Cont. 98 DTS 086 MISION V. JUNTA DE PLANIFICACION 98TSPR86

San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 1998.

I.

La Autoridad de Acueductos y Alcantarillados acudió ante nos mediante recurso de certiorari solicitándonos que revisemos una Sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones que revocó una consulta de ubicación concedida por la Junta de Planificación de Puerto Rico y ordenó, a su vez, la paralización de la construcción del Superacueducto de la Costa Norte, [en adelante Superacueducto]. Estando el referido recurso en trámite de perfeccionamiento, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 19 de 12 de junio de 1997, [en adelante Ley Núm. 19] para autorizar y ordenar a la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados [en adelante A.A.A.] a que "continúe de forma ininterrumpida y diligente con el diseño y la construcción del [Superacueducto] hasta la culminación de la obra". Ley Núm. 19, Art. 3. Así, mientras por un lado existía una decisión judicial que ordenaba la inmediata paralización de la construcción del Superacueducto, por otro lado, las ramas políticas habían promulgado una ley que autorizaba y ordenaba lo contrario. Ante ello, la recurrida, Misión Industrial cuestionó ante nos la validez constitucional de la referida actuación mediante una moción en auxilio de jurisdicción.

Al considerar una controversia sometida ante nuestra consideración, los tribunales tenemos la obligación de ser custodios de nuestra propia jurisdicción. Gobernador de Puerto Rico v. Alcalde de Juncos, 121 D.P.R. 522 (1988); López Rivera v. A.F.F., 89 D.P.R. 414 (1963). Esto significa que previo a considerar los méritos de un caso los tribunales debemos examinar si tenemos facultad para ello. Así, la correcta adjudicación de una controversia requiere que los tribunales consideremos, como cuestión de umbral, si la ley avala el ejercicio de nuestra jurisdicción.

En el caso de autos, la consideración de los méritos de los señalamientos de error de la A.A.A. está subordinada a que la Ley Núm. 19 no nos haya privado de jurisdicción sobre el asunto por haber tornado no justiciables las controversias planteadas ante nos. Así, el examen de la validez del ejercicio de nuestra jurisdicción, en el caso de autos, parte del examen del efecto sobre nuestra jurisdicción de esa expresión legislativa, asunto que fue traído oportunamente ante nuestra consideración por Misión Industrial.

Hoy este Tribunal correctamente decreta la inconstitucionalidad de la referida ley, al resolver que la misma "pretende ejercer [nuestra] función revisora determinando indirectamente que la sentencia recurrida es incorrecta, y dictando así el resultado del caso ante nuestra consideración, sin modificar en forma alguna el derecho aplicable". Estamos conformes con esta determinación.

Como se sabe, bajo nuestro esquema jurídico-político cada una de las ramas de gobierno posee unas funciones que le son privativas. Si bien su relación es funcionalmente dinámica e interactiva, nuestra Constitución proscribe que una rama ursurpe el poder o ámbito de autonomía de otra rama de gobierno. Este equilibrio funcional es la piedra angular del sistema de frenos y contrapesos que en los sistemas republicanos de gobierno impide que una rama de gobierno se allegue a sí misma facultades o poderes conferidos por la Constitución a otras ramas.

Al "legislar" que la sentencia cuestionada ante nos en revisión judicial es incorrecta, la Ley Núm. 19 contraviene estos principios. Su inconstitucionalidad, por tanto, es evidente. Corresponde a la rama judicial el poder de revisar una sentencia y la facultad de decidir si una actuación gubernamental fue realizada conforme a derecho. Además, corresponde al Tribunal Supremo, como tribunal constitucional de última instancia, el poder de revisar las decisiones de los foros adjudicativos de menor jerarquía. La flexibilidad que en el pasado hemos reconocido a la interacción entre las diferentes ramas de gobierno, véanse, Noriega Rodríguez v. Hernánez Colón, Opinión y Sentencia de 18 de marzo de 1994, 135 D.P.R. ___ (1994) (Opinión de Conformidad, Juez Hernández Denton); Banco Popular v. Corte, 63 D.P.R. 66 (1944), no significa que la facultad última de interpretar las leyes y de revisar decisiones judiciales de foros de inferior jerarquía pueda ser ejercida por las ramas políticas mediante leyes u órdenes ejecutivas promulgadas a través de sus propios procedimientos.

Coincidimos con la determinación final a la que llega este Tribunal de que es inconstitucional la referida expresión legislativa por constituir una atentado contra el principio de separación de poderes que dimana de la Sección 2 del Artículo I de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Por ello, estamos conformes con las partes I y II de la Opinión del Tribunal.

Así pues, siendo inconstitucional la Ley Núm. 19, la controversia traída ante nos por la A.A.A. no es académica. Al respecto, coincidimos con la Juez Asociada señora Naveira de Rodón en su Voto Explicativo cuando afirma que "[e]sta conclusión lleva como corolario que el caso ante nuestra consideración no se haya convertido en académico. La situación que prevalece es la que existía antes de aprobarse la ley". Corresponde, entonces, examinar los méritos del recurso traído ante nuestra consideración por la A.A.A.

Este Tribunal no sólo tiene la obligación de examinar si tenemos jurisdicción para considerar un recurso ante nuestra consideración. También tenemos la ineludible obligación de examinar si el foro recurrido asumió correctamente su jurisdicción. Véase, Vázquez v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513, 537 (1991). Es sobre este aspecto en donde nos vemos imposibilitados de refrendar la parte de la Opinión del Tribunal que entra a considerar los méritos de los señalamientos de error planteados por la A.A.A., ya que estimamos que el Tribunal de Circuito de Apelaciones actuó sobre el mismo sin jurisdicción.

Para evadir el ataque jurisdiccional, la Opinión del Tribunal adopta una interpretación que fue intimada mediante sentencia en Rivera Rivera v. Municipio de Carolina, Sentencia de 6 de marzo de 1996, 140 D.P.R ___ (1996), y que en aquella ocasión no suscribimos por estimar que atenta contra el esquema administrativo diseñado por la Asamblea Legislativa para tramitar las mociones de reconsideración en procedimientos administrativos. Reafirmamos la posición que esbozamos en aquella ocasión en torno a la controversia jurisdiccional. Por ello, revocaríamos la decisión recurrida y desestimaríamos el presente recurso de revisión por este sólo fundamento. Elaboremos.

En esa ocasión, la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal [en adelante J.A.S.A.P.] había emitido una decisión final. La parte afectada por ella presentó una moción de reconsideración, la cual fue resuelta par J.A.S.A.P. dentro del término de quince (15) días que establece la sección 3.15 de la L.P.A.U., pero fue notificada a las partes luego de transcurrido dicho término. La parte promovente instó un recurso de revisión judicial dentro del término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de la decisión administrativa en torno a la moción de reconsideración, pero expirados los treinta (30) días si se inicia el cómputo a partir del vencimiento del término que la agencia tenía para considerarla.

Una mayoría de este Tribunal, mediante sentencia y por ende, sin darle efecto de precedente judicial, resolvió que los efectos de la presentación de una moción de reconsideración en el foro administrativo al amparo de la sección 3.15 de la L.P.A.U. son distintos que los efectos de la presentación de una moción de reconsideración en un pleito civil al amparo de la Regla 47 de las de Procedimiento Civil. Por ello, concluyó que el término para solicitar la revisión judicial de una decisión administrativa comienza a decursar desde el momento en que se notifica la determinación de la agencia en torno a la moción de reconsideración.

En esa ocasión, disentimos del criterio mayoritario. Al analizar la referida sección expresamos lo siguiente:

Como consecuencia de lo anterior, si la parte promovente de una moción de reconsideración no recibe notificación alguna en torno a la misma dentro de los quince (15) días de presentada, debe entender que fue rechazada y que el término para instar el recurso de revisión judicial no queda prorrogado, por lo que expira a los treinta (30) días del vencimiento del término que la agencia tenía para considerar la moción de reconsideración. En consecuencia, a nuestro juicio, la única forma en que se puede prorrogar el término para solicitar revisión judicial de una decisión final de una agencia administrativa es si dentro de los quince (15) días de presentada la agencia la acoge y notifica su determinación al respecto. Véase además, Pérez Rodríguez v. P.R. Parking Systems, Inc., 119 D.P.R. 634 (1987).

Al establecer unos plazos cortos, la L.P.A.U. pretendió acabar con la demora en la adjudicación administrativa, pues obliga a las agencias a resolver rápidamente las controversias que tienen ante sí. De hecho, la eliminación en 1996 del requisito jurisdiccional de presentar una moción de reconsideración para instar un recurso de revisión judicial se enmarca en los propósitos del estatuto de agilizar el trámite administrativo. Contrario a este objetivo, la posición mayoritaria en Rivera Rivera v. Municipio de Carolina, supra, tiene el efecto de prorrogar los términos para acudir en revisión judicial cuando por error o negligencia del personal secretarial de las agencias se notifica la determinación en torno a la moción de reconsideración fuera del plazo de quince (15) días que la agencia tiene para considerarla.

De hecho, bajo la posición esbozada en Rivera Rivera v. Municipio de Carolina, supra, las partes tienen una segunda oportunidad para revisar judicialmente una decisión administrativa si por error o negligencia se notifica la determinación en torno a la moción de reconsideración aún luego de transcurridos los treinta (30) días desde que finaliza el período que la agencia tenía para considerar la moción de reconsideración. Dicho de otro modo, en teoría, la interpretación mayoritaria puede llevar al absurdo de permitir que una parte inste un recurso de revisión judicial aún cuando la parte promovente entendió que su moción de reconsideración fue rechazada, e incluso, deliberadamente optó por permitir que venciera el término para instar un recurso de revisión judicial.

No hay duda de que si una agencia actúa en torno a una moción de reconsideración fuera del término de quince (15) días que tiene para considerarla, dicha actuación sería ultra vires. Si la agencia no puede extender deliberadamente el plazo en que puede considerar una moción de reconsideración, tampoco puede considerarse que el plazo para instar la revisión judicial se prolonga como consecuencia de la dilación de la propia agencia al notificar su decisión. Como afirmamos en nuestro disenso en Rivera Rivera v. Municipio de Carolina, supra: "[r]esolver de otra manera significaría que las secretarías de las agencias tienen más tiempo para notificar una decisión que lo que el propio funcionario que decide tiene para emitir su dictamen. Esta interpretación produciría inestabilidad, incertidumbre y confusión en la práctica administrativa y dilataría excesivamente las adjudicaciones administrativas".

En el caso de epígrafe los eventos procesales son esencialmente similares a los que tuvimos en Rivera Rivera v. Municipio de Carolina, supra. La determinación final de la Junta de Planificación aprobando la consulta de ubicación del Superacueducto de la Costa Norte fue emitida el 5 de julio de 1996. El archivo en autos de copia de la notificación de esta determinación ocurrió el 18 de julio de 1996. Misión Industrial solicitó reconsideración el 7 de agosto de 1996, esto es, dentro de los veinte (20) días del archivo en autos de copia de la notificación de la decisión administrativa.

En consecuencia, el 8 de agosto de 1996 comenzó a transcurrir el término de quince (15) días que tenía la Junta de Planificación para considerarla. Este plazo venció el 22 de agosto. En esa fecha, la Junta de Planificación no se había expresado en torno a la moción de reconsideración de Misión Industrial, por lo que ésta debió entender que la misma fue rechazada. El plazo para acudir al Tribunal de Circuito de Apelaciones venció el 21 de septiembre de 1996, que por ser sábado, se prorrogó hasta el próximo día laborable, que en este caso fue el lunes 23 de septiembre. Misión Industrial presentó su recurso de revisión judicial en el Tribunal de Circuito de Apelaciones el 27 de septiembre de 1996. Claramente actuó fuera del término que tenía para ello, y por ende, el foro apelativo carecía de jurisdicción para considerar el recurso.

A pesar de que a lo largo del proceso de revisión judicial, el recurso ante nos ha generado varios incidentes procesales, incluso ante este foro, véase, Misión Industrial de P.R., Inc. y otros v. Junta de Planificación de P.R. y otros, Opinión y Sentencia de 21 de marzo de 1997, 143 D.P.R ___ (1997), en ninguna de las etapas previas las partes plantearon el aspecto jurisdiccional. De hecho, este es un aspecto que la sentencia recurrida no aborda. Ello, sin embargo, no es impedimento para que en esta etapa de los procedimientos este Tribunal considere este planteamiento, pues, como se sabe, los tribunales no tienen discreción para asumir jurisdicción donde la ley no la confiere. Maldonado v. Pichardo, 104 D.P.R. 778 (1976).

Por ello, luego de un ponderado análisis, estimamos que la interpretación que la Opinión del Tribunal adopta en el presente caso y que fue intimada mediante sentencia en Rivera Rivera v. Municipio de Carolina, supra, es incorrecta. No constituye una interpretación adecuada de la sección 3.15 de la L.P.A.U. y de los intereses que dicho estatuto pretende proteger en el ámbito administrativo. El foro apelativo recurrido no tenía jurisdicción para revisar la consulta de ubicación en torno al Superacueducto de la Costa Norte aprobada por la Junta de Planificación. En consecuencia, y aunque las partes no lo plantearon hasta esta etapa de los procedimientos, tenemos la obligación de resolver que ese foro actuó sin jurisdicción y que procede revocar la decisión recurrida sin ulterior pronunciamiento.

Por lo anterior, disentimos de la parte III-A de la Opinión del Tribunal, revocaríamos la sentencia recurrida y desestimaríamos el presente recurso. Como este Tribunal llega al mismo resultado por otros fundamentos, concurrimos con el resultado de la Opinión del Tribunal.

Federico Hernández Denton

Juez Asociado