Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2000
2000 DTS 194
MUNICIPIO DE PONCE V. AUTORIDAD DE CARRETERAS 2000TSPR194
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Municipio de Ponce
Peticionario
v.
Autoridad de Carreteras y Transportación; Autoridad de
Acueductos y Alcantarillados; Autoridad de Edificios Públicos;
Autoridad de Energía Eléctrica; Departamento de la Vivienda;
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales; Puerto Rico
Telephone
Company; Junta de Planificación; Autoridad de los Puertos de P.R.
Estado Libre Asociado de P.R.
Recurridos
Certiorari
2000
TSPR 194
Número
del Caso: CC-98-241 Cons. CC-98-231, 250, 257, 258 y 259
Fecha:
29/diciembre/2000
Tribunal
de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional V
Juez
Ponente: Hon. Ramón Negrón Soto
Abogados
del Municipio de Ponce: Lcdo. César A. Hernández Colón
Lcda.
Aracelis Vidal Rivera
Abogados
de la Autoridad de Carreteras y Transportación, Departamento de Recursos
Naturales y Ambientales y del Departamento de la Vivienda:
Lcdo.
Fernando Pérez Colón
Lcdo. Jaime
L. Vázquez Bernier
Lcdo. Juan A.
Frau Escudero
Abogado
de la Junta de Planificación: Lcdo. Alberto Aresti Franceschini
Abogado
de la Autoridad de Energía Eléctrica: Lcdo. Julio Capó Capó
Abogados
de la Autoridad de Edificios Públicos: Lcdo. Reynaldo Salas Soler; Lcda. Wanda
Cintrón Valentín y Lcdo. Ismael Alvarez Burgos
Abogados
de la Puerto Rico Telephone Company: Lcdo. Enrique R. Adames Soto y Lcdo. John
García
Abogados
de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados: Lcdo. Héctor E. Calle Ortiz,
Lcdo. Jorge Carazo Quetglas y Lcdo. José Héctor Toledo Toledo
Materia: Acción Civil para Exigir
Cumplimiento de Convenio
ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento oficial del
Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de
compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su
distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente, señor Andréu García
San Juan, Puerto Rico a 29 de diciembre de
2000
Nos
corresponde evaluar, por vez primera en nuestra jurisdicción, un convenio
suscrito por un municipio con el Gobierno Central para el desarrollo de
proyectos programados al amparo de las innovadoras disposiciones del Capítulo
XIII de la Ley de Municipios Autónomos, relativas a planes de ordenación
territorial. Luego de analizar
ponderadamente los numerosos señalamientos de error que nos hacen todas las
partes en este litigio, resolvemos modificar la sentencia del Tribunal de
Circuito de Apelaciones.
I.I.I.
A
principios de 1990, el Municipio de Ponce comenzó a recopilar información
de diversa índole para elaborar un Plan Maestro que guiara el desarrollo
ordenado del territorio de dicho municipio.
Para ello, se creó una oficina que dirigía el arquitecto Javier Bonnin,
acompañado por el personal técnico necesario para llevar a cabo sus funciones.
El 30 de
agosto de 1991, se aprobó la Ley Núm. 81, 21 L.P.R.A. secs. 4001 et seq,
de vigencia inmediata, conocida como la Ley de Municipios Autónomos. Esta ley autorizó específicamente a los
municipios del Estado Libre Asociado de Puerto Rico a elaborar y adoptar planes
de ordenación territorial para disponer la política pública sobre el uso del
suelo dentro de sus límites territoriales.
Véase, Arts. 2.004(g) y 13.004, 21 L.P.R.A. secs. 4054(g) y
4602. El Municipio de Ponce se
acogió a las disposiciones de esta ley y preparó un Plan de Ordenación
Territorial en sustitución del Plan Maestro previsto originalmente. En consecuencia, creó la Oficina de
Ordenación Territorial.
De acuerdo
con las determinaciones de hechos del Tribunal de Primera Instancia, el
Municipio de Ponce celebró una serie de vistas públicas para la elaboración de
los Planes de Ordenación. Además, desde
enero de 1991 hasta octubre de 1992, el Municipio, en estrecha coordinación con
funcionarios de las instrumentalidades públicas demandadas, elaboró su Plan de
Ordenación Territorial. En dichas
conversaciones se involucraron funcionarios de la Oficina de Ordenación
Territorial, el Alcalde de Ponce, personal técnico de las agencias concernidas,
así como sus Secretarios y Directores, el Secretario de Estado, ayudantes del
Gobernador, miembros de la Junta de Planificación, e inclusive, el propio
Gobernador.
A través de
la multiplicidad de reuniones y misivas entre funcionarios del ayuntamiento,
por un lado, y del Gobierno Central, por el otro, se determinaron los proyectos
que cada una de las instrumentalidades demandadas habría de realizar para fines
del programa de obras del Plan de Ordenación Territorial. El tribunal sentenciador concluyó que la
gran mayoría de los proyectos que se incluyeron en el plan, se encontraban
previamente en los respectivos programas de obras permanentes de las entidades
públicas demandadas.
La
redacción del Plan de Ordenación Territorial de Ponce consta de tres partes: el
Memorial General, el Programa de Acción y el Reglamento. La parte B.5 del Programa de Acción comprende
una sección titulada “Programa de Proyectos de Inversión Certificados”. En ésta se incluyen varias tablas donde se
relacionan los “proyectos de inversión... programados y certificados por las
distintas agencias y corporaciones
públicas [del Gobierno Central] en armonía con las políticas y objetivos
del... Plan”. 2 Plan Territorial de
Ponce sec. B.5, a la pág. 28 (octubre, 1992).[1] Las agencias y corporaciones
públicas cuyos proyectos se consignan en las referidas tablas son: la Autoridad
de Carreteras y Transportación (ACT), la Autoridad de Acueductos y
Alcantarillados (AAA), la Autoridad de Edificios Públicos (AEP), la Autoridad
de los Puertos (AP), la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE), el Departamento
de la Vivienda (DV), el Departamento de Recursos Naturales, actualmente
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA) y la Puerto Rico
Telephone Company (PRTC).
Mediante ordenanza promulgada
el 22 de octubre de 1992, la Asamblea Municipal de Ponce aprobó el Plan de Ordenación
Territorial.[2] El alcalde, por su parte,
aprobó esta ordenanza y le remitió el Plan a la Junta de Planificación para su
consideración.
Durante su proceso de
evaluación, la Junta de Planificación les solicitó a las agencias y
corporaciones públicas mencionadas que examinaran y certificaran por escrito si
los proyectos incluidos en el Plan reflejaban el acuerdo de inversión en el
Municipio. La mayoría de estos
proyectos ya estaban incluidos en los programas de obras permanentes de dichas
entidades. Entre el 23 y el 28 de
octubre, éstas suscribieron las certificaciones correspondientes según lo
solicitado. No obstante, la ACT, la AAA
y el DRNA hicieron algunas modificaciones a los proyectos relacionados en las
tablas. El 28 de octubre de 1992, la
Junta de Planificación adoptó el Plan, incluyendo las variaciones mencionadas,
[3] y el 6 de noviembre siguiente, el gobernador lo aprobó.
[4]
El tribunal de instancia
concluyó que entre el 28 de octubre y el 15 de diciembre de 1992, el
Gobierno Central, el DV, la ACT, la AAA, la AEP, la AP, la AEE, la PRTC y el
DRNA suscribieron el acuerdo objeto de análisis en este caso, con el Municipio,
titulado “Convenio
para el desarrollo de proyectos programados entre el Gobierno Central y el
Municipio de Ponce” (en lo sucesivo, el “Convenio”). En él, las entidades
públicas comparecientes se obligaron a desarrollar en el Municipio los
proyectos incluidos en el Plan, según fueron certificados posteriormente. El Municipio, por su parte, se comprometió a
ofrecer el apoyo económico que su presupuesto le permitiera para la realización
de los proyectos[5]. Según el Convenio, los
proyectos se debían desarrollar entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de
diciembre de 1996. El Municipio
presentó el Convenio en el Registro de Contratos del Municipio de Ponce el 15
de septiembre de 1993 y en la Oficina del Contralor al día siguiente.
Por otra parte, en abril de
1993, se celebró una reunión en la Fortaleza en la cual participaron los recién
nombrados jefes de los diferentes departamentos del Gobierno Central,
directores y secretarios de las instrumentalidades públicas aquí demandadas, el
Lcdo. Álvaro Cifuentes Secretario de la Gobernación- y el Alcalde de Ponce. Según concluyeron los tribunales de
instancia e intermedio apelativo, los representantes de las distintas
instrumentalidades públicas indicaron cuáles de los proyectos iban a llevar a
cabo y cuáles no. Además,
unilateralmente, dejaron de cumplir con algunos de los compromisos de inversión
establecidos en el Plan de Ordenación Territorial y en el Convenio. Dichas entidades gubernamentales no hicieron
uso de los mecanismos dispuestos en la Ley de Municipios Autónomos para
solicitar la revisión parcial del plan.
Véase Art. 13.008, 21 L.P.R.A. sec. 4606.
En consecuencia, el 28 de
octubre de 1993, el Municipio instó una acción para exigir el cumplimiento
específico de las obligaciones impuestas por el Convenio y la Ley de Municipios
Autónomos a las entidades demandadas.
Según el
Municipio, las demandadas dejaron de cumplir sus obligaciones en relación con
varios de los proyectos incluidos en el Convenio y en el Plan. El Municipio solicitó además el
resarcimiento de los daños y perjuicios que el alegado incumplimiento le había
causado.
Luego de los trámites
procesales de rigor, el Tribunal de Primera Instancia resolvió que tanto el
Convenio como la Ley de Municipios Autónomos les imponen a las demandadas las
obligaciones reclamadas por el Municipio.
En
consecuencia, declaró con lugar la demanda y condenó a las demandadas resarcir
al Municipio los daños sufridos por concepto de pérdidas en los recaudos de
arbitrios de construcción, patentes municipales y contribuciones sobre la
propiedad como consecuencia del incumplimiento. Por último, el tribunal designó un comisionado especial para
llevar a cabo una auditoría del desarrollo de los proyectos hasta la
terminación, entrega y aceptación de cada uno de ellos.
Inconformes, las demandadas
apelaron ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Éste
modificó la sentencia apelada a los efectos de disponer la manera en que
algunas de las demandadas debían cumplir sus obligaciones. Además, por considerar que no eran
compensables en ese momento, pospuso la determinación de los daños hasta que
todos los proyectos estuvieran terminados y el comisionado especial rindiera su
informe. No obstante, sostuvo la
adjudicación que hizo el tribunal de instancia sobre la responsabilidad de las
partes demandadas por tales daños.
Revisamos, vía certiorari,
la referida sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones.
El Municipio señala en su
alegato que el tribunal apelativo erró al modificar las obligaciones cuyo cumplimiento específico ordenó el foro de
instancia y al dejar sin efecto la cuantía de daños que éste concedió.
Las
demandadas, por su parte, señalan en sus respectivos alegatos varios errores
comunes y algunos particulares[6]. A través de los señalamientos comunes éstas cuestionan la validez de la
sentencia del tribunal de instancia por falta de parte indispensable, la
validez del Plan del Municipio y la validez y obligatoriedad del Convenio. Señalan también que el tribunal apelativo
erró al no determinar que las obligaciones alegadamente pactadas en el Convenio
resultan extremadamente onerosas y al determinar la existencia de daños
monetarios, aun cuando concluyó que éstos eran especulativos.
II.
A.
Debido a que la falta de acumular a una parte en un
pleito pudiera producir la invalidez de la sentencia que se dicte [7], atendemos primero la alegación que a estos efectos
hacen las entidades demandadas. Éstas
alegan que la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP), el Departamento de
Renovación Urbana y Vivienda federal (“Department
of Housing and Urban Development”, en lo sucesivo, “HUD”, por sus siglas en inglés) y el Cuerpo de Ingenieros de Estados
Unidos, a quienes no se les incluyó en
el pleito, son partes indispensables, ya que sin su presencia no se puede
dictar un remedio completo y efectivo.
La Regla 16.1 de Procedimiento Civil dispone, al
referirse a la acumulación indispensable de partes, lo siguiente:
Las personas que
tuvieren un interés común sin cuya presencia no pueda adjudicarse la
controversia, se harán partes y se acumularán como demandantes o demandadas
según corresponda. Cuando una persona que
deba unirse como demandante rehusare hacerlo, podrá unirse como demandada. 32 L.P.R.A. Ap. III, R. 16.1.
Hemos expresado
que, “[a]l igual que en el ámbito federal, nuestra Regla 16 de
Procedimiento Civil... garantiza los valores siguientes: evitar la
multiplicidad de litigios, proveer a las partes un remedio final, completo y
efectivo en el mismo pleito, y proteger a los ausentes de los efectos nocivos
de una decisión sin su presencia”. Granados v. Rodríguez Estrada II,
supra, a la pág. 605. Estos valores
apuntan esencialmente hacia el objetivo de lograr una adjudicación completa y
justa.
En Hernández
Agosto v. López Nieves, 114 D.P.R. 601, 606 (1983), resolvimos que
la acumulación obligatoria de partes no debe ser producto de una determinación
a base de categorías abstractas, desvinculada del contexto particular de cada
caso, sino el resultado de “consideraciones
pragmáticas, de la evaluación de los intereses envueltos, lo que obliga a
distinguir entre diversos géneros de casos”. Analizamos, además,
la Regla 16.1 adoptada en 1979. Al hacerlo, interpretamos y delimitamos su
alcance.
Respecto del “interés común” al que se refiere la regla expresamos que no se trata de “cualquier interés en el pleito”, sino de “un interés de tal orden que impida la confección
de un decreto sin afectarlo”. Id. a la pág. 607. “[E]l interés afectado tiene que ser de índole real e
inmediata...”. Id. a las págs. 610-11.
En cuanto a la
frase “sin cuya presencia no pueda adjudicarse la controversia”, expresamos que ésta “entronca con la antigua doctrina
inglesa sobre la indispensabilidad” y tiene en Puerto Rico un alcance
limitado. Id. a la pág.
608. Con ello nos referimos a que,
excepto en aquellas circunstancias en las que la adjudicación sin la persona
ausente tendría un efecto perjudicial sobre el interés real e inmediato que
ésta tiene en el pleito, en raras ocasiones será imposible resolver la
controversia sin su presencia. Id.
a las págs. 607-08, 610-11.
Por último,
consignamos que “[e]l remedio completo al que se refiere la Regla 16 alude al remedio
entre las personas y entidades que ya son partes en el pleito y no al
obtenible entre una parte y el ausente”.
Id. a la pág. 607. Cabe
destacar que el texto de la Regla 16.1 no incluye la frase “remedio completo”. Véase, R. 16.1 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III.
Ésta se encuentra en la Regla 16.2, referente a la discreción que tiene el
tribunal para “ordenar la comparecencia de aquellas personas sujetas a su
jurisdicción, que a pesar de no ser partes indispensables, deban ser acumuladas
si se ha de conceder un remedio completo a las personas que ya sean partes
en el pleito”. R. 16.2 de Procedimiento
Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III (énfasis suplido).
B.
Este pleito tiene
como objeto determinar cuáles son las obligaciones, si alguna, de las
demandadas respecto a la realización de ciertos proyectos. De acuerdo con el Municipio, las demandadas
tienen obligaciones específicas en relación con los proyectos en cuestión, las
cuales derivan de dos fuentes: la Ley de Municipios Autónomos, por razón de las
certificaciones incluidas en el Plan, y el Convenio suscrito entre el Municipio
y las entidades demandadas. Por
supuesto, en relación con el Convenio, la referencia conjunta a las “demandadas” no se debe entender inclusiva de
la Junta de Planificación, ya que ésta no es parte otorgante. Tanto la validez del Plan como la del
Convenio están en controversia.
Ninguna de las
alegadas “partes indispensables” suscribió el Convenio entre el
Municipio y las demandadas. Por otro
lado, ninguna certificó proyecto alguno para su inclusión en el programa de
proyectos de inversión del Plan.
El resultado de la
determinación sobre la validez del Convenio no tendría consecuencias directas
sobre ellas. Si resolviéramos que el
Convenio es nulo en nada se perjudicarían.
Si, por el contrario, determináramos que es un contrato válido, su
eficacia tampoco las podría afectar, por razón del principio de eficacia
relativa de los contratos. Sabido es
que, como regla general, “[l]os contratos sólo producen
efecto entre las partes que los otorgan y sus herederos...”.
Art. 1209 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 3374. Es decir, “la reglamentación que crea [el
contrato], con su cortejo de derechos, facultades y obligaciones, no le es
aplicable [al tercero], ni en su provecho ni en su daño...”.
2 Luis Díez-Picazo y Antonio Guillón, Sistema de derecho civil 91
(7ma ed. 1997). Así lo reconocimos en Dennis
v. City Federal Savings and Loan Ass´n, 121 D.P.R. 197, 211 (1988), al
expresar que “[l]a regla general es que en relación con un tercero un contrato es
irrelevante, ya que éste simplemente regula las relaciones entre las partes
contratantes y al tercero ni siquiera le afecta”.
Las obligaciones que nacen de los contratos, pues, sólo tienen “fuerza de ley”[8], entre los otorgantes y sus herederos.
En cuanto al programa de proyectos de inversión
certificados, el Municipio basa las obligaciones en el Art. 13.011 de la Ley de
Municipios Autónomos que establece, en lo pertinente, lo siguiente:
Una vez aprobado
por el Gobernador, el Plan de Ordenación obligará a las agencias públicas al
cumplimiento con los programas de obras y proyectos incluidos en la Sección del
Programa de Proyectos de Inversión certificados por las agencias públicas. L[a] Junta de Planificación le dará
consideración prioritaria a dicha sección en la preparación de su Programa de
Inversiones de Cuatro Años dispuesto en... [su ley orgánica], igualmente lo
hará la Oficina de... [Gerencia y Presupuesto] en el Presupuesto Anual que
someta a la Asamblea Legislativa.
Las corporaciones públicas quedarán obligadas en sus propios
presupuestos. 21 L.P.R.A. sec. 4609
(énfasis suplido).
En cuanto a HUD y al Cuerpo de Ingenieros, esta disposición no les
impone obligación jurídica alguna. En
cuanto a la OGP, la obligación que le impone el Art. 13.011 de darle
consideración prioritaria al programa de proyectos de inversión en la
preparación del presupuesto anual, es una de carácter exclusivamente
ministerial. La OGP es “un organismo asesor y auxiliar para
ayudar al Gobernador en el descargo de sus funciones y responsabilidades de
dirección y administración”[9], carente de personalidad jurídica.
La sentencia de instancia contempla, desde luego,
que OGP, HUD y el Cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos tienen funciones que
descargar en torno a la realización de los proyectos de los Departamentos
recurrentes. Pero estas funciones son
las que se llevan a cabo dentro del curso normal de su desempeño
administrativo, y las entidades recurrentes sólo vienen obligadas a efectuar
las correspondientes gestiones ante estos organismos, igual que ante otros
organismos gubernamentales que tampoco forman parte del pleito. De la parte dispositiva de la sentencia,
donde se adjudica y determina la controversia del caso, no surge lo
contrario. Es frente a dicha parte
dispositiva que se atienden los recursos, no contra los fundamentos o
expresiones aisladas en las mismas. Zavala
Vázquez v. Municipio de Ponce, res. el 7 de diciembre de 1995; Vélez
Rodríguez v. Amaro Cora, 138 D.P.R. 182, 198 (1995); Zorniak Air
Servs. V. Cessna Aircraft Co., 132 D.P.R. 170, 182 (1992).
Dicho lo anterior, nos parece
prudente recordar, además, que “cuando el
Estado o una de sus agencias o funcionarios es el tercero ausente, la tendencia
moderna es a evitar dificultar la labor del demandante con planteamientos sobre
partes indispensables. El Estado, sus
agencias y funcionarios principales no son litigantes comunes. Su utilización de las Reglas de
Procedimiento Civil debe guiarse, ante todo, por el deseo de allanar el camino
de la justicia.” Hernández
Agosto v. López Nieves, supra, a la pág. 611.[10]
III.
A.
Las demandadas
alegan que el Plan de Ordenación Territorial y el Convenio son nulos por ser
incompatibles con las leyes, la política pública y los reglamentos; que no hubo
estrecha consulta ni coordinación entre el Municipio, la Junta de Planificación
y las agencias públicas. Básicamente,
impugnan las determinaciones de hecho que hizo el Tribunal de Primera
Instancia. Alegan que los planes de
proyectos de inversión no estuvieron certificados por las agencias
correspondientes, que los convenios no son obligatorios, que no son contratos,
que son nulos, que su aplicación menoscaba el interés público, y que su
cumplimiento resulta en extremo oneroso.
Además, impugnan la concesión de daños por considerarlos remotos y
especulativos.
Permea, pues, en
las agencias demandadas un argumento medular que sirve de eje central a todas
sus alegaciones: que estos convenios transgreden el orden público porque fueron
hechos a toda prisa, en el ocaso de una administración gubernamental enfrentada
a la inminencia del cambio, comprometiendo ilegalmente a la próxima
administración gubernamental. No tienen
razón.
En vista de las
alegaciones y los errores que se señalan en el presente caso, conviene precisar
brevemente el trasfondo histórico que dio génesis a la Ley de Municipios
Autónomos. Ello, con el propósito de
comprender mejor y cabalmente lo que fundamentalmente se impugna en este
recurso.
Desde el año 1985,
la Administración del entonces gobernador, Hon. Rafael Hernández Colón, comenzó
a evaluar la situación de los municipios.
Se anunciaba desde entonces la gestación de un Plan de Rehabilitación de
los Municipios para que pudieran enfrentar exitosamente sus problemas comunes. Rafael Hernández Colón, La Reforma
Municipal: Un Proyecto de Democracia, 23-24 Plerus 8 (1995).
Así mismo, la
Comisión para la Revisión de la Ley Municipal (en adelante Comisión) fue creada
mediante Orden Ejecutiva de 25 de octubre de 1985, con la misión de estudiar el
ordenamiento orgánico del municipio, y así poder recomendar los parámetros de
una nueva relación autonómica con el Gobierno Central. Carole Acosta Grubb, La Transformación
del Municipio en la Reforma Municipal, 23-24 Plerus 28 (1995). En enero de 1987, dicha Comisión sometió un
informe sobre la situación socioeconómica y fiscal de los municipios
puertorriqueños, documento clave para conocer de lleno los problemas que se
intentaban enfrentar. Id.
Para darle
continuidad a los esfuerzos mencionados, el Gobernador creó la Oficina para el
Desarrollo Autonómico de los Municipios (en adelante ODAM) mediante Orden
Ejecutiva de 21 de abril de 1989. Id. Los estudios de la Comisión, unidos a los
realizados por la ODAM, fueron las bases en los cuales se erigió el edificio
jurídico de la Reforma Municipal. Ramón
Luis Nieves, La participación ciudadana en la Ley de Municipios Autónomos de
1991: un laboratorio de posibilidades democráticas para Puerto Rico, 67
Rev. Jur. U.P.R. 467, 483 (1998).
La Ley de
Municipios Autónomos es la piedra angular de la Reforma Municipal de 1991. Con esta reforma se pretendió “iniciar un proceso de renovación
político-administrativa del gobierno municipal con la finalidad de fomentar una
mayor autonomía y la descentralización gubernamental de Puerto Rico”[11]. Mario Negrón
Portillo y Leonardo Santana Rabell, Introducción a la reforma municipal en Puerto Rico - retos y
oportunidades, 2 (Leonardo Santana Rabell y Mario Negrón Portillo eds.,
Escuela Graduada de Administración Pública, 1995)[12]. A estos efectos,
el Art. 1.002 de la Ley de Municipios Autónomos “declara como política pública del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico otorgar[les] a los municipios el máximo
posible de... autonomía y proveerles las herramientas financieras y los poderes
y facultades necesarias para asumir un rol central y fundamental en su
desarrollo urbano, social y económico”.
Leyes de Puerto Rico - 1991, en las págs. 459, 461. Su propósito era, sin duda, propiciar la
gestación de un esquema de descentralización máxima del gobierno estatal y
autonomía máxima para el municipio.
Ramón Luis Nieves, supra.
La Reforma Municipal se impuso las siguientes
metas: (1) La transferencia de poderes, mecanismo de descentralización de
competencias del gobierno central hacia los municipios mediante el
establecimiento de convenios. Así, el
municipio puede advenir a la autonomía de manera gradual y a su conveniencia;
(2) La reforma administrativa y (3) La autonomía fiscal, razón por la cual se
crea el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales.
Nos parece necesario
puntualizar, además, que las leyes que conforman la Reforma Municipal fueron
concebidas por la Rama Ejecutiva, es decir, constituyeron proyectos de
administración. El proceso de redacción
de los mismos, como hemos visto, se nutrió de las ideas y la búsqueda de
consensos entre diversos agentes interesados en la Reforma, a saber: la
Asociación de Alcaldes (agrupación de alcaldes del Partido Popular
Democrático); la Federación de Alcaldes (agrupación de alcaldes del Partido
Nuevo Progresista), y diversas agencias de la Rama Ejecutiva. Carole Acosta Grubb, supra.
Uno de los medios que la Ley de
Municipios Autónomos dispone para la implantación de esta política pública es
la facultad que les confiere a los municipios de adoptar planes de ordenación. Véase, Art. 13.004, 21 L.P.R.A. sec.
4602. Según se hace constar en dicho
artículo, los planes de ordenación “constituirán
instrumentos del territorio municipal.
Los mismos protegerán los suelos, promoverán el uso balanceado,
provechoso y eficaz de los mismos y propiciarán el desarrollo cabal de cada
municipio”. Id.
La ley prevé tres tipos de
planes de ordenación, cada uno para atender distintos aspectos de la ordenación
espacial municipal. Éstos son: el plan
territorial, el plan de ensanche y el plan de área. Id. El plan de
área está previsto “para disponer el uso del suelo en áreas del
municipio que requieran atención especial”, Id.
sec. 4601(o); el plan de ensanche, “para
disponer el uso del suelo urbanizable programado del municipio a convertirse en
suelo urbano”, Id. (p); y, el plan territorial, el cual
debe comprender toda la extensión espacial municipal, para “enuncia[r]
y dispone[r] la política pública sobre... [el] desarrollo [del municipio] y el
uso de[] [su] suelo”. Id.
(s).
Ahora bien, la ley limita el
ejercicio de la prerrogativa de los municipios de preparar planes de
ordenación, al preceptuar que el plan territorial será el primero que se
elabore y, además, que su vigencia es un requisito indispensable para la
adopción de cualquier otro. Id.
sec. 4602. La ley establece también
que, “[a] los fines de propiciar la máxima compatibilidad
de los Planes de Ordenación con las políticas públicas regionales y generales
de Puerto Rico, el Gobierno Central, a través de la Junta de Planificación,
retendrá la facultad de aprobar inicialmente los Planes de Ordenación y de
revisar cualquier parte de los mismos”. Id.
Asimismo, la ley le delegó a la Junta de Planificación la facultad de
establecer, mediante reglamento, la forma y el contenido de los distintos
planes de ordenación. Id.
Sin embargo, no fue hasta 1994,
luego de que el Plan de Ordenación Territorial del Municipio de Ponce hubiera
sido aprobado por el gobernador, que la Junta de Planificación ejerció esta
facultad y adoptó el Reglamento sobre Planes de Ordenación Municipal y la
Transferencia y Administración de Facultades, Reglamento Núm. 24 de la Junta de
Planificación, aprobado el 20 de enero de 1994, 23 R.P.R. secs. 650.551 - et
seq. Por lo tanto, analizamos la
validez del Plan de Ponce de acuerdo con los requisitos establecidos en la Ley
de Municipios Autónomos.[13]
La Ley de Municipios Autónomos
establece requisitos de aplicación general a todos los planes de ordenación y
requisitos de aplicación especial a cada uno de los planes particulares. En cuanto a los requisitos de aplicación
general, el Art. 13.008 preceptúa que los planes de ordenación serán elaborados
por el municipio “en estrecha coordinación con la Junta de
Planificación y con otras agencias públicas concernidas para asegurar su
compatibilidad con planes estatales, regionales y de otros municipios”. 21 L.P.R.A. sec. 4606. Además, según establece el Art. 13.011, los
planes de ordenación deben estar conformes y ser compatibles con “todas las
políticas públicas, leyes, reglamentación u otros documentos del gobierno
central relacionados a la ordenación territorial y a la construcción”. Id. sec. 4609. El plan que se adopte, por lo tanto, deberá
ser “el resultado de la consulta y coordinación entre
las agencias públicas y el municipio”. Id.
Un municipio que decida elaborar
un plan de ordenación tiene que notificarlo a la Junta de Planificación. Id., sec. 4606. La elaboración de estos planes se tiene que
hacer en etapas, a través de la preparación secuencial o concurrente de una
serie de documentos. Durante este
proceso se requiere la participación ciudadana mediante vistas públicas, cuya
celebración tiene que ser notificada a la Junta de Planificación conjuntamente
con los documentos que en éstas serán presentados. Id. El Art. 13.012
de la ley le ordena asimismo al municipio crear, previo o durante la
preparación de cualquier plan de ordenación, una oficina de ordenación
territorial. Id. sec. 4611. Por último, el Art. 13.008 condiciona la
vigencia de los planes de ordenación a la aprobación de la Asamblea Municipal,
la adopción de la Junta de Planificación y la aprobación del gobernador. Id.
Particularmente, en cuanto a los
planes de ordenación territorial, el Art. 13.005 dispone que éstos se tienen
que desarrollar a base de los siguientes tres conjuntos de documentos, cuyo
contenido específico se detalla en la ley: el memorial, el programa y la
reglamentación. Id. sec.
4603. Específicamente, el programa del
plan territorial debe contener, entre otros documentos básicos, un programa de
proyectos de inversión certificados por las agencias públicas concernidas. Id.
El Art. 13.010 de la ley establece, además, que los municipios deberán
crear una o varias juntas de comunidad durante la preparación de un plan
territorial y previo a la celebración de vistas públicas para la consideración
del documento completo. Id. sec.
4608.
A base de la prueba que tuvo ante sí, el foro de
instancia llegó a la determinación, avalada por el tribunal apelativo, de que
el Plan de Ordenación Territorial de Ponce cumplió con todos los requisitos
exigidos por la Ley de Municipios Autónomos.[14] Las demandadas cuestionan esta determinación
a base de los siguiente tres argumentos.
A.A.En primer lugar, las demandadas
argumentan que nunca hubo una coordinación estrecha entre ellas y el Municipio
y la Junta de Planificación. El
señalamiento se circunscribe a impugnar la apreciación de los hechos que hizo
el tribunal de instancia. Las
demandadas señalan que no se presentó prueba documental que sustente el
hecho de que existió la coordinación requerida durante la preparación del
Plan. Este argumento, además de que no
está apoyado por el récord, puesto que en él existen documentos a partir de los
cuales se pueden verificar varias de las gestiones entre el Municipio y las
demandadas, carece totalmente de méritos, por cuanto la Regla 3 de Evidencia
establece como medios de prueba tanto la evidencia documental como la
testifical. Véase, R. 3 de
Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV.
Pero
las demandadas sostienen, además, que “la prueba testifical...
estableció que el proceso para la adopción del plan fue uno apresurado, llevado
a cabo mayormente en gestiones... [entre miembros la rama ejecutiva], bajo la
dirección del [entonces Secretario de Estado], Dr. [Salvador] Padilla”. Alegato de la ACT, el DRNA y el DV, a la pág. 31.
En
cuanto a la rapidez con que se llevaron a cabo las gestiones correspondientes,
la propia Ley de Municipios Autónomos, en su Art. 13.011, establece:
En asuntos de su competencia, el
municipio coordinará con otras agencias públicas concernidas un proceso
dirigido a armonizar sus planes en el área municipal con los planes y programas
de tales agencias públicas de forma mutuamente satisfactoria. Las agencias públicas vendrán obligadas a
responder en un proceso razonablemente acelerado, atendiendo en todo lo posible
las inquietudes e intereses presentados por el municipio. 21 L.P.R.A. §4609 (1995) (énfasis suplido).
La
intervención del ex Secretario de Estado se produjo por razón del cargo que
ocupaba simultáneamente como Director de la Oficina de Expeditación de
Proyectos de Construcción, creada por el ex Gobernador Rafael Hernández Colón
mediante la Orden Ejecutiva Núm. OE-1992-10 de 24 de febrero de 1992.
La apreciación de los hechos que
hizo el tribunal de instancia a base de la prueba ofrecida durante el juicio
está plenamente justificada en el récord, no denota error manifiesto, pasión,
prejuicio o parcialidad y, por lo tanto, no intervendremos con ella. Véanse, e.g., Aponte Rivera v.
Sears Roebuck de P.R., Inc., res. el 24 de febrero de 1998; Mercado
Rivera v. Universidad Católica de P.R., res. el 27 de junio de 1997;
López Vicil v. ITT Intermedia, Inc., res. el 4 de abril de 1997; Méndez
Rodríguez v. Morales Medina, res. el 15 de noviembre de 1996; Orta
v. Padilla, 137 D.P.R. 927 (1995); Rodríguez Oyola v. Machado
Díaz, 136 D.P.R. 250 (1994).
B.B.B.
En segundo lugar, las demandadas
argumentan que el Plan no está conforme y es incompatible con sus respectivos
estatutos habilitadores. Sostienen que
ni la Junta de Planificación ni el Municipio hicieron un estudio de la compatibilidad
entre estos estatutos y el Plan.
El Art. 13.001 de la Ley de
Municipios Autónomos preceptúa que los planes de ordenación estarán conformes “con todas las políticas públicas,
leyes, reglamentos u otros documentos del gobierno central relacionados a la
ordenación territorial y a la construcción...”.
21 L.P.R.A. sec. 4609 (énfasis suplido). Como se puede apreciar, esta disposición se refiere propiamente a
la compatibilidad de lo dispuesto en los planes de ordenación con las demás
fuentes que rigen la planificación en Puerto Rico. No se refiere a la compatibilidad con todas las leyes que
conforman nuestro ordenamiento jurídico.
Es por ello que se requiere que los municipios, durante la elaboración
de los planes de ordenación, coordinen “con otras agencias públicas concernidas un proceso dirigido
a armonizar sus planes en el área municipal con los planes y programas de
tales agencias públicas de forma mutuamente satisfactoria”.
Id. (énfasis suplido).
Asimismo, el Art. 13.008 requiere
que las agencias, “[c]omo
instrumento indispensable para la evaluación de los Planes de Ordenación que se
sometan a la consideración de la Junta de Planificación,... manten[gan]
actualizado y pon[gan] a disposición de dicha agencia un inventario físico que
incluya, entre otros, la ubicación de los recursos naturales que se deben
proteger, el uso del suelo, las áreas susceptibles a riesgos naturales, las
zonas de valor agrícola, histórico, arqueológico o turístico, así como el detalle
disponible sobre la infraestructura”. Id. sec.
4606. Al evaluar los planes de
ordenación sometidos ante su consideración, la Junta de Planificación debe
velar “por
la compatibilidad de lo propuesto con otros Planes de Ordenación y otras
políticas públicas relevantes a los asuntos incluidos en el plan bajo
estudio...”. Id. sec. 4609.
La Ley de Municipios Autónomos no
requiere que la Junta de Planificación haga un estudio de la compatibilidad de
lo dispuesto en los planes de ordenación con las leyes orgánicas de cada una de
las demás agencias que intervienen en su elaboración e implantación. Tampoco tienen que hacerlo los
municipios. Este análisis le
corresponde a cada una las agencias concernidas, al determinar cuál y cómo será
su intervención en la preparación e implantación de un determinado plan de
ordenación. Así lo hicieron las
demandadas en este caso, según se desprende de las gestiones habidas entre
éstas y el Municipio durante todo el proceso de elaboración del Plan.
C.C.C.
Por
último, las demandadas argumentan que el Plan es inválido porque no contenía un
programa de proyectos de inversión debidamente certificados por las agencias
correspondientes cuando fue presentado en vistas públicas y al momento de su
aprobación por parte de la Asamblea Municipal.
El
Art. 13.005 de la Ley de Municipios Autónomos exige que todo plan de ordenación
territorial contenga, entre otros documentos básicos, un programa de proyectos
de inversión certificados por las agencias públicas concernidas. 21 L.P.R.A. sec. 4603. Por otra parte, el Art. 13.008 requiere que
el plan territorial completo sea sometido a evaluación en vistas públicas. Id. sec. 4606.
No
obstante, el requisito que establece actualmente el Art. 13.005 respecto de la
obligación de incluir un programa de proyectos de inversión certificados en los
planes de ordenación territorial no constaba en la Ley de Municipios Autónomos
cuando fue aprobada en 1991. Fue
añadido posteriormente, mediante enmienda, por la sec. 62 de la Ley Núm. 84 de
29 de octubre de 1992, de vigencia inmediata.
Véase, Leyes de Puerto Rico - 1992, a la pág. 489.
El
Plan de Ponce fue preparado por el Municipio, aprobado por su Asamblea y
adoptado por la Junta de Planificación bajo las disposiciones de la Ley de
Municipios Autónomos antes de que fuera enmendada. El único trámite que faltaba para su efectividad cuando ya estaba
en vigor la Ley Núm. 84 era la firma del gobernador. Esto, sin embargo, no afecta la validez del Plan, ya que,
independientemente de cuál es la eficacia temporal de las enmiendas efectuadas
por la Ley Núm. 84, ésta retuvo la cláusula de reserva contenida en el Art.
13.019 de la Ley de Municipios Autónomos para aquellos planes que se hubieran
comenzado a elaborar antes de la vigencia de esta última. El texto original del Art. 13.019
establecía:
Cualquier
Plan Territorial para la ordenación de la totalidad de su área geográfica que
esté en proceso de elaboración a la vigencia de esta ley y que cumpla con los
requisitos establecidos en este Título podrá ser aprobado por la Asamblea
Legislativa, adoptado por la Junta de Planificación y aprobado por el
Gobernador.
Todo
procedimiento pendiente ante la Junta de Planificación, la Administración de
Reglamentos y Permisos, la Junta de Apelaciones de Construcciones y
Lotificaciones o ante cualquier tribunal a la fecha de vigencia de esta ley se
continuará tramitando hasta que recaiga una determinación final, de acuerdo con
las leyes y reglamentos en vigor a la fecha en que tales procedimientos se
iniciaron. Leyes de Puerto Rico -
1991, a las págs. 459, 613.
La
sec. 77 de la Ley Núm. 84 eliminó el segundo párrafo del artículo y enmendó el
primero para que leyera de la forma siguiente:
Cualquier
Plan Territorial que esté en proceso de elaboración a la vigencia de esta ley
[la Ley de Municipios Autónomos] y que cumpla significativamente con los
requisitos establecidos en este Capítulo [XIII sobre ordenación territorial]
podrá ser aprobado por la Asamblea Municipal, adoptado por la Junta de Planificación
y aprobado por el Gobernador. Leyes
de Puerto Rico - 1992, a las págs. 442, 514-15, 21 L.P.R.A. sec. 4617
(énfasis suplido).
Así
pues, el Plan de Ordenación Territorial del Municipio de Ponce podía no
contener un programa de proyectos de inversión certificados y aun así ser
aprobado por la Asamblea Municipal si cumplía significativamente, como lo hizo,
según hemos discutido, con los requisitos establecidos en la Ley de Municipios
Autónomos. Cabe señalar, no obstante,
que el Plan del Municipio sí contenía una sección de proyectos de inversión
cuando fue aprobado por la Asamblea Municipal, lo que faltaba eran las
certificaciones de las agencias correspondientes, las cuales fueron suscritas a
solicitud de la Junta de Planificación antes de adoptarlo por lo que fueron
consideradas por el gobernador al aprobarlo.
Por lo tanto, no erró el Tribunal de Circuito al confirmar la
determinación que hizo el foro de instancia sobre la validez del Plan.
IV.
A.
Consideramos
ahora lo relacionado con la validez del Convenio. El tribunal apelativo confirmó la determinación del foro de
instancia de que el Convenio otorgado entre el Municipio y las demandadas es un
contrato válido, el cual les impone a éstas la obligación de cumplir con lo
acordado, es decir, desarrollar los proyectos en controversia.
Las
demandadas argumentan que el Convenio suscrito no es un contrato y que aún
siéndolo, es nulo por ser carente de consentimiento y causa. Argumentan, además, que es también nulo porque
no cumple con varios de los requisitos establecidos en los artículos 8.016 y
14.002 de la Ley de Municipios Autónomos.
Los primeros señalamientos tratan propiamente sobre la validez del Convenio de acuerdo con la teoría general de los contratos. Sin embargo, por tratarse de una relación entre entidades gubernamentales, y por ello de índole administrativa, regida especialmente por la Ley de Municipios Autónomos, consideramos primero la validez del Convenio a la luz de la mencionada ley. Cf. Plan Bienestar Salud v. Alcalde Cabo Rojo, 114 D.P.R. 697, 699 (1983) (“