2018 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2018
2018 DTS 126 MELENDEZ DE LEON V. HON. JULIA KELEHER, E.L.A., 2018TSPR126
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Xiomara Meléndez De León, et al.
Recurrida
v.
Hon. Julia Keleher, et al.
Peticionaria
________________________
Municipio de Morovis, et al.
Recurrida
v.
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, et al.
Peticionaria
2018 TSPR 126
200 DPR __ (2018)
200 D.PR. __ (2018)
2018 DTS 126 (2018)
Número del Caso: CT-2018-5
Fecha: 16 de julio de 2018
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor RIVERA GARCÍA a la cual se unen el Juez Asociado señor Martínez Torres, la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
En San Juan, Puerto Rico, a 16 de julio de 2018.
Este caso nos presenta una controversia cuya trascendencia es incuestionable para el desarrollo de ciudadanos que puedan contribuir al progreso económico y social de Puerto Rico. Nos confrontamos con la interrogante de si procede expedir un injunction permanente para evitar el cierre de varios planteles escolares. En esencia, tenemos que justipreciar si el Estado transgredió las garantías constitucionales del debido procedimiento de ley y la igual protección de las leyes de los recurridos. En miras de esas interrogantes, venimos llamados a analizar las particularidades del derecho constitucional a la educación y uno de los cometidos más importantes del Estado, su responsabilidad de prestar servicios educativos a nivel primario conforme sus facilidades lo permitan de acuerdo al Art. II Sec. 5 de Nuestra Constitución.
A continuación trazaremos el marco fáctico y procesal de la controversia que nos atañe resolver.
I
El 24 de mayo de 2018 un grupo de padres compuesto por las Sras. Xiomara Meléndez De León, Joanna López Medina, Ivette M. Montalvo Mendoza, Carmen E. Rosario Rodríguez, Zuleyma Maldonado Sierra y el Sr. Rinaldi Fernández Pagán (padres demandantes) incoaron en el Tribunal de Primera Instancia una Petición de injunction preliminar y permanente contra el Estado, el Departamento de Educación (Departamento), su Secretaria, la Hon. Julia Keleher, y la Directora de la Región Educativa de Arecibo, la Sra. Maribel Colón González.[1] Alegaron que la decisión del Departamento de cerrar ciertos planteles escolares era improcedente pues se tomó en contravención a la Ley 85-2018, conocida como la Ley de Reforma Educativa, y la Carta Circular Núm. 33-2016-2017.[2] También, adujeron que el Departamento no efectuó el estudio requerido por la Ley 85, el cual requería evaluar un mínimo de quince criterios antes de cerrar, consolidar o reorganizar cualquier escuela. Aseveraron que el Departamento no colocó el estudio a la disposición del público del distrito escolar de los planteles escolares que se proponía cerrar. Sostuvieron que las clausuras de esas escuelas no respondían a una situación urgente y necesaria para la preservación de la salud de los estudiantes o la seguridad en general. Además, argumentaron que el Departamento, al incumplir con la ley, violó su debido proceso de ley y su derecho a la igual protección de las leyes. Peticionaron la expedición de un injunction preliminar y permanente. Señalaron que la ilegalidad del cierre de los planteles escolares les ocasionaba un daño irreparable puesto que el Departamento no permitió que sus hijos se matricularan en ellas. Indicaron que el cierre representaba una carga altamente onerosa ya que para llegar a las escuelas tenían que trasladarse a mayores distancias.
Consecuentemente, el foro primario dictó una Orden en la que citó a todos los codemandados a una vista de interdicto preliminar a celebrarse el 1 de junio de 2018. Luego de llevarse a cabo la vista, y tras estudiar una moción de desestimación instada por el Estado, emitió una Resolución y orden en la cual esbozó que no procedía por ser prematura. Apuntó que, según la prueba sometida, la actuación del Departamento de cerrar escuelas rayó en lo arbitrario y caprichoso en la notificación a las partes. Expresó que los testimonios vertidos presentaban una incertidumbre respecto al cierre, especialmente en los padres de niños de educación especial. Determinó que esta constituía un daño irreparable emocional. Estimó que la forma en que se enteraron los testigos del cierre, por la página de Facebook del Departamento o por la aplicación Whatsapp, no constituía una manera adecuada para notificar el posible menoscabo de un derecho fundamental adquirido como lo es la educación. Reconoció que la educación ostentaba un rango constitucional y que los estudiantes, los padres y los maestros poseían una “expectativa” de derechos adquiridos. Señaló que, conforme a los reglamentos y cartas circulares del Departamento, había una guía para ejecutar el cierre de los planteles escolares y que los padres demandantes evidenciaron que existía duda sobre si el Departamento cumplió con los procesos establecidos. Acto seguido, el foro de primera instancia ordenó a la Directora Regional de Arecibo que cesara y desistiera de todo trámite para cerrar las seis escuelas. Finalmente, requirió al Gobierno que compareciera a una vista que se llevaría a cabo el 11 de junio de 2018 donde debía desfilar prueba sobre el cumplimiento con la reglamentación que aplicaba para determinar si concedía el injunction permanente. En específico, el foro sentenciador dispuso que el Estado debía justificar los cierres conforme a la reglamentación, no solo de las escuelas objeto del interdicto, sino de todos los planteles escolares que el Departamento tiene bajo su jurisdicción y que pretendía cerrar.
Así las cosas, el 4 de junio de 2018 los padres demandantes presentaron una Solicitud de sentencia parcial en torno a reglamentación aplicable al cierre de escuelas. En su petición, argumentaron que el Volumen C: Otros Asuntos, Serie C-107 (Serie C-107) inmerso en el Compendio de Políticas del Departamento de Educación (Compendio) no era válido. Sostuvieron su nulidad en que no contenía fecha de aprobación ni firma y tampoco señalaba la base legal que autorizaba su emisión. Así también, indicaron que el Compendio publicado el 7 de agosto de 2017 no incluyó el documento Serie C-107. Por ello, alegaron que el proceso de cierre, consolidación o restructuración no podía regirse por ese documento, sino por la Carta Circular 33-2016-2017. Además, apuntaron que el cierre de los planteles escolares no se podía catalogar como una regla de administración o como un documento guía, ya que incidía sobre derechos, procesos y prácticas que el público tenía disponible. Esto, pues a través de esa reglamentación se hizo efectivo el derecho fundamental de la educación, de estirpe constitucional.
Oportunamente, el Departamento objetó ese petitorio mediante una Oposición a solicitud de sentencia parcial y enmienda a las alegaciones de la demanda. En su escrito, aseveró que la solicitud pretendía enmendar las alegaciones ya que era la primera vez que pretendía impugnar la validez del Compendio. Sostuvo que el Compendio, en particular el documento Serie C-107, era un documento administrativo mediante el cual la Secretaria comunicaba a sus funcionarios instrucciones para implementar la política pública del Departamento y que este no afectaba directa o sustancialmente los derechos o los procedimientos disponibles al público general. A esos efectos, el Departamento adujo que, por tratarse de un reglamento interno o documento guía, se encontraba exento de cumplir las formalidades de la Sec. 2.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9615. Asimismo, expresó que nuestra Constitución reconocía como derecho la enseñanza gratuita primaria y secundaria, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, y que los niños fueron reubicados en planteles escolares que estaban a una distancia prudente de los consolidados. En ese contexto, argumentó que los cierres no lesionan el derecho a la educación porque los estudiantes continuarían recibiendo una educación pública, gratuita y adecuada, y que este no comprendía el derecho a exigir estudiar en una escuela particular.
Por otro lado, el 6 de junio de 2018 el Municipio de Morovis, representado por su Alcaldesa, la Hon. Carmen I. Maldonado González, quien compareció por sí y en representación de varias partes afectadas ¾ocho progenitores cuyos hijos estudiaban en planteles que iban a ser cerrados en la municipalidad¾ presentó una Demanda.[3] En su escrito, alegó que el Departamento se propuso cerrar de forma arbitraria, ilegal y caprichosa tres escuelas localizadas en Morovis sin cumplir con el debido proceso de ley. Adujo que esta actuación causó varios daños a las partes comparecientes y a la población moroveña en general, al privarles del derecho constitucional a la educación. Además, aseveró que, mediante sus acciones, el Departamento no estaba cumpliendo con su deber de ofrecer una educación de calidad, gratuita y accesible, encomiendas impuestas por la Constitución y por la ley orgánica del Departamento. El Municipio también afirmó que el cierre de planteles escolares privó a la juventud moroveña de “una educación que le cree un sentido de pertenencia a la comunidad y fortalezca su autoestima”, que es uno de los propósitos de la ley orgánica del Departamento. Asimismo, alegó que el Departamento discriminó contra los niños por su origen y condición social porque las escuelas elegidas se caracterizaban por atender a comunidades pobres. Destacó que, en los tres planteles escolares a cerrarse, habían estudiantes que participaban del Programa de Educación Especial.
Según el Municipio, el Departamento no cumplió con lo exigido en su ley orgánica de someter ante el Consejo General de Educación (Consejo) para evaluación cualquier propuesta de eliminar servicios, por lo que sus actuaciones eran ultra vires. Además, sostuvo que no se les informó cuáles planteles escolares serán los receptores de los estudiantes moroveños, pero que terceras personas manifestaron que las escuelas receptoras estarán fuera de la municipalidad. Finalmente, planteó que procedía la expedición de un injunction preliminar y un injunction permanente para forzar al Departamento a mantener los planteles escolares abiertos y así evitar daños irreparables. Específicamente, solicitó una orden para exigir al Departamento cumplir con la ley, mantener las escuelas abiertas y prohibir el traslado de estudiantes a otras escuelas.
Ese mismo día, el Municipio de Morovis también instó una Moción urgente solicitando se emita injunction preliminar con el propósito de que se ordenara a los demandados cumplir con la ley. Alegó como daño que a los estudiantes se les privó del desarrollo académico adecuado, así como daños irreparables a la educación, la familia, la salud mental, la economía y el desarrollo socioeconómico de los ciudadanos de Morovis. En su petición, alegó que tenía una alta probabilidad de prevalecer, puesto que el Departamento incumplió con su ley orgánica y la expedición del interdicto era el único remedio disponible para impedir el cierre de las escuelas. Por lo tanto, solicitó la celebración de una vista de injunction preliminar para que el Estado compareciera a mostrar causa por la cual no debía concederse el remedio solicitado.
Así las cosas, el 6 de junio de 2018 el Tribunal de Primera Instancia dictó una Resolución y orden sobre consolidación e interdicto preliminar. Estimó que el Municipio de Morovis expuso cuestiones comunes de hechos y de derecho a la causa de acción instada por los padres demandantes. Resolvió que, dado a que las alegaciones de los padres demandantes y el Municipio de Morovis (en conjunto “los recurridos”) eran similares, ambas causas debían ser consolidadas. A su vez, emitió una orden de cese y desista sobre el cierre de las tres escuelas sitas en Morovis al apreciar “el mismo daño irreparable que causa la incertidumbre de un proceso plagado de controversias jurídico procesales, que de su faz luce ser arbitrario y caprichoso y que provoca desesperanza en padres, hijos[,] estudiantes y maestros”.[4] Reiteró, además, que la vista de injunction permanente se llevaría a cabo el 11 de junio de 2018.
Luego de la vista, el foro primario emitió una Sentencia Declaratoria de Injunction Permanente. Determinó que el Estado no probó cómo se hizo el proceso de análisis para el cierre de planteles escolares, ni cómo se diseñaron los procesos de deliberación, notificación y reconsideración o revisión administrativa. En su dictamen, esbozó que el método que el Departamento utilizó para notificar los cierres fue a través de comunicados de prensa, la red social Facebook y ciertos enlaces provistos. Dispuso que en esas comunicaciones no se advirtió sobre el procedimiento para peticionar reconsideración. El foro recurrido indicó que del testimonio de un testigo del Estado se desprendió que no se instauró un parámetro escrito para solicitar reconsideración y que se desconocía si se formuló un mecanismo de revisión administrativa o revisión judicial. Estimó que la controversia estribaba en justipreciar si el proceso establecido por el Departamento para el cierre de escuelas cumplía con el debido proceso de ley al aplicar un escrutinio estricto por afectarse el derecho constitucional a la educación.
Al disponer la controversia, coligió que el Gobierno basó todo su caso en fuentes de Derecho que no delineaban de forma empírica, científica o numérica cuáles planteles escolares se cerrarían y cuáles se mantendrían abiertos. Esbozó su preocupación sobre que el Estado estimara que la notificación en un enlace de una red social podía constituir una notificación administrativa conforme a derecho, sin advertir o establecer ni incluir en la comunicación un proceso de revisión administrativa o judicial claro. Por último, decidió que la reglamentación que regía el proceso de cierre era nula y mantuvo en vigor la orden de cese y desista de cerrar las nueve escuelas objeto de la demanda.
Disconforme, el 25 de junio de 2018 el Estado acudió al Tribunal de Apelaciones.[5] Empero, el 27 de junio de 2018 presentó ante esta Curia una Urgente petición de auto de certificación intrajurisdiccional y una Urgente moción en auxilio de jurisdicción, para que acogiéramos con premura el asunto y paralizáramos los efectos de la determinación del Tribunal de Primera Instancia.[6] El 29 de junio de 2018 emitimos una resolución mediante la cual expedimos el auto de certificación intrajurisdiccional, mas no dejamos sin efecto el decreto del foro de instancia. Además, concedimos a los recurridos un término de cinco días para que se expresaran sobre los planteamientos del peticionario.
En primer lugar, esta Curia debió atender el planteamiento del Estado sobre la falta de legitimación activa del Municipio de Morovis.[7]
II
La doctrina de justiciabilidad establece como principio elemental que los tribunales existen únicamente para resolver controversias genuinas surgidas entre partes opuestas que tienen un interés real de obtener un remedio que haya de afectar sus relaciones jurídicas.[8] A esos efectos, la jurisdicción de los tribunales está regida por la aplicación de ciertos criterios de autolimitación que dan vida a esta doctrina, entre ellos el principio de legitimación activa o el standing.[9]
En ausencia de una ley que expresamente confiera legitimación activa, la parte que promueve una acción tendrá acceso al tribunal si satisface los requisitos siguientes: (1) que ha sufrido un daño claro y palpable; (2) que el daño es real, inmediato y preciso, y no abstracto e hipotético; (3) que existe conexión entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada, y (4) que la causa de acción surge bajo el palio de la Constitución o de una ley.[10]
En términos generales, el principio de legitimación activa consiste en determinar quién puede acudir al tribunal a vindicar sus derechos.[11] A tales efectos, hemos establecido que, como norma general, las partes “tienen capacidad tan solo para plantear sus propios derechos contra actos alegadamente ilegales del gobierno”.[12] Si una parte no cuenta con legitimación activa la controversia no es justiciable.[13] Es decir, los tribunales tienen que abstenerse de atenderla y procede su desestimación.
El Gobierno señala como error que el Tribunal de Primera Instancia reconoció legitimación activa al Municipio de Morovis para instar la petición de injunction preliminar y permanente por sí y en representación de varios padres de estudiantes. Como parte de su análisis, argumentó que el Municipio de Morovis no ostentaba legitimación activa porque de la evidencia desfilada se desprendía que no estaba expuesto a sufrir un daño. Además, aseveró que sus alegaciones eran genéricas, especulativas y carentes de información real y concreta. En su recurso, planteó que el hecho que se haya invitado a la Alcaldesa de la municipalidad a una reunión general donde se presentó el proceso de análisis dispuesto en el Compendio para el cierre y consolidación de escuelas no le concedía legitimación. En vista de esto, nos solicita que desestimemos la acción incoada por el Municipio de Morovis.
Por su parte, los recurridos sostienen que el error señalado no se cometió. Explicaron que, en consideración de lo resuelto en Parents Involved in Community Schools v. Seattle School Dist. No. 1, 551 US 701 (2007), el foro primario determinó que el Municipio de Morovis tenía legitimación activa en vista de que debió ser parte integral del proceso de recomendación del cierre de los planteles escolares.
En Parents Involved in Community Schools, supra, un grupo de padres demandó al distrito escolar de Seattle, al amparo del derecho a la igual protección de las leyes, para impugnar un plan de admisión de estudiantes que consideraba la raza como factor para acomodar estudiantes en escuelas con sobrecupo. A pesar de que el distrito argumentó que el daño que pudieran sufrir los estudiantes era especulativo, el Tribunal Supremo federal resolvió que los padres de estos tenían legitimación activa. Es evidente que este caso no favorece la postura del Municipio de Morovis, pues aquí no está en controversia si los padres a quienes la municipalidad pretende representar tienen legitimidad activa o no. La interrogante es si el Municipio tiene legitimación por sí o en representación de esos padres. A la luz de los antecedentes fácticos y el estado de derecho, era forzoso resolver que no la tiene.
Luego de examinar con rigor la prueba ante nuestra consideración, debimos concluir que el Municipio de Morovis no logró establecer cuál es su interés legítimo en este caso. Observamos que en la vista celebrada el 11 de junio de 2018, su alcaldesa reconoció que acudió a los tribunales porque muchos de los padres afectados no contaban con los recursos para hacer valer sus derechos. De la vista también surgió que el Municipio daba mantenimiento a todas las escuelas de Morovis, y que con algunas tenía un contrato de mantenimiento. Ninguna de esas condiciones nos convence de que el Municipio tenga un interés “de tal índole que, con toda probabilidad, habrá de proseguir su causa de acción vigorosamente y habrá de traer a la atención del tribunal las cuestiones en controversia”.[14]
Si bien hemos resuelto que una agrupación que no ha sufrido daños propios puede acudir al foro judicial a nombre de sus miembros, ello no subsana el defecto en la legitimación del Municipio.[15] En este caso no hay un ápice de prueba que demuestre que es una entidad que representa a los padres de estudiantes. Reiteramos que todo demandante tiene que demostrar que posee, no solamente la capacidad para demandar, sino además un interés legítimo en el caso.[16] Según hemos pautado, en el caso de que se pretenda reclamar los derechos constitucionales de terceros, los criterios para evaluar el interés de la parte litigante son más rigurosos.[17] El Municipio no cumplió con ellos. En consecuencia, tal y como adelantamos, procedía la desestimación de la demanda presentada por el Municipio de Morovis ante su evidente falta de legitimación activa.
Así las cosas, nos compete entonces atender las reclamaciones relacionadas con los padres demandantes.
III
A. Injunction permanente
El injunction es un mandamiento judicial expedido por escrito, bajo el sello de un tribunal, mediante el cual se requiere a una persona que se abstenga de hacer, o de permitir que haga por medio de otras bajo su intervención, determinada cosa que infrinja o perjudique el derecho de otra.[18] Este recurso extraordinario “se caracteriza por su perentoriedad, por su acción dirigida a evitar un daño inminente o a restablecer el régimen de ley conculcado por conducta opresiva, ilegal o violenta del transgresor del orden jurídico”.[19] Se trata de un remedio judicial que prohíbe u ordena la ejecución de determinado acto, con el fin de evitar que se causen perjuicios inminentes o daños irreparables a alguna persona, en casos en los que no hay otro remedio adecuado en ley.[20]
El Art. 677 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA sec. 3523, dispone las instancias en las que puede concederse un injunction. Entre ellas se señalan las siguientes:
(1) Cuando resultare de la petición que el peticionario tiene derecho al remedio solicitado, y dicho remedio, o parte del mismo, consistiere en impedir la comisión o continuación del acto denunciado, bien por un periodo de tiempo limitado, o perpetuamente.
(2) Cuando de la petición o de la declaración jurada resultare que la comisión o continuación de algún acto, durante el litigio, habrá de causar pérdidas o daños de consideración o irreparables a alguna de las partes.
(3) Cuando, durante el litigio, resultare que una de las partes está cometiendo, o amenaza cometer, o que se dispone a cometer, o a procurar o permitir que se cometa, algún acto de contrario a los derechos de otra de las partes, con respecto al asunto en litigio y tendente a hacer que sea ineficaz la sentencia.
(4) Cuando una compensación pecuniaria no habría de proporcionar adecuado remedio.
El tribunal podrá dictar una orden de entredicho provisional, injunction preliminar o permanente siempre y cuando se cumplan los términos de la Regla 57 de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, a saber:
(a) [e]n aquellos casos en que ello sea indispensable para hacer efectiva su jurisdicción y previa una determinación de que la orden es indispensable para evitar un daño irreparable a la parte peticionaria.
(b) [c]uando en la petición se alegue que alguna persona, bajo la autoridad de alguna ley, ordenanza, o reglamento del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, esté privando o sea el causante de que alguien esté privando al peticionario de algún derecho, privilegio o inmunidad protegido por la Constitución o las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por la Constitución o leyes de los Estados Unidos de América que sean aplicables a las personas bajo la jurisdicción del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Asimismo, el Art. 678 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA sec. 3524, prescribe determinadas circunstancias en las que los foros judiciales no pueden conceder un injunction. Esto se dispone para sostener la uniformidad y la organización del proceso de gobierno e impedir la multiplicidad de opiniones sobre la constitucionalidad de las leyes.[21] El precepto angular del estatuto “es la presunción de constitucionalidad de las leyes, hasta tanto sean declaradas nulas por sentencia final, firme, inapelable e irrevisable”.[22] En lo material, el aludido estatuto prohíbe la otorgación del injunction
[p]ara impedir la aplicación u observancia de cualquier ley de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, o el cumplimiento de cualquier actuación autorizada por ley de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, de un funcionario público, de una corporación pública, o de una agencia pública, o de cualquier empleado o funcionario de dicha corporación o agencia, a menos que se hubiera determinado por sentencia final, firme, inapelable e irrevisable que dicha ley o actuación autorizada por ley es inconstitucional o inválida. (Énfasis suplido).[23]
La referida disposición establece que “[c]ualquier injunction preliminar, permanente, o con carácter de entredicho provisional, incluso cualquier orden para hacer efectiva la jurisdicción de un tribunal o para asegurar la efectividad de una sentencia, que se haya expedido en las circunstancias expuestas en [el referido] inciso … y que esté en vigor a la fecha de vigencia de esta ley o que en lo sucesivo se expidiere, será nulo e inefectivo”. [24]
Sin embargo, y a manera de excepción, esta también dispone que los tribunales pueden emitir un injunction
[c]uando en la petición se alegue que alguna persona, bajo la autoridad de alguna ley, ordenanza, o reglamento del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, esté privando o sea el causante de que alguien esté privando al peticionario de algún derecho, privilegio o inmunidad protegido por la Constitución o las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por la Constitución o leyes de los Estados Unidos de América que sean aplicables a las personas bajo la jurisdicción del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Disponiéndose, además, que al dictar dicha orden el tribunal debe considerar el interés público envuelto y concluir que la parte peticionaria tiene una posibilidad real de prevalecer en los méritos de su petición.[25]
En estas circunstancias, los foros judiciales no pueden restringir la obligación que tienen los funcionarios públicos de cumplir la ley, a menos que se demuestre que a todas luces es inconstitucional.[26] Al respecto, en Las Monjas Racing Corp. v. Com. Hípica, 67 DPR 45 (1947), al interpretar el Art. 678 del Código de Enjuiciamiento Civil, señalamos que antes de expedir un injunction lo primero a determinar es si la actuación de la agencia era una autorizada en ley. El criterio rector es si el acto está comprendido dentro de la autoridad conferida en ley al funcionario gubernamental o de una corporación o agencia pública, y no si tal acción era válida o constitucional.
El Gobierno sostiene que nuestro ordenamiento prohíbe la concesión de un injunction para impedir que un funcionario público realice un acto que la ley autorizó, a falta de una determinación por sentencia final donde se decrete que el estatuto o el acto permitido por ley es inconstitucional o inválido. Alega que, puesto a que no se ha declarado inconstitucional, el Art. 2.04 de la Ley 85 confiere a la Secretaria la facultad de establecer y regular el cierre, apertura, consolidación y reorganización de las instalaciones donde operan las escuelas de la Isla. Cónsono con ello, expresó que los padres demandantes no demostraron que la Ley 85 no autorizaba el proceder de la Secretaria.
En cambio, los padres demandantes aducen que el injunction está disponible si un funcionario del Estado, bajo el pretexto de cumplir la ley, quebranta los derechos reconocidos de las personas. Sostienen que el Estado vulneró sus derechos constitucionales al actuar de forma arbitraria y caprichosa y al no ejecutar un proceso justo, equitativo y razonable antes de ordenar que los planteles escolares fueran cerrados. Exponen que la violación a sus derechos constitucionales les provocó un daño irreparable que solo puede ser subsanado con la expedición del injunction.
En esencia, la argumentación de los padres demandantes gira en que el injunction se puede conferir porque, al infringirse el derecho a la educación de sus hijos, se quebrantó el derecho constitucional a un debido proceso de ley procesal y a la igual protección de las leyes.
En vista de estos planteamientos, es imperativo justipreciar si, en efecto, el Estado transgredió esas garantías constitucionales.
i. Debido proceso de ley
De entrada, hay que diferenciar entre los derechos estatutarios procesales y el debido proceso de ley.[27] Hay ciertos derechos que emanan de disposiciones legales, mientras que otros se originan de la garantía constitucional del debido procedimiento de ley.[28]
Enunciado lo anterior, y en lo atinente, la Enmienda Decimocuarta de la Constitución federal garantiza que “[n]ingún estado privará a persona alguna de su vida, de su libertad o de su propiedad, sin el debido procedimiento de ley”.[29] Asimismo, nuestra Constitución preceptúa que “[n]inguna persona será privada de su libertad o propiedad sin debido proceso de ley”.[30]
Conforme hemos reconocido, el debido proceso de ley, como derecho fundamental, tiene dos vertientes: la sustantiva y la procesal.[31] En su aspecto sustantivo “persigue proteger y salvaguardar los derechos fundamentales de la persona”.[32] Este “representa una barrera para acciones estatales que sean arbitrarias o caprichosas que afecten derechos fundamentales de los ciudadanos”.[33] La modalidad procesal, “impone al Estado la obligación de garantizar que la interferencia con los intereses de libertad y propiedad del individuo se haga a través de un proceso que sea justo y equitativo”.[34] Esta última se activa si se demuestra que está en juego un interés individual de libertad o de propiedad.[35] Así, para ver si la exigencia del debido proceso de ley aplica, en primer lugar se debe indagar la naturaleza del interés involucrado, y no su peso.[36]
Décadas atrás el Tribunal Supremo federal reconoció que un interés libertario, en general, no se limita a una restricción física del individuo, sino que comprende, entre otras cosas, el derecho de adquirir conocimiento.[37] Sin embargo, es indispensable que esté en juego un interés individual. La distinción entre las privaciones individualizadas y las privaciones policy-based de los intereses de una clase es medular para entender el sistema legal de Estados Unidos. [38] Las primeras están protegidas por el debido proceso de ley, las segundas no lo están.[39] Dado a su pertinencia para el tema, conviene considerar la normativa que pautó el Tribunal Supremo de Estados Unidos en Bi-Metallic Investment Co. v. State Bd. of Equalization of Colo., 239 US 441, 445 (1915), al disponer lo que sigue:
Where a rule of conduct applies to more than a few people it is impracticable that every one should have a direct voice in its adoption. The Constitution does not require all public acts to be done in town meeting or an assembly of the whole. General statutes within the state power are passed that affect the person or property of individuals, sometimes to the point of ruin, without giving them a chance to be heard. Their rights are protected in the only way that they can be in a complex society, by their power, immediate or remote, over those who make the rule. If the result in this case had been reached as it might have been by the State’s doubling the rate of taxation, no one would suggest that the Fourteenth Amendment was violated unless every person affected has been allowed an opportunity to raise his voice against it before the body entrusted by the state constitution with the power.
Desde entonces, comenzó la distinción entre hechos legislativos y hechos adjudicativos. Los hechos legislativos son hechos generales que ayudan a las instituciones gubernamentales a decidir interrogantes de ley, política pública y discrecionales. Es decir, no se considera individualmente el efecto por la acción gubernamental o la conducta pasada del individuo.[40]
En síntesis, hay determinaciones de política pública que se pueden tomar sin participación pública alguna. No obstante, si
el Estado vuelca su poder sobre un individuo o un grupo de individuos y al así hacerlo considera su situación particular, y solamente la de éste o éstos, afectando sus intereses propietarios o libertarios entonces, en esos casos, la Constitución se interpone entre la persona y el Estado para asegurar que haya un proceso que ayude a filtrar el trato arbitrario. La lógica política lo explica: cuando el Estado actúa como soberano sobre el Pueblo, éste tiene a su disposición canales políticos dispuestos en la Constitución para evitar determinaciones arbitrarias, pero cuando actúa con relación a pocas personas sobre circunstancias aplicables a sólo éstas, el cauce político puede que no sea muy efectivo por encontrarse el individuo solo frente al Estado. (Énfasis suplido).[41]
Es por ello que, como regla general, se estima lo siguiente: “[a]n individual has a constitutional right to be heard only with respect to resolution of a disputed fact of the first type –a fact concerning the individual. Court refer to facts of this type as adjudicative facts”.[42]
Una vez la persona acredita que un interés individual suyo se encuentra en juego, sea libertario o propietario, entonces “procede que definamos cuál es el proceso exigido (what process is due)”. (Énfasis en el original).[43] El tipo de proceso que se debe observar dependerá de las circunstancias, pero siempre es imprescindible que el proceso gubernamental sea justo e imparcial.[44]
Sobre este asunto, el Estado planteó que no lo infringió porque no afectó un interés libertario o propietario, toda vez que los recurridos no tenían un interés o derecho propietario a estudiar en un plantel escolar en particular. Indicó que en el proceso de cierre, consolidación o reorganización de escuelas no tenía que cumplir con el Art. 8.01(f) de la Ley 85, pues la disposición no aplica al haberse consignado en la propia disposición que entraría en vigor a partir del 1 de julio de 2018. Además, adujo que los cierres concernientes tampoco se regían por la Carta Circular 33-2016-2017, sino por el Compendio, el cual era válido al no incidir directa ni sustancialmente sobre los procesos o prácticas disponibles para el público. Sostuvo que eran instrucciones, declaraciones interpretativas y de política general, y por ende, exentas de cumplir un proceso de reglamentación. En ese sentido, expresó que de la prueba que desfiló ante el tribunal de instancia emanaba el cumplimiento del proceso dispuesto en el Compendio para el cierre y consolidación de escuelas. Señaló que no tenía que notificar los cierres o consolidación porque el Compendio no lo exigía y que esa decisión no fue hecha como parte de un proceso adjudicativo formal, ni se determinó o adjudicó derechos, obligaciones o privilegios de los recurridos, sino que fue un ejercicio válido de planificación administrativa dirigido a maximizar los recursos disponibles y a asegurar el buen uso de la propiedad pública.
Por su parte, los padres demandantes manifestaron que el derecho constitucional a la educación se tiene que materializar mediante reglamentación adecuada, fundamentada y razonable que ofrezca garantías mínimas en sus procesos. Aludieron que el cierre de los planteles escolares tiene que cumplir con un proceso justo, equitativo y razonable, lo cual no ocurrió. Por ende, argumentan que el Estado violó su derecho del debido proceso de ley y la igual protección de las leyes. Además, adujeron que pese a que se ordenó el Estado no presentó prueba documental sobre el proceso practicado para cerrar las escuelas. Sostuvieron que la representante de la Secretaria admitió que el documento utilizado para ello fue el Serie C-107, el cual el Tribunal de Primera Instancia declaró nulo por carecer de fecha de aprobación, de firma y base legal. Argumentaron que el cierre de planteles escolares no era una regla de administración, ni un documento guía, porque infringía derechos, procesos y prácticas disponibles para el público general, según la LPAU. Indicaron que la testigo del Gobierno corroboró que, antes de decretar el cierre, los padres o miembros de la comunidad no fueron notificados y que no se creó un proceso de revisión administrativa o judicial de esa determinación.
En cuanto a este asunto, es menester aclarar que, desde un principio, los padres demandantes admitieron que la Ley 85 concede a la Secretaria la facultad para decretar los cierres de las escuelas. Sus planteamientos nunca estuvieron dirigidos a cuestionar los poderes delegados. Mas bien, lo que impugnan es el procedimiento que utilizó y la forma en que el Departamento ejecutó tales poderes en el cumplimiento de sus responsabilidades.
La Ley 85 delega a la Secretaria un sinnúmero de responsabilidades y poderes para que administre el Sistema de Educación Pública de forma eficiente y efectiva, según la política pública promulgada, de suerte que pueda cumplir los propósitos de la Constitución y de la ley.[45] Conforme a las responsabilidades de su cargo, esta tiene la obligación de administrar la organización, planificación, monitoreo y evaluación financiera, así como las actividades académicas y administrativas del Departamento y del Sistema de Educación Pública.[46] Precisamente, una de las encomiendas más importantes consiste en velar porque el Sistema de Educación Pública sea sustentable, de manera que los hijos de las futuras generaciones cuenten con los recursos indispensables para recibir una educación de altura.[47] Para lograr ese cometido, cuenta con la facultad para desarrollar la estrategia y manejo de las instalaciones escolares y establecer y regular la apertura, cierre, consolidación o reorganización de estas, previa determinación de necesidad.[48]
Sobre esta última, el Art. 8.01(f) de la Ley 85 erige unos criterios que la Secretaria deberá utilizar previo al cierre, consolidación y reorganización de cualquier escuela, a partir del 1 de julio de 2018. La disposición establece que la Secretaria deberá preparar un estudio que cuente con “indicadores de medición que permitan la valorización por cada criterio”. Nótese que la aludida disposición preceptúa expresamente el 1 de julio de 2018 como la fecha de efectividad para cumplir con el estudio que reclaman los padres demandantes, no antes. [49]
Precisamente, en virtud de los poderes amplios que la Asamblea Legislativa delegó a la Secretaria, previo a esa fecha, esta publicó en la página del Departamento un listado de más de doscientas escuelas que iban a ser cerradas, entre las cuales se encuentran las seis planteles objeto de este caso.
En cuanto al argumento sobre la violación del debido proceso de ley, es preciso puntualizar que si bien reconocemos que el derecho a la educación es un interés libertario protegido por la Constitución, para que se active el debido proceso de ley procesal es necesario que la actuación gubernamental incida individualmente con ese derecho.[50] Esa actuación no debe ser generalizada, sino que debe afectar a las personas en circunstancias aplicables solo a ellas. Solo de esta forma se requiere entonces que el Estado, al actuar, tome en consideración la situación particular de ese sujeto y provea un debido proceso de ley. Al ejecutar su discreción y cerrar planteles escolares, la Secretaria lo hizo apoyada en unos criterios generales. En ningún momento los padres demandantes alegaron, ni evidenciaron, que su proceder fue en consideración a una situación particular de ellos. La decisión de la Secretaria sobre el cierre de las escuelas respondió mas bien a una decisión de política pública de maximizar los recursos del Departamento a la luz de la Ley 85. El Estado acreditó, y así lo aceptaron los padres demandantes, que la Secretaria al tomar su decisión discrecional consideró los criterios del Compendio, a saber: (1) los informes estatales y federales; (2) la matrícula actual de las escuelas y de los últimos tres años; (3) la infraestructura de los planteles escolares; (4) el aprovechamiento académico de las escuelas en los últimos años; (5) los indicadores de aprovechamiento académico; (6) la oferta académica; y (7) la transportación escolar. Entendemos que la actuación de la Asamblea Legislativa y de la Secretaria quedó comprendida en la normativa jurisprudencial de Bi-Metallic Investment Co. v. State Bd. Of Equalization of Colo., supra. Se trata de una actuación policy-based en el ejercicio del poder de razón de estado que aplica a un gran número de personas. Por tanto, el Estado no tenía que conceder un debido proceso de ley a cada uno de los padres y el proceso seguido era suficiente.
En armonía con el marco jurídico que hemos examinado, concluimos que, en el caso de marras, el debido proceso de ley procesal no se activó. Procede ahora analizar si se quebrantó el derecho de la igual protección de las leyes.
ii. Igual protección de las leyes
La Decimocuarta Enmienda de la Constitución federal garantiza la igual protección de las leyes.[51] De igual forma, la Sec. 7 de nuestra Carta de Derechos establece que no se negará a persona alguna en Puerto Rico la igual protección de las leyes. Por otro lado, la Sec. 1 veda que se establezca discrimen por razón de raza, color, sexo, nacimiento, origen o condición social e ideas políticas o religiosas.[52] De forma reiterada, hemos afirmado que este precepto constitucional no requiere un trato igual para todas las personas, sino que veda el trato desigual injustificado.[53] Por esa razón, “[e]l Estado puede hacer clasificaciones entre las personas sin infringir dicho principio siempre y cuando la clasificación sea razonable y con miras a la consecución o protección de un interés público legítimo”.[54] En otros términos, el aludido principio lo que “hace es prohibir que el trato desigual sea injustificado o que la clasificación sea irrazonable”.[55] De manera que “no se puede aprobar una ley o norma, o poner en vigor una práctica, que establezca un trato desigual para algunos ciudadanos a menos que exista una razón justificada para ello”.[56]
Ante un planteamiento de violación a la igual protección de las leyes se tiene que examinar la razonabilidad de la clasificación. Ello se hace a la luz de dos escrutinios: el estricto o el racional.[57] El escrutinio estricto se emplea cuando se establece una clasificación sospechosa o se infringen derechos fundamentales.[58] En ese último escenario, es menester que la clasificación interfiera directa y sustancialmente con un derecho fundamental.[59] De no estar presente ninguna de las situaciones mencionadas, se activa el escrutinio racional cuando se establecen clasificaciones sociales o económicas, en cuyo caso solo exige que la clasificación no sea arbitraria y que tenga un nexo racional con los propósitos del estatuto.[60] Bajo este escrutinio, la actuación o ley se presume constitucional y corresponde el peso de la prueba a quien sostenga lo contrario.[61]
Con este marco jurídico en mente, puntualizamos que los padres demandantes no argumentaron la existencia de alguna clasificación sospechosa. Por el contrario, aseveraron que se utilizaron los criterios del Compendio, los cuales no se encuentran en ninguna clasificación establecida por nuestra Constitución. Su fundamento es que se transgredió el derecho a la igual protección de las leyes por haberse infringido el derecho a la educación. Por esa razón, nuestro análisis debe ir dirigido a discutir este último planteamiento.
a. Derecho fundamental a la educación
En múltiples ocasiones hemos reconocido que el derecho a la educación ocupa un sitial prominente en Puerto Rico al estar reconocido como uno de rango constitucional.[62] Su trascendencia es tal “que los miembros de la Asamblea Constituyente incluyeron ‘el afán por la educación’ como uno de los factores determinantes en nuestra vida como pueblo democrático”.[63]
Más aún, nuestra Carta Magna reconoce que “[t]oda persona tiene derecho a una educación que propenda al pleno desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento del respeto de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales”.[64] La introducción de ese texto tuvo dos fines: (1) plasmar el propósito que persigue la educación; y (2) definir la clase de educación que nuestros constituyentes aspiraban que los niños puertorriqueños recibieran.[65]
De otro modo, hemos pronunciado y hoy lo reafirmamos que el Estado tiene un interés apremiante en que la educación, pública o privada, sea una de excelencia. Esto se debe a que imparte la preparación adecuada para que los ciudadanos sean partícipes del desarrollo económico y social de Puerto Rico.[66] A raíz de la envergadura del derecho de educación, nuestra Constitución garantiza que “[h]abrá un sistema de educación pública el cual será libre y enteramente no sectario. La enseñanza será gratuita en la escuela primaria y secundaria y, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, se hará obligatoria para la escuela primaria”.[67]
Al abordar el tema sobre la responsabilidad del Estado de proveer educación gratuita y examinar su alcance, resulta imprescindible estudiar lo que aconteció en la Convención Constituyente. Al comienzo de la Sesión, el texto propuesto para la Sec. 5 de nuestra Carta de Derechos leía como sigue:
Habrá un sistema de instrucción pública la cual será libre y enteramente no sectario. La enseñanza será gratuita en la escuela elemental y secundaria. No se utilizará propiedad ni fondos públicos para la enseñanza en otras escuelas o instituciones educativas que no sean las del Estado. Nada de lo contenido en esta disposición impedirá que el Estado pueda prestar a cualquier niño servicios no educativos establecidos por ley para protección o bienestar de la niñez.[68]
Empero, durante la discusión de la medida, uno de los delegados, el señor Brunet, propuso una segunda enmienda que posibilitaba que se pudiera reclamar al Estado que proveyera educación. Sugirió que, luego de la fase “la enseñanza será gratuita en la escuela elemental y secundaria”, se incorporara “[y] será además obligatoria en la escuela elemental”.[69] Tras esta recomendación, se suscitó un debate extenso cuyo enfoque fue la capacidad del Gobierno de sufragar el costo del sostenimiento de las escuelas, que concluyó con la derrota de la mencionada enmienda.[70]
Subsiguientemente, otro delegado, el señor Mellado, sugirió que se añadiera: “será además compulsoria en la escuela elemental hasta donde las facilidades del Estado lo permitan”.[71] Explicó que
a mi juicio la argumentación del compañero Brunet y de la argumentación del compañero Benítez se desprende que todos aceptamos en esta Convención la necesidad de hacer obligatoria la enseñanza primaria, siempre y cuando que el Estado tenga facilidades para ofrecerla. Yo creo que en cuanto a eso no hay discusión, todos estamos de acuerdo que los niños de Puerto Rico deben asistir compulsoriamente a la escuela primaria que consiste del primero al sexto grado y que esa escuela debe ofrecerse a esos niños hasta donde las facilidades del Estado lo permitan.
Aquí el único argumento que ha expuesto el compañero Benítez, para rebatir la moción del compañero Brunet es que costaría creo que 15 millones de dólares como costo inicial y además 7 millones como gasto de operación anualmente, el sostenimiento de escuelas para admitir a 60 ó 70 mil niños de edad escolar, para escuelas primarias que están afuera de las aulas.
Pues si ése es el único argumento, mi enmienda hace posible la obligatoriedad de la escuela primaria, sin necesidad de comprometer al Estado, porque le da la oportunidad de ir aumentando gradualmente el número de escuelas primarias y al mismo tiempo hace compulsoria la asistencia y lo hace constitucionalmente, de los niños a la escuela primaria. (Énfasis suplido).[72]
Luego de esta exposición se le increpó que si la obligatoriedad que proponía la enmienda, en cuanto a que se haga efectiva constitucionalmente es la del niño ir a la escuela, qué tenía que ver el Estado con tener o no tener los medios para que el niño vaya a la escuela, si el que estaba obligado era el niño.[73] El señor Mellado replicó que se hacía “una especie de declaración de propósitos del Estado de abrir más y más escuelas primarias para atender esa obligación de los padres según sus recursos fiscales se lo permit[íeran]”. (Énfasis suplido).[74] Ulteriormente, esta enmienda fue avalada por los constituyentes y se hizo formar parte de nuestro cuerpo constitucional.
Según observamos, un análisis del debate de la Asamblea Constituyente refleja que los delegados aspiraban a que se abrieran un gran número de escuelas, pero a la misma vez tenían la preocupación de que el Estado, eventualmente, no pudiera tener la capacidad para sufragarlas. Es por ello que se llegó al compromiso de ofrecer una educación obligatoria hasta donde sus recursos lo permitieran. Consecuentemente, se instituyó que, en la medida de que el Gobierno cuente con los medios para proveer servicios educativos, este será responsable de prestarlos y podrá exigírsele que así lo haga.
En ese contexto, el Estado arguyó que no privó a los alumnos de su derecho a la educación, ni les ocasionó un daño irreparable, ya que no cesará de prestar los servicios, sino que por razones apremiantes los trasladará a otros planteles escolares sitos en el municipio donde están los que se van a cerrar o consolidar y que allí los estudiantes podrán continuar sus estudios. Señaló que, como la Constitución garantiza el derecho a la educación gratuita en la escuela primaria y secundaria “hasta donde las facilidades del Estado lo permitan”, debido a la crisis económica que enfrenta Puerto Rico, el interés público de procurar un efectivo uso de los recursos del Departamento tenía que prevalecer sobre el interés particular de los recurridos de elegir una escuela en particular. Arguyó que el impedir los cierres agudizaría la situación fiscal del Departamento y trastocaría el plan de acondicionamiento de los planteles escolares receptores.
Por su parte, los padres demandantes plantearon que, al infringir el derecho a la educación, se les violó su derecho a la igual protección de las leyes. Sostuvieron que el foro primario dio credibilidad a los catorce testigos que declararon que, previo al cierre, el Departamento no les dio participación a los miembros de las comunidades ni tampoco se les indicó las escuelas que contemplaban cerrar y que se enteraron de sus cierres por medios electrónicos. Asimismo, aseveraron que ese tribunal creyó los daños que los testigos declararon, a saber: (1) que se afectaba el derecho a la educación; (2) que se dejaba sin servicio y terapias de educación especial; (3) que no tenían forma para llegar a la escuela nueva; (4) que en Quebradillas se dejó toda el área rural sin escuela; (5) que los padres y estudiantes están agobiados por la incertidumbre de lo que sucederá el próximo año escolar; y (6) los problemas de las escuelas receptoras.
Como mencionamos, los padres demandantes no aducen que los criterios considerados por la Secretaria para cerrar planteles escolares constituyeron una clasificación sospechosa. Sus argumentos más bien se amparan en la interferencia con un derecho fundamental. Con el propósito de evaluar la razonabilidad de la actuación del Estado, y así ver si se activa el escrutinio estricto ¾como lo hizo el foro primario¾ debemos examinar si el acto gubernamental interfirió directa y sustancialmente con el derecho a la educación. A continuación expondremos un resumen de la prueba desfilada en el Tribunal de Primera Instancia.
La Sra. Ashley Ríos Mercado testificó que sus dos hijas asistían a la Escuela Segunda Unidad Ramón Emeterio Betances de Arecibo en el año escolar de 2017-2018. Declaró que sus dos hijas sufrían mucho pues se sacó materiales de la escuela frente a ellas. Atestiguó que la escuela receptora estaba a más de treinta minutos en carro y a una hora si caminaba desde su casa. En su contrainterrogatorio, la señora Ríos admitió que el Departamento proveerá transportación a las escuelas.
La Sra. Xiomara Meléndez De León testificó que sus dos hijos estudiaron en la escuela Laurentino Estrella Colón en Camuy durante el año escolar 2017-2018. Declaró que visitó la escuela receptora y que el salón donde estará su hijo, de necesidades especiales, no cumple las exigencias, es pequeño, solo tiene una puerta y no posee servicios sanitarios. En el contrainterrogatorio, reconoció que no conoce los planes que tiene el Departamento para habilitar el salón previo al comienzo de clases.
La Sra. Ivette M. Montalvo Mendoza testificó que su hija de nueve años cursó sus estudios para el año escolar 2017-2018 en la escuela Rosa M. Rodríguez en Vega Baja. Declaró que una de las escuelas receptoras está ubicada en una urbanización que tiene solo una vía de entrada y de salida de 6:00 a.m. a 6:00 p.m., que a raíz del huracán perdió el techo de varias áreas y que se hizo un préstamo o se donó el dinero para arreglarlo. Relató que hizo una querella en OSHA ya que recibió unos correos electrónicos de los que se desprendía que la biblioteca tenía problemas de asbestos. Atestiguó que el nuevo plantel no tenía estacionamiento para los padres porque los propietarios de las casas de la urbanización no les permitían estacionarse dentro. Durante el contrainterrogatorio, admitió que no contaba con pericia para determinar las reparaciones que el Departamento llevaría a cabo para que el plantel receptor esté en condiciones para recibir a los estudiantes.
La Sra. Belmarie Reyes Aguilar testificó que es madre de dos menores que estudiaron durante el año escolar 2017-2018 en la escuela Ramón Ávila Molinari de Quebradillas. Declaró que sus hijos sufren daños emocionales, especialmente, su hija que comenzó sus estudios hace poco y que estaba en proceso de crear vínculos con los maestros y compañeros. Manifestó que si se cerraba este plantel escolar, la zona rural se quedaba sin escuelas primarias y que solo contarían con dos escuelas primarias en la municipalidad.
La Sra. Joanna López Medina testificó que es madre de tres hijos que cursaron el año escolar de 2017-2018 en la escuela Joaquín Rodríguez Ruiz en Hatillo. Declaró que la escuela receptora ubica en una zona inundable, que tiene alumnos de nivel primario e intermedio, que solo tiene una cancha, que el área recreativa no posee techo, que solo tiene dos baños y que su calificación era C. Relató que el cierre ha ocasionado daños emocionales a su hija pues su madre y todos sus hermanos estudiaron en el plantel que va a ser cerrado. En el contrainterrogatorio, aceptó que la escuela receptora podía ser preparada y reparada para recibir la matrícula.
Somos de la opinión que, en el presente caso y a la luz de prueba testifical presentada por los padres demandantes, el proceder de la Secretaria al cerrar las seis escuelas que son objeto de revisión judicial no interfirió directa y sustancialmente con el derecho a la educación.[75] De la evidencia ofrecida se desprende que el Gobierno se comprometió a proveer a los estudiantes transportación hacia las escuelas receptoras. De igual modo, el Estado reconoció que va a preparar, habilitar y reparar los planteles escolares receptores de forma que estén acondicionados para el inicio de clases. También, se desprende de la prueba que se proveyó una escuela receptora a aquellos alumnos que cursaron estudios en planteles que serán cerrados. Surge, a su vez, que las escuelas receptoras se encuentran localizadas en la misma municipalidad de las escuelas a la que asistían los estudiantes durante el año escolar anterior. Además, el Estado se comprometió a hacer las reparaciones necesarias para ofrecer los servicios correspondientes de educación especial que tenían los estudiantes en las escuelas cerradas. Ninguno de los testigos declaró cómo, en efecto, se veían privados sus hijos del derecho a la educación. En consideración a estos antecedentes, concluimos que el Estado no interfirió sustancialmente con el derecho a la educación.
Como la actuación gubernamental no interfiere sustancialmente sobre el derecho a la educación procede examinar la razonabilidad de la actuación de la Secretaria y aplicar un escrutinio racional. Ello implica que la actuación se sostiene siempre que no sea arbitraria y tenga un nexo racional con los propósitos perseguidos. No hay duda, de que el cierre de escuelas obedeció a planificar la estructura administrativa del Departamento para maximizar los recursos disponibles y asegurar el buen uso de la propiedad pública. Su propósito respondió al interés público del Departamento de procurar un mejor y más efectivo uso de sus recursos. Esto, como parte de la responsabilidad de la Secretaria de velar por el sostenimiento de las escuelas públicas para que nuestras futuras generaciones gocen de ese beneficio importante. Estos fines constituyen intereses legítimos del Estado. En este caso, el cierre de los planteles es una medida que consideramos razonable para lograr la consecución del fin del Estado, que es utilizar adecuadamente los recursos. Al así actuar, y para disipar la arbitrariedad, tomó en cuenta ciertos criterios como la matrícula de las escuelas, la infraestructura de los planteles, el aprovechamiento académico de las escuelas, los cursos que ofrecían y la transportación escolar. Indudablemente, el proceder decisional de la Secretaria supera el correspondiente escrutinio.
IV
Como hemos discutido, el criterio rector al determinar si procede un injunction permanente, es si el acto está comprendido dentro de la autoridad conferida en ley al funcionario gubernamental o de una corporación o agencia pública, y no si tal acción era válida o constitucional. Por lo tanto, los tribunales no podemos expedir un injunction en aras de evitar que un funcionario público lleve a cabo un acto para el cual fue autorizado por ley, salvo que haya mediado un dictamen por el cual se decrete su inconstitucionalidad. Excepcionalmente, procede la concesión del injunction si la actuación quebranta derechos constitucionales. En armonía con estos postulados, es preciso descartar los argumentos de los padres demandantes de que se infringieron sus derechos constitucionales. En consecuencia, nos vemos forzados a concluir que en el presente caso no procedía el injunction expedido por el tribunal sentenciador.
Según puntualizamos, la Ley 85 confirió a la Secretaria la facultad de desarrollar la estrategia y manejo de las instalaciones escolares y establecer y regular la apertura, cierre, consolidación o reorganización de estas, previa determinación de necesidad. En virtud de esos poderes, esta decretó el cierre de los seis planteles escolares. Por tanto, el injunction permanente es improcedente y contrario al esquema doctrinario imperante.
V
Por los fundamentos expuestos, estoy conforme con revocar en su totalidad el dictamen del foro primario y dejar sin efecto la orden de paralización del cierre de las escuelas objeto de este recurso y desestimar la demanda de autos.
Edgardo Rivera García
Juez Asociado
-Véase Resolución del Tribunal
-Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ.
[1] Cada una de las partes demandantes arguyeron ser padres de estudiantes de las escuelas a ser cerradas.
[2] Los planteles a ser cerrados son los siguientes: Laurentino Estrella Colón de Camuy, Joaquín Rodríguez Ruiz de Hatillo, Ramón Ávila Molinari de Quebradillas, Rosa M. Rodríguez de Vega Baja, Ramón E. Betánces de Arecibo y Julio Lebrón Soto de Lares.
[3] Identificó como partes afectadas a las personas siguientes: la Sra. Aleida Villafañe Pagán, la Sra. Yamilleth Hidalgo Pérez, el Sr. Carlos Cardona Santiago, la Sra. Jackeline Reyes Ginés, la Sra. Aneysha Class, el Sr. Luis Alberto Salgado Camacho, la Sra. Karla Marie Ortiz Meléndez y la Sra. Daisy J. Cruz Alvarado. De otro modo, las concernientes escuelas a ser cerradas son la Segunda Unidad David Colón Vega, Carlos Alverio Pimentel y Manuel Alfonso Díaz.
[4] Resolución y orden sobre consolidación e interdicto preliminar, Apéndice del Escrito de Apelación, pág. 102.
[5] Presentó un recurso de apelación en el que planteó los señalamientos de errores siguientes:
Erró y abusó de su discreción el Honorable Tribunal de Primera Instancia al denegar la moción de desestimación presentada por el Gobierno y al expedir el recurso altamente privilegiado del Injunction, a pesar de que en el caso de autos no se cumplen los requisitos necesarios para su expedición de conformidad con la Regla 57.3 de las Reglas de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. V.
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al entender que la consolidación y cierre de las escuelas constituyó una violación del derecho constitucional a la educación y el debido proceso de ley de los estudiantes, a pesar de que estos pudieron culminar el año escolar 2017-2018 y tienen disponibles escuelas receptoras para continuar sus estudios durante el próximo año escolar 2018-2019.
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al expedir el recurso altamente privilegiado del Injunction para impedir que la Secretaria de Educación lleve a cabo una actuación para la cual está facultada por ley, específicamente, por el Artículo 2.04 de la Ley Núm. 85-2018, conocida como la Ley de Reforma Educativa de Puerto Rico.
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al declarar nulo el Procedimiento y Análisis para Operación, Rendición y Consolidación, por necesidad, de las Escuelas del Sistema Público de Puerto Rico para Finales del Año Académico 2017-2018 establecido en el Compendio de Políticas del Departamento de Educación; al concluir que no se cumplió con el requisito de notificación según dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme.
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al reconocerle legitimación activa al Municipio de Morovis por sí y en representación de los padres de menores, para instar la Petición de Injunction Preliminar y Permanente relacionada al cierre de escuelas.
[7] El Municipio de Morovis no presentó un alegato propio, sino que el 5 de julio de 2018 instó una Moción uni[é]ndonos a otra en cumplimiento de orden, a través de la cual se unió por referencia a lo expuesto por los padres demandantes en su Moción en cumplimiento de resolución del 29 de junio de 2018.
[8] E.L.A. v. Aguayo, 80 DPR 552 (1958).
[9] P.P.D. v. Gobernador I, 139 DPR 643 (1995).
[10] Romero Barceló v. E.L.A., 169 DPR 460, 470-471 (2006); Col. Peritos Elec. v. A.E.E., 150 DPR 327, 341 (2000); Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, 137 DPR 528 (1994); Hernández Torres v. Gobernandor, 129 DPR 824 (1992); Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR 407 (1982).
[11] Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 942 (2011).
[12] Íd., pág. 943. Véase, además, C.E.S. U.P.R. v. Gobernador, 137 DPR 83, 106 (1994); E.L.A. v. P.R. Tel. Co., 114 DPR 394, 396 (1983).
[13] Íd., pág. 932.
[14] Asoc. de Periodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 942.
[15] Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, supra.
[16] Íd., pág. 564.
[17] Íd., pág. 565. Estos criterios son los siguientes: (1) que el miembro tenga legitimación activa para demandar a nombre propio; (2) los intereses que se pretendan proteger estén relacionados con los objetivos de la colectividad, y (3) la reclamación y el remedio solicitado no requieran la participación individual de cada miembro. Muns. Aguada y Aguadilla v. JCA, 190 DPR 122, 133 (2014).
[18] Art. 675 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA sec. 3521.
[19] Plaza Las Américas v. N & H, 166 DPR 631, 643 (2005); Peña v. Federación de Esgrima de P.R., 108 DPR 147, 153-154 (1978).
[20] VDE Corporation v. F&R Contractors, 180 DPR 21, 40 (2010); E.L.A. v. Asoc. de Auditores, 147 DPR 669, 679 (1999).
[21] Exposición de Motivos de la Ley Núm. 1 de 25 de febrero de 1946, Leyes de Puerto Rico 3.
[22] Asoc. Maestros de P.R. v. Torres, 136 DPR 742, 748 (1994).
[23] Art. 678 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA sec. 3524.
[24] Íd.
[25] Íd.
[26] Brenes v. Domenech, Tesorero, 48 DPR 565, 569 (1935).
[27] D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Bogotá, Ed. Forum, 2013, pág. 394.
[28] Íd., pág. 394.
[29] Emda. XIV, Const. EE. UU., LPRA, Tomo 1, ed. 2008, pág. 206.
[30] Art. II, Sec. 7, Const. PR, Tomo I, ed. 2008, pág. 296.
[31] Rivera Rodríguez v. Lee Stowell, 133 DPR 881, 887 (1993).
[32] Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., 130 DPR 562, 576 (1992).
[33] Aut. Puertos v. H.E.O., 186 DPR 417, 428 (2012).
[34] Rivera Rodríguez v. Lee Stowell, supra, pág. 888.
[35] Fuentes Bonilla v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 2018 TSPR 98, en la pág. 34, 200 DPR ___ (2018); Marcano v. Departamento de Estado, 163 DPR 778, 791 (2005). Véase, además, Fernández Quiñones, op. cit., pág. 403.
[36] Board of Regents v. Roth, 408 US 564, 570-571 (1972).
[37] Íd., pág. 572; Meyer v. Nebraska, 262 US 390 (1923). Véase, además, J. J. Álvarez González, Derecho Constitucional de Puerto Rico, Bogotá, Ed. Temis, 2010, pág. 608, que enmarca el interés libertario de un estudiante conforme lo resuelto en Pagán Hernández v. U.P.R., 107 DPR 720 (1978).
[38] R. J. Pierce Jr., Administrative Law Treatise, 5ta ed., Aspens Publishers, 2010, Tomo II, pág. 737. (“The distinction between individualized deprivations, that are protected by the procedural due process, and policy-based deprivations of the interests of a class, that are not protected by procedural due process, is central to an understanding of the U.S. legal system.”)
[39] Íd.
[40] Pierce Jr., op. cit., pág. 742. (“Legislative facts do not describe the individual who is uniquely affected by the government action or that individual’s past conduct. Rather, legislative facts are the general facts that help a government institution decide questions of law, policy, and discretion”.)
[41] H. A. Meléndez Juarbe, Derecho Constitucional, 75 Rev. Jur. U.P.R. 29, 38 (2006).
[42] Pierce Jr., op. cit., pág. 741.
[43] Fuentes Bonilla v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico, supra, pág. 35.
[44] Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., supra, pág. 578.
[45] Art. 2.04. de la Ley 85-2018.
[46] Íd., Art. 2.04b(1).
[47] Íd., Art. 2.04b(7)y(4).
[48] Íd., Art. 2.04b(14) y (15).
[49] Luego de examinar el historial legislativo, no encontramos indicio alguno que de que la intención de la Asamblea Legislativa fuera que se hiciera extensivo estos requisitos previo al 1 de julio de 2018.
[50] Board of Regents v. Roth, supra, págs. 570-571.
[51] Emda. XIV, Const. EE. UU., LPRA, Tomo 1, ed. 2008, pág. 206.
[52] Art. II, Sec. 1, Const. PR, Tomo I, ed. 2008, pág. 272.
[53] Zachry International v. Tribunal Superior, 104 DPR 267, 276-277 (1975).
[54] Íd., pág. 277.
[55] Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., supra, pág. 581.
[56] Rodríguez v. Depto. Servicios Sociales, 132 DPR 617, 634 (1993).
[57] Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., supra, pág. 581.
[58] Rodríguez v. Depto. Servicios Sociales, supra, pág. 635; Zachry International v. Tribunal Superior, supra, pág. 277, Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., supra, pág. 581.
[59] Lyng v. Castillo, 477 US 635, 638 (1986) (“Nor does the statutory classification ‘directly and substantially’ interfere with family living arrangements and thereby burden a fundamental right”.); Zablocki v. Redhail, 434 US 374, 388 (1978) (“When a statutory classification significantly interferes with the exercise of a fundamental right, it cannot be upheld unless it is supported by sufficiently important state interests and is closely tailored to effectuate only those interests”.)
[60] Marina Ind., Inc. v. Brown Boveri Corp., 114 DPR 64, 82 (1983).
[61] Rodríguez v. Depto. Servicios Sociales, supra, pág. 634.
[62] AMPR v. Srio. Educación, E.L.A., 178 DPR 253, 270 (2010), Declet Ríos v. Dpto. de Educación, 177 DPR 765, 773 (2009), Pagán Hernández v. UPR, 107 DPR 720, 738 (1978).
[63] AMPR v. Srio. Educación, E.L.A., supra, pág. 270. De hecho, en la Constituyente se expresó que “[e]l fomento de la educación es objetivo básico de toda sociedad democrática, ya que la mejor defensa del sistema democrático de vida lo es una opinión pública bien informada y consciente”. 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1123, Ed. 1961 (1952).
[64] Art. II, Sec. 5, Const. PR, LPRA, Tomo I, ed. 2008, pág. 292.
[65] 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1456, Ed. 1961 (1952).
[66] AMPR v. Srio. Educación, E.L.A., supra, pág. 271.
[67] Art. II, Sec. 5, Const. PR, LPRA, Tomo I, ed. 2008, pág. 292.
[68] 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1455, Ed. 1961 (1952).
[69] 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1456, Ed. 1961 (1952).
[70] Íd., pág. 1462.
[71] Íd.
[72] Íd., pág. 1463.
[73] Íd., pág. 1475 (“¿Si la obligatoriedad que propone su Señoría [que] se haga efectiva constitucionalmente, es la del niño ir a la escuela, que tiene que ver el Estado con tener o no tener lo medios para que el niño vaya a la escuela; si el que está obligado es el niño?”).
[74] Íd., pág. 1476.
[75] P.S.P., P.P.D., P.I.P. v. Romero Barceló, 110 DPR 248, 261 (1980). Si bien está fuera de discusión el carácter fundamental del derecho al voto,[…,] la Sec. 9 de la Ley Núm. 3 no afecta sustancialmente tal derecho”.)
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