Ley Núm. 323 del año 1999

(P. de la C. 2904) 1999, Ley 323

Para enmendar la Ley Núm. 170 del 1988, Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme

LEY 323 DEL 6 DE NOVIEMBRE DE 1999

Para enmendar el segundo párrafo de la Sección 3.1 de la Ley 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, a los fines de establecer que los trámites de los documentos ambientales establecidos en el Artículo 4(c) de la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada, se considerarán procedimientos informales e investigativos, sin función o característica adjudicativa alguna; para enmendar el cuarto párrafo y añadir un último párrafo a la Sección 4.2 de la Ley 170, supra, a los fines de reconocer que la revisión judicial dispuesta en dicha Sección es el recurso exclusivo para revisar los méritos de una decisión administrativa, sea ésta de naturaleza adjudicativa o informal, emitida al ámparo de esta Ley.

EXPOSICION DE MOTIVOS

La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, dispone que ciertos trámites de agencias administrativas, por no constituir procesos adjudicativos, pueden considerarse procedimientos informales, no sujetos a las disposiciones de dicha Ley en cuanto a fundamentación de la conclusión o recomendación que se hiciera. Entre estos procedimientos informales, se encuentra la adjudicación de subastas, la concesión de préstamos y becas, las inversiones de capital y la tramitación de documentos de impacto ambiental.

La Ley de Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, requiere que antes de efectuarse una acción que pueda afectar significativamente la calidad del medio ambiente corresponde efectuar un proceso de evaluaciones y estudios sobre dicho impacto. Si de esto se desprende que en efecto existe un potencial de impacto significativo, se inicia un proceso conducente a la preparación de una Declaración de Impacto Ambiental (DIA). El proceso concede participación a todas las partes concernidas y al público en general y resulta en un informe escrito y detallado sobre las consecuencias ambientales.

Nuestro Tribunal Supremo, en una serie de decisiones a través de los años, ha examinado la naturaleza de la DIA y el uso a darse a la información contenida en la misma. El caso de mayor contundencia sobre este asunto lo constituye el de Misión Industrial vs. Junta de Calidad Ambiental (98 JTS 77).

Según la Ley, y según resolviera el Tribunal Supremo por voz del Juez Asociado Hon. Jaime Fuster Berlingeri, la DIA, contrario a lo que se presume por gran parte del público lego, ni es ni ha sido nunca un "permiso" ni una licencia. El procedimiento de vistas y estudios para la aprobación de la DIA tampoco constituye un "juicio" adversativo entre proponentes y oponentes para dirimir la necesidad, conveniencia o bondades del proyecto. Claro, que esto no releva a las agencias de realizar un esfuerzo serio y escrupuloso por identificar los impactos de importancia, pero no es necesario examinar impactos remotos o especulativos o todo lo que "podría ser" o que se considere para "algún momento en el futuro". Tampoco tiene la aprobación de una DIA, de por sí, el efecto de justificar el proyecto en términos valorativos. Sólo se requiere que se discutan los pasos de mitigación a tomarse y que se discutan alternativas, sin que sea necesario examinar hasta la última alternativa hipotéticamente posible.

Según ha sido siempre la política pública del Estado, reafirmada por el Tribunal Supremo en el caso referido, el proceso de preparar y aprobar una DIA es, en esencia, sólo un instrumento para asegurar que la conservación y el uso racional de los recursos naturales han de tenerse propiamente en cuenta al momento de hacer planes. En situaciones complejas, dicha declaración es sólo un instrumento de planificación, la primera etapa de un largo camino de autorizaciones oficiales en el desarrollo de un proyecto. Al evaluar una DIA, el deber de la Junta de Calidad Ambiental (JCA) no consiste en aprobar o desaprobar el proyecto en cuestión, sino en decidir si la DIA es adecuada para acreditar que el proponente tomó en consideración las cuestiones ambientales. La Ley y el reglamento de la JCA requieren que el documento contenga información técnica suficientemente detallada para permitirle al personal con conocimiento de la materia evaluar si el estudio fue efectuado correctamente.

Las determinaciones de la JCA están sujetas, naturalmente, a impugnación ante los tribunales por las partes que pudieran ser afectadas. El expediente administrativo de dichas determinaciones debe presentarse y examinarse ante el tribunal, quien velará por la protección del derecho y de la disposición constitucional sobre protección ambiental. Aún así, el Tribunal Supremo indicó que el ordenamiento jurídico no exige un examen matemáticamente perfecto que garantice que no habrá impacto alguno, si que provea información suficiente para poner en perspectiva las consecuencias. El propio Tribunal Supremo indicó que al foro judicial no corresponde pasar juicio sobre los méritos sustantivos de la propuesta. (citas omitidas)

No es la preparación y aprobación de la DIA un proceso adjudicativo de derechos, sino un proceso de evaluación técnica, procesal: un instrumento de planificación. Ni es, ni fue, ni ha sido nunca la intención legislativa que se convirtiera en otra cosa. El fundamento de la JCA para aprobar cualquier documento de impacto ambiental debe ser un fundamento científico y de cumplimiento de procesos: corresponde a los tribunales adjudicar sobre cuestiones de derecho en su fondo. Se trata de un proceso de dos partes, donde la JCA tiene su área de especialidad y responsabilidad y los tribunales tienen las suyas y juntos velan por el cumplimiento de la política pública.

No obstante, el dictamen claro en el referido caso de Misión Industrial vs. JCA, vemos que grupos y personas insisten en recurrir a los tribunales exigiendo de la JCA que en sus determinaciones vaya más allá de lo dispuesto en las leyes y reglamentos y que, en efecto, se le imponga a la agencia el rol adjudicativo. Más allá de eso, se plantea si la agencia deba formular sus resoluciones a la usanza formal de un tribunal, con determinaciones de hecho y conclusiones de derecho, lo cual no es esencial para que el caso sea "revisable judicialmente". Los tribunales tienen sobrada capacidad intelectual para observar y dirimir si el expediente presentado contiene la evidencia "que una mente razonable pueda aceptar como adecuada", que es el criterio que el Tribunal Supremo de Puerto Rico usa en estos casos, sin imponerle a una agencia técnica la carga de pasar juicio sobre aspectos de derecho.

Más aún, recientemente el Tribunal Supremo ha interpretado que en el caso del Municipio de San Juan vs. la Administración de Reglamentos y Permisos del 6 de octubre de 1999, que, aunque la Ley Núm. 295 de 8 de diciembre de 1998 flexibilizó el proceso de Declaraciones de Impacto Ambiental para hacerlo más rápido, no eximió a la Junta de Calidad Ambiental de emitir una Resolución en la cual fundamente su dictamen y lo haga revisable ante los tribunales. Esta Ley aclara que la intención de la Asamblea Legislativa sobre el alcance de la Ley 295, supra, a los efectos de que en los casos aquí citados, no se requerirá hacer determinaciones de hecho y conclusiones de derecho para que la decisión sea revisable judicialmente.

Por otro lado, la Asamblea Legislativa toma conocimiento de una práctica que se está generalizando de utilizar recursos extraordinarios como el injunction o el mandamus para que el Tribunal de Primera Instancia considere los méritos de recursos administrativos, olvidando el recurso de revisión judicial ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones dispuesto en la Sección 4.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU). La intención de la Asamblea Legislativa es que las decisiones administrativas sean revisables judicialmente mediante el mecanismo dispuesto en la Sección 4.2 de la LPAU, supra, y que no se utilicen los procedimientos extraordinarios para lograr los mismos propósitos. Los recursos extraordinarios, por su naturaleza, sólo están disponibles creando no haya otro remedio en ley, y la revisión administrativa que contempla la Sección 4.2 constituye un remedio adecuado en ley, pues presentado oportunamente dicho recurso, todo aspecto relacionado a la decisión de una agencia administrativa, incluyendo su jurisdicción para actuar puede ser revisada. El uso de tales remedios derrota la intención legislativa, pues permite, luego de transcurrido los términos jurisdiccionales cuestionar una revisión administrativa alegando la existencia de un deber incumplido y bajo el mismo fundamento obtener un remedio interdictal. Ha de quedar claramente establecido que los tribunales no expedirán un auto de remedio extraordinario cuando no se haya agotado el remedio de revisión judicial o cuando, agotado el mismo, se intente mitigar los méritos de la decisión administrativa por dicha vía extraordinaria. Ello, no obstaculiza el uso de dichos remedios para otros fines legítimos no inconsistentes con la intención legislativa.

Es por tanto necesario enmendar la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, según ya previamente enmendada, para dejar claro categóricamente y sin duda alguna que la aprobación de los documentos ambientales NO es un proceso adjudicativo, sino informativo, que no necesita incluir "determinaciones de hecho y conclusiones de derecho" para considerarse completado.

DECRETASE POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE PUERTO RICO:

Artículo 1.-Se enmienda el segundo párrafo de la Sección 3.1 de la Ley 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, para que lea como sigue:

“Sección 3.1.-Cartas de Derechos.-

…

(i) …

Se considerarán procedimientos informales no cuasijudiciales y, por tanto, no estarán sujetos a este Capítulo, excepto según se provee más adelante, la adjudicación de subastas, la concesión de préstamos, becas, subsidios, subvenciones, emisiones de deuda, inversiones de capital, reconocimientos o premios, y todos los trámites o etapas del proceso de evaluación de documentos ambientales requeridos por el Artículo 4(c) de la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada, conocida como “Ley Sobre Política Pública Ambiental” y el reglamento aprobado al amparo de ésta. En ninguno de éstos procedimientos o las etapas en que éstos se dividan, se requerirá a la agencia que fundamente sus resoluciones con determinaciones de hecho y conclusiones de derecho. El procedimiento administrativo para el trámite de documentos ambientales se regirá exclusivamente por la reglamentación adoptada por la Junta de Calidad Ambiental para estos fines. La reconsideración de las decisiones emitidas en todos estos casos se regirán por lo dispuesto en la Sección 3.15, excepto las relativas a subastas que se regirán por lo dispuesto en la Sección 3.19.”

…

Artículo 2.-Se enmienda el cuarto párrafo y se añade un último párrafo a la Sección 4.2 de la Ley 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, para que lea como sigue:

Una orden o resolución interlocutoria de una agencia, incluyendo aquellas que se emitan en procesos que se desarrollen por etapas, no serán revisables directamente.

La disposición interlocutoria de la agencia podrá ser objeto de un señalamiento de error en el recurso de revisión de la orden o resolución final de la agencia.

La revisión judicial aquí dispuesta será el recurso exclusivo para revisar los méritos de una decisión administrativa sea ésta de naturaleza adjudicativa o de naturaleza informal emitida al amparo de esta Ley.

Artículo 3.-Cláusula de Separabilidad:

Si cualquier párrafo, artículo o parte de esta Ley fuera declarada inconstitucional por un tribunal con competencia y jurisdicción, la sentencia dictada no afectará ni invalidará el resto de esta Ley, y su efecto se limitará al párrafo, artículo o parte declarada inconstitucional.

Artículo 4.-Esta Ley comenzará a regir inmediatamente después de su aprobación y aplicará a todos aquellos casos que se encuentren pendientes ante los tribunales o cualquier foro administrativo.

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