Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2000
2000 DTS 173 MARTINEZ V. OFICINA DEL GOBERNADOR
2000TSPR173
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Aida I. Martínez Figueroa
Recurrida
v.
Oficina del Gobernador etc.
Peticionario
Certiorari
2000
TSPR 173
Número
del Caso: CC-1999-0863
Fecha:
29/noviembre/2000
Tribunal
de Circuito de Apelaciones:
Circuito Regional I
Juez
Ponente:
Hon. Dolores Rodríguez de Oronoz
Oficina
del Procurador General:
Lcda. Karen Pagán Pagán
Abogado
de la Parte Recurrida:
Lcdo. Carmelo Guzmán Geigel
Materia: Revisión de Decisión de Agencia Administrativa
ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento oficial del
Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de
compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica
se hace como un servicio público a la comunidad.
OPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA
POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
San Juan, Puerto Rico a 29 de
noviembre de 2000
El 1 de marzo de 1992, Aida Martínez Figueroa fue nombrada
al puesto de Funcionario(a) Ejecutivo(a) V en el servicio de carrera, adscrita
a la Oficina del Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Posteriormente, el 24 de junio de 1994, el señor Henry F. González, Ayudante
Especial del Gobernador a cargo de Administración, envió una carta a Martínez
Figueroa, informando que se proponía separarla del servicio. Esto, debido a
que, su reclutamiento y nombramiento al puesto de Funcionario(a) Ejecutivo(a) V
había sido ilegal, por ésta no cumplir con los requisitos mínimos para el mencionado
puesto y por que su nombramiento no cumplió con el procedimiento establecido en
el Reglamento de Personal de la Oficina del Gobernador. Además, el señor
González citó a Martínez Figueroa a una vista informal en la Oficina de
Recursos Humanos, para que presentara evidencia que sostuviera una
determinación en contrario.
Celebrada
la vista, el 14 de agosto de 1994, el Oficial Examinador Cándido A. Salva
Rodríguez emitió un informe recomendando la separación de Martínez Figueroa.1 El señor González acogió la recomendación del Oficial
Examinador y, el 15 de agosto de 1994, notificó a Martínez Figueroa que,
efectivo el 30 de agosto del mismo año, quedaba separada definitivamente del
servicio.
Inconforme,
el 29 de agosto de 1994, Martínez Figueroa presentó la correspondiente
apelación, solicitando vista ante un Oficial Examinador Independiente. En dicha
vista las partes tuvieron oportunidad de presentar prueba testifical y
documental. Posteriormente, el 10 de julio de 1994, el Examinador Héctor Quijano
Borges emitió una resolución, mediante la cual declaró nulo el nombramiento de
Martínez Figueroa por haberse incumplido con el Reglamento de Personal de la
Oficina del Gobernador y con el principio de mérito.
Oportunamente,
Martínez Figueroa acudió ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. El 30 de
agosto de 1999, el foro intermedio apelativo emitió sentencia revocando
la determinación del Oficial Examinador Independiente. En síntesis, el foro
apelativo intermedio resolvió que: la Ley de Personal del Servicio Público, 3
L.P.R.A. sec. 1301 et seq, en específico el principio de mérito, no es
aplicable a la Oficina del Gobernador; que las normas contenidas en el
“Reglamento para la Administración del Personal” (Reglamento) de la Oficina del
Gobernador Propia aplicables al procedimiento de reclutamiento ordinario fueron
cumplidas; y, que Martínez Figueroa cumplía con los requisitos mínimos de
experiencia y preparación para ocupar el puesto de Funcionario(a) Ejecutivo(a)
V. En consecuencia, ordenó la reinstalación de Martínez Figueroa al referido
puesto, así como el pago de los salarios adeudados a ésta.
Como
resultado de la determinación del foro intermedio apelativo, acudió ante este
Tribunal, vía certiorari, la Oficina del Gobernador, por conducto de la
Oficina del Procurador General, alegando que erró el Tribunal de Circuito de
Apelaciones:
“A. ...AL
SUSTITUIR EL CRITERIO DEL ORGANISMO ADMINISTRATIVO POR EL SUYO, INTERVINIENDO
EN LAS DETERMINACIONES DE HECHO LAS CUALES ESTABAN APOYADAS POR PRUEBA
SUSTANCIAL EN EL EXPEDIENTE.
B.
...AL DETERMINAR QUE NO LE ES
APLICABLE EL PRINCIPIO DE MERITO A LA OFICINA DEL GOBERNADOR.
C.
...AL NO TOMAR EN CUENTA E
IGNORAR SIN FUNDAMENTO PARA ELLO HECHOS MATERIALES IMPORTANTES.”
El 23 de diciembre de 1999, decidimos expedir el recurso. Por estar
íntimamente relacionados entre si, discutiremos los señalamientos de error en
conjunto.2
I
Al acometer nuestra
función de interpretación de las leyes, reiteramos algunas normas de
hermenéutica pertinentes.
“[E]s principio cardinal de hermenéutica que ‘[a]l
interpretar una disposición específica de una ley los tribunales deben siempre
considerar cuáles fueron los propósitos perseguidos por la Asamblea Legislativa
al aprobarla y nuestra determinación debe atribuirle un sentido que asegure el
resultado que originalmente se quiso obtener...’ Nuestra obligación fundamental
en estos casos, es imprimirle efectividad a la intención legislativa,
propiciando de esta forma la realización del propósito que persigue la ley....
Al interpretar y aplicar un estatuto hay que hacerlo teniendo presente el
propósito social que lo inspiró....” (Citas omitidas.) Vázquez v. A.R.P.E., 128
D.P.R. 513, 523 (l991).
“Una vez descubierto
el deseo y voluntad del legislador, el fin de la interpretación ha sido logrado
y no resulta necesario aplicar ninguna regla de hermenéutica, porque éstas no
son sino una ayuda para determinar esa voluntad legislativa que se busca....
Sólo hay una regla de interpretación que es absolutamente invariable y ésta es
que debe descubrirse y hacerse cumplir la verdadera intención y deseo del poder
legislativo.” Véase: R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e
Intepretación de las Leyes en Puerto Rico, San Juan, Publicaciones J.T.S.,
Inc., 2 da ed., l987, págs. 241-242. En
esta búsqueda acudimos prioritariamente al texto de la ley, pues cuando éste es
claro y libre de ambigüedad, no debe ser menospreciado bajo el pretexto de
cumplir su espíritu. Artículo 14 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 14. Otra
fuente a consultar para descubrir la intención del legislador es el historial
legislativo del estatuto en cuestión. Caballero v. Sistemas de Retiro,
129 D.P.R.__(l991).
A la luz de estas
normas de hermenéutica, pasamos a considerar si aplica el principio de
méritos a la Oficina del Gobernador Propia. Como es sabido, La Ley de
Personal del Servicio Público de Puerto Rico, Ley Núm. 5 de 14 de octubre de
1975, 3 L.P.R.A. sec. 1301 et seq., establece que el principio del
mérito rige el sector de empleo público en Puerto Rico. 3 L.P.R.A. sec. 1311.
Originalmente, la referida Ley excluía de su aplicación a las siguientes
instrumentalidades del Gobierno: la Rama Legislativa; la Rama Judicial; los
empleados de agencias o instrumentalidades del Gobierno que funcionen como
empresas o negocios privados; y, los empleados de agencias o instrumentalidades
del Gobierno que tengan derecho a negociar colectivamente mediante leyes
especiales. En cuanto a la administración de personal de la Rama Judicial y la
Rama Legislativa, la Ley dispuso que se regirán por las disposiciones de las
leyes vigentes aplicables a dichas ramas. Sin embargo, en cuanto a la
administración de los demás organismos excluidos, la Ley dispuso que éstos
debían adoptar un reglamento de personal, en el cual tenían que incorporar
el principio de mérito. Posteriormente, mediante la Ley Núm. 49 del 7 de
junio de 1977, se añadió a la lista de organismos excluidos de la aplicación de
la Ley de Personal de Servicio Publico a la Universidad de Puerto Rico;
igualmente se dispuso que ésta tenía que adoptar un reglamento de personal que
incorpore el principio de mérito.
El 31 de julio de
1989, la Legislatura aprobó la Ley 38; medida legislativa mediante la cual
expresamente se excluyó de la aplicación de la Ley de Personal de Servicio
Público a la Oficina del Gobernador Propia. Según expresamente dispone dicha
Ley, la Oficina del Gobernador Propia tenía que adoptar un reglamento de
personal dentro de los siguientes 120 días a la vigencia de dicha ley. A
diferencia de las leyes mencionadas anteriormente, sin embargo, la Ley 38, del
31 de julio de 1989, no dispuso expresamente que dicho reglamento debía
incorporar el principio de mérito.
Como vemos, todo
parece indicar que la intención legislativa no era obligar a la Oficina del
Gobernador Propia a que adoptara un reglamento de personal que incorporara
el principio de mérito. Así lo expresó
el Senador Tirado Delgado, Presidente de la Comisión de Trabajo Y Asuntos de
Veterano Y Recursos Humanos, en el debate del Senado del P. del S. 420
(anteproyecto de la Ley 38, ante), cuando a preguntas de la Senadora Muñoz
Mendoza aclaró que la mencionada Ley dejaba a la discreción de la Oficina
del Gobernador Propia la aplicación de los principios fundamentales del sistema
de mérito.3
En cumplimiento con la
Ley 38, ante, el 6 de junio de 1990, la Oficina del Gobernador Propia aprobó un
“Reglamento para la Administración del Personal” (Reglamento), mediante el cual
estableció, entre otras cosas, el procedimiento para seleccionar y reclutar
empleados. El Reglamento establece que la Oficina del Gobernador Propia deberá
adoptar normas de reclutamiento, mediante las cuales establezca las cualidades
idóneas para los diferentes empleos. Sección 8.1, Reglamento. Además, dispone
que, para propiciar el reclutamiento de candidatos idóneos, “se podrán divulgar
las oportunidades de empleo por medios de comunicación apropiados”. Sección
8.2, Reglamento.
En cuanto al
procedimiento para reclutar, y en lo pertinente al recurso de autos, el
Artículo 8 del referido Reglamento dispone lo siguiente:
“Sección 8.3 – Registro
de Elegibles
Se establecerán los registros de elegibles conforme a las
siguientes disposiciones:
1.- Los nombres de los solicitantes se colocaran en orden
descendente conforme al resultado de las evaluaciones sometidas con la
solicitud de empleo.
2.- El orden se establecerá tomando en consideración, entre
otros, los siguientes factores:
a.
Preparación académica general
o especial.
b.
Experiencia relacionada con
el puesto.
c.
Estudios académicos o especiales.
d.
Fecha de la radicación de
solicitud.
3.- La elegibilidad
de las personas que figuran en los registros se eliminara por cualquiera de las
siguientes causas:
. . . .
a.
No someter evidencia
requerida sobre cualidades idóneas, o someter evidencia indicativa de que no
tiene las cualidades idóneas para cumplir con las funciones asignadas al
puesto.
Sección 8.4- Certificación
y Selección
Los puestos vacantes en el servicio de carrera se cubrirán
mediante la selección de los candidatos que figuren en los registros elegibles,
conforme a lo siguiente:
1.
El director de la unidad de
trabajo someterá una requisición de empleados.
2.
Se expedirán certificaciones
para cubrir las vacantes en el orden de recibo de las solicitudes. Los
elegibles incluidos en cada certificación deberán ser los primero diez (10) que
aparezcan el registro.
. . . .
Sección 8.5 – Verificación
de Requisitos, Examen Médico y Juramento de Fidelidad
1.
Se verificará que los
candidatos seleccionados reúnan los requisitos considerados idóneos para
desempeñar con eficiencia las funciones correspondientes a los puestos en los
cuales serán nombrados y demás condiciones de ingreso al servicio público.
2.
Se podrá cancelar la
selección de un candidato si no presenta evidencia requerida o no tiene las
condiciones idóneas según la evidencia presentada.
Sección 8.7- Nombramientos
Transitorios
. . . .
c.
Ninguna persona que haya
recibido nombramiento transitorio podrá ser nombrada para desempeñar puestos en
el servicio de carrera con estatus (sic) probatorio o regular a menor que haya
pasado por el proceso de reclutamiento y selección que establece este
reglamento.”
Finalmente, la Sección
8.8 del Reglamento establece un procedimiento especial de reclutamiento y
selección que ha de utilizarse “cuando no se disponga de registros de elegibles
apropiados para determinadas clases de puestos y la urgencia del servicio a
prestarse lo justifique...” Sin embargo, aun cuando se utilice el procedimiento
especial de reclutamiento, la persona debe reunir las cualidades idóneas
del puesto correspondiente.
Ciertamente, era
discrecional de la Oficina del Gobernador, al adoptar su reglamento, incorporar
o no el principio de mérito. Ahora bien, y aun cuando no se dice expresamente,
un examen minucioso del mismo, en específico, del proceso de reclutamiento y
selección de empleados, nos lleva a la forzosa conclusión de que el mismo
efectivamente incorpora el principio de mérito. Como podemos notar, las
transcritas disposiciones reglamentarias siguen el modelo del principio del
mérito, conforme el mismo fuera plasmado en la Ley de Personal del Servicio
Público.4
II
El principio de mérito
se fundamenta en que todos los empleados públicos deben seleccionarse,
ascenderse, adiestrarse y retenerse en sus empleos con exclusiva atención a sus
méritos individuales, sin distinciones por condición de raza, color,
nacimiento, edad, origen o condición social, ni por ideas políticas o
religiosas. La clave es la idoneidad del aspirante al servicio público. Así, el proceso de selección de candidatos
resulta ser uno de los aspectos más cruciales en el funcionamiento de este tipo
de sistema. Díaz de Llovet v. Oficina del Gobernador, 112 D.P.R.
747(1982). Esto, debido a que existe un interés apremiante del Estado en
asegurar que todas las personas que emplee tengan las cualificaciones mínimas
para desempeñarse en sus tareas. Rubín Ramírez v. Trías Monge,
111 D.P.R. 481.
Debe mantenerse
presente, además, que el sistema de mérito es uno integral que cubre tanto el
despido del empleado como su ingreso, por lo que si el empleado ingresó al servicio
público sin tener que cumplir con los requisitos del Sistema de Mérito no puede
luego reclamar la protección del Sistema en el despido, salvo cuando éste sea
por discrimen político. Ramos v.
Srio. de Comercio, 112 D.P.R. 514 (1982).
Partiendo de estos
principios es que debemos analizar si el proceso de selección de Martínez
Figueroa cumplió con el Reglamento de la Oficina del Gobernador.
III
Según surge del
expediente de la Oficina del Gobernador, el 15 de enero de 1992, se publicó la
Convocatoria Número 15 para cubrir cuatro puestos de Funcionario(a)
Ejecutivo(a) V.5 Se desprende de la referida convocatoria que, los requisitos mínimos
para la posición de Funcionario(a) Ejecutivo(a) V eran los siguientes:
Graduación de cuarto
año de colegio o universidad reconocida y tres (3) años de experiencia en
puestos de responsabilidad progresiva en organizaciones comerciales o en el
servicio publico, la experiencia deberá ser de naturaleza oficinesca,
administrativa, ejecutiva o de supervisión, uno de estos de naturaleza y
complejidad similar a las de un Funcionario(a) Ejecutivo(a) IV de la
Oficina del Gobernador Propia o de un organismo gubernamental o privado. Una
combinación equivalente de preparación y experiencia es aceptable, que no sea
menor de graduación de escuela superior en lo académico.
Como resultado de la
convocatoria, el 5 de febrero de 1992, Martínez Figueroa presentó su solicitud
de examen para el puesto de Funcionario(a) Ejecutivo(a) V. Del mismo surge que
Martínez Figueroa finalizó estudios de escuela superior, curso estudios por dos
años (2) en Ramírez Comercial, graduándose en el 1971, y se desempeñó como:
Mecanógrafa Administrativa III, en la Universidad de Puerto Rico, por
aproximadamente seis (6) años (1972-1978); y Secretaria Ejecutiva I, en la
Oficina del Gobernador, por aproximadamente cuatro (4) años (1988-1992).
Según el Plan de
Clasificación de la Oficina del Gobernador Propia, el puesto de Funcionario(a)
Ejecutivo(a) IV es de “naturaleza administrativa que envuelve la dirección, coordinación
y supervisión de una unidad de trabajo...” Entre los ejemplos típicos del
trabajo se encuentran: coordinar y supervisar actividades; coordinar y
supervisar tareas; preparar plan de trabajo de la unidad; mantener récords
estadísticos; evaluar y desarrollar normas, reglamentos y procedimientos
relacionados con el área de trabajo. Por otro lado, el puesto de Secretaria
Ejecutiva I consiste en trabajo secretarial y administrativo, que a pesar de
que incluye llevar a cabo tareas complejas y variadas, el nivel de complejidad
es mucho menor al de un Funcionario(a) Ejecutivo(a) IV.
Según los requisitos
mínimos contenidos en la convocatoria 15-1992 para el puesto de Funcionario(a)
Ejecutivo(a) V, en los casos en que el solicitante no se haya graduado de cuarto
año de colegio o universidad, como es el caso de Martínez Figueroa, el
candidato debe cumplir con una combinación equivalente de preparación y
experiencia mínima de siete (7) años.
En el caso de autos,
no hay duda de que Martínez Figueroa tenía suficiente experiencia en puestos de
naturaleza oficinesca. El Tribunal de Circuito de Apelaciones, sin embargo, erró
al obviar requisito de que uno de los puestos previos de Martínez Figueroa
tenía que ser de índole o naturaleza similar, en cuanto a naturaleza y
complejidad, a las de un Funcionario(a) Ejecutivo(a) IV. Este requisito forma
parte de la idoneidad del aspirante para desempeñarse en el puesto de
Funcionario(a) Ejecutivo(a) V; su incumplimiento la descalifica.
Evaluada la
experiencia previa de Martínez Figueroa, resulta forzoso concluir que ésta no
tenía las cualidades idóneas para ocupar el puesto de Funcionario(a)
Ejecutivo(a) V. Su nombramiento a dicho puesto, en consecuencia, fue en claro
incumplimiento con el reglamento y con los principios fundamentales del sistema
de mérito. Siendo el nombramiento de Martínez Figueroa uno inválido, el mismo
no obliga al organismo, ni impide su corrección. (citas omitidas) Del Rey
v. J.A.C.L., 107 D.P.R. 348 (1978).
Por las razones antes
expresadas, procede revocar la sentencia dictada por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones, pues no procedía la reinstalación de Martínez Figueroa
al puesto de Funcionario(a) Ejecutivo(a) por incumplir ésta con las cualidades
idóneas para dicho puesto.
Se dictará Sentencia
de conformidad.
FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ
Juez Asociado
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico a 29 de noviembre de 2000
Por los fundamentos expuestos en
la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente,
se dicta Sentencia revocatoria de la emitida por
el Tribunal de Circuito de Apelaciones, resultando improcedente la
reinstalación de Aida Martínez Figueroa al puesto de Funcionario(a)
Ejecutivo(a) por incumplir ésta con las cualidades idóneas para dicho puesto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la
Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri
disiente sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Rivera Pérez inhibido.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del
Tribunal Supremo
Notas al calce
1. Según éste, al
evaluar “los aspectos relacionados con la naturaleza, aspectos distintivos,
dificultad y ejemplos típicos de la clase de Funcionario Ejecutivo IV en
comparación con las funciones realizadas en los puestos de Mecanógrafa
Administrativa II y Secretaria Ejecutiva I, surge que los de Funcionario
Ejecutivo IV son superiores, respecto a su naturaleza complejidad”. Por tal
razón, determinó, que la experiencia previa de Martínez Figueroa no era
convalidable para cualificarla a un puesto de Funcionario(a) Ejecutivo(a) V.
2. El señalamiento de
error A está basado en la Sección 4.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme (L.P.A.U.), 3 L.P.R.A. sec. 2175, la cual dispone que “[l]as
determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas
por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo”. Sin embargo, la Sección 1.3 de la L.P.A.U. excluye
expresamente a la Oficina del Gobernador Propia de la definición del término
“agencia” para los efectos de dicha ley. Dada la conclusión a la que llegamos,
resulta innecesario discutir si los preceptos contenidos en la L.P.A.U. aplican
a los procedimientos de revisión judicial de las determinaciones de la Oficina
del Gobernador Propia.
3. “SRA. MUÑOZ MENDOZA: ¿Aplicarán las áreas esenciales al
principio de mérito, al reglamento y a las transacciones de personal de la
Oficina del Gobernador Propia?
SR: TIRADO DELGADO:
Eso se dejaría a la discreción de las personas que establezcan la
reglamentación.” P. del S., Diario de Sesiones, 21 de junio de 1989, pág. 1922.
4. 3 L.P.R.A. Sec. 1331 y ss.
5. Surge del expediente
administrativo que dicha convocatoria se publicó en el tablón de edictos de la
Oficina del Gobernador, además, se envió a los siguientes organismos gubernamentales:
Departamento de Estado, Cuerpo de Bomberos de Puerto Rico, A.R.P.E.,
Departamento de Hacienda, ADT, Departamento de Servicios Sociales, Oficina para
el Desarrollo Humano, Administración de Instituciones Juveniles, Departamento
de Recursos Humanos, Autoridad de Comunicaciones de Puerto Rico, Autoridad de
Edificios Públicos, Oficina del Procurador del Veterano, Administración de
Servicios Agrícolas, Compañía de Fomento Recreativo, Departamento de Comercio,
Departamento de Justicia, Autoridad de Puertos, Administración de Servicios
Generales Y el Departamento de Recreación y Deportes.
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