2019 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2019
2019 DTS 11 SOLIS BERMUDEZ V. OFICINA DEL FEI, 2019TSPR011
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
William I. Solís Bermúdez,
Alcalde de Culebra
Peticionario
v.
Oficina del Panel sobre el Fiscal Independiente
Recurrido
Luis Javier Hernández Ortiz,
Alcalde de Villalba
Peticionario
v.
Oficina del Panel sobre el Fiscal Independiente
Recurrido
Certiorari
2019 TSPR 11
201 DPR ___ (2019)
201 D.P.R. ___ (2019)
2019 DTS 11 (2019)
Número del Caso: CC-2019-35
Fecha: 24 de enero de 2019
Voto Particular Disidente emitido por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ al que se unen la Jueza Presidenta ORONOZ RODRÍGUEZ y la Juez Asociada señora RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.
En San Juan, Puerto Rico a 24 de enero de 2019.
Por entender que este Tribunal por fiat judicial no puede concederle a la Oficina del Panel sobre el Fiscal Especial Independiente (en adelante, “el Panel”), y en particular a su Unidad de Procesamiento Administrativo Disciplinario (en adelante, “UPAD”), poderes que en virtud de ley no posee, disentimos enérgicamente del curso de acción seguido por una mayoría de esta Curia en el día de hoy.
En esa dirección, somos de la opinión que actuaciones como éstas, -- las cuales tienen el efecto de dejar la vía libre al procesamiento selectivo, ilegal y discriminatorio de todo tipo de funcionario público --, en nada contribuyen a mejorar la ya maltrecha imagen de las instituciones encargadas del procesamiento criminal en el País. Imagen que, precisamente, y en gran parte, se ha deteriorado como consecuencia de incidentes en extremo similares al asunto que nos ocupa. Lo anterior, como mínimo, nos resulta lamentable.
I.
Los hechos que dieron margen al presente proceso disciplinario adjudicativo no están en controversia. El pasado 11 de abril de 2017, la Secretaria del Departamento de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced, remitió al Panel un Informe de investigación preliminar relacionado con alegadas actuaciones ilegales del Alcalde de Villalba, Hon. Luis Javier Hernández Ortiz, en el cual recomendaba la designación de un Fiscal Especial Independiente (FEI) para realizar una investigación sobre éste. La FEI designada para atender el asunto, licenciada Leticia Pabón Cruz, realizó la investigación correspondiente y rindió un informe al Panel en el cual determinó que no existía prueba suficiente para sostener cargos criminales en contra del referido Alcalde. No obstante, el 4 de mayo de 2017 el Panel refirió el Informe de investigación preliminar del Departamento de Justiciaa la UPAD para la evaluación y recomendación correspondiente.
Así las cosas, el 10 de mayo de 2017 la Directora de la UPAD, la señora Melanie Grandoné Godreau, notificó una querella en contra del Alcalde de Villalba, Hon. Luis Javier Hernández Ortiz. Contestada la querella, ésta nombró al licenciado Rafael Sánchez Hernández como abogado investigador de la UPAD, funcionario a quien se le remitió la mencionada querella. Dicho abogado investigador emitió, de forma ex parte, una Orden de citación al mencionado Alcaldey una Orden de producción de información en poder del Alcalde y de terceras personas,so pena de ser encontrados incursos en desacato.
De otra parte, y en un procedimiento separado, el 11 de diciembre de 2017 la Secretaria del Departamento de Justicia remitió al Panel un Informe de investigación preliminar relacionado con cierta conducta ilegal del Alcalde de Culebra, Hon. William Solís Bermúdez, en el cual también recomendó la designación de un FEI para realizar una investigación sobre éste. La FEI nombrada para atender el asunto, licenciada Cándida Sellés Ríos, determinó que no existía prueba suficiente para sostener cargos criminales en contra del referido Alcalde. Sin embargo, el 3 de abril de 2018 el Panel refirió el Informe de investigación preliminar a la UPAD para la acción correspondiente.
Así pues, el 9 de abril de 2018 la Directora de la UPAD notificó la querella en la que se le imputaron distintos cargos basados en el Informe de investigación preliminar sobre las actuaciones del Alcalde de Culebra, Hon. William Solís Bermúdez. Contestada la querella, ésta designó al licenciado Sánchez Hernández como abogado investigador, para que realizara la “investigación administrativa, [rindiera] un informe al Panel con el resultado de su investigación y sus recomendaciones”. Véase, Apéndice de Certiorari, pág. 172. En virtud de lo anterior, el abogado investigador de la UPAD citó, de forma ex parte, al mencionado Alcalde.
No conforme con dicho proceso, el 3 de agosto de 2018 el Alcalde de Culebra, Hon. William Solís Bermúdez, radicó una petición de injunction y sentencia declaratoria, ante el Tribunal de Primera Instancia, en la cual solicitó que el procedimiento administrativo disciplinario seguido por el Panel y la UPAD se declarara ilegal y ultra vires. Lo anterior, por entender que el abogado investigador de la UPAD no tenía la facultad para emitir órdenes de citación y de producción de documentos de manera ex parte y sin la intervención de un oficial examinador. Además, solicitó que el foro primario, mediante injunction preliminar, ordenara al Panel y a la UPAD a conducir el procedimiento administrativo disciplinario en estricto cumplimiento con el Reglamento de la UPAD y con las exigencias del debido proceso de ley.
El 21 de agosto de 2018, el Alcalde de Villalba, Hon. Luis Javier Hernández Ortiz, presentó una demanda en contra del Panel, bajo fundamentos similares a los expuestos en la demanda presentada por el Alcalde de Culebra, Hon. William Solís Bermúdez.
Enterado de lo anterior, el Panel se opuso a la solicitud presentada por los referidos Alcaldes. En esencia, alegó que su ley habilitadora, Ley Núm. 2 de 23 de febrero de 1988, infra, le confirió facultades investigativas como ente regulador y fiscalizador de la conducta de funcionarios gubernamentales. En esa dirección, argumentó que su facultad de atender querellas supone necesariamente ejercer funciones investigativas para lo cual tiene autoridad expresa en ley de designar o contratar el personal de la UPAD que sea necesario para dichas funciones, lo cual, a su juicio, incluye al abogado investigador.
Examinados los planteamientos de ambas partes, el 22 de diciembre de 2018 el Tribunal de Primera Instancia, por voz del Hon. Anthony Cuevas Ramos, dictó Sentencia en la cual determinó que el procedimiento seguido en este caso en contra de los alcaldes de Culebra y Villalba, Hon. William Solís Bermúdez y Hon. Luis Javier Hernández Ortiz, fue contrario al Reglamento de la UPAD, puesto que el abogado investigador encargado de evaluar ambas querellas fue el mismo que continuó el proceso adjudicativo, cuando lo que procedía era nombrar un oficial examinador que se encargara de esta etapa del procedimiento. A pesar de que posteriormente se nombraron oficiales examinadores, a juicio del foro primario ello no subsanó lo realizado por el abogado investigador toda vez que el proceso administrativo aquí en controversia tenía dos (2) etapas: una investigativa y una adjudicativa, en la cual intervienen dos (2) personas que realizan funciones distintas.
Según señaló el Juez sentenciador, el argumento de que la parte demandante tenía un remedio adecuado en ley es incorrecto, ya que el procedimiento administrativo disciplinario no se hizo conforme al Reglamento de la UPAD, por lo que fue ultra vires. De esta forma, dicho procedimiento se tornó nulo, así como también toda la evidencia e información recopilada.
En vista de lo anterior, el Tribunal de Primera Instancia concedió el injunction preliminar solicitado y le ordenó al Panel y a la UPAD que condujera el procedimiento administrativo disciplinario aquí en controversia en cumplimiento estricto con el mencionado Reglamento y el debido proceso de ley. Además, el foro primario resolvió que el abogado investigador de la UPAD no tenía facultad para emitir órdenes de citación y producción de documentos de manera ex parte y sin la intervención de un oficial examinador que rigiera los procedimientos.
Inconforme con la referida determinación, el Panel acudió al Tribunal de Apelaciones mediante recurso de apelación solicitando la revisión de la Sentencia emitida por el foro primario. En esencia, el Panel señaló que el Tribunal de Primera Instancia erró al no desestimar las demandas por falta de jurisdicción, ello por entender que eran la entidad con jurisdicción exclusiva para atender y dilucidar los casos administrativos ante dicha agencia. Además, señaló que el foro primario intervino indebidamente en sus funciones ministeriales y que erró al determinar que éste no tenía facultad fiscalizadora e investigativa y al conceder los remedios de injunction y sentencia declaratoria. A dicha solicitud, los alcaldes de Culebra y Villalba, Hons. William Solís Bermúdez y Luis Javier Hernández Ortiz, se opusieron.
Examinados los alegatos de ambas partes, el foro apelativo intermedio revocó la determinación del Tribunal de Primera Instancia y desestimó las demandas por entender que éste no poseía jurisdicción para atender las mismas ya que los Alcaldes carecían de legitimación activa para incoar el presente litigio. Ello porque, a su juicio, el procedimiento disciplinario ante la UPAD se trataba de una etapa meramente investigativa y no adjudicativa.
Insatisfechos con la determinación del foro apelativo intermedio, los alcaldes de Culebra y Villalba, Hons. William Solís Bermúdez y Luis Javier Hernández Ortiz,acuden ante nos. Argumentan que el Tribunal de Apelaciones erró al determinar que éstos carecían de legitimación activa para impugnar el procedimiento disciplinario ante la UPAD y al concluir, implícitamente, que la UPAD ostenta capacidad investigativa. Les asiste la razón. Veamos por qué.
II.
Como es sabido, mediante la Ley Núm. 2 de 23 de febrero de 1988, 3 LPRA sec. 99h et seq., se creó la Oficina del Panel sobre el Fiscal Especial Independiente con el fin de promover y preservar la integridad de los funcionarios e instituciones públicas del gobierno. No obstante, en su versión original, dicha ley no contemplaba la facultad de suspender o destituir a funcionarios como los aquí en controversia, entiéndase los alcaldes u otros funcionarios municipales.
Aprobada la Ley Núm. 182-2009 -- conocida como Ley de reorganización y modernización de la Rama Ejecutiva -- se adoptó el Plan de Reorganización 1-2012, el cual transfirió al Panel las facultades, funciones y deberes que ejercía la Comisión para Ventilar Querellas Municipales sobre los alcaldes y otros funcionarios municipales. Dicha Comisión era el cuerpo con jurisdicción para atender las querellas contra cualquier alcalde o funcionario municipal y tenía la autoridad para suspender o destituir a éstos de probarse los hechos alegados en las querellas que le fueran presentadas. Al respecto, el derogado Art. 18.002 de la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81-1991, establecía que las facultades de la referida Comisión se limitaban a entender y resolver las querellas o cargos formulados contra cualquier alcalde.[1]
Posteriormente -- y para atender todo lo relacionado a la adjudicación de las querellas en contra de los alcaldes o funcionarios municipales que le fueran referidas -- se enmendó la ley habilitadora del Panel con el propósito de crear la UPAD. El Art. 14 de dicha ley expresa que la UPAD tiene a su cargo el deber de recomendar al Panel el curso de acción a seguir en torno a los procesos disciplinarios en contra de los alcaldes, en tres (3) escenarios distintos, a saber: (1) cuando se encuentre causa para arresto por delito grave y los delitos contra la función pública y el erario; o delito menos grave que implique depravación moral en contra de un alcalde; (2) cuando recaiga sobre un alcalde una convicción por dichos delitos; y (3) cuando el Panel reciba información que a su juicio constituya causa para investigar si un alcalde ha incurrido
en conducta inmoral, actos ilegales que implique abandono inexcusable o negligencia inexcusable que resulte lesiva a los intereses públicos en el desempeño de sus funciones. Art. 14 de la Ley Núm. 23 de febrero de 1988, 3 LPRA sec. 99t-1.
De una lectura del inciso (c) del mencionado Art. 14, se desprende que, si los intereses públicos así lo ameritan, se iniciará un proceso para determinar si la magnitud de los hechos justifica la suspensión o destitución del alcalde. Dicho proceso estará a cargo de la UPAD, la cual notificará al Panel sus recomendaciones. Incluso, la referida disposición expresa que el quantum de prueba a utilizarse en el proceso disciplinario conducido por la UPAD será el de prueba clara, robusta y convincente.
En esa dirección, el 2 de abril de 2012 se adoptó el Reglamento de la Unidad de Procesamiento Administrativo Disciplinario, Reglamento Núm. 8194, Departamento de Estado, 10 de mayo de 2012, con el objetivo de establecer las normas y los procedimientos de presentación, trámite, evaluación, adjudicación, revisión y cumplimiento de los casos que se presenten en torno a un alcalde o funcionario municipal electo. En particular, el Reglamento dispone, en su Art. 10, que el procedimiento adjudicativo, como norma general, se iniciará con la presentación de una querella ante la UPAD.[2]
Por otra parte, el Art. 18 del Reglamento describe las responsabilidades del Director de la UPAD o funcionario al cual se le remiten las querellas, investigaciones o casos, como lo sería un abogado investigador. Dicho articulado limita las responsabilidades de este funcionario a las siguientes: (1) evaluar el contenido de la querella y determinar si cumple con lo establecido en el Reglamento y el Plan de Reorganización Núm. 1; (2) recomendar al Panel el curso de acción a seguir cuando la querella no cumpla con el procedimiento establecido; (3)referir la querella a un oficial examinador, cuando así proceda; (4) mantener y preservar los documentos ante esa unidad de trabajo; (5) presentar los informes que le sean requeridos por el Panel o la Presidente; y (6) realizar cualesquiera otras funciones inherentes a su posición.
Mientras, el Art. 19 requiere que cuando el Director o funcionario designado de la UPAD determine que la querella cumple con los requisitos establecidos por el Reglamento se notifique al Panel. Este último designará un oficial examinador quien dirigirá el procedimiento adjudicativo. Entre las facultades del oficial examinador están: (1) disponer de los asuntos procesales y evidenciarios; (2)expedir citaciones para la comparecencia de testigos; (3)emitir órdenes para la producción de documentos e información y órdenes protectoras; (4) requerir la presentación de cualesquiera documentos, alegatos o memorandos que estime pertinentes; y (5) presentar al Panel su informe con la recomendación. Entiéndase, autorizar lo relacionado al descubrimiento de prueba y el manejo del procedimiento disciplinario adjudicativo en contra de los funcionarios de gobierno.
Contrario a lo que algunos pudiesen argumentar, o a lo que alguno de los compañeros jueces que componen este Tribunal pudiese estar intimando, de ningún lugar en el Plan de Reorganización 1-2012 que creó la UPAD, se desprende que el mencionado organismo gubernamental o el Panel tendrían poderes mayores a los que tenía la extinta Comisión para Ventilar Querellas Municipales. Todo lo contrario. Una lectura detenida y cuidadosa de la mencionada disposición legal revela que las facultades que le fueron transferidas al Panel son idénticas a las que tenía la Comisión para Ventilar Querellas Municipales. Ello es, adjudicar las querellas que le fueran referidas. En este caso, las querellas que le fueron referidas por la Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced, quien realizó la investigación preliminar de los casos que hoy tenemos ante nuestra consideración.
En esa dirección, precisa señalar aquí que de un examen de las facultades de la Comisión -- que fueron transferidas al Panel -- se puede colegir que éstas no incluían el poder de investigar, fiscalizar o reglamentar a los alcaldes o funcionarios municipales. Ello, pues –- según ya mencionamos -- la Comisión no tenía la facultad para actuar como agencia querellante, sino que su autoridad estaba limitada a adjudicar las querellas que le fueran referidas.[3]
III.
De otra parte, y por considerarlo en extremo pertinente para la correcta disposición de la controversia ante nos, conviene recordar aquí, a grandes rasgos, lo reiteradamente dispuesto por este Tribunal en torno a las doctrinas de legitimación activa y debido proceso de ley.
Respecto a la primera de esas doctrinas, hemos sentenciado que una parte posee legitimación activa para incoar un procedimiento judicial si cumple con los siguientes requisitos: (1) que ha sufrido un daño claro y palpable; (2) que el daño es real, inmediato y preciso y no abstracto o hipotético; (3) que existe conexión entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada; y (4) que la causa de acción surge bajo el palio de la Constitución o de una ley. Mun. de Fajardo v. Srio. de Justicia, 187 DPR 245 (2012); Lozada Tirado v. Testigos de Jehová, 177 DPR 893, 924(2010); Hernández Torres v. Hernández Colón, 129 DPR 824, 835 (1992).
Mientras que, en virtud del debido proceso de ley, en su vertiente procesal, hemos establecido que el Estado está obligado a garantizar que la interferencia con los intereses de libertad y propiedad del individuo se hará mediante un procedimiento justo y equitativo. Para satisfacer dicha exigencia, todo procedimiento adjudicativo debe cumplir con los siguientes requisitos: (1) notificación adecuada del proceso; (2) proceso ante un juez imparcial; (3) oportunidad de ser oído; (4) derecho a contrainterrogar a los testigos y examinar la evidencia presentada en su contra; (5) tener asistencia de un abogado; y (6) que la decisión se base en el récord. Com. PNP v. CEE, 196 DPR 706, 713 (2016); Díaz Carrasquillo v. García Padilla, 191 DPR 97 (2014);R & G v. Sustache, 163 DPR 491 (2004).Ello incluye, claro está, los procedimientos adjudicativos ante las agencias administrativas.
Es, precisamente, a la luz de la normativa antes expuesta que procedemos a examinar el proceso disciplinario adjudicativo que hoy nos ocupa.
IV.
De entrada, es menester señalar que en el presente caso, sin lugar a dudas, estamos ante un procedimiento disciplinario que se encuentra en su etapa adjudicativay noen una etapa investigativa. Así claramente se desprende de la notificación de querella contra el Hon. William Solís Bermúdez, Alcalde de Culebra; así como la notificación enviada al Hon. Luis Javier Hernández Ortiz, Alcalde de Villalba. Incluso, así lo demuestra el Art.10 del Reglamento de la UPAD antes mencionado.[4]
Tratándose de un procedimiento adjudicativo en contra de los referidos Alcaldes, se activaban todas las protecciones del debido proceso de ley. Protecciones que en el presente caso no se observaron.
Como ya mencionamos, el abogado investigador al cual se le refirieron ambas querellas emitió órdenes de citación y de producción de documentos de manera ex partesin referir las mismas a un oficial examinador, lo cual -- conforme al Reglamento de la UPAD -- venía obligado a hacer. Dicho funcionariono tenía facultad en ley para, como lo hizo, emitir órdenes de citación y de producción de documentos de manera ex parte. Ello correspondía exclusivamente al oficial examinador.
Siendo ello así, las actuaciones del abogado investigador, como toda la evidencia e información que se haya recopilado, si alguna, constituyeron un acto ultra vires y por lo tanto nulo, por excederse de sus funciones, en contravención de su propio reglamento. Tratándose aquí de un procedimiento adjudicativo, los alcaldes de Culebra y Villalba tenían derecho a que el procedimiento disciplinario en su contra se hiciera conforme lo exige la ley habilitadora de Panel, el Reglamento de la UPAD y las garantías del debido proceso de ley. Al no hacerse así, los Alcaldes en cuestión poseían legitimación activa para impugnar el procedimiento disciplinario adjudicativo en su contra.
Cónsono con lo anterior, la determinación del Tribunal de Apelaciones a los efectos de que éstos no poseían legitimación activa, y por tanto el foro primario carecía de jurisdicción, es claramente errónea. Los procedimientos disciplinarios aquí en controversia fueron unos adjudicativos, -- y no unos meramente investigativos --, que activaban las garantías del debido proceso de ley.
V.
En fin, y a modo de epílogo, la manera en que se condujeron los procesos disciplinarios adjudicativos aquí en controversia, según fue probado ante el Tribunal de Primera Instancia, nos levantan serias preocupaciones.
Y es que lo allí sucedido -- a todas luces -- parece ser contrario al debido proceso de ley que les asiste a los señores alcaldes de Culebra y Villalba, Hon. William Solís Bermúdez y Hon. Luis Javier Hernández Ortiz, quienes, por poseer legitimación activa para ello, deben y tienen la facultad para impugnar el mismo. De ahí la necesidad de acoger tanto la Moción solicitando orden de paralización en auxilio de jurisdicción, como la Petición de certiorari presentadas por éstos.
Por no ser ese el curso de acción seguido por una mayoría de este Tribunal en el día de hoy, como ya adelantamos, enérgicamente disentimos.
Ángel Colón Pérez
Juez Asociado
Véase Resolución del Tribunal y Otros Votos
[1] El derogado Art. 18.002 de la Ley de Municipios Autónomos expresaba:
Facultades de la Comisión:
a) Entender y resolver las querellas o cargos formulados contra cualquier Alcalde por el Gobernador de Puerto Rico, el Director de la Oficina de Ética Gubernamental, la Asamblea o por cualquier persona.
b) Entender y resolver situaciones de fricción entre la Asamblea y el Alcalde.
c) Solicitar, a su discreción, al Secretario de Justicia de Puerto Rico la asignación de un abogado para representar a un querellante que sea ciudadano particular, previa determinación de que el caso en cuestión es exclusivamente de interés público.
d) Aprobar, enmendar y derogar los reglamentos de carácter interno para el funcionamiento de la Comisión. 21 LPRA sec. 4852
[2] El mencionado Art. 10 del Reglamento dispone:
El procedimiento adjudicativo, como norma general, se iniciará con la presentación de una querella ante la UPAD que pudiera constituir causa suficiente para investigar.
También, podrá iniciarse mediante el referido de los funcionarios autorizados a presentar querellas según dispuesto en este Reglamento, así como, cuando se presente en la UPAD, copia de una determinación de causa para arresto y/o acusación por la comisión de delito, ante el Tribunal de Primera Instancia o ante el Tribunal de Distrito Federal o sentencia (s) de cualquiera de dichos tribunales. Asimismo, con el referido o la presentación del resultado de una investigación o con una querella presentada bajo juramento por un ciudadano particular de conformidad con lo dispuesto en el Art. 11 que prosigue. Reglamento de la Unidad de Procesamiento Administrativo Disciplinario, Reglamento Núm. 8194, Departamento de Estado, 10 de mayo de 2012. (Énfasis suplido)
[3] Al seguir esta línea interpretativa no se priva al Panel del FEI de sus poderes investigativos. El Panel del FEI conserva esos poderes en aquellos escenarios en que así haya sido delegado por ley. Como hemos podido apreciar, tal no es el caso de los procedimientos disciplinarios en contra de los alcaldes u otros funcionarios municipales, donde -- por disposición del Plan de Reorganización 1-2012 que creó la Unidad de Procesamiento Administrativo Disciplinario (UPAD) -- dicha dependencia gubernamental tiene los mismos poderes que tenía la extinta Comisión para Ventilar Querellas Municipales. Ni más poderes, ni menos poderes. Los mismos.
[4] De las notificaciones enviadas por el Panel, tanto al Hon. William Solís Bermúdez, como al Hon. Luis Javier Hernández Ortiz, claramente se desprende que las mismas constituían la querella que daría inicio a un procedimiento disciplinario adjudicativo en contra de éstos. Y no es para menos. Lo anterior, como mencionamos anteriormente, es cónsono con lo dispuesto en el Art. 10 del Reglamento de la UPAD, el cual establece que los procedimientos adjudicativos ante dicho organismo bien podrán iniciarse mediante referido por parte de los funcionarios autorizados a presentar dichas querellas, así como el referido o la presentación del resultado de una investigación o una querella presentada bajo juramento por un ciudadano en particular. Es decir, incluso cuando se tratase solamente de información que da base a posibles cargos disciplinarios, y no una querella -- lo cual no es el caso ante nos --, el Reglamento dispone expresamente que ello también podrá iniciar el procedimiento disciplinario adjudicativo.
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