Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2000
2000 DTS 189 BIRD V. AUTORIDAD DE ENERGIA 2000TSPR189
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Bird Construction
Corp.
Recurrida
v.
Autoridad de Energía Eléctrica
Peticionaria
Certiorari
2000 TSPR
189
Número del
Caso: CC-2000-504
Fecha:
20/diciembre/2000
Tribunal de
Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional I
Juez
Ponente: Hon.
Guillermo Arbona Lago
Abogado de
la Parte Peticionaria: Lcdo.
Juan A. Arsuaga Alvarez
Abogados de
la Parte Recurrida:
Lcdo. Fernando Barnés Vélez
Lcda. Rebeca Barnés Rosich
Materia: Revisión
Administrativa, Contrato de Ejecución, Arbitraje.
ADVERTENCIA
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distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
Opinión del Tribunal emitida por el
Juez Asociado SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
San Juan, Puerto Rico, a 20 de diciembre de 2000
El 1ro. de agosto de
1996 la Autoridad de Energía Eléctrica
--en adelante, A.E.E.-- y Bird Construction Company --en adelante,
Bird-- otorgaron un contrato de ejecución de obra mediante el cual esta última
se obligaba a construir un edificio de oficinas en Santurce para la A.E.E. En
la cláusula 4.5 del documento que evidencia dicho contrato consta el acuerdo de
las partes de someter a arbitraje cualquier disputa que surgiera con relación a
la ejecución del mismo. Textualmente, en dicha cláusula se dispuso que:
“Any controversy
or Claim arising out
of or related to the
Contract, or the breach thereof,
shall be settled by arbitration in
accordance with the Construction
Industry Arbitration Rules of the American Arbitration
Association, and judgment upon the award rendered by the arbitrator or
arbitrators may be entered in any court having jurisdiction thereof, except
controversies or Claims relating to aesthetic effect and except those waived as
provided for in Subparagraph 4.3.5. Such controversies or Claims upon which the
Architect has given notice and rendered a decision as provided in Subparagraph
4.4.4 shall be subject to arbitration upon written demand of either party.
Arbitration may be commenced when 45 days have passed after a Claim has been
referred to the Architect as provided in Paragraph 4.3 and no decision has been
rendered.
[. . .]
4.5.6 Claims and Timely Assertion of Claims. A party who
files a notice of demand for arbitration must assert in the demand all Claims
then known to that party on which arbitration is permitted to be demanded. When
a party fails to include a Claim through oversight, inadvertence or excusable
neglect, or when a Claim has matured or been acquired subsequently, the
arbitrator or arbitrators may permit amendment.
4.5.7 Judgment on Final Award. The award rendered by the
arbitrator or arbitrators shall be final, and judgment may be entered upon it
in accordance with applicable law in any court having jurisdiction thereof.”
Al amparo de dicha cláusula, y debido a
ciertas controversias surgidas entre las partes durante la construcción de la
obra, el 25 de febrero de 1999, Bird instó una reclamación ante la Asociación
Americana de Arbitraje. La naturaleza de la disputa fue descrita en el
documento titulado “Fifth Ammended Demand for Arbitration” en los siguientes términos:
“The construction of the project has been affected by
numerous changes in the work which have represented additional costs,
additional time required, and delay damages to Bird and its subcontractors.
Although, Bird has proceeded to perform the work required in said changes, Bird
and PREPA have not been able to reach an agreement on the time and money that
should be apportioned to each of the proposed change orders (P.C.O.) in controversy.
All the P.C.O.’s submitted by Bird to PREPA, included in this demand for
arbitration, have been rejected by PREPA as submitted, under the argument,
either that the work referred to was part of the original contract, or that its
reasonable value is only a fraction of the amount claimed by Bird. There are
some controversies which are mature, as of today, and others which will
probably mature in the near future, and which will be added to the present
arbitration procedure.[...]”
Entre los remedios solicitados por Bird a
la autoridad arbitral, constaba su petición de que se declarara que no había
incurrido en incumplimiento, que la notificación de incumplimiento que le había
hecho la A.E.E. estaba errada y que tenía derecho a indemnización por daños.
En cambio, por medio de una reconvención,
y enmienda a la misma, del 19 de marzo de 1999, la A.E.E. reclamó contra Bird:
-la reducción de su obligación de pagar
por concepto de modificaciones en labor y tiempo;
-la indemnización por daños causados al
edificio anexo, cuantificada en setecientos mil dólares ($700,000.00) como
consecuencia, alegadamente, de la negligencia de Bird en su obligación de
proteger la estructura contra daños y vandalismo;
-la indemnización por daños debido a la
mora en la entrega del proyecto;
-la indemnización por gastos en que
tendría que incurrir para corregir defectos en la obra atribuibles,
alegadamente, a Bird.
Estando pendiente dicha controversia ante
la Asociación Americana de Arbitraje, el 24 de agosto de 1999, el Jefe de la
División de Suministros de la A.E.E., Cesar I. Aldarondo Vélez, le notificó a
Bird, mediante carta, que había eliminado su nombre del Registro de Proveedores
de la A.E.E.. Justificó dicha actuación en los siguientes términos:
“El Capítulo III, sección 3, artículo B,
inciso 1a y 1b, del Reglamento de Subastas de la Autoridad de Energía Eléctrica
(A.E.E.), establece lo siguiente:
1.
“Un
proveedor que haya ingresado previamente al Registro de Proveedores de la
A.E.E., puede ser eliminado del mismo por varias razones, entre las cuales se
encuentran las siguientes:
a.
“su patrón
de conducta afecta los mejores intereses de la A.E.E.”
b.
“incumplimiento
contractual”
La experiencia con su compañía durante la
construcción del Nuevo Edificio de Oficinas en Santurce, no está a tono con lo
esperado en nuestro Reglamento. Las siguientes acciones han afectado la
realización del proyecto:
1.
Atraso del
proyecto de aproximadamente siete (7) meses provocado por el Contratista, lo
que constituye un incumplimiento contractual.
2.
Negativa a
reconocer créditos a la A.E.E.
3.
Reclamos
irreales del Contratista en “extended overhead”, acción reñida con la práctica
en la industria.
4. Retos
continuos a la inspección de la A.E.E.
5. Daños
provocados por inundaciones al Edificio Anexo ascendentes a unos $700,000 por
no cumplir con lo establecido en el contrato.”
En dicha carta, el Jefe de la División de
Suministros le señaló a Bird que tendría un “término de 30 días para apelar
ante el Jefe de la División de Suministros”. Es decir, ante él mismo. El
22 de septiembre de 1999 Bird “apeló” dicha determinación tal como le habían
indicado. El 6 de octubre fue denegada su petición y se le “instruyó” en
relación al proceso que alegadamente debía seguir en revisión de la
determinación del Jefe de la División de Suministros. Con ese objetivo, en la
carta denegando la petición de Bird, se le informó que:
“Tiene un término de 20 días para
presentar una Moción de Reconsideración. La A.E.E. se entenderá notificada de
la Solicitud de Revisión, únicamente por radicación del mismo ante la
Secretaría de Procedimientos Adjudicativos, Oficina 419, Edificio Luchetti,
Ave. Ponce de León 1110, Parada 17, Santurce, P.R. o mediante correo de los
E.U.A. dirigido únicamente al apartado 363928, San Juan, P.R. 00936-3928. Las
radicaciones efectuadas fuera de lugar o apartado mencionado se tendrán por no
sometidas.”
De esa determinación de la agencia, el 27
de octubre de 1999, Bird recurrió mediante recurso de revisión al Tribunal de
Circuito de Apelaciones imputándole a la A.E.E. la comisión de cuatro errores.[1]
El 24 de noviembre de 1999, la A.E.E.
solicitó la desestimación del recurso de revisión alegando falta de
jurisdicción por la supuesta violación a la doctrina de agotamiento de los
recursos administrativos. Alegó, además, que la determinación que se pretendía
revisar era de carácter inicial y no una final, con lo cual el Tribunal de
Circuito de Apelaciones carecía de jurisdicción para expedir el recurso.
El 31 de marzo de 2000 el Tribunal de
Circuito de Apelaciones dictó sentencia expidiendo el recurso de revisión y
revocando la decisión administrativa que excluía a Bird del Registro de
Proveedores de la A.E.E.
Inconforme con dicha sentencia recurrió
ante este Tribunal la A.E.E., alegando que erró el Tribunal de Circuito de
Apelaciones al:
-[...] asumir jurisdicción en el caso a
pesar de que no se habían agotado los remedios administrativos;
-[...]
determinar que se había violado el debido proceso de ley al no darse una
notificación diáfana para el entendimiento del lego;
-[...]
determinar que la Autoridad había anticipado el resultado del proceso de
arbitraje en forma “ex parte” para utilizarlo como punta de lanza y a destiempo
en la eliminación de Bird del Registro de Proveedores.
Examinada la solicitud de certiorari, y
sus anejos, radicada por la A.E.E. concedimos a Bird Construction Corp. el
término de veinte (20) días para mostrar causa por la cual no debíamos expedir
el auto solicitado y dictar sentencia revocatoria de la emitida en este caso
por el Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Contando con la comparecencia de ambas
partes resolvemos según lo intimado.
I
Dentro del campo administrativo priva la
norma de que los tribunales han de mantener una actitud de deferencia al cauce
que provea la agencia para la solución de las controversias que se le
presenten. Ante la ausencia de una clara demostración de daño irreparable y la
ausencia de remedio adecuado, debe prevalecer la doctrina de agotamiento de
recursos administrativos. García Cabán v. U.P.R., 120 D.P.R. 167
(1987); Otero Martínez v. Gobernador, 106 D.P.R. 552 (1977); Mari
v. Vicéns, 67 D.P.R. 473 (1947). Universidad del Turabo v. L.A.I.,
126 DPR 497 (1990).
Recordemos que dicha doctrina, incorporada
a nivel estatutario a través de la Sección 4.3 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A. Sec. 2173, atañe a la etapa dentro del
procedimiento administrativo en la cual los tribunales deben intervenir y
ejercer su función revisora. Colón Ventura v. Méndez, 130 D.P.R.
433 (1992). Aguilú Delgado v. P.R. Parking System, 122
D.P.R. 261, 266 (1988). "El agotamiento contempla una situación en
que alguna acción administrativa ha comenzado, pero aún no ha
finalizado[.]". Bernard Schwartz, Administrative Law Sec.
8.26, a la pág. 525 (3rd ed. 1991). Rivera Ortiz v. Municipio
de Guaynabo, res. el 28 de junio de 1996, 141 D.P.R.__ (1996).
No se trata de que el Tribunal carezca de
jurisdicción, sino de que en deferencia al trámite administrativo, debe abstenerse
de ejercerla hasta tanto el mismo finalice.
Por otro lado, la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A Sec. 2172, dispone que:
“[u]na parte adversamente afectada por una orden o
resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos
por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente
podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones, dentro de un término de 30 días contados a partir de la fecha del
archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución
final de la agencia [...]”. (Enfasis suplido.)
Esta Ley claramente requiere, de
forma jurisdiccional, que la orden o resolución sobre la cual se solicita
revisión, sea final. Obviamente, una orden o resolución final es aquélla
emitida por la última autoridad decisoria o adjudicativa de la agencia
administrativa. En los casos de la A.E.E., la autoridad adjudicativa final
no es su División de Suministros, sino la Secretaría de Procedimientos
Adjudicativos, conforme al Reglamento para la Adjudicación de Querellas,
aprobado por dicha agencia. Título 22 de Reglamentos de Puerto Rico, Secs. 630.1,
et seq. Dicho reglamento provee para la adjudicación de querellas
administrativas mediante la concesión de un procedimiento adjudicativo formal
conforme a las exigencias del debido proceso de ley. Las decisiones finales de
la Secretaría de Procedimientos Adjudicativos, luego, pueden estar sujetas a un
proceso de reconsideración --cuya solicitud es de carácter jurisdiccional según
los términos de su reglamento-- y, posteriormente, están sujetas al proceso de
revisión judicial.
II
En el caso de autos, Bird no
recurrió al proceso formal de adjudicación de la Secretaría de Procedimientos
Adjudicativos de la A.E.E.. Decidió recurrir al Tribunal de Circuito de
Apelaciones en revisión de una determinación que, a todas luces, no es final
dentro de la A.E.E.. La decisión del Director del Departamento de Suministros
estaba sujeta a apelación, mediante querella, ante dicha Secretaría de
Procedimientos Adjudicativos. En vista de que Bird no recurrió al tribunal
apelativo intermedio en revisión de una resolución final de la agencia
administrativa, forzoso resulta concluir que dicho tribunal carecía de
jurisdicción para resolver la controversia pues según los términos de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, sólo puede recurrirse en revisión ante
el Tribunal de Circuito de Apelaciones con motivo de una orden o resolución
final administrativa.
En fin, el tribunal apelativo debió
denegar el recurso de revisión instado por Bird, pues la jerarquía adjudicativa
de la A.E.E. dispone para que las determinaciones adjudicativas finales del
Jefe de la División de Suministros sean apelables ante la Secretaría de
Procedimientos Adjudicativos de la A.E.E. En el caso de autos Bird estaba
obligado a agotar dicho remedio administrativo, lo cual no hizo. Sin
embargo, otra razón abona a la conclusión de que la controversia no debió
adjudicarse en el tribunal apelativo: la vigencia del proceso arbitral.[2]
III
Nuestro ordenamiento legal dispone que
"[d]os o más partes podrán convenir por escrito en someter a arbitraje
[...] cualquier controversia que pudiera ser objeto de una acción existente
entre ellos a la fecha del convenio de someter a arbitraje; o podrán incluir en
un convenio por escrito una disposición para el arreglo mediante arbitraje de
cualquier controversia que en el futuro surgiere entre ellos de dicho acuerdo o
en relación con el mismo. Tal convenio
será válido, exigible e irrevocable salvo por los fundamentos que existieran en
derecho para la revocación de cualquier convenio". 32 L.P.R.A. sec. 3201.
En McGregor-Doniger v. Tribunal Superior, 98 D.P.R. 864, 869 (1970), expresamos que existe una fuerte política en favor del arbitraje y que toda duda respecto a la existencia o no de dicho procedimiento debe resolverse a su favor. Así lo reafirmamos recientemente en PaineWebber, Inc. V. Service Concept, Inc., res. el 13 de junio de 2000, 2000 TSPR 85, y en World Films, Inc. v. Paramount Pict. Corp., 125 D.P.R. 352 (1990).
En U.C.P.R. v. Triangle
Engeneering Corp., 136 D.P.R. 133 (1994), expusimos que ante un convenio de
arbitraje lo prudencial es la abstención judicial, aunque esa intervención no
esté vedada. La propia ley dispone que:
"[s]i cualquiera de las partes de un convenio
escrito de arbitraje incoare acción u otro recurso en derecho, el tribunal ante
el cual dicha acción o recurso estuviere pendiente, una vez satisfecha de que
cualquier controversia envuelta en dicha acción o recurso puede someterse a
arbitraje al amparo de dicho convenio, dictará, a moción de cualquiera de las
partes del convenio de arbitraje, la suspensión de la acción o recurso hasta
tanto se haya procedido el arbitraje de conformidad con el convenio". 32
L.P.R.A. sec. 3203.
El interés estatal en promover el arbitraje como método para solucionar disputas se ve reflejado, además, en la presunción de arbitrabilidad cuando el contrato tiene una cláusula de arbitraje. En esas circunstancias, las dudas deben resolverse a favor de dicha cobertura. AT&T Technologies, Inc. v. Communications Workers, 475 U.S. 643, 650 (1985).
Además de esa presunción, hay un interés
de promover las cláusulas de arbitraje contractuales. AT&T
Technologies, Inc. v. Communications Workers, ante. "Es un corolario necesario del principio de
que 'el arbitraje es una materia de contrato' pues cuando las partes han
provisto que un tipo particular de disputa debería ser arreglada en arbitraje,
en lugar de en litigación, un tribunal no vulnerará dicho acuerdo decidiendo
por sí mismo la disputa." (Traducción
nuestra.) Nat. R. Passenger Corp. v. Boston and Maine Corp., 850
F.2d 756, 759 (Cir. D.C. 1988), citado en World Films, Inc. v. Paramount
Pict. Corp., ante.
En vista de ello, el correcto proceder de
las partes en el caso de autos es el de ceñirse al procedimiento de arbitraje
expresamente pactado, ya que la controversia surgida con relación a la
eliminación de Bird de la lista de suplidores es una relacionada con la
ejecución del contrato y, por lo tanto, arbitrable según la cláusula que
dispone que cualquier controversia relacionada al contrato o a su
quebrantamiento se resolverá por medio de arbitraje. Con mayor razón debieron
proceder de esta forma si partimos del hecho de que ya habían activado el
proceso arbitral para la adjudicación de las controversias existentes con
relación al contrato que las vinculaba.
Al recurrir al Tribunal de Circuito de
Apelaciones estaban litigando un asunto que era arbitrable según la cláusula
contractual y, sobre todo, que necesariamente llevarían al Tribunal, en el
proceso de revisión, a hacer determinaciones de hechos sobre materias
posiblemente idénticas a las que estaban ante la atención de un árbitro y sobre
las cuales el mismo emitiría conclusiones que sustentarían su laudo. Esto
redundaría en la indeseable situación de que las partes en el proceso arbitral,
simultáneamente tendrían que litigar lo mismo en un pleito judicial o en un
proceso administrativo, con la posibilidad de que se obtuvieran resultados
contradictorios y se encareciera la solución de las controversias. Es evidente
que la actuación administrativa de la A.E.E. que motivó el caso de autos
descansa en determinaciones de hechos que a su vez, son materia sobre la cual
el árbitro ha de expresarse en el proceso de adjudicación de la “demanda” y la
“reconvención” arbitral:
-
si el
contratista incurrió en mora;
-
si las
cuantías adeudadas son las que alegan las partes;
- si la obra se construyó conforme a lo pactado;
- si el Edificio Anexo sufrió daño por causa
de la negligencia de Bird.
En fin, el proceso administrativo y la
supuesta revisión judicial realmente versaban sobre asuntos que estaban
sometidos a la adjudicación arbitral. Ventilar la controversia en tales foros
equivale a propiciar el potencial de conflictos en la adjudicación de derechos
y obligaciones.
En atención a nuestra fuerte
política pública a favor de la eficacia de las cláusulas contractuales de
arbitraje, al hecho de que ya se había iniciado dicho proceso arbitral en el
caso de autos, y al ideal de promover la más rápida y económica solución a las
controversias existentes entre las partes, éstas debieron limitarse a hacer
efectivo y concluir el proceso de arbitraje, previo a cualquier otra actuación
administrativa o judicial.
IV
En vista de que, por los fundamentos antes
expresados, el Tribunal de Circuito de Apelaciones carecía de jurisdicción para
acoger el recurso de revisión del cual se recurre en este caso, procede dictar
Sentencia revocatoria de la dictada por dicho Tribunal.
Se dictará Sentencia de conformidad.
FRANCISCO
REBOLLO LÓPEZ
Juez
Asociado
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 20 de diciembre de 2000
Por los
fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte
íntegra de la presente, se expide el auto y se dicta Sentencia revocatoria de la emitida
por el Tribunal de Circuito de Apelaciones en el presente caso.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y
certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Hernández
Denton disiente de la Opinión del Tribunal por entender que la Sentencia del
Tribunal de Circuito de Apelaciones es esencialmente correcta y debió ser confirmada.
El Juez Asociado señor Rivera Pérez no interviene. La Juez Asociada señora
Naveira de Rodón no intervino.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal
Supremo