2019 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2019
2019 DTS 188 RAMOS RIVERA V. GARCIA GARCIA 2019TSPR188
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Honorable María de Lourdes Ramos Rivera, por sí y como Vicepresidenta de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y el Honorable Carlos Méndez Núñez, por sí y como Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico
Peticionarios
v.
Licenciada Emmalind García García
Recurrida
Certiorari
2019 TSPR 188
203 DPR ___, (2019)
203 D.P.R. ___, (2019)
2019 DTS 188, (2019)
Número del Caso: CC-2018-197
Fecha: 27 septiembre de 2019
Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, a 27 de septiembre de 2019
“I can believe anything, provided that it is quite incredible”
-Oscar Wilde
La Opinión que hoy suscribe una mayoría es abiertamente inconsistente con los dictámenes recientes de esa misma mayoría relacionados con la doctrina de legitimación activa. ¿A qué obedece este zigzagueante estándar? ¿Deriva de la naturaleza del reclamo presentado o de una consideración templada de la identidad de los sujetos que lo realizan y su cumplimiento con los requisitos que la doctrina exige? Es incuestionable que el dictamen que hoy se emite propende al desarrollo de una normativa ininteligible que aun a la propia mayoría se le dificulta aplicar. Por entender que el concepto de legitimación activa alude a la capacidad de un reclamante de ejercitar un derecho y su análisis necesariamente ha de enfilarse en la titularidad del interés reclamado, disiento del dictamen que hoy emite este Tribunal.
En esencia, la controversia planteada requería determinar si dos legisladores ostentan legitimación activa para impugnar la confirmación de una nominada a un puesto gubernamental por parte de la Cámara de Representantes. Ello, luego de que ambos se abstuvieron de emitir un voto a favor o en contra de la nominada. En otras palabras, a pesar de haber participado plenamente en el proceso legislativo de confirmación y de haber tenido la oportunidad de emitir sus respectivos votos, los dos legisladores recurrieron a los foros judiciales para solicitar, mediante una demanda de injunction y sentencia declaratoria, que se declarara ilegal el nombramiento. Por entender que los foros recurridos actuaron correctamente al determinar que estos legisladores carecían de legitimación activa, disiento de la Opinión que hoy suscribe una mayoría. No albergo duda de que los legisladores a quienes una mayoría hoy les reconoce legitimación activa fundamentaron su reclamo en un daño puramente imaginativo e hipotético basado en supuestos y conjeturas altamente improbables.
I.
Los hechos que originan la controversia ante nuestra consideración se consignan en la Opinión mayoritaria, por lo que limito mi exposición a lo fundamental. El 27 de diciembre de 2016, la Cámara de Representantes de la Decimoséptima Asamblea Legislativa declaró aprobada la nominación de la Lcda. Emmalind García García como Miembro Alterno del Panel sobre el Fiscal Especial Independiente. A esos efectos, el 28 de diciembre de 2016, la secretaria de la Cámara de Representantes envió una carta al entonces Gobernador, Hon. Alejandro García Padilla, informándole que ese cuerpo legislativo había considerado y había dado su consentimiento a la nominación. Véase Ap., en la pág. 73. Ese mismo día, el secretario del Senado también envió una carta al Gobernador informándole la confirmación de la licenciada García García al cargo por parte del Senado. Id. en la pág. 47. Contando con el consejo y consentimiento de ambas cámaras legislativas, el 3 de enero de 2017, la licenciada García García juramentó como Miembro Alterno del Panel del Fiscal Independiente y tomó posesión del cargo. Id. en la pág. 75.
El 20 de enero de 2017, el Hon. Carlos Méndez Núñez y la Hon. María de Lourdes Ramos Rivera, Presidente y Vicepresidenta de la Cámara de Representantes de la Decimoctava Asamblea Legislativa, respectivamente, presentaron una demanda sobre sentencia declaratoria e injunction en contra de la licenciada García García. En ésta, alegaron que comparecían “por sí” y -en el caso del representante Méndez Núñez- en calidad de Presidente de la Cámara de Representantes. Mediante la demanda, solicitaron que se decretara la nulidad del nombramiento de la licenciada García García, en tanto y cuanto ésta no obtuvo los votos necesarios para ser confirmada. Específicamente, sostuvieron que el Art. 10 de la Ley del Fiscal Especial Independiente, Ley Núm. 2 de 23 de febrero de 1988, 3 LPRA sec. 99q, requería 26 votos a favor y que la letrada solamente había obtenido 24. Ello, dado que hubo 14 representantes abstenidos y 13 ausentes, si bien ninguno votó en contra de la nominada.
El 6 de febrero de 2017, la licenciada García García presentó una Moción de Desestimación en la que arguyó que los representantes Méndez Núñez y Ramos Rivera carecían de legitimación activa para impugnar su nombramiento como legisladores y en representación de la extinta Cámara de Representantes de la Decimoséptima Asamblea Legislativa. Adujo, además, que los legisladores se habían abstenido de votar y que no habían alegado un daño real y palpable como consecuencia de su nombramiento. Los legisladores, por su parte, se opusieron a la desestimación de la demanda planteando que tenían un “interés legítimo en que sus votos no sean anulados ni su participación en el proceso menoscabado”. Sostuvieron que la confirmación que pretendían impugnar había tenido el efecto de anular los votos de aquellos legisladores que no votaron a favor del nombramiento.
Tanto el Tribunal de Primera Instancia como el Tribunal de Apelaciones concluyeron que, en efecto, los legisladores carecían de legitimación activa para incoar la demanda solicitando la nulidad del nombramiento. Ello, puesto que, al abstenerse de votar, ejercieron sus prerrogativas legislativas y no surgía que se le hubiese afectado su participación plena en los procesos. Asimismo, ambos foros concluyeron que los legisladores carecían de legitimación activa para comparecer en representación de una Cámara de Representantes cuyas funciones cesaron en el año 2016. Determinaron, además, que los legisladores no habían demostrado cómo la confirmación de la licenciada García García les había causado un daño claro, real y palpable o les había lesionado sus derechos y prerrogativas legislativas durante el proceso. Por último, el Tribunal de Apelaciones destacó que el argumento de los legisladores en torno a cómo su legitimación se fundamentaba en que estaban sujetos a la jurisdicción investigativa y acusatoria del Panel era uno frívolo que descansaba en la suposición -altamente especulativa- de que alguno de ellos pudiese ser objeto de alguna investigación en la que la licenciada García García participara por razón de la no intervención de algún miembro en propiedad.
Insatisfechos, los legisladores recurrieron ante este Tribunal e insistieron en que poseían legitimación para impugnar el nombramiento de la licenciada García García por sí y en representación de la Cámara de Representantes. Con la Opinión que se emite durante el día de hoy, una mayoría de este Tribunal les da la razón y devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia para que adjudique los méritos sustantivos de su reclamo. Tal y como discuto a continuación, ese proceder se desentiende de los requisitos concernientes a la doctrina de legitimación activa y es contrario a la jurisprudencia de este Tribunal relacionada con la aplicación de esa doctrina a los legisladores.
II.
Recientemente, este Tribunal dictaminó que un legislador posee legitimación activa cuando procura vindicar un interés personal en el ejercicio pleno de sus funciones legislativas, según éstas se ven afectadas por actuaciones de la Rama Ejecutiva. Solo entonces el legislador estará en posición de demostrar a los tribunales que sus derechos constitucionales o estatutarios han sido vulnerados. Véase Bhatia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59 (2017). Es por ello que, tal y como reiteramos hace apenas un mes, al incoar un reclamo judicial, los legisladores no están exentos de cumplir con los criterios de legitimación activa, “a saber, la existencia de un daño claro y real, no imaginario o hipotético”. Senado de Puerto Rico v. Gobierno de Puerto Rico, 2019 TSPR 138 (2019).
Al aplicar la doctrina de legitimación activa a legisladores, en Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406 (1994) resolvimos que un legislador no tenía legitimación activa para impugnar la aprobación de unas medidas legislativas porque no se había opuesto a ellas durante el trámite legislativo. En este caso, como se indicó, ninguno de los dos legisladores que comparecieron como demandantes ante el Tribunal de Primera Instancia votó en contra del nombramiento de la licenciada García García. Noriega, supra, sería suficiente para rechazar los reclamos de los peticionarios. Se pretende, sin embargo, equiparar su abstención de emitir un voto durante el proceso legislativo con un voto en contra de la licenciada García García. Este razonamiento tautológico es propio de la nigromancia, mas no de la argumentación jurídica.
Curiosamente, los legisladores en este caso sostienen que “tienen un interés legítimo por que sus votos no sean anulados o su participación en el proceso menoscabada”. La lógica dicta que solamente un voto en contra tiene el efecto de anular un voto a favor. La mayoría, sin embargo, en un claro desafío a esa lógica, concluye que “la acción de la Cámara de Representantes de confirmar el nombramiento de la nominada anuló el valor del voto de abstención de los peticionarios”. Ponencia en la pág. 44. Distinto a esta conclusión, y conforme a lo resuelto en Noriega, supra, los legisladores en este caso carecen de legitimación activa para impugnar una actuación legislativa a la cual no se opusieron. Dado que activamente se negaron a votar a favor o en contra de la nominada, resulta un oxímoron denominar su abstención como un voto.[1]
Al equiparar su abstención con el acto afirmativo de votarle en contra a un nombramiento del Ejecutivo, los legisladores pretenden -por la vía judicial- tener una segunda oportunidad de intervenir en un proceso en el que ya participaron y para el cual su posición no prevaleció. En otras palabras, procuran “trasladar el debate legislativo de la arena política al foro judicial”; proceder que este Tribunal censuró enérgicamente en Hernández Torres v. Gobernador I, 129 DPR 824, 842 (1992). Lo que es peor, ese traslado se da en virtud de una renuencia afirmativa por parte de los legisladores que comparecen ante este Tribunal de incidir activamente en el resultado de ese debate mediante la emisión de un voto cuantificable a favor o en contra del nombramiento. Como ya indicamos, debido a que los legisladores no se opusieron al nombramiento de la licenciada García García durante el transcurso del debate legislativo, están impedidos de impugnar el resultado de éste ante un foro judicial. Eso fue justamente lo que este Tribunal dictaminó en Noriega, supra.
Resulta inconcebible que una mayoría entienda que el efecto de la abstención de los legisladores en este caso fue anular “el valor” de los votos que conscientemente se negaron a emitir. Incontrovertiblemente, los legisladores a quienes este Tribunal les permite un segundo turno al bate con la Opinión que antecede estuvieron presentes en el debate legislativo, no fueron excluidos de éste, tuvieron amplia oportunidad de participar y votar a favor o en contra del nombramiento. No obstante, decidieron -consciente y afirmativamente- abstenerse del ejercicio de sus deberes y funciones como integrantes de la Cámara de Representantes. Contrario a lo que hace la mayoría, me resulta imposible atribuirle valor alguno a ese proceder, mucho menos cuando ello conlleva soslayar el principio de separación de poderes y desvirtuar por completo la doctrina de legitimación activa.[2]
Tal y como se destaca en la Opinión mayoritaria, al oponerse a la solicitud de desestimación por falta de legitimación activa presentada por la recurrida, los legisladores plantearon que gozaban de “un interés legítimo de que sus votos no sean anulados ni su participación en el proceso de confirmación sea menoscabada”. Opinión, en la pág. 8. A lo largo de la ponencia, al exponer y evaluar los argumentos de los peticionarios, la mayoría continúa refiriéndose al interés legítimo de éstos de que sus votos no sean anulados “completamente”. A todas luces, pues, a la propia mayoría se le dificulta discernir las implicaciones de una abstención en un proceso legislativo. Así, al resumir los argumentos de los peticionarios, la mayoría continúa refiriéndose al interés legítimo de éstos de que sus “votos” no sean anulados “completamente”.
Al margen del significado que la mayoría y los legisladores aquí peticionarios le atribuyan al adverbio “completamente” en este contexto, la realidad inescapable es que los legisladores peticionarios no votaron ni a favor ni en contra del nombramiento de la licenciada García García. A pesar de que un acto que nunca se concretó no puede ser objeto de una anulación -completa o parcial- la mayoría recurre a la doctrina de vote nullification para investir indebidamente a los legisladores de legitimación activa. La mayoría incluso reformula la controversia y se refiere a la causa de acción de impugnación del nombramiento de la licenciada García García como “una causa de acción sobre anulación del valor o efectividad del voto de un legislador”. Opinión en la pág. 1.[3]
La propia Opinión suscrita por la mayoría revela una cándida confusión y ambivalencia en torno al efecto de la abstención de los legisladores peticionarios. Por un lado, en la Opinión se afirma que “el voto de abstención autorizado por el cuerpo legislativo es como (sic.) voto en contra de facto, no de jure”. Id. en la pág. 38. No obstante, al concluir la ponencia se establece que “la confirmación del nombramiento de la recurrida por parte de la cámara sin contar con los votos suficientes provocó la anulación de la efectividad del voto de abstención de los peticionarios”. Id. en la pág. 48.
Este difuso y enrevesado análisis plantea serias interrogantes: ¿un “voto en contra de facto” tiene una efectividad distinta a la de un voto en contra, sin más? Si la mayoría en realidad considera que un “voto de abstención” autorizado es -para todos los efectos- un voto en contra, ¿por qué recurrir a la doctrina de vote nullification? No queda claro entonces cuáles fueron los votos nulificados: ¿los votos en contra de facto o los votos de abstención que son votos en contra de facto? ¿No son lo mismo? ¿Puede anularse un acto que nunca ocurrió? Si en efecto una abstención autorizada tiene el mismo efecto de un voto en contra ¿no era más fácil resolver la controversia cuantificando las abstenciones como votos en contra? Tal y como se adelantó, el razonamiento de la mayoría no es más que un oxímoron, pues una abstención autorizada consiste en rehusarse a emitir un voto y es imposible atribuirle a ese acto afirmativo de no votar un valor cualitativo que no tiene, el de un voto emitido. En otras palabras, por arte de magia esa decisión consciente de no votar se trasmuta en un voto.
Además de escudriñar exhaustivamente jurisprudencia federal relacionada con la doctrina de vote nullification, la mayoría hace un esfuerzo –poco convincente, pero que honra a Gordias dicho sea de paso- por conciliar su determinación con lo resuelto por este Tribunal en Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875 (2005). En Acevedo Vilá se concluyó que un legislador no tiene legitimación activa para impugnar el resultado certificado por la Cámara de Representantes salvo que demuestre que durante el proceso legislativo se le violó alguna prerrogativa o derecho como legislador. Acevedo Vilá, 164 DPR en las págs. 887-88. A grandes rasgos, y en lo pertinente al caso ante nuestra consideración, en Acevedo Vilá, supra, un legislador que había votado a favor de la confirmación de una nominada cuestionó la certificación de la Cámara que colgaba la nominación. Este Tribunal concluyó que el legislador no alegó que en el proceso de confirmación se le hubiesen lesionado sus derechos y prerrogativas constitucionales, por lo que carecía de legitimación activa para impugnar el resultado de los procedimientos. Id. en la pág. 887.
Conviene reiterar que, en este caso, los legisladores que procuran impugnar el nombramiento de la licenciada García García ni tan siquiera le votaron en contra, sino que se abstuvieron de votar. Justamente porque decidieron no votar a favor o en contra en el proceso de confirmación mediante su abstención, están impedidos de alegar ante los foros judiciales que sus derechos y prerrogativas constitucionales fueron lesionadas durante éste. Sin lugar a duda, pues, y según lo pautado en Acevedo Vilá, supra, carecen de legitimación activa para impugnar la certificación del resultado de un proceso para el cual se abstuvieron de emitir un voto. El nudo que la mayoría teje para darle la vuelta a este caso tendrá que esperar, supongo, por Alejandro Magno para desenredarlo.
Por último, resulta imperativo destacar que, con relación al requisito de la existencia de un daño corroborable, en Lozada Sánchez v. JCA, 184 DPR 898 (2012), una mayoría de este Tribunal se negó a reconocerle legitimación activa a unos vecinos de un proyecto para la construcción de un gasoducto. Conforme a la Declaración de Impacto Ambiental de ese gasoducto, éste representaba “un impacto ambiental significativo, debido a la extensión territorial que abarca y la diversidad de áreas que atraviesa”. Lozada Sánchez, 184 DPR en la pág. 928 (citando Declaración de Impacto Ambiental Final para el Proyecto Vía Verde de Puerto Rico, págs. I-7 a I-8 (DIA-F de Vía Verde), disponible en http://www.aeepr.com/viaverde—DIAP2.asp). En aquel momento, los vecinos alegaron que, conforme a la propia Declaración de Impacto Ambiental y otra evidencia presentada, el proyecto representaba “una amenaza directa a su tranquilidad, su salud, su permanencia en sus residencias, el disfrute de sus propiedades y de la naturaleza que las rodea, la utilidad de sus terrenos, su sustento económico, las condiciones ambientales, la seguridad, la calidad de vida y la vida misma de las personas que residen en esas áreas”. Id.
Al negarle legitimación activa y acceso a los tribunales a este grupo de vecinos, la misma mayoría que hoy suscribe la Opinión que antecede reiteró que “una controversia abstracta, ausente un perjuicio o amenaza real y vigente a los derechos de la parte que los reclama, no presenta el caso y controversia que la Constitución exige para que los tribunales puedan intervenir.” Lozada Sánchez, 184 DPR en la pág. 917 (citas omitidas). La mayoría razonó que invocar un mero “temor por su seguridad” era insuficiente para demostrar un daño concreto. Id. en la pág. 922. Para ser suficiente, se indicó, el daño alegado debía ser “claro, específico y no abstracto, hipotético y especulativo”. Id. ¿Cómo esa norma es compatible con este caso? Adivina, adivinador.
En dictámenes posteriores, las expresiones de este Tribunal han sido contundentes al afirmar que, ausente “un daño claro, palpable, inmediato y preciso” o un interés particular real y sustancial, no se le debe reconocer legitimación activa a un ciudadano que desee impugnar un nombramiento por parte del Gobernador. Véase Torres Montalvo v. Gobernador ELA, 194 DPR 760, 767 (2016). Asimismo, en Nieves Huertas v. ELA I, 189 DPR 611 (2013), caso en el que se impugnaron nombramientos de jueces, fiscales e incluso un Juez Asociado de este Tribunal, se advirtió que reconocerle legitimación activa a unos ciudadanos que alegaban que los nombramientos por parte del Ejecutivo eran inválidos “implicaría que cualquier persona pueda impugnar o hacer cualquier reclamación ante la violación de cualquier ley sin que tenga la necesidad de exponer el daño específico que tal actuación provoca”. Id. en la pág. 617.[4]
En el caso ante nos, los legisladores también fundamentan su legitimación activa individual en la posibilidad de que sean objeto de un proceso investigativo y acusatorio en el que la licenciada García García funja como Miembro Alterno del Panel del FEI. Esta contención requiere la concurrencia de al menos tres condiciones: (1) que los legisladores sean acusados de cometer o en efecto cometan actos constitutivos de delito que sean objeto de investigación por el Panel del FEI; (2) que uno de los miembros permanentes del Panel del FEI se inhiba de participar en la investigación de los actos que le sean imputados y (3) que la licenciada García García sea asignada como Miembro Alterno al caso.
Más allá de intimar que en algún momento vislumbran ser acusados de delito e investigados por el Panel del FEI, la contención de los legisladores es mucho menos contundente que ese temor por la seguridad física de un grupo de vecinos que fue tan ligeramente atendido (y descartado) por la mayoría de este Tribunal en Lozada Sánchez, supra. Hoy, el temor de unos legisladores a ser acusados e investigados por un Panel del FEI que podría constituirse por un miembro alterno por el cual se abstuvieron de votar a favor o en contra aparenta ser más que suficiente.
III.
Convencida de que los legisladores peticionarios carecen de legitimación activa para incoar un reclamo ante los tribunales, disiento de la Opinión que se suscribe hoy. En nuestro Estado de Derecho no debe haber cabida para excepciones, extravíos, decisiones rebuscadas y nudos gordianos tejidos, que respondan a intereses exógenos a nuestro deber constitucional de impartir justicia de manera imparcial. Determinar la legitimación activa de una parte únicamente en función de la naturaleza de su reclamo y en cómo algunos miembros de este Foro se identifican o sensibilizan con éste es una práctica antijurídica, antidemocrática y anticonstitucional. Al margen de las percepciones de algunos integrantes de este Tribunal sobre los méritos del reclamo incoado por los legisladores, el hecho de que éstos incumplan con los requisitos mínimos de la doctrina de legitimación activa -según aplicados anteriormente de forma tan rigurosa y restrictiva por la propia mayoría- ameritaba la desestimación, sin más, de este pleito. Es en casos como éste, en los cuales la “norma” que se pauta está completamente desligada de nuestros dictámenes previos, que se desgasta nuestra imagen de imparcialidad y se desvanece la buena voluntad que como Institución nos agenciamos recientemente en Senado de Puerto Rico v. Gobierno de Puerto Rico, 2019 TSPR 138.
Anabelle Rodríguez Rodríguez
Juez Asociada
Véase Opinión del Tribunal y otras Opiniones
[1] “En la figura que se llama oxímoron, se aplica a una palabra un epíteto que parece contradecirla; así los gnósticos hablaron de luz oscura, los alquimistas, de un sol negro.” Jorge Luis Borges, El Zahir en El Aleph, en la pág. 42 (Alianza Editorial 1997). Véase además, Henry M. Robert III et al., Robert’s Rules of Order, Frequently Asked Questions, disponible en http://www.robertsrules.com/faq.html#6 (“The phrase ‘abstention votes’ is an oxymoron, an abstention being a refusal to vote. To abstain means to refrain from voting, and, as a consequence, there can be no such thing as an ’abstention vote.’”).
[2] Del expediente surge que los legisladores ni tan siquiera alertaron al cuerpo legislativo sobre la supuesta “anulación del valor de sus votos”. Por el contrario, optaron por observar -pasivamente y sin oposición- cómo el Presidente incidental de la Cámara determinó que el nombramiento había sido confirmado, cómo se le envió la certificación a esos efectos al Gobernador y cómo la licenciada García García juramentó a su cargo. Incluso, esperaron a que culminara la decimoséptima Asamblea Legislativa, foro ante el cual se dio el debate durante el cual se abstuvieron de votar. Luego de tanta inercia, decidieron acudir a los tribunales a reclamar la presunta ilegalidad de la actuación de una cámara legislativa que ya no está en funciones y de un gobernador cuyo mandato culminó.
[3] Por más que la mayoría intente fungir como la representación legal de los legisladores peticionarios, hasta el punto de reformular la controversia, del expediente surge claramente que en la demanda que éstos presentaron ante el Tribunal de Primera Instancia solicitaron que se declarara “ilegal y ultra vires” el nombramiento de la licenciada García García mediante el mecanismo de sentencia declaratoria. Véase Ap. en la pág. 21, Demanda Jurada de 19 de enero de 2017. Fundamentaron su legitimación activa en “que se encuentran sujetos a la jurisdicción investigativa y acusatoria de miembros del Panel del FEI que pretenden ostentar sus cargos de manera ilegal”. Id.
[4] En Nieves Huertas, supra, este Tribunal subrayó, además, que los ciudadanos que impugnaban los nombramientos de los jueces carecían de legitimación activa porque reclamaban “escueta e hipotéticamente . . . una posibilidad de nulidad de los dictámenes emitidos por estos funcionarios”. Nieves Huertas, 189 DPR en la pág. 617.
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