Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2000
2000
DTS 183 MUNICIPIO V. JUNTA DE CALIDAD AMBIENTAL 2000TSPR183
En el Tribunal Supremo de Puerto
Rico
Municipio de San Juan
Peticionario
V.
Junta de Calidad
Ambiental, Administración de Reglamentos y
Permisos, Development Management Group, Inc.
Recurridos
Certiorari
2000 TSPR 183
Número del Caso:
CC-1999-969
Abogados del
Municipio de San Juan:
Lcdo. Alberto Omar Jiménez Santiago
Lcdo. Luis H. Sánchez Caso
Abogado de la
Junta de Calidad Ambiental:
Lcdo. Normán
Velázquez-Torres
Abogada de la
Administración de Reglamentos y Permisos:
Lcda.
Ana I. Vázquez Sánchez
Abogados de
Development Management Group, Inc.:
Lcdo. Nestor Durán
Lcda.
Angélica Toro-Lavergne
Abogado de
Hotel Development Corporation:
Lcdo. Pedro A. Delgado Hernández
Agencia: Junta de
Calidad Ambiental
Tribunal de
Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I San Juan
Juez Ponente: Hon. Héctor Urgell Cuebas
Fecha:
14/diciembre/2000
Materia:
Revisión de Decisión Administrativa, Condado Trio
ADVERTENCIA
Este
documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto
a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial
de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un
servicio público a la comunidad.
Opinión del Tribunal emitida por
el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 14 de diciembre de
2000.
Nuevamente debemos revisar unas determinaciones
administrativas relativas al proyecto para la demolición del Condado Trío y la
construcción del complejo conocido como Condado Beach Resort.
I.
El 22 de mayo de 1998, Development Management Group (DMG)
presentó ante la Administración de Reglamentos y Permisos (ARPE) una consulta
sobre la conformidad con el Reglamento de Zonificación del proyecto “Condado
Beach Resort”, a localizarse en la Avenida Ashford en el área del Condado en el
Municipio de San Juan. La propiedad en cuestión pertenecía a la Corporación de
Desarrollo Hotelero (CDH) que, con arreglo a las recomendaciones de un Comité
de Privatización, le concedió a DMG la opción de comprar y desarrollar los
terrenos y edificaciones de la propiedad referida.
El proyecto consiste en el desarrollo de un complejo
hotelero y comercial en una finca de 9.66 cuerdas. Incluye la demolición de
todas las estructuras existentes con excepción del antiguo hotel Condado
Vanderbilt (conocido como Hotel Condado Beach) así como la construcción de lo
siguiente: 125 unidades de apartamentos de tiempo compartido (“time share”), 71
habitaciones de hotel “time share” en el antiguo Condado Beach, un hotel de 400
habitaciones, un edificio de apartamientos de 72 unidades, un centro comercial
para el alquiler de locales, así como áreas de entretenimiento y de servicios.
El proyecto también incluye la construcción de un sótano para estacionamientos.
El 24 de noviembre de 1998, el Municipio de San Juan
(Municipio) solicitó intervenir en la referida consulta ante la ARPE. Esta
agencia nunca emitió dictamen o resolución alguna en relación a la referida
solicitud de intervención del Municipio, previo a la aprobación del
anteproyecto el 30 de julio de 1999. De hecho no fue hasta un mes después
de aprobado el anteproyecto, el 26 de agosto de 1999, que se le notificó al
Municipio que la solicitud de intervención había sido aprobada.
Como parte de la consulta, DMG preparó una Declaración de
Impacto Ambiental Preliminar (DIA-P), que la ARPE presentó ante la Junta de
Calidad Ambiental (JCA) el 31 de julio de 1998. La DIA-P fue circulada entre
las agencias pertinentes y estuvo disponible para la inspección del público.
Asimismo, la JCA celebró vistas públicas en las que las partes interesadas,
entre ellas el Municipio, pudieron presentar sus comentarios a la DIA-P.
El 7 de diciembre de 1998, el panel examinador de la JCA
sometió su informe. Concluyó que la DIA-P requería mayor información sobre
ciertos aspectos de significativa importancia que debían ser suplidos en una
Declaración de Impacto Ambiental Final (DIA-F).
La JCA, mediante una resolución de 8 de diciembre de
1998, aprobó en su totalidad el informe referido. Posteriormente, el 3 de
febrero de 1999, la ARPE y DMG presentaron la DIA-F. El 2 de marzo del mismo año, la JCA emitió una resolución, carente
de determinaciones de hecho y conclusiones de derecho, en la que
concluyó que la DIA-F cumplía adecuadamente con los requisitos exigidos por la
Ley de Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, 12
L.P.R.A. secs. 1121 et seq.
El 23 de marzo de 1999, el Municipio solicitó la
reconsideración ante la JCA de su resolución aprobando la DIA-F referida. Dicha
reconsideración fue declarada sin lugar el mismo día. El Municipio
entonces acudió en revisión al Tribunal de Circuito de Apelaciones e impugnó la
referida resolución de la JCA. El foro apelativo confirmó la resolu- ción de la
JCA en cuanto a la DIA-F presentada por la ARPE.
Inconforme, el Municipio acudió ante nosotros mediante un
recurso de certiorari. El 5 de octubre de 1999, luego de haber paralizado las
obras de demolición del proyecto, expedimos el recurso solicitado y emitimos
una sentencia en la que revocamos la decisión del Tribunal de Circuito y
dejamos sin efecto la resolución de la JCA sobre la DIA-F. Resolvimos entonces
que la resolución de la JCA no contenía determinaciones de hecho y conclusiones
de derecho, las cuales eran requeridas por la Ley de Procedimiento Adminis-
trativo Uniforme (LPAU), Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. sec.
2101. Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 5 de
octubre de 1999, 149 D.P.R. ___ (1999), 99 TSPR 147, 99 JTS 152. El 19 de noviembre de 1999, la JCA
emitió una nueva resolución mediante la cual concluyó que la ARPE había dado
cumplimiento a la Ley de Política Pública Ambiental, por lo que aprobó
nuevamente la DIA-F. Dicha resolución, una de las dos objeto de este recurso,
fue impugnada oportunamente por el Municipio ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones.
Mientras tanto, el 30 de julio de 1999, la ARPE resolvió
en los méritos la consulta ante sí y emitió una resolución aprobando el
anteproyecto. En esta resolución la
ARPE concedió múltiples variaciones a los requisitos reglamentarios.
Una de las variaciones redujo los requisitos de estacionamiento para el
proyecto, para lo cual se utilizó como fundamento una resolución de la Junta de
la Planificación del 1 de julio de 1999.1
Posterior a su dictamen aprobando el anteproyecto, el 26
de agosto de 1999, la ARPE informó al Municipio que había accedido a su
solicitud de intervención. Para esa fecha, ya el Municipio había solicitado
oportunamente la reconsideración del dictamen de la ARPE aprobando el
anteproyecto. A pesar de que la ARPE acogió la referida moción de
reconsideración presentada por el Municipio, transcurrió el término legal
fijado por la LPAU para resolverla sin que la ARPE actuara, por lo que el
Municipio acudió al Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante otro recurso.
El 17 de diciembre de 1999, los dos recursos del
Municipio mencionados antes fueron referidos a la consideración de un panel de
jueces del Tribunal de Circuito de Apelaciones. Apenas cinco días
después, el 22 de diciembre de ese año, luego de consolidar los dos recursos, y
de supuestamente considerar y estudiar los complejos asuntos planteados en
ambos recursos, el foro apelativo emitió una resolución mediante la cual denegó
la expedición de los recursos solicitados. Dicha resolución fue
notificada ese mismo día.
El día siguiente, 23 de diciembre de 1999, el Municipio
presentó ante nosotros una solicitud de certiorari y una solicitud de orden en
auxilio de jurisdicción mediante las cuales impugnaba la resolución referida.
Con el propósito de evaluar ponderadamente el recurso presentado, paralizamos
las obras de demolición y de construcción del proyecto. También concedimos un
término a las partes para que expusieran sus puntos de vista. Luego de varios
trámites procesales, incluyendo varias prórrogas concedidas, la solicitud de
certiorari presentada por el Municipio ante nos quedó sometida.
Tenemos, pues, ante nuestra consideración la impugnación
que el Municipio hace de la aprobación por la JCA de la DIA-F del proyecto
conocido como “Condado Beach Resort”, al igual que la impugnación que el
Municipio hace de la aprobación por la ARPE del anteproyecto correspondiente.
Con la comparecencia de todas las partes, procedemos a resolver.
II.
Antes de discutir los méritos del caso de autos, es
importante precisar cuál es el ámbito y los límites de la revisión judicial de
decisiones administrativas.
Reiteradamente
hemos resuelto que las determinaciones de los organismos administrativos
especializados merecen gran consideración y respeto. Misión Industrial de
P.R. v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 29 de junio de 1998, 145 D.P.R.
___ (1998), 98 TSPR 85, 98 JTS 77; San Vicente v. Policía de P.R., res.
el 12 de noviembre de 1996, 142 D.P.R.___(1996), 96 JTS 148; Metropolitana,
S.E. v. A.R.P.E., res. el 10 de abril de 1995, 138 D.P.R.____(1995), 95 JTS
39; Fuertes v. A.R.P.E. II, 134 D.P.R. 947 (1993); y Asoc. Drs. Med.
Cui. Salud v. v. Morales, 134 D.P.R. 567 (1993). La LPAU, en su
sección 4.5, establece los límites de la revisión judicial de decisiones
administrativas y dispone que las determinaciones de hecho de las agencias
serán sostenidas por el Tribunal si se basan en evidencia sustancial que obre
en el expediente administrativo. 3 L.P.R.A. sec. 2175. Por lo tanto, estamos obligados
a sostener tales determinaciones si están respaldadas por evidencia suficiente
que surja del expediente administrativo considerado en su totalidad. Misión
Industrial, supra; Facultad de Ciencias Sociales v. Consejo de
Educación Superior, 133 D.P.R. 521 (1993).
Sin
embargo, las conclusiones de derecho de los organismos administrativos que no
involucren interpretaciones efectuadas dentro del ámbito de especialización de
la agencia concernida, son revisables en toda su extensión. Id.; Rivera
Rentas v. A & C Development Corp., res. el 26 de noviembre de 1997, 144
D.P.R. ____ (1997), 97 JTS 143. Como regla general, los tribunales deben darle
peso a las interpretaciones que la agencia administrativa hace de aquellas
leyes particulares que le corresponde poner en vigor, T-JAC v. Caguas
Centrum Limited, res. el 12 de abril de 1999, 148 D.P.R. ___ (1999), 99
TSPR 54, 99 JTS 60; Comisionado de Seguros v. Antilles Ins. Co., res. el
2 de abril de 1998, 145 D.P.R. ___ (1998), 98 TSPR 39, 98 JTS 38; Calderón
v. Adm. Sistemas de Retiro, 129 D.P.R. 1020 (1992); pero aun esta
deferencia judicial al “expertise” administrativo cede ante una actuación
irrazonable o ilegal. T-JAC
v. Caguas Centrum Limited, supra.
En resumen, la revisión judicial
de las determinaciones administrativas está limitada a determinar si la
actuación administrativa fue razonable y cónsona con el propósito legislativo o
si por el contrario fue irrazonable, ilegal o si medió abuso de discreción. T-JAC
v. Caguas Centrum Limited, supra; Rivera Rentas v. A & C
Development Corp., supra; Agosto v. Fondo del Seguro del Estado,
132 D.P.R 866 (1993).
Por
todo lo anterior, en casos como el de autos, nuestra función se limita a
verificar si la JCA y la ARPE han cumplido cabalmente con todas sus obligaciones
legales y si formularon sus determinaciones fundamentadamente. No nos
corresponde pasar juicio sobre los méritos sustantivos de la acción propuesta.
En otras palabras, no nos corresponde sustituir nuestro criterio sobre dichos
méritos por los de la agencia proponente o de la JCA. Misión Industrial v.
Junta, supra. Sólo nos toca adjudicar la legalidad de la acción
administrativa.
Con estos principios en mente,
pasamos a resolver los señalamientos de error alegados por el Municipio.
III.
A.
La
variación de los requisitos reglamentarios sobre estacionamiento.
En su primer señalamiento de error, el Municipio alega
que las variaciones autorizadas por la ARPE sobre los espacios de
estacionamiento requeridos para el proyecto propuesto, fueron concedidas ilegalmente.
Ello debido a que la ARPE utilizó como fundamento para dichas variaciones una
resolución nula de la Junta de Planificación.
La referida resolución de la Junta de Planificación
autoriza a la ARPE a que considere las siguientes circunstancias como factor
para conceder variaciones o excepciones a los requisitos reglamentarios sobre
estacionamientos:
1)
que
exista un sistema de transportación colectivo que minimice las necesidades de
proveer espacios,
2)
que
exista en una distancia no mayor de 200 metros facilidades de estacionamiento
con paga o que el negocio u otro uso haya separado espacio de estacionamiento
para alguna actividad en particular,
3)
que
exista un sistema de “valet parking” donde la Administración de Reglamentos y
Permisos verifique el funcionamiento y lo encuentre normal.
Resolución JPI-4-15-99 de 1
de julio de 1999.
La resolución también autoriza a que, en la evaluación de
las necesidades de facilidades de estacionamiento para instalaciones con usos
combinados que no sean simultáneos, la ARPE pueda considerar estudios sobre el
particular basados en metodología científica, y pueda asimismo dispensar del
requerimiento del total de los espacios de estacionamiento para todos los usos,
cuando el estudio así lo determine. Además, permite a la ARPE considerar el
concepto de “estacionamiento compartido entre dos o más proyectos o usos”
cuando ello esté justificado.
El Municipio alega que esta resolución es nula porque al
aprobarla no se cumplió con el trámite provisto en la LPAU para promulgar una
reglamentación. Las partes recurridas, por su parte, alegan que la referida
resolución de la Junta de Planificación es sólo una “resolución
interpretativa”, por lo que está exenta del trámite de notificación,
publicación y participación ciudadana requerido por la LPAU. Veamos quién tiene
razón.
La LPAU exige que se lleve a cabo un proceso formal, con
el cumplimiento de determinados requisitos, al momento de formular y aprobar
una reglamentación. Para que la reglamentación administrativa sea válida, deben
cumplirse cuatro requisitos básicos: 1) notificar al público de la
reglamentación a adoptarse, 2) proveer una oportunidad para la participación
ciudadana, 3) presentar la reglamentación ante el Departamento de Estado para
la aprobación por su Secretario, y 4) publicación de la reglamentación. Este
procedimiento exige que se notifique a la ciudadanía de la intención de
adoptar, enmendar o derogar un reglamento; y que se conceda un plazo razonable
para que se sometan comentarios por escrito sobre la reglamentación a
adoptarse. 3 L.P.R.A. secs. 2121-2123. Una vez adoptado el reglamento
es necesario que éste sea presentado ante el Secretario de Estado, quien posee
la facultad de rechazarlo, modificarlo o aprobarlo. 3 L.P.R.A. sec. 2131. Si el
reglamento es aprobado por el Secretario de Estado, entonces debe publicarse en
un diario una síntesis de éste, el cual comenzará a regir, con excepciones,
pasados treinta días de su presentación. 3 L.P.R.A. sec. 2128.
Este procedimiento aplica a todas las reglas o
reglamentos promulgados por agencias administrativas, con excepción de aquellas
que la propia LPAU exime. Así pues, en lo pertinente, quedan excluidas del
procedimiento formal de reglamentación, las siguientes:
1)
Reglas
relacionadas con la administración interna de la agencia que no afectan directa
y sustancialmente los derechos o los procedimientos o prácticas disponibles
para el público en general.
2)
Formas
e instrucciones, declaraciones interpretativas y declaraciones de política
general, que son meramente explicativas y no tienen ningún efecto legal.
3 L.P.R.A. sec. 2102 (l)(1)
y (2).
Estos dos tipos de reglamentación son generalmente
agrupados bajo el nombre común de “reglas interpretativas” y están exentas del
procedimiento legal para su promulgación a pesar de vincular
administrativamente. Sobre estas reglas, ya antes hemos expresado que son
creadas cuando las agencias administrativas aprueban directrices u otras
reglamentaciones informales con el propósito de darle uniformidad a sus propios
procesos, pautar la discreción administrativa u otros fines internos. Agosto
Serrano v. Fondo, supra. Una regla interpretativa puede, en
síntesis, ser considerada como una expresión de la agencia que ofrece una
clarificación de la ley que administra o de sus reglas o reglamentos. D.
Fernández, Derecho Administrativo, Ed. Forum, 1993, pág. 142.
La jurisprudencia estadounidense distingue entre las
reglas interpretativas y las reglas legislativas según el efecto que éstas
tienen con respecto a los derechos y obligaciones de las partes. Así, se ha
establecido que una regla legislativa es aquella que crea derechos, impone
obligaciones y establece un patrón de conducta que tiene fuerza de ley. La
Casa del Convaleciente v. Sullivan, 965 F. 2d 1175 (1er Cir. 1992). Véase
además, Hoctor v. Dept. of Agriculture, 82 F. 3d 165 (7mo Cir.
1996); Mother Francis Hospital v. Shalala, 15 F. 3d 423 (5to Cir. 1994);
U. S. Dept. of Labor v. Kast Metals, 744 F. 2d 1145 (5to Cir. 1984). Una regla interpretativa, en
cambio, sólo pretende clarificar o dar uniformidad a procedimientos internos, o
pautar la discreción administrativa. Agosto Serrano v. Fondo, supra.
Si la nueva regla es irreconciliable con una regla
legislativa existente, entonces la nueva regla es propiamente una enmienda a la
primera y debe ser considerada de naturaleza legislativa. American
Mining Congress v. MSHA, 995 F. 2d 1106 (D.C. Cir. 1993); National Family
Planning & Reproductive Health Ass´n v. Sullivan, 979 F. 2d 227 (D.C.
Cir. 1992); State of Alaska v. DOT, 868 F. 2d 441 (D.C. Cir. 1989).
A la luz de esta normativa, debemos
examinar si la resolución en cuestión emitida por la Junta de Planificación
constituía una regla interpretativa o una legislativa. Para ello es necesario
examinar los requisitos de estacionamiento establecidos en el Reglamento de
Zonificación Núm. 4 (Reglamento Núm. 4) y en el Reglamento de Zonificación
Especial del Condado (Reglamento del Condado), ambos promulgados por la Junta
de Planificación, y vigentes al momento en que dicha Junta emitió la resolución
que aquí nos concierne sobre variaciones a los requisitos reglamentarios de
estacionamiento.
La sección 84.00 del Reglamento Núm. 4 dispone los
requisitos de estacionamiento que son aplicables en general para los diferentes
tipos de proyectos y establece los métodos para calcular los espacios
necesarios para éstos. Estas disposiciones son precisas y específicas en cuanto
a la cantidad de espacios necesarios y particularmente en cuanto a la manera de
determinar dicha cantidad. Por su parte, el Reglamento del Condado, en la
sección 3.11, establece que los requisitos de estacionamiento para proyectos en
la zona del Condado se conformarán no sólo a lo fijado en el Reglamento Núm. 4
sino, además, a los varios requisitos particulares allí establecidos para dicha
zona.
Al aplicar las disposiciones de los referidos reglamentos
concretamente al proyecto “Condado Beach Resort”, la ARPE concluyó inicialmente
que dicho proyecto requería 1,962 espacios de estacionamiento.
Sin embargo, el proyecto provee sólo para 1,507 espacios, lo que significa una
deficiencia de 455 espacios. Esta deficiencia del proyecto en cuestión
constituye una violación de la reglamentación aplicable, que le impedía a la
ARPE aprobar válidamente dicho proyecto, a menos que pudiese concederle al
proyecto una variación sobre el requisito reglamentario aludido. El asunto
precisamente ante nos es si dicha variación podría otorgarse válidamente; es
decir, si la ARPE actuó lícitamente al conceder la variación referida.
Inicialmente, la ARPE estimó que el Reglamento del
Condado no permitía variaciones sobre espacios de estacionamiento para
proyectos a realizarse en dicha zona, como el que nos concierne aquí. Esta
postura inicial de la ARPE se fundaba en lo dispuesto en la sección 3.11 del
Reglamento del Condado, que dispone lo siguiente:
No se considerará como
fundamento para conceder una variación la no-existencia de estacionamiento
dentro de una pertenencia construida. Todo requisito de estacionamiento será
cumplido a cabalidad. (Enfasis suplido.)
Reglamento de Zonificación
Especial del Condado, sec. 3.11, 23 R.P.R. sec. 650.1821.
La ARPE, pues, consideró inicialmente que no procedía una
variación al requisito reglamentario sobre estacionamientos. Sin embargo, como
el Reglamento Núm. 4 contiene disposiciones generales sobre variaciones, que
podía entenderse que eran aplicables al asunto de estacionamiento, la ARPE
decidió solicitar a la Junta de Planificación una “interpretación” sobre dicho
Reglamento Núm. 4,
“a los efectos de conocer y examinar
opciones que permitan tener unos fundamentos y argumentos en la evaluación de
los requisitos de espacios de estacionamiento para los diferentes proyectos que
se sometan a la consideración de la ARPE.”2
La resolución de la Junta de Planificación que el
Municipio ha impugnado ante nos, y que la ARPE utilizó para conceder la
variación sobre espacios de estacionamiento para el proyecto “Condado Beach
Resort”, se emitió precisamente en “respuesta” a la solicitud de la ARPE antes
mencionada.
Lo anterior nos
trae al asunto preciso que es determinante de la cuestión ante nuestra
consideración. Para decidir concretamente si la resolución de la Junta de
Planificación que ha sido impugnada aquí es de naturaleza interpretativa o
legislativa –-y por ende, válida o nula—- es menester comparar lo que dicha
resolución establece, con lo dispuesto en el Reglamento Núm. 4 y en el
Reglamento del Condado sobre las variaciones a los requisitos de
estacionamiento. Si lo establecido en la resolución referida es consistente con
lo que fijan los reglamentos en cuestión, la resolución sólo tendría carácter
interpretativo. En cambio, si la resolución modifica lo que los reglamentos
disponen, tendría carácter legislativo. Veamos.
La sección 6.01
del Reglamento del Condado y la sección 98.06 del Reglamento Núm. 4 disponen
los criterios a considerar cuando se solicita una variación a alguno de los
requisitos reglamentarios. Así pues, el Reglamento del Condado permite las
variaciones en circunstancias excepcionales en casos en que una aplicación
literal de los requisitos resultase en la prohibición o restricción irrazonable
del disfrute de la propiedad y cuando se demuestre que la variación aliviará un
perjuicio claramente demostrable o que habrá de redundar en los mejores
intereses de la comunidad. Sección 6.01 del Reglamento del Condado, 23 R.P.R.
sec. 650.1851. Además, el Reglamento establece que no podrá otorgarse una
variación si no hay datos suficientes para establecer que la autorización de la
variación no afectará el valor ni el disfrute de las pertenencias cercanas, que
no afectará el funcionamiento de las facilidades públicas existentes o
planeadas, y que es consistente con la preservación y conservación de recursos
naturales e históricos, entre otros.3
Por su parte, el Reglamento Número 4 establece que para conceder una variación
hay que tomar en consideración, entre otros, si la magnitud de la variación es
la necesaria para asegurar la viabilidad del uso permitido y no es viable
considerar otras alternativas para salvar el problema; si la variación
solicitada no afectará la infraestructura y el ambiente en el que ubica; y si
se logra un desarrollo urbano más compacto. Reglamento Núm. 4, sec. 98.06, 23
R.P.R. sec. 650.1745.
Al examinar ambas disposiciones reglamentarias en
conjunto resalta que las disposiciones del Reglamento del Condado son más
específicas y más exigentes que las del Reglamento Núm. 4. Esto es así porque
el Reglamento del Condado intenta remediar los problemas particulares que
aquejan al sector del Condado, entre los que se encuentra la existencia allí de
barras y cafetines no apropiados que generan la necesidad de estacionamiento.
Reglamento del Condado, 23 R.P.R. sec. 650.1791. Los serios problemas de estacionamiento
y de congestión de tránsito que afectan al área del Condado están, pues,
expresamente reconocidos en dicho reglamento, y son, además, de conocimiento
general. El Reglamento del Condado, por lo tanto, tiene primacía sobre el
Reglamento Núm. 4 no solamente por ser un reglamento especial sino también
porque sus disposiciones fueron establecidas con el propósito de atender los
problemas específicos que son particulares al área del Condado. Por ende, para
conceder variaciones en un proyecto en el área del Condado hay que atenerse en
primer lugar a las disposiciones que este Reglamento establece sobre las
dispuestas en el Reglamento Núm. 4, que es un reglamento general. Véase Córdova
& Simonpietri v. Crown American, 112 D.P.R. 797 (1982).
Al comparar las disposiciones sobre variaciones de los
reglamentos referidos con las disposiciones de la impugnada resolución de la
Junta de Planificación, es evidente que dicha resolución no se limita a
clarificar o interpretar las disposiciones reglamentarias. La llamada
resolución interpretativa de la Junta de Planificación claramente añade
varios criterios a los que ya tenían ambos reglamentos para ser considerados al
evaluar una solicitud de variación. Los criterios añadidos por la referida
resolución son diferentes a las disposiciones de los reglamentos
aplicables, por lo que no podemos concluir que dicha resolución es de
naturaleza interpretativa. Al autorizar a la ARPE a utilizar criterios no
establecidos por los reglamentos vigentes para autorizar una variación, la
Junta de Planificación en efecto enmendó tanto el Reglamento del Condado como
también el Reglamento Núm. 4, sin cumplir con el procedimiento requerido por la
LPAU para ello.
Con respecto al Reglamento del Condado, que no
dispone nada que tenga que ver específicamente con variaciones a
estacionamientos, la resolución de la Junta de Planificación constituye
claramente una enmienda a dicho Reglamento. Ello es así porque la resolución
referida trata precisamente sobre criterios relativos a variaciones sobre
estacionamiento. Es decir, el único asunto que se atiende concretamente y en
detalle en la resolución no aparece de ningún modo expreso en el Reglamento del
Condado. Lo que se pauta en la resolución no sólo le añade una concreción
específica al Reglamento del Condado sobre estacionamientos sino que le añade
criterios nuevos sobre variaciones, mucho más laxos que los que dicho
reglamento fija.
En cuanto al Reglamento Núm. 4, que sí abarca
concretamente el asunto de estacionamientos, la resolución referida no
solamente permite la consideración de nuevos factores al evaluar las
solicitudes de variaciones sino que permite además el uso de métodos nuevos y
diferentes para calcular la cantidad de espacios de estacionamiento necesarios.
En particular, la resolución de la Junta de Planificación enmienda el
Reglamento Núm. 4 al permitir el uso de estudios de metodología científica en
la evaluación de necesidades de estacionamiento en instalaciones con usos
combinados no simultáneos, cuando dicho reglamento lo que dispone
específicamente sobre ello es que en casos de usos combinados “se calculará
separadamente el estacionamiento requerido para tales fines”. El Reglamento
Núm. 4 no dispone para el uso de estudios para determinar la necesidad de
estacionamiento sino que establece métodos objetivos para hacer los cálculos
matemáticos que permiten determinar el número específico de espacios requeridos
de acuerdo al tipo de proyecto, al uso y al tamaño del mismo. Dicho Reglamento
tampoco provee para el uso de estacionamiento compartido, consideración que fue
añadida por la resolución “interpretativa” de la Junta de Planificación.
Resulta a todas
luces claro, pues, que la referida resolución de la Junta de Planificación no
persigue clarificar la reglamentación en cuestión, ni dar uniformidad a los
procedimientos de la ARPE sobre el particular, sino que en efecto introduce
enmiendas sustantivas a las disposiciones reglamentarias referidas. Por ello,
como se trata evidentemente de una regla legislativa, debió haber sido aprobada
mediante el procedimiento establecido por la LPAU para la aprobación de
reglamentación administrativa. Como fue aprobada en violación a lo dispuesto
por la LPAU, la resolución de la Junta de Planificación es nula. Por ende, la
ARPE erró al utilizar lo dispuesto en ésta como fundamento para conceder las
variaciones en el número de estacionamientos requeridos por el proyecto en
cuestión. Erró asimismo el Tribunal de Circuito al convalidar esta actuación
ilícita.
Al examinar esta cuestión no podemos ignorar la
irregularidad del trámite para la adopción de esta resolución de la Junta de
Planificación y para la concesión de esta variación en específico. Los
nuevos parámetros que la Junta de Planificación autorizó utilizar a la ARPE en
la resolución en cuestión resultaron todos estar presentes en el proyecto
propuesto. Es obvio que se trata de una resolución de encargo,
tramitada para racionalizar la variación referida. Además, del expediente
administrativo surge que la firma contratada por DMG para realizar el estudio
de estacionamiento sometió un informe justificando la variación el 29 de julio
de 1999 y, al día siguiente, la ARPE emitió la resolución aprobando el
anteproyecto, con la variación solicitada e incorporando en su dictamen los
hallazgos del referido informe “pericial”.4
Está ausente aquí la transparencia en los trámites administrativos que es
necesaria para suponer que el proceso fue regular. El resultado de toda esta
burda artimaña administrativa es que se aprueba un anteproyecto a pesar de que
conocidamente tiene una grave falla respecto a espacios de estacionamiento, que
sólo puede redundar en hacer más difíciles y onerosos los enormes problemas de
tránsito vehícular que afligen al sector del Condado.
Debe recordarse que la Junta de
Planificación y
ARPE comparten las vitales encomiendas de velar por la planificación y el
buen desarrollo urbano del país en general, y más particularmente, de velar por
la adecuada utilización de nuestros terrenos y recursos naturales. Comparten
también unas facultades de gran alcance, que se pueden prestar para abusos
serios, tanto
cuando se conceden los permisos que se le solicitan como cuando éstos se
deniegan. Por ello, es de primordial importancia que sus actuaciones sean
transparentes siempre. Sobre todo en casos como el de autos, en los cuales se
aduce que unas agencias gubernamentales han incurrido mediante artimañas en un
abuso de su discreción, los tribunales tenemos el deber de fiscalizar
rigurosamente las decisiones de dichas agencias, para asegurar que desempeñen
cabalmente sus importantísimas funciones, y para que el país no pierda la fe en
sus instituciones
de gobierno.
B.
El
derecho a intervención del Municipio en los procedimientos ante la ARPE.
En su segundo
señalamiento de error, el Municipio alega que fue privado de su derecho a
intervenir y participar efectivamente en los procedimientos ante la ARPE relativos
al proyecto “Condado Beach Resort”. Como hemos señalado antes, el Municipio
presentó el 24 de noviembre de 1998 una solicitud de intervención en el
procedimiento iniciado por DMG sobre Consulta de Conformidad con el Reglamento
de Zonificación. Como la ARPE no respondió esta solicitud, varios meses más
tarde, el Municipio volvió a comparecer ante la ARPE y pidió que se contestara
la solicitud de intervención pendiente. La ARPE nunca se expresó sobre
ninguna de estas solicitudes del Municipio hasta después de haber aprobado el
anteproyecto en cuestión. En efecto, no fue hasta después de que el
Municipio solicitara la reconsideración del dictamen de la ARPE aprobando el
anteproyecto, que el Administrador Auxiliar del Centro de Servicios Técnicos de
la ARPE envió una carta al Municipio notificándole que su intervención había
sido aceptada.
El Municipio alega que se le privó de su derecho a
participar efectivamente en el referido asunto ante la ARPE en vista de que
dicha agencia tuvo ante sí numerosos planteamientos relativos al proyecto que
la ARPE resolvió de forma exparte, en particular sobre variaciones, que
el Municipio no pudo comentar ni objetar. Las recurridas, por su parte, alegan
que el Municipio pudo haber intervenido aun sin que la ARPE hubiese accedido a
su solicitud ya que tenía acceso al expediente y tenía conocimiento del
anteproyecto. La ARPE añade que ni la LPAU ni el Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos de la ARPE (Reglamento Adjudicativo) requieren que dicha agencia
tenga que emitir un dictamen accediendo a una solicitud de intervención. Alega
la ARPE que lo único que las referidas normas exigen que se formule por escrito
es la denegatoria de una intervención. En esencia, las recurridas plantean que
si el Municipio no intervino en los procedimientos ante la ARPE fue porque no
quiso hacerlo.
Con respecto a esta controversia, el Tribunal de Circuito
de Apelaciones resolvió que el Municipio no tenía derecho a una participación
formal adversativa en los procedimientos en cuestión debido a que éstos se
encontraban en una etapa de consideración preliminar, en la que el proyecto
todavía estaba bajo estudio. Erró el Tribunal de Circuito al resolver de esta
manera. La consideración de una solicitud para la aprobación de un
anteproyecto, como la que tenía la ARPE ante sí en este caso, es un
procedimiento adjudicativo. El propio Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos de la ARPE señala que un procedimiento adjudicativo comienza con
la presentación de una solicitud, petición o querella. Reglamento de
Procedimientos Adjudicativos de la ARPE, sec. 3.01. Luego, en la sección 15.00
del referido reglamento se establece el término para resolver los diferentes
tipos de solicitudes, entre las cuales se incluyen expresamente las
solicitudes para la aprobación de anteproyectos. Es claro, por lo
tanto, que al considerar y resolver una solicitud para un anteproyecto la ARPE
ejerce una función adjudicativa, no empece la naturaleza preliminar del
anteproyecto. Así lo ha reconocido la propia la ARPE en su comparecencia
ante nosotros.
En efecto, como se señaló antes, la controversia que
existe entre las partes no gira en torno a si el Municipio de San Juan tenía
derecho o no a intervenir plenamente en los procedimientos referidos. Ello no
ha sido planteado como controversia por las partes. Lo que está en controversia
es si la ARPE estaba obligada a notificar al Municipio de la aceptación de su
intervención en dichos procedimientos, y si al no hacerlo, privó por ello al
Municipio de su derecho a participar efectivamente en el procedimiento
administrativo. La ARPE alega que como ni la LPAU ni el Reglamento Adjudicativo
requieren que se notifique de la aceptación de una intervención, el Municipio
debió haber inferido que su solicitud había sido acogida. Enfatiza la ARPE que
las disposiciones legales y reglamentarias aplicables solamente le exigen que
notifique la denegatoria de una solicitud de intervención.
No
tiene razón la ARPE, ni las recurridas, en su planteamiento. En primer lugar,
surge claramente del expediente de autos que la ARPE conocía que el Municipio
interesaba una contestación y que esperaba por ella para proceder a participar
en los procedimientos referidos. En tales circunstancias, el proceder más
razonable de la ARPE era notificarle al Municipio que aceptaba su intervención.
Nótese que, tratándose de un asunto complejo, el Municipio no tenía por qué
arriesgarse a invertir grandes esfuerzos y recursos en la preparación de su
intervención, sin tener la certeza de que ésta sería admitida por la ARPE.
En segundo
lugar, y más importante aún, no es correcta la interpretación que hacen la ARPE
y las recurridas de lo dispuesto en la sección 3.6 de la LPAU. Allí sólo se
señala que si una agencia decide denegar la solicitud de intervención de una
parte interesada en participar en un procedimiento administrativo, la agencia “notificará
su determinación por escrito al peticionario, los fundamentos para la misma y
el recurso de revisión disponible.” El sentido propio de esta disposición no
es pautar que la agencia sólo está obligada a notificar la denegatoria
de la solicitud de intervención. Mas bien, lo que esta disposición
persigue es facilitar la revisión judicial de tal denegatoria. La
médula de lo que ahí se dispone es que la denegatoria exprese los fundamentos
en que se apoya, para que ésta pueda revisarse judicialmente.
En cambio, la
sección 3.5 de la LPAU5, 3 L.P.R.A.
sec. 2155, que es la disposición principal relativa a la solicitud de
intervención, claramente intima la obligación de la agencia de responder
a tal solicitud, ya sea admitiéndola o denegándola. Allí se establece, inter
alia, que cuando se presenta una solicitud de intervención, la agencia
tomará en cuenta varios factores para decidir si ha de “conceder o
denegar la solicitud”. Más aun, se señala también que la agencia podrá
requerir del peticionario que someta evidencia adicional a la que contenga la
solicitud de intervención, “para poder emitir la determinación
correspondiente con respecto a la solicitud de intervención.”
Nótese,
además, que la falta de notificación por ARPE de que ha accedido a la
intervención que se le ha solicitado afecta adversamente también a la otra
parte en el caso. Esta otra parte, la que está solicitando el permiso ante
ARPE, le interesa conocer si la agencia ha accedido a la intervención
referida. Sólo
así estaría en posición de procurar la reconsideración correspondiente si así
lo estima pertinente.
Nada, pues, en
el tenor o sentido propio de las disposiciones de la LPAU sobre la solicitud de
intervención permite la inusitada interpretación que las recurridas pretenden
darle de que una agencia no tiene que notificar la concesión de la solicitud, y
de que el silencio de la agencia frente a tal solicitud significa que ésta fue
acogida. Se trata de una interpretación acomodaticia que la ARPE hace de lo
dispuesto en la LPAU, para justificar su conducta impropia; y que, además, es
inconsistente con el hecho de que la ARPE eventual y tardíamente sí contestó al
Municipio accediendo a su intervención, cuando ésta ya no podía tener ningún
efecto práctico.
Todo este
proceder de la ARPE, tan contrario a lo que es razonable, al sentido propio de
las disposiciones pertinentes de la LPAU, y a lo que es procedente en un buen
proceso administrativo, nos lleva a concluir que la conducta de la ARPE no fue bona
fide y que en efecto le impidió al Municipio ejercer su derecho a
participar efectivamente en el procedimiento en cuestión. Resolvemos que la
aprobación que le extendió la ARPE al anteproyecto ante su consideración estuvo
viciada por esta conducta administrativa impropia.
C.
La
necesidad de una vista pública antes de la aprobación del anteproyecto.
En su tercer
señalamiento de error, el Municipio alega que la ARPE tenía que celebrar una
vista pública antes de autorizar el anteproyecto que nos concierne aquí. El
Tribunal de Circuito resolvió que la celebración de dicha vista era
discrecional y que la ARPE no abusó de su discreción al no celebrarla.
El Municipio
fundamenta su alegación en lo dispuesto en el Art. 7 de la Ley Orgánica de la
ARPE, Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975, 23 L.P.R.A. sec. 71f. En lo
pertinente, esta sección dispone que:
[e]l Administrador, previo a cualquier
actuación, decisión o resolución en su función adjudicativa discrecional en los
casos que se disponga mediante reglamento, sobre consultas de Ubicación,
Concesiones y Autorizaciones Directas, Proyectos Públicos o casos que
revista un gran interés social, entre otros, deberá seguir el
procedimiento de vista pública y notificación dispuesto en este
Capítulo. (Enfasis suplido.)
Alega el Municipio que el caso de autos es uno de gran
interés social por tratarse de una propiedad del gobierno de Puerto Rico de
considerable valor, que colinda con la zona marítimo terrestre y la playa, que
será desarrollado en parte en terrenos que eran de dominio público y en una
playa que es un importante recurso natural que el pueblo de Puerto Rico tiene
derecho a disfrutar. Aduce también el Municipio como razones para que este
proyecto se considere de gran interés social que en el mismo se encuentra el
histórico edificio Condado Vanderbilt, protegido por ley, y que por la magnitud
del proyecto, éste va a impactar sustancialmente el tránsito, la
infraestructura y la economía de la zona del Condado.
Como puede observarse, el citado Art. 7 de la Ley
Orgánica de la ARPE requiere mandatoriamente que el Administrador
de Reglamentos y Permisos celebre vistas públicas en determinadas situaciones.
Ello surge de modo claro del diáfano lenguaje de dicha sección, que
expresamente dispone que el Administrador “deberá seguir el procedimiento
de vista pública...”.
En lo pertinente al asunto de autos, el mandato de vistas
públicas del citado Art. 7 aplica a situaciones que tengan las siguientes dos
características: (1) que se trate de casos que involucran la “función
adjudicativa discrecional” del Administrador, y (2) que sean casos que
“revistan un gran interés social.” ¿Tiene el proyecto en cuestión estas dos
características, de modo que fuese obligatoria la celebración de vistas
públicas?
No cabe duda alguna de que el proyecto “Condado Beach
Resort” involucra la función adjudicativa discrecional del Administrador. Esa
función abarca las medulares tareas que discutimos en Quevedo Segarra v.
J.A.C.L., 102 D.P.R. 87 (1974), de conceder variaciones a los usos
prohibidos por las normas de zonificación y de otorgar excepciones a los usos
previstos en los reglamentos de zonificación. Expresamente hemos reconocido que
tales tareas forman parte de la función adjudicativa discrecional del
Administrador. Asoc. Residentes Baldrich, Inc. v. Junta de Planificación,
118 D.P.R. 759, 767 (1987). La consulta presentada por la recurrida DMG a la
ARPE incluía evidentemente la concesión de variaciones.
Es igualmente claro que el proyecto en cuestión reviste
un gran interés social. Se trata de un proyecto de gran envergadura que ha de
afectar la economía, la seguridad, la tranquilidad, el tránsito peatonal y
vehicular, la integridad y el carácter del corazón de una de las zonas más
importantes del área metropolitana. Los vecinos de esa zona, tanto residentes
como comerciantes, y otras personas y entidades con interés legítimo en los
cambios que introducirá en la zona del Condado un proyecto como el que aquí nos
concierne, deben tener la oportunidad de expresarse sobre tales cambios y sus
impactos.
No cabe duda, pues, que era mandatoria aquí la
celebración de vistas públicas, como lo requiere la Ley Orgánica de la ARPE. La
omisión de esa agencia en cumplir con su propia ley sobre este particular tan
vital, constituye una violación ilícita que vicia la aprobación que la ARPE le
extendió al proyecto referido.
D.
Determinaciones
de hechos en la resolución de la ARPE.
El Municipio
alega en su cuarto señalamiento de error que el Tribunal de Circuito erró al
concluir que la ARPE hizo determinaciones de hechos suficientes y adecuadas con
respecto al proyecto en cuestión. Alega el Municipio que la ARPE debió explicar
por qué decidió utilizar el estudio de tránsito que utilizó; por qué la
metodología de éste era correcta y confiable; y, sobretodo, por qué las
múltiples variaciones concedidas satisfacían los criterios reglamentarios. Por
su parte, la ARPE alega que al emitir la resolución se expresaron los hechos
pertinentes, se identificaron las disposiciones reglamentarias aplicables al
caso, y se hizo referencia a la evidencia que constaba en el expediente, en
especial la relacionada a las variaciones otorgadas. Con relación a este
asunto, el Tribunal de Circuito resolvió que se habían hecho las determinaciones
de hechos que eran necesarias a los fines de la aprobación del anteproyecto.
Sobre la
necesidad de determinaciones de hechos administrativas, hemos resuelto que
”para que los tribunales puedan revisar una decisión administrativa, es vital
que las agencias expresen claramente sus determinaciones de hecho y las razones
para su dictamen, incluyendo los hechos básicos de los cuales, a través de un
proceso de razonamiento e inferencia, se derivan aquéllas. Las decisiones deben
reflejar que el organismo ha considerado y resuelto los conflictos de pruebas,
y sus determinaciones de hechos deben describir tanto los hechos probados como
los que fueron rechazados.” Municipio de San Juan v. Junta de Calidad
Ambiental, supra.
La resolución
emitida por la ARPE aprobando el anteproyecto contiene doce determinaciones de
hechos que explican a grandes rasgos el procedimiento administrativo ante la
agencia y ante la JCA, las variaciones solicitadas y las razones para
solicitarlas. La referida resolución no discute a cabalidad los hechos
que fueron rechazados ni las razones para rechazarlos, lo que dificulta nuestra
función revisora. No empece a esto, dicha resolución contiene
suficientes determinaciones de hechos para permitirnos descargar nuestra
responsabilidad de examinar y adjudicar los méritos de los planteamientos
mediante un análisis concienzudo de éstos en conjunto con la totalidad del
expediente administrativo. Aunque nuestra labor de realizar una revisión
judicial adecuada pudo facilitarse si hubiese habido una discusión más a fondo
en la resolución referida sobre los hechos rechazados, tal omisión no ha
impedido que realicemos nuestra labor como corresponde. Municipio de San
Juan v. Junta de Calidad Ambiental, supra; Rivera Santiago v.
Srio. de Hacienda, 119 D.P.R. 265 (1987); Godreau & Co. v. Com.
Servicio Público, supra. Concluimos, por lo tanto, que no erró de
modo perjudicial el Tribunal de Circuito al determinar que la ARPE emitió
suficientes determinaciones de hechos.
E.
La
necesidad de una DIA-F antes de aprobar un anteproyecto.
El Municipio
alega en su quinto señalamiento de error que la ARPE no podía aprobar el
anteproyecto sobre el “Condado Beach Resort” sin contar con una DIA-F. El
peticionario alega que al 30 de julio de 1999, fecha cuando la ARPE aprobó el
anteproyecto, aún no se había autorizado la DIA-F definitivamente porque dicha
DIA estaba siendo impugnada en los tribunales. Las recurridas alegan, por su
parte, que la DIA ya era final en vista de que el Aviso de Declaración de Impacto
Ambiental Final ya había sido publicado el 3 de marzo de 1999. Además, alegan
las recurridas que no hay ninguna disposición legal o reglamentaria que obligue
a la ARPE a posponer la aprobación de un plano de anteproyecto de construcción
hasta que la DIA de dicho proyecto sea final y firme. El Tribunal de Circuito
coincidió con las recurridas.
Determinó, también que la DIA-F que fue convalidada luego del proceso de
revisión judicial es la misma que la aprobada anteriormente, por lo que los
derechos del Municipio no fueron afectados.
La DIA-P en el
caso de autos fue presentada por la ARPE ante la JCA el 31 de julio de 1998.
Luego del procedimiento de rigor, el 2 de marzo de 1999, la JCA emitió una
resolución aprobando la DIA-F. Esta resolución fue objeto de nuestra decisión
del 5 de octubre de 1999, en Municipio de San Juan v. Junta de Calidad
Ambiental, supra. En dicha opinión y sentencia remitimos el asunto a
la JCA para que emitiera una nueva resolución que tuviese determinaciones de
hechos y conclusiones de derecho de modo tal que nos permitiera llevar a cabo
una revisión judicial adecuada. La JCA entonces emitió una nueva resolución
aprobando la DIA-F el 19 de noviembre de 1999, es decir, tres meses y
medio después de que la ARPE emitiese su dictamen aprobando el anteproyecto en
cuestión. No cabe duda, pues, de que la ARPE aprobó el proyecto sin
tener ante sí una DIA-F definitiva.
Para poder
resolver la cuestión ahora ante nos, es necesario en primera instancia examinar
la naturaleza y el propósito de una declaración de impacto ambiental. Es harto
conocido que en Puerto Rico la normativa jurídica sobre los recursos naturales
y el medio ambiente tiene una insoslayable dimensión constitucional. Misión
Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, supra. El Art. VI, Sección
19, de nuestra Constitución dispone que será política pública del Estado Libre
Asociado la más eficaz conservación de los recursos naturales. Hemos resuelto
que esta disposición “no es meramente la expresión de un insigne afán, ni
constituye tampoco sólo la declaración de un principio general de carácter
exhortativo. Se trata, mas bien, de un mandato que debe observarse
rigurosamente, y que prevalece sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza
que sea contraria a éste.” Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental,
supra.
La Ley de
Política Pública Ambiental, 12 L.P.R.A. sec. 1121, se creó en consonancia con
el mandato constitucional, con el propósito de hacerlo valer. T-JAC Inc. v.
Caguas Centrum Limited, supra; Misión Industrial v. Junta de
Planificación de PR, res. el 30 de junio de 1998, 146 D.P.R. ____ (1998),
98 TSPR 86, 99 JTS 79. Esta importante ley requiere en su artículo 4(c) que “antes
de efectuar cualquier acción, o promulgar cualquier decisión
gubernamental que afecte significativamente la calidad del medio ambiente”, se
debe preparar una declaración de impacto ambiental por la instrumentalidad
pública con jurisdicción sobre la propuesta. Art. 4(c), 12 L.P.R.A. 1124(c); Misión
Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, supra; García Oyola v.
JCA, res. el 21 de febrero de 1997, 142 D.P.R. ___ (1997), 97 JTS 25; Salas
Soler v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716 (1974). En la DIA el
promovente tiene la obligación de discutir todas las consecuencias ambientales
significativas vinculadas a la acción propuesta. Se procura con ello que la
propia agencia proponente considere a fondo las consecuencias ambientales
significativas de la acción que contempla. También se persigue que se informe a
las partes concernidas, al Gobierno y al público en general las consecuencias
ambientales aludidas, para que todos ellos puedan tomar la acción que estimen
procedente sobre el proyecto propuesto. Misión Industrial v. JCA, supra.
Sobre la frase
“cualquier acción” del citado Art. 4(c) hemos resuelto que ésta refleja la
intención legislativa de incluir un sinnúmero de actuaciones gubernamentales
que pueden causar impacto sobre el medio ambiente. Federación de Pescadores
de Playa Picúa v. Junta de Planificación, res. el 27 de mayo de 1999, 148
D.P.R. ____ (1999), 99 TSPR 82, 99 JTS 87. La sección 2.1 del Reglamento sobre
Declaraciones de Impacto Ambiental enumera varias actividades que se han de
considerar “acciones” para los efectos de la Ley de Política Pública Ambiental.
Se considera “acción”
[l]a toma de decisiones o cualquier otro
tipo de actividad que auspicie, fomente o proponga una agencia del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, tales como, actividades de expedir licencias,
concesiones o permisos, reglamentar o formular normas, asignar o liberar
fondos, realizar cambios sustanciales en la política pública de las agencias y
sus programas, aprobar proyectos a través de permisos o cualquier otra decisión
reguladora, zonificar, rezonificar y presentar propuestas de legislación.
(Enfasis suplido.)
En resumen,
pues, una DIA es el instrumento que provee nuestro ordenamiento jurídico para
asegurar que la conservación y el uso racional de los recursos naturales han de
tenerse propiamente en cuenta al momento de hacer planes y de tomar las
primeras decisiones gubernamentales sobre una propuesta que pueda tener
un impacto en el medio ambiente. Dicha declaración es un instrumento de
planificación, la primera etapa de un largo camino de autorizaciones oficiales
en el desarrollo de un proyecto. Misión Industrial v. JCA, supra.
A la luz de lo anterior, es necesario contar con una DIA
adecuada y definitiva antes de que se efectúe cualquier acción
gubernamental que pueda impactar el medio ambiente. En efecto, sobre este
particular, el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha resuelto que “la entidad
gubernamental no puede tomar acciones ni decisiones respecto a la legislación,
hasta que prepare la declaración de impacto ambiental y se termine el
proceso que dispone el reglamento para ello.” Kleppe v. Sierra Club,
427 U.S. 390 (1976)(traducción nuestra).6
DMG alega que como la ARPE sólo tenía ante sí un
anteproyecto, que no constituye una autorización para iniciar la construcción
propuesta, no era necesario que la agencia contase con una DIA final y firme
antes de aprobar dicho anteproyecto.7
No tiene razón. El Reglamento Núm. 4 define anteproyecto como una “forma
preliminar de un plano de construcción de obras así como de estructuras, que se
somete a la ARPE para determinar si cumple con las leyes y reglamentos
aplicables.” 23 R.P.R. sec. 650.1648. Se exige un anteproyecto para algunos
tipos de proyectos y, una vez aprobado, se permite la presentación de planos
certificados de construcción. La certificación de los planos de construcción
acelera grandemente la expedición de los permisos de construcción
correspondientes. Véase Reglamento para la Certificación de Proyectos de
Construcción de la ARPE. El anteproyecto es, en conclusión, un permiso
preliminar que aunque de por sí no autoriza la construcción propuesta, sirve
para acelerar el trámite de expedición de los permisos de construcción
correspondientes. Se trata propiamente de un permiso con el que se inicia un
proceso que conduce expeditamente a los permisos definitivos de construcción.
Constituye, pues, una “acción gubernamental” para la cual se necesita la
preparación de una DIA definitiva, según lo exige la Ley de Política Pública
Ambiental.
La noción de que la aprobación del anteproyecto por la
ARPE no constituye una “acción gubernamental” que requiere una DIA-F previa es
realmente inaudita. Es como decir que acudir a la ARPE para solicitar tal
aprobación es un paso inconsecuente que los desarrolladores de proyectos de
gran envergadura toman en balde. Dicha noción choca estrepitosamente contra la
realidad de que la consulta referida es parte integral del complejo proceso de
permisos que ocurre de ordinario en el país en relación a numerosos proyectos
de construcción, sin el cual tales proyectos no podrían desarrollarse. Es
precisamente por su carácter de “luz verde gubernamental inicial” que tanto los
desarrolladores como la ARPE invierten incontables esfuerzos y recursos en la
presentación y consideración de los anteproyectos.
No cabe duda,
pues, que la aprobación de anteproyectos por la ARPE requiere que esta agencia
tenga previamente una DIA-F si la calidad del medio ambiente está involucrada
de un modo significativo. Ello significa que el proceso de la preparación de la
DIA debió haber culminado antes de que la ARPE aprobara el
anteproyecto. Ello incluye el proceso de revisión judicial de la DIA.
Resolvemos, pues, que la ARPE estaba impedida de aprobar el anteproyecto en
cuestión por carecer de una DIA-F para ello, por lo que erró el Tribunal de
Circuito al resolver lo contrario. La aprobación por la ARPE del anteproyecto
en cuestión, sin tener ante sí una DIA-F, también vició esa aprobación.
F.
Razonabilidad
de las variaciones concedidas.
El Municipio, en
su sexto señalamiento de error, alega que las variaciones a los requisitos
reglamentarios concedidas por la ARPE en este caso son arbitrarias e
irrazonables, por lo que constituyen un abuso de discreción. Antes de discutir
esta cuestión, debemos examinar la figura de la variación.
1.
Variaciones
a los requisitos reglamentarios
La figura de la
variación es una “válvula de escape dentro del rígido marco” de la zonificación
en Puerto Rico. Asoc. de Residentes de Parkside v. Junta de Planificación I,
res. el 6 noviembre 1995, 139 D.P.R. ___ (1995), 95 JTS 149. El Reglamento Núm.
4 establece dos tipos de variación: variación en el uso de propiedad, sec.
98.05; y otras variaciones, que consisten en solicitudes para cambiar los
requisitos reglamentarios, sec. 98.06. La variación en uso es una autorización
para utilizar una propiedad de una manera prohibida y que sólo se concede, vía
excepción, para evitar perjuicios a una propiedad cuando se pruebe que, debido
a circunstancias extraordinarias, la aplicación rígida de los requisitos
reglamentarios equivaldría a una confiscación de la propiedad. T-JAC v.
Caguas Centrum Limited, supra; Asoc. de Residentes de Baldrich v.
Junta de Planificación, supra; Asoc. C.D. Octubre v. JACL,
116 D.P.R. 326, 332 (1985). El otro tipo de variación no va dirigido a alterar
el uso sino a eximir al propietario de alguno de los requisitos de zonificación
para asegurar la viabilidad del uso permitido. Asoc. de Residentes de
Parkside v. Junta de Planificación I, supra. Las variaciones
concedidas en el caso de autos son de este segundo tipo.
Reiteradamente
hemos resuelto que solamente se deben conferir variaciones en circunstancias
extraordinarias y para evitar perjuicios a la propiedad. T-Jac v. Caguas
Centrum Limited, supra; Asoc. de Residentes de Parkside v. Junta
de Planificación II, res. el 7 de octubre de 1999, 149 D.P.R. ___, 99 TSPR
149, 99 JTS 155; Asoc. de Residentes de Parkside v. Junta de Planificación I,
supra; Fuertes v. ARPE II, supra; Fuertes v. ARPE I,
130 D.P.R. 971 (1992); ARPE v. JACL, 124 D.P.R. 858 (1989). De lo
contrario se destruiría el propósito de la planificación urbana y se
trastocarían eventualmente las características propias de un distrito. Asoc.
de Residentes de Parkside v. Junta de Planificación II, supra. Fuertes
v. ARPE I, supra; ARPE v. JACL, supra. Sobre este
asunto, expresamos en ARPE v. JACL, supra:
Por la naturaleza del
interés público implicado, las variaciones a los requisitos de zonificación no
se favorecen y deben utilizarse selectivamente en aquellas circunstancias en
que un propietario demuestre que las restricciones le causaron un daño
particular que no comparte con otros. “Por eso se descartará una variación
cuando no haya prueba de que la situación del dueño sea singular y distinta a
la de sus colindantes.” (Citas omitidas.)
En la discusión
del primer error señalamos los criterios establecidos por la sección 6.04 del
Reglamento del Condado para la autorización de una variación. Nos toca ahora
examinar si, a la luz de dichos criterios, las variaciones concedidas por la
ARPE para el proyecto propuesto son razonables.
Al aprobar el
anteproyecto, la ARPE concedió variaciones a múltiples disposiciones
reglamentarias. Estas variaciones se pueden dividir en tres categorías: 1)
variaciones a los requisitos de estacionamiento, 2) variaciones a los
requisitos que aplican a proyectos que colindan con la zona marítimo-terrestre,
y 3) variaciones sobre vistas al mar. Examinemos cada una de ellas.
2.
Variaciones
a los requisitos de estacionamiento.
Como
explicáramos antes, al aplicar las disposiciones pertinentes al proyecto
propuesto, la ARPE determinó que eran necesarios 1,962 espacios de
estacionamiento. El proyecto fue aprobado con 1,507 espacios, lo que constituye
una deficiencia de 455 espacios. Esta variación fue concedida utilizando la
resolución de la Junta de Planificación la cual, como vimos en la discusión del
primer error, es nula. La ARPE debió evaluar la solicitud de variación
utilizando los parámetros exigidos en la sección 6.04 del Reglamento del
Condado.8 No surge ni de la resolución
de la ARPE ni del expediente administrativo que la ARPE utilizara otros
criterios que no fueran los establecidos en la resolución nula de la Junta de
Planificación.
La ARPE también
concedió variaciones en el número de estacionamientos de carga y descarga.
Según la reglamentación aplicable eran necesarios 73 espacios de carga y
descarga. El proyecto provee únicamente para 9 espacios, lo que
constituye sólo el 8.6% del número requerido. La justificación ofrecida
para esta variación es que los espacios provistos estarán en
un área protegida y que su
uso estaría sujeto a un itinerario mediante el cual los interesados en
utilizarlos tendrían que reservar sus espacios con tiempo, y se llevaría un
control de la entrada y salida de los camiones, de manera que no hubiere más de
ocho de ellos estacionados al mismo tiempo.
Realmente no
entendemos cómo 9 espacios de carga y descarga pueden ser suficientes para
atender las necesidades aludidas en un proyecto de tal magnitud como el que nos
concierne aquí. Este proyecto consiste de un centro urbano de entretenimiento
de 122,000 pies cuadrados de tiendas y restaurantes, 125 unidades “time share”,
72 unidades de vivienda y dos hoteles con 470 habitaciones en conjunto. No
surge del expediente administrativo que se haya demostrado que la concesión de
esta variación alivie un perjuicio claramente demostrable (sec. 6.04(c) del
Reglamento del Condado), que ha de redundar en los mejores intereses de la
comunidad (sec. 6.04(e)), que no afectará adversamente el disfrute y valor de
las pertenencias cercanas (sec. 6.04(f)), que no afectará ni encarecerá
adversamente la idoneidad, la seguridad y el funcionamiento de las facilidades
públicas existentes o planeadas, incluyendo vías, escuelas...(sec. 6.04(g)).
Todo lo contrario. La concesión de esta variación afectará adversamente el
disfrute de las propiedades ubicadas en las angostas calles Seaview y Vendig,
que son las que han de utilizarse por los camiones de carga referidos. En su
comparecencia ante nos, DMG niega que ello haya de ocurrir al indicar que no
hay evidencia que sustente este problema. Pero resulta que no se necesita
prueba especial para anticipar el efecto adverso a la comunidad de la falta de
espacios significativos para los camiones de carga. Son de conocimiento general
no solamente los graves problemas de tránsito que afectan de ordinario al
sector del Condado en general sino también la seria congestión vehicular que
actualmente ocurre en las calles referidas al accesar los negocios y
propiedades existentes en el área. Debemos recordar que “[l]os jueces no viven
en un vacío. Sabemos lo que el resto de la comunidad sabe.” Pueblo v.
Marrero, 79 D.P.R. 649, 658 (1956). Lo que sí es especulativo es concluir
que un supuesto itinerario de carga y descarga habrá de aliviar un perjuicio
demostrable a la comunidad, o que redunda en los mejores intereses de la
comunidad, cuando la propia recurrida DMG admite que la documentación
sobre el referido itinerario no se puede compilar hasta saber qué tipo de
comercios y restaurantes se ubicarán en el proyecto. La concesión de
una variación, según hemos indicado antes, es de carácter excepcional, no se
favorece, y sólo procede cuando hay razones extraordinarias que lo justifiquen.
La posibilidad de un supuesto esquema gerencial para atender los evidentes
problemas que crearía la variación propuesta no cumple con los requisitos
referidos para ésta.