ciertas todas las faltas impuestas contra él, pese a que ya
había sido sancionado por algunas, que otras eran obviamente inmeritorias, y
otras estaban protegidas bajo A.D.A. y la Ley Núm. 44. Se vio obligado a renunciar a su derecho a
cuestionar mediante los mecanismos provistos en el Reglamento de Personal de
A.S.E.M la justificación de la acción disciplinaria, y le tuvo que
conceder a A.S.E.M. la facultad de despedirlo sumariamente. Bajo la estipulación, se dejó en suspenso la
acción disciplinaria de destitución basada en eventos protegidos bajo A.D.A. y
la Ley Núm. 44. Resulta ser contra el
orden público el que un patrono se aproveche de su posición de poder para hacer
renunciar al empleado al derecho de impugnar la justificación de su despido. El resultado inevitable de esta situación es
que un empleado optaría por renunciar a su derecho de impugnar la justificación
de su despido antes de perder su sustento diario e incurrir en gastos
adicionales para llevar su causa de acción contra su patrono. Sería soslayar con un plumazo los adelantos
estatutarios para erradicar discrímenes en el empleo.54
Por los fundamentos
antes expuestos, disentimos de la opinión mayoritaria. Es preocupante el menosprecio mayoritario
por velar que se cumpla efectivamente con la política pública de
rehabilitación, de interpretar los estatutos según éstos se ajusten a nuestra
particular realidad social y laboral, y, finalmente, dejar inalterada la
injusticia inherente que existe en el caso de autos.
Miriam Naveira de Rodón
Juez Asociada
Notas al calce
27. Del
expediente no surge la fecha exacta de este evento.
28. Este
dato surge de una certificación de 16 de mayo de 1994 emitida por A.S.E.M. a
través de la Sra. Carmen Sosa de Fernández, Oficina de Recursos Humanos.
29. La
Dra. Flor García diagnosticó “drug abuse”.
Del expediente no surge cuáles eran las sustancias sujeto de abuso. El Diagnostic and Statistical Manual of
Mental Disorders, 4th Ed., American Psychiatric Association,
1994, no contiene un diagnóstico médico titulado “drug abuse” pero sí uno
titulado “substance abuse” por lo que se considerará “drug abuse” como
“substance abuse”.
30. Además
del conocimiento de Bofill Marini sobre esta situación, en el expediente obran
unas cartas dirigidas a “quien pueda interesar” por parte de la Administración
de Servicios de Salud Mental y Contra la Adicción (en adelante A.S.S.M.C.A.)
informando las citas para Evaluación Final y Prueba Toxicológica que el
peticionario tenía. El 11 de abril de
1994, por medio de certificación dirigida a “quien pueda interesar,” Hogar Crea
de Trujillo Pueblo certificó que Alicea Batlle estaba recibiendo tratamiento
por su condición de adicto. El 5 de
mayo del mismo año Hogar Crea emitió otra certificación informando que el
peticionario ingresó al Hogar Crea el 6 de abril de 1994.
31. En
cartas suscritas por Hogar Crea respecto al caso del señor Alicea Batlle se
hizo referencia a su condición de “adicto”.
Como es correspondencia estándar donde sólo cambian el nombre del
paciente (con alguna que otra observación escrita a mano), utilizaremos el
diagnóstico hecho por la doctora de la Clínica de Empleados como el
correcto. Por consiguiente, la palabra
“adicto”, según sea utilizada por documentos dentro del expediente, se
considerará como “abuso de sustancias”, al éste ser el diagnóstico médico. “Adicción” y “abuso” no son términos
médicamente equivalentes. Véase, James H. Scully, Psychiatry,
3rd Ed., Williams & Wilkins, Baltimore, 1996, p. 141-142.
32. El
informe recopilaba faltas tales como no constar su hora de salida en una (1)
ocasión, dormir con los pies sobre el escritorio en una (1) ocasión, ausencias
sin autorización en tres (3) ocasiones, y falta de respeto contra un empleado
al decirle: ‘cuándo nos podíamos ver en la calle para que con la pistola de 9
milímetro me pegues cuatro tiros en la cabeza’.
33. Boletín
Administrativo Núm. 4635-C de 4 de abril de 1986. Dicha Orden expresa que el Departamento de Servicios contra la
Adicción (ahora A.S.S.M.C.A. según la Ley Núm. 67 de 7 de agosto de 1993, 3
L.P.R.A. § 402 et seq.) está a cargo de fomentar activamente la creación de
programas de ayuda ocupacional a los empleados en las instrumentalidades del
Gobierno estatal y municipal. Dispone,
además, que todos los Secretarios y Secretarias del Gobierno, Jefes de Agencia
y Corporaciones Públicas coordinen con el Departamento para recibir ayuda
técnica necesaria para la posible implantación de un Programa de Ayuda
Ocupacional.
34. “Illegal
use of drugs” means the use of drugs, the possession or distribution of which
is unlawful under the Controlled Substances Act [21 U.S.C.A. § 801
et seq.]. Such term does not include
the use of a drug taken under supervision by a licensed health care
professional, or other uses authorized by the Controlled Substance Act or other
provisions of Federal Law. (Énfasis nuestro.) 42
U.S.C.A. §
12111(6)(A), November 21, 1991.
35. Estimamos
que la exclusión local es más certera pues el “impedimento” que cualifica
bajo los estatutos analizados es la condición rehabilitada, o en proceso de
estarlo, de adicción o alcoholismo mas no la posesión o transportación de
sustancias, según lo define 42 U.S.C.A. § 12111(6)(A). Véase además esc. 10.
36. Para
la definición de “droga narcótica” véase, 24 L.P.R.A. § 2102(17) ó 21 U.S.C.A.
§ 802(17).
37. Semejante disposición aparece en el estatuto federal, 21
U.S.C.A. § 801 et seq., “addict” significa “any individual who habitually uses
any narcotic drug so as to endanger the public morals, safety, or welfare, or
who is so far addicted to the use of narcotic drugs as to have lost the power
of self-control with reference to his addiction.” 21 U.S.C.A. § 802(1). La adición de “salud” en la definición local la
hace más abarcadora en cuanto a la clasificación de adicto y enfatiza su
connotación terapéutica. En otras
palabras, reconoce abiertamente que la condición de “adicto” es una médica.
38. Dicha
connotación se refleja en las descripciones de los desórdenes mentales de uso
de sustancias. (Véase nota núm. 18)
Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders, American
Psychiatric Association, supra, págs. 175-183.
El desorden de abuso de sustancias (desorden diagnosticado en Alicea
Batlle) refleja unas características recurrentes. supra, pág. 182. La dependencia de sustancias también
demuestra patrón, aunque más sintomático. supra, pág. 176, 178. Black´s Law Dictionary,
West Publishing Co., 1990 define la palabra “engage”: “to employ or involve
one´s self; to take part in”. La frase
“engaged in commerce” se extiende más allá de una actividad local aislada
(“rather than an isolated local activity”).
De similar manera, la frase “engaged in employment” significa “to be
rendering service for employer under terms of employment, and is more than
being merely hired to commence work”. (Énfasis nuestro.)
39. Existe
en los estatutos locales la definición de “droga o sustancia controlada” la
cual incluye toda droga o sustancia comprendida en las Clasificaciones I y II
de 24 L.P.R.A. § 2202, conocida como la “Ley de Sustancias Controladas de Puerto
Rico”, exceptuando el uso de sustancias controladas por prescripción médica u
otro uso autorizado por ley. Ley Núm.
78 de 14 de agosto de 1997, 3 L.P.R.A. § 2501(d). Estimamos, por ende, que toda droga dentro de las
clasificaciones antes mencionadas que no se usen por prescripción médica o por
uso autorizado por ley es ilegal.
40. “(1) has successfully completed a supervised drug
rehabilitation program and is no longer engaging in the illegal use of drugs,
or has otherwise been rehabilitated successfully and is no longer engaging in
such use; (2) is participating in a supervised rehabilitation program and is no
longer engaging in such use; or (3) is erroneously regarded as engaging in such
use, but is not engaging in such use.”
42 U.S.C.A. § 12114(b).
41. El
proceso genuino de rehabilitación se puede clasificar como tal de múltiples
maneras, entre éstas: (1) asistencia regular al programa; (2) seguimiento o
documentación médica; (3) abstinencia de uso de drogas ilegales durante el
programa; (4) credibilidad médica del programa supervisado; (5) actitud del
individuo que alegue cualificar.
42. Es
menester puntualizar que una cosa es la cualificación de una persona
bajo A.D.A. y otra diferente es la protección que A.D.A. y la Ley Núm.
44 ofrecen una vez el empleado cualifica como persona con impedimentos.
43. La
doctrina médica denomina el uso de sustancias como “substance-use
disorders”. Estos desórdenes se dividen
en dos: (1) dependencia de sustancias (“substance dependence”), y (2) abuso de
sustancias (“substance abuse”).
La persona que
padece de abuso de sustancia puede demostrar intoxicación u otros síntomas
relacionados con sustancias al desempeñar sus obligaciones en el trabajo,
escuela u hogar. Pueden haber ausencias
repetidas o trabajo poco satisfactorio debido a la resaca (“hangover”).
Por otro lado,
las personas que padecen de dependencia de sustancia manifiestan
comportamientos más severos. Véase,
Diagniostic and Statistical Manual of Mental Disorders, supra,
págs. 176-183.
44. Véase
en particular, Piñero González v. A.A.A., Op. de 23 de
octubre de 1998, 98 T.S.P.R. 141, 98 J.T.S. 140, págs. 214-215.
45. La
Sec. 16 del Art. II de la Carta de Derechos de la Constitución del Estado Libre
Asociado dispone que “se reconoce el derecho de todo trabajador... a protección
contra riesgos para su salud o integridad personal en su trabajo o empleo”.
(Énfasis nuestro.) 1 L.P.R.A. § 16. “El
propósito fundamental de esta sección es el [de] proteger la salud, la
seguridad y la vida de la gran masa trabajadora” en Puerto Rico. (Énfasis
nuestro.) Mun. Guaynabo v. Trib.
Sup., 97 D.P.R. 545, 549 (1969).
46. Sobre
la clara política pública de rehabilitación en Puerto Rico véase, Rivera
Rivera v. Superintendente, Op. de 30 de junio de 1998, 98 T.S.P.R. 87, 98
J.T.S. 88, pág. 1270; In re: Gómez Morales, P.C. de 22 de
octubre de 1998, 98 T.S.P.R. 139, 98 J.T.S. 142, pág. 241-242; Pueblo v.
Moreu Merced, 130 D.P.R. 702, 709-710 (1992); Pueblo v. Tribunal,
104 D.P.R. 650, 653 (1976).
De modo ilustrativo, el modelo de la Ley de Drogas en los
Estados expuso en un informe la importancia de crear un programa “to allow
public employees who abuse alcohol and other drugs an opportunity to identify
their problems and be referred to treatment without the loss of employment.”
(Énfasis nuestro.) President´s
Commission on Model State Drug Laws, Drug-Free Families, Schools and
Workplaces, December 1993, p. 269.
47. “Habilitación”
es el procedimiento para declarar elegible para ocupar un cargo o puesto
público a una persona que de otra forma sería inelegible. Opinión del Secretario de Justicia Núm. 29
de 1989.
48. Aquí
interpretamos
el alcance de la Orden Ejecutiva de 9 de octubre de 1986, Boletín Administrativo Núm. 4784, y si ésta
estaba en conflicto con el programa establecido por la Administración de
Instituciones Juveniles.
49. Estos casos se
refieren a empleados públicos que dieron resultado
positivo en la prueba que detecta el uso de sustancias controladas. Estimamos que en el caso de autos se aplica
con más
vehemencia la política pública rehabilitadora ya que el
peticionario expresó su problema de adicción voluntariamente y estaba dispuesto
a someterse a un programa de rehabilitación. Esta es una actitud que se debe fomentar si se va a combatir de
manera realista el problema de la adicción a sustancias controladas que
confronta nuestra sociedad en general y la fuerza laboral en particular.
50. Para
ilustrar la necesidad de vigorizar la política pública de rehabilitación,
mostraremos los datos estadísticos de A.S.S.M.C.A. para los años 1998-1999 en
la cede de evaluación y detoxificación: la tasa de retención fue 76.2%, la tasa
que finalizó tratamiento fue 63%; el 18.4% constituían reingresos; el
53.4% eran de 25 a 44 años de edad; el 34.69% de la cede de evaluación
son de jornada completa y el 57.68% están desempleados; el 14.34%
de la cede de detoxificación son de jornada completa y el 51.11% están
desempleados; el 27.4% ingresaron voluntariamente a la cede de evaluación y el
80.3% a la cede de detoxificación; el 72.5% ingresaron a la cede de evaluación
por presión legal y el 19.7% a la cede de detoxificación.
51. La
Comisión es una organización sin fines de lucro que se dedica al análisis de
los estudios realizados sobre este tema.
Ésta fue constituida hace diez (10) años y la dirigen los doctores José
Álvarez de Choudens y Salvador Santiago Negrón. Este Informe en particular se hizo para enero de 2000.
52. En
cuanto a la “labor satisfactoria”, si el empleado está trabajando mientras
participa en el programa de rehabilitación, sólo debe exigírsele la labor
que razonablemente pueda hacer alguien en su condición, es decir, satisfactoria
para alguien en proceso genuino de rehabilitación.
53. Nos
referimos tanto a la destitución dejada en suspenso como a la destitución
basada en la estipulación. La
estipulación partía de la premisa que la destitución suspendida era válida.
54. En Callicote
v. Carlucci, 49 FEP Cases 430, 432 (1988), el Tribunal de Distrito del
Distrito de Columbia determinó que era contrario a la política pública el que
una empleada firmara un “last chance agreement” renunciando a su derecho de
impugnar la justificación de su despido, cuando, al firmarlo, era prácticamente
imposible cumplir con los términos de la estipulación.
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