Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2001
2001
DTS 120 ELA V. FRIGORÍFICO Y ALMACEN DEL TURABO 2001TSPR120
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Estado Libre Asociado de Puerto
Rico, etc.
Demandante-recurrido
v.
Frigorífico y Almacén del
Turabo, Inc., etc.
Demandados-recurrentes
Certiorari
2001
TSPR 120
154 DPR
____
Número
del Caso: CC-1999-524
Fecha:
28/agosto/2001
Tribunal
de Circuito de Apelaciones:Circuito Regional VI
Juez
Ponente: Hon.
Carlos Soler Aquino
Abogado
de la Parte Peticionaria: Lcdo.
José A. Andréu Fuentes
Oficina
del Procurador General: Lcda.
María Adaljisa Dávila Vélez
Procuradora
General Auxiliar
Materia: Revisión Administrativa,
Ley de Cierre
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y
correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones
del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la
comunidad.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR REBOLLO
LÓPEZ
San Juan, Puerto
Rico, a 28 de agosto de 2001
El
30 de octubre de 1997, la Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de
Justicia de Puerto Rico presentó cinco (5) querellas ante el Departamento de
Asuntos del Consumidor, en adelante DACO, contra Frigorífico y Almacén del
Turabo, Inc. --corporación que realiza negocios bajo el nombre de Oscar Cash
& Carry-- y contra Oscar Rivera, presidente de dicha Corporación. Según
surge de las mencionadas querellas, el referido establecimiento alegadamente
vendió productos “al detal, o al por menor”, durante varios domingos[1], antes de las once de la
mañana (11:00 a.m.); esto en violación a los siguientes estatutos: Ley Núm.
1 de 1 de diciembre de 1989 --en adelante Ley 1--; Ley Núm. 77 de 25 de junio
de 1964 --en adelante Ley 77--; y el Reglamento Número VII sobre Competencia Justa.
En síntesis, la Oficina de
Asuntos Monopolísticos solicitó del DACO que, además de ordenarle a los
querellados cumplir con las leyes antes indicadas, le impusiera a la referida
Corporación una multa administrativa de $10,000.00 más $2,000.00 de honorarios
de abogado, y al señor Rivera una multa administrativa de $5,000.00 en su
carácter personal, ello en cada uno de los cinco cargos imputados. El foro
administrativo consolidó las querellas presentadas. Luego de varios trámites
procesales, el 25 de febrero de 1999 el DACO emitió una resolución ordenando a
la Corporación y al Sr. Rivera que cesaran de violar las leyes antes señaladas;
además, impuso una multa administrativa a la Corporación por la cantidad de
$50,000.00, más honorarios de abogado por $10,000.00, y una multa
administrativa al Sr. Rivera por $25,000.00 en su carácter personal.
Denegada la reconsideración,
el 25 de marzo de 1999 los querellados presentaron un recurso de revisión ante
el Tribunal de Circuito de Apelaciones, aduciendo que erró el foro
administrativo al resolver que la Ley 1 es aplicable al establecimiento; al
concluir que tal legislación no adolece de vaguedad; al imponer multas
administrativas exageradamente altas y en exceso a las permitidas por ley; y al
imponer honorarios de abogado. El 28 de mayo de ese mismo año, el foro
apelativo intermedio dictó sentencia confirmando la resolución
administrativa.
De esta sentencia los
querellados acudieron ante este Tribunal, mediante recurso de certiorari,
imputándole al foro apelativo intermedio haber errado:
Primer error: “...al confirmar la
decisión del foro administrativo a los efectos de que la ley de cierre le
aplica a la recurrente, sin que dicha determinación estuviera sostenida por
evidencia sustancial en el expediente administrativo.
Segundo error: ...al resolver que la ley
de cierre no es inconstitucional por adolecer de vaguedad.
Tercer error: ...al confirmar las multas
administrativas a pesar de ser éstas exageradamente altas, mayores a las
permitidas por la ley vigente y por no proceder la imposición de honorarios de
abogado.”
El 10 de mayo de 2000,
expedimos el auto y dictamos Sentencia confirmando al Tribunal Apelativo. El 24
de mayo, los querellados solicitaron reconsideración, la cual fue acogida por
este Tribunal mediante Resolución emitida el 9 de junio. Contando con la
comparecencia de todas las partes, resolvemos.
I
El 1 de diciembre de 1989,
la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 1 conocida como “Ley para Regular
las Operaciones de Establecimientos Comerciales”. Esta ley derogó la antigua
Ley de Cierre, con el propósito de “incorporar las transformaciones que han
ocurrido en la sociedad puertorriqueña en los últimos años a la vez que se
atempera a la legislación laboral que
se ha aprobado en las últimas décadas”. Exposición de Motivos Ley 1. En
esencia, esta ley pretende proteger a los trabajadores, proteger al comerciante de cláusulas
contractuales que lo obliguen a abrir y ofrecerle a los consumidores opciones
más amplias para hacer sus compras. Id.
El Artículo 5 de la Ley 1, 29
L.P.R.A. sec. 304, dispone que “[l]os establecimientos comerciales podrán abrir
al público durante los días domingos solamente durante el horario
desde las 11:00 a.m. hasta las 5:00 p.m.”. (Énfasis nuestro.) Un
establecimiento comercial se define como “cualquier local, tienda o lugar
análogo en que se lleve a cabo cualquier tipo de operación comercial o actos de
comercio de venta o transferencia de artículos al por menor o al detalle o
que combinen ventas al por mayor con ventas al por menor o al detalle”.
(Énfasis nuestro.) 29 L.P.R.A. sec. 301.[2] De esta
definición surge claramente que la Ley 1 no aplica a actividades comerciales
destinadas de forma exclusiva a ventas al por mayor.
II
La citada Ley 1 no
define los conceptos venta al por mayor y venta al por menor o al detalle.
¿Adolece dicha Ley del defecto de vaguedad? Creemos que no. Veamos por qué. Del
historial legislativo no surge intención alguna del legislador de atribuirle un
significado particular a los antes mencionados términos. En vista de ello,
deberá observarse su significado común.[3]
El
término venta al detal es uno de uso común,[4]
el cual equivale a la expresión “retail” en el idioma inglés.[5] Este último, de
acuerdo con el Webster’s Third New International Dictionary of the English
Language, significa “the sale of commodities or goods in small
quantities to ultimate consumers”. (Enfasis suplido.) Webster’s Third
New International Dictionary of the English Language, Vol. II, 1971, pág. 1938.[6]
Black’s Law Dictionary lo define como: “The sale of goods or commodities to
ultimate consumers, as opposed to the sale for further distribution or
processing”. Black’s Law Dictionary, 7ma ed., West Group, 1999, pág. 1317. El
American Heritage Dictionary provee el siguiente significado: “the sale of
goods or commodities in small quantities to the consumer. […] To
sell in small quantities directly to consumers”. (Enfasis
suplido.) The American Heritage Dictionary, 2nd College Edition,
Houghton Mifflin Company, 1985, pág. 1054. En el Law & Commercial
Dictionary se define como: “To sell by small quantities, in broken lots or
parcels, not in bulk, directly to consumer.” Law & Commercial Dictionary,
West Publishing Company, 1985, pág. 469.
Por su parte, el Tribunal
Supremo de los Estados Unidos ha expresado lo siguiente en cuanto al uso
general del término “retail”:
“In general usage
the noun ‘retail’ means ‘The sale of commodities in small quantities or
parcels;-opposed to wholesale.’ The verb ‘retail’ means ‘To sell in
small quantities, as by the single yard, pound, gallon, etc.; to sell directly
to the consumer; as to retail cloth or groceries.’ Webster’s New
international Dictionary, Unabridged (2d ed, 1938).
In the suggested
use of the word ‘retail’ as opposed to the word ‘wholesale,’ a distinction
appears not merely between the size and volume of the sales but between the
types of purchasers.” Roland Electric Co. v. Walling, 326 U.S.
657, 673 (1946).
A tenor con lo antes
expuesto, forzosa resulta la conclusión de que el término venta o transferencia
de artículos al por menor o al detalle se refiere a aquellos establecimientos
que destinan su actividad comercial a la venta de productos de forma individual
o en pequeñas cantidades directamente al consumidor.
En el
presente caso, la prueba demostró que en el negocio en controversia efectivamente
se llevaron a cabo, en cinco domingos distintos, ventas al detal antes de las
11:00 a.m.. A pesar de que solamente una pequeña sección del negocio se dedica
a dicha actividad, el mismo es uno mixto; debido a ello, está cubierto por
la Ley 1. Adviértase que dicha legislación no hace distinción alguna en
cuanto a volumen de negocio, por lo que resulta impertinente que solamente una
pequeña área del negocio se dedique a la venta de artículos al detal. Por
consiguiente, concluimos que técnicamente se cometieron las
violaciones imputadas.
Sin embargo,
no debemos aplicar los términos de esta Ley de manera rígida e
inflexible. Consideramos irrazonable decretar que un negocio como el del
peticionario[7] --el cual se
dedica, de manera principalísima, a la venta de productos al por mayor-- no
pueda abrir sus puertas los domingos, antes de las 11:00 a.m., meramente por el
hecho de que tenga una sección en que vende, de manera reducida, productos al
detal. En nuestra opinión, un negocio en esas circunstancias puede abrir
sus puertas los domingos antes de las 11:00 a.m.; lo que no puede hacer
es vender productos al detal antes de dicha hora.
Tal
conclusión es cónsona con lo dispuesto por el Artículo 6 de la Ley 1, 29
L.P.R.A. sec. 305, el cual permite a un
establecimiento comercial que efectúa operaciones exentas[8]
y no exentas, realizar solamente las operaciones exentas y tomar “todas las
precauciones que sean necesarias para impedir el acceso del público consumidor
y evitar las operaciones no exentas durante las horas de cierre dispuestas” por
dicha legislación.
Por último, en cuanto al
señalamiento de error sobre vaguedad, debemos indicar que el hecho de que una
ley requiera interpretación no la hace nula. Aun las leyes más claras requieren
interpretación. Pueblo v. Echevarría Rodríguez I, 128 D.P.R. 299,
370-71 (1991). A tenor con estos principios, concluimos que la Ley 1 no
adolece de vaguedad.
III
Los querellados aducen,
además, que las multas administrativas impuestas son excesivas y mayores a las
permitidas por la ley vigente, y que no proceden los honorarios de abogado
impuestos. Examinamos los mencionados planteamientos:
A
La Ley 1 reconoce dos
acciones: una criminal y una administrativa. De una parte, dispone que
su incumplimiento constituye
un delito menos grave el cual apareja una pena de multa, reclusión o ambas. De
otro lado, establece que toda infracción a sus disposiciones constituirá
también una práctica o método injusto y desleal de competencia, dando base a
una acción administrativa que podría conllevar una multa administrativa. 29
L.P.R.A. sec. 310. Inicialmente, tanto la multa criminal como la administrativa
podían fluctuar entre $5,000.00 y $50,000.00. No obstante, el 31 de diciembre
de 1997 fue aprobada la Ley Núm. 212 la cual tuvo el efecto, entre otras cosas,
de reducir los límites de ambas multas entre $1,000.00 y $25,000.00.
En el caso ante nuestra
consideración, tanto las querellas presentadas, como los hechos que dan base a
éstas, ocurrieron en fecha anterior a la enmienda antes señalada. Sin
embargo, los querellados aducen que por ser la Ley 1 un estatuto criminal o
quasi-criminal, procede la imposición de la pena más benigna al momento de
dictarse la resolución o sentencia, ello de conformidad con el Artículo 4 del
Código Penal. Este artículo dispone:
“Las leyes penales no tienen
efecto retroactivo, salvo en cuanto favorezcan a la persona imputada de delito.
Si la ley vigente al tiempo
de cometerse el delito fuere distinta de la que exista al imponerse la
sentencia, se aplicará siempre la más benigna.
Si durante la condena se
aprobare una ley más benigna en cuanto a la pena o al modo de ejecución la
misma se limitará a lo establecido por esa ley.
En los casos de la presente
sección los efectos de la nueva ley operarán de pleno derecho.” 33 L.P.R.A.
sec. 3004.
Como indicáramos
previamente, la Ley 1 reconoce dos acciones: la criminal y la administrativa.
La primera de ellas, será juzgada, como toda acción criminal, en el foro
judicial. Por su parte, la acción administrativa será tramitada por la Oficina
de Asuntos Monopolísticos ante el DACO. 29 L.P.R.A. sec. 310. En el caso de
la primera acción, no cabe duda que le es de aplicación el Artículo 4 del
Código Penal, pues este artículo aplica a toda legislación criminal, ya sea
ésta de carácter general o especial. Véase Art. 5 del
Código Penal, 33 L.P.R.A. sec. 3005. De otro lado, la segunda acción
reconocida por la Ley 1 es de naturaleza administrativa razón por la cual no le
aplica dicha norma.
La acción ante nuestra consideración fue instada por la vía administrativa;
esto es, la segunda acción reconocida por la Ley 1. Por lo tanto, no está
cubierta por el Artículo 4 del Código Penal.
Además, del historial
legislativo de la Ley Núm. 212 no surge intención alguna del legislador
de hacerla efectiva retroactivamente. Por el contrario, el Artículo 5 de esta
legislación dispone expresamente que la misma “comenzará a regir a los noventa
(90) días después de su aprobación”.[9]
Por los fundamentos antes
expuestos, no procede la aplicación retroactiva de la ley Núm. 212 de 31
de diciembre de 1997.
B
Los querellados
peticionarios aducen, además, que la multa impuesta a la Corporación es una exageradamente
alta. Es norma reiterada por este Tribunal que las agencias administrativas
gozan de una amplia discreción en cuanto a la imposición de sanciones, pues
ellas son las “que, día a día implanta[n] la ley orgánica y los reglamentos y
[son] la[s] que, por su conocimiento, está[n] en mejor posición de establecer
cuál es el efecto de la violación, sobre todo en el sector reglamentado”. Associated
Insurance Agencies, Inc. v. Comisionado de Seguros de P.R., res. el 26 de
noviembre de 1997, 97 JTS 142, pág. 333. De ordinario, la revisión judicial
de este tipo de actuación administrativa se limita a evaluar si los
administradores actuaron ilegal o arbitrariamente al imponer la sanción.
Debemos decidir, en consecuencia, si en el presente caso la actuación de la
agencia, al imponer una multa de $50,000.00 a la Corporación, fue, o no, una
arbitraria.
Según
expresáramos anteriormente, el negocio en controversia opera, de manera
principalísima, como uno de ventas al por mayor, dedicando solamente una reducida
sección a la venta de artículos al por menor. Véase escolio 7. Además, no
surge del expediente que los querellados hayan sido acusados previamente
--criminal ni administrativamente-- por violar dicha legislación. Obsérvese
también que la Oficina de Asuntos Monopolísticos decidió radicar todas las
querellas en una misma fecha, ello no obstante haber transcurrido cerca de
cuatro años desde la primera infracción hasta la última.
En
consecuencia, concluimos que el DACO actuó de forma arbitraria al imponer una
multa irrazonable y excesiva ante los hechos particulares del caso. Debido a
ello, entendemos procedente reducir la multa administrativa impuesta a Frigorífico
y Almacén del Turabo, Inc. a la cantidad total de $25,000.00.[10]
C
Además de la
sanción impuesta a la Corporación, el DACO impuso una “multa administrativa” de $25,000.00 al
Sr. Rivera en su carácter personal, por violación al artículo 9 de la Ley Núm.
77, ante, conocida como “Ley de Monopolios de Puerto Rico”. Dicho artículo
dispone:
“Cuando una corporación o
entidad legal viole cualquiera de las disposiciones de este Capítulo, los
directores, oficiales, síndicos, administradores o agentes de dicha corporación
o entidad legal que hubieren autorizado, ordenado o cometido los actos
constitutivos de tal violación también estarán sujetos, en su carácter
personal a las penalidades especificadas en este Capítulo para tal violación,
pero en tal caso, aunque la pena de prisión señalada les será aplicable,
la multa no será menor de dos mil quinientos (2,500) dólares ni mayor de veinticinco
mil (25,000) dólares.” (Énfasis nuestro.) 10 L.P.R.A. sec.
265.
En esencia, esta disposición
sujeta a las personas encargadas de la corporación a las penalidades
establecidas en el Artículo 10 de dicha legislación,[11]
pero reduciendo los límites de las multas autorizadas. Tales penalidades no
son de naturaleza administrativa, sino criminal pues las mismas constituyen un
delito menos grave. Debido a ello, concluimos que el DACO carecía de
autoridad para imponer tal multa, pues, de conformidad con el artículo 13
de la Ley 77, 10 L.P.R.A. sec. 269, “[e]l Tribunal de Primera Instancia [tiene]
autoridad exclusiva para entender en los procesos criminales por
violación a este Capítulo”. (Énfasis nuestro.)
D
Finalmente, procedemos a
considerar los honorarios de abogado impuestos por el DACO a la
Corporación bajo la Ley Núm. 10 de 20 de marzo de 1972. La sección 1 de esta
legislación decreta: “En todas las acciones que para protección de los
consumidores instaren ante nuestros tribunales y los tribunales federales, la
Administración de Servicios al Consumidor y la Oficina de Asuntos
Monopolísticos del Departamento de Justicia, podrán dichas agencias recuperar
costas y honorarios de abogado.” 23 L.P.R.A. sec 1016(a). Según surge del
texto, esta ley solamente permite recuperar costas y honorarios de
abogado en aquellas acciones que hayan sido instadas ante cualquier tribunal
de Puerto Rico o federal. En el caso ante nos, la Oficina de Asuntos
Monopolísticos no presentó su acción ante un tribunal sino ante el DACO,
por lo que no procede la concesión de costas ni honorarios de abogado bajo
esta medida.[12]
IV
Por los fundamentos antes
expresados, procede dictar Sentencia modificatoria de la emitida por el
Tribunal de Circuito de Apelaciones a los efectos de: reducir la multa
administrativa impuesta a Frigorífico y Almacén del Turabo, Inc., a la suma de
$25,000.00; eliminar los honorarios de abogado impuestos a la referida
Corporación; y eliminando la “multa administrativa” impuesta al señor Oscar
Rivera, en su carácter personal.
Se dictará Sentencia de
conformidad.
FRANCISCO REBOLLO LOPEZ
Juez
Asociado
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 28 de
agosto de 2001
Por los fundamentos expuestos en la
Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se
dicta Sentencia modificatoria de la emitida por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones en el presente caso reduciendo la multa administrativa impuesta a
Frigorífico y Almacén del Turabo, Inc., a la suma de $25,000.00; eliminando los
honorarios de abogado impuestos a la referida Corporación; y eliminando la
“multa administrativa” impuesta al señor Oscar Rivera, en su carácter personal.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y
certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Hernández
Denton emitió Opinión de conformidad. El Juez Presidente señor Andréu García
inhibido. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri no intervino.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo
Opinión
de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 28 de agosto de 2001.
En esta ocasión nos enfrentamos a un caso
en el cual los peticionarios alegan que unas multas impuestas por el
Departamento de Asuntos del Consumidor (en adelante “DACO”) son ilegales y
arbitrariamente altas. Por entender que la multa principal es excesiva y se
debe reducir; y que la multa al señor Oscar Rivera en su carácter personal y la
imposición de honorarios de abogado no están permitidas por ley, estamos
conformes con la Opinión del Tribunal.
I
La Oficina de Asuntos Monopolísticos del
Departamento de Justicia de Puerto Rico presentó cinco (5) querellas ante el
DACO contra Frigorífico y Almacén del Turabo, Inc. (en adelante “Frigorífico”)
y contra el señor Oscar Rivera, presidente de dicha corporación, por haber
vendido productos al detal durante varios domingos antes de las once de la
mañana (11:00 a.m.) en violación a la Ley Núm. 1 de 1 de diciembre de 1989 (Ley
para Regular las Operaciones de Establecimientos Comerciales), a la Ley Núm. 77
de 25 de junio de 1964 (Ley de Monopolios), y al Reglamento Núm. VII sobre
Competencia Justa. El DACO emitió una resolución ordenando a Frigorífico y a
Rivera que cesaran de violar las leyes y el reglamento antes señalados. Además,
el foro administrativo impuso una multa administrativa a Frigorífico de
$50,000.00, más $10,000.00 por honorarios de abogado, y una multa
administrativa a Rivera de $25,000.00 en su carácter personal.
Denegada la reconsideración,
los querellados presentaron un recurso de revisión ante el Tribunal de Circuito
de Apelaciones aduciendo que la Ley Núm. 1 no es aplicable al establecimiento,
que dicha ley adolece del defecto de vaguedad, que las multas administrativas
impuestas son exageradas y en exceso a lo permitido por ley, y que no procede
imponer honorarios de abogado. El foro apelativo confirmó la resolución
administrativa.
Inconformes, los querellados
acudieron ante nos repitiendo las alegaciones que hicieran ante el foro
apelativo. Este Tribunal dictó Sentencia confirmando al Tribunal de Circuito de
Apelaciones. Los querellados solicitaron reconsideración y la misma fue acogida
por este Tribunal.
II
En
primer lugar, los peticionarios alegan que la Ley Núm. 1 es
inconstitucionalmente vaga. Las prohibiciones de dicha Ley aplican, por sus
propios términos, a los comercios que se dedican a la venta de productos al
detal, y a aquellos que combinan las ventas al detal y al por mayor. 29
L.P.R.A. sec. 301. Los términos “al detal” y “al por mayor” no se definen en la
Ley. Estamos conformes con la conclusión a la que llega la Opinión del Tribunal
de que esto no hace la Ley nula por vaguedad. “[E]l hecho de que una ley
requiera interpretación no la hace nula”. Opinión del Tribunal en la pág. 9. En
casos como éste, se debe observar el significado común de las palabras
utilizadas por la Asamblea Legislativa.
31 L.P.R.A. sec. 15.
De
igual manera, estamos conformes con la determinación mayoritaria de que la Ley
Núm. 1 es de aplicación a Frigorífico. La prueba demuestra que dicho negocio
efectuó ventas al detal en cinco domingos distintos. Por lo tanto, es forzoso
concluir que, aunque la mayor parte del negocio está dedicado a la venta de
productos al por mayor, Frigorífico es un local donde se vende también al
detal. La Ley Núm. 1 aplica, como mencionáramos anteriormente, tanto a los
establecimientos que se dedican exclusivamente a la venta al detal, como a los
negocios mixtos.
III
Establecido que las prohibiciones de la Ley Núm. 1 son aplicables a Frigorífico,
y que dicho negocio vendió productos al detal los cinco domingos en cuestión
fuera del horario establecido en dicha Ley, procede la imposición de multas
administrativas. En primer lugar, cabe mencionar que estamos conformes con la
conclusión mayoritaria de que las disposiciones relativas a las multas
administrativas aplicables al caso de autos son las establecidas en la Ley Núm.
1 antes de la enmienda del 31 de diciembre de 1997. Los hechos de los
que surge esta querella ocurrieron mientras estaban vigentes las disposiciones
originales. Al no ser éste un procedimiento criminal, no es de aplicación el
Artículo 4 del Código Penal. No procede, pues, la aplicación retroactiva de la
enmienda que establece multas más benignas.
Sabido
es que el rol de los tribunales al revisar las actuaciones administrativas no
es ilimitado. A estos efectos, la sección 4.5 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme recoge la norma tradicional que establece que los
tribunales respetarán las determinaciones de hecho de las agencias sostenidas
por evidencia sustancial. 3 L.P.R.A. sec. 2175. De igual forma, los tribunales
deben brindar deferencia a las conclusiones de derecho que haga una agencia al
interpretar los estatutos que rigen sus actuaciones. Associated Insurance Agencies,
Inc. v. Comisionado de Seguros de Puerto Rico, res. el 26 de noviembre de
1997, 144 D.P.R.__ (1997). Esta norma es de particular importancia cuando la
agencia incurre en el pleno ejercicio del presunto conocimiento especializado
que posee en el área específica que regula.
Id.
En los casos en que una agencia impone sanciones por la violación de las leyes y reglamentos que dicha agencia administra “se le reconoce mucha discreción para seleccionar las sanciones que le ayuden a cumplir con los objetivos estatutarios, siempre que haya obrado dentro del marco de su conocimiento especializado y de la ley.” Id. Esta ha sido también la doctrina del Tribunal Supremo federal. En Butz v. Glover Live Stock Co., por ejemplo, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos, al reinstalar una sanción impuesta por el Secretario de Agricultura que el Tribunal Apelativo consideró muy severa, expuso: “The applicable standard of judicial review in such cases required review of the Secretary’s order according to the ‘fundamental principle... that where Congress has entrusted an administrative agency with the responsibility of selecting the means of achieving the statutory policy ‘the relation of remedy to policy is peculiarly a matter for administrative competence.’” Butz v. Glover Live Stock Co., 411 U.S. 182, 185 (1973) (cita omitida).
“Bajo esta doctrina si la decisión administrativa está basada en evidencia sustancial y no es ultra vires y tiene además una relación razonable con los actos que se quieren prohibir, los tribunales brindarán considerable deferencia a la sanción impuesta por las agencias.” Associated Insurance, supra. El tribunal no debe, en estos casos, sustituir su criterio por el de la agencia. Id. No basta con que el tribunal piense que la sanción es muy fuerte. Id. “The court may decide only whether under the pertinent statute and relevant facts, the Secretary made ‘an allowable judgment in [his] choice of the remedy’”. Butz, supra, en la pág. 189 (cita omitida). Lo que le compete al tribunal es asegurar que las agencias no actúen ilegalmente ni cometan arbitrariedades al imponer sanciones. La jurisprudencia de la mayoría de las jurisdicciones de los Estados Unidos coincide con estos criterios. Véase, Lillis v. 99 Department of Health Services, 564 A.2d. 646, 649 (Conn. Super. 1989); Bonnesville Ins. Co. v. Insurance Div., 632 P.2d. 796 (Ore. 1981); Hunt v. Washington Fire & Marine Insurance Co., 381 P.2d. 844 (Oklahoma, 1963). Esta doctrina “[t]ambién es aplicable a los procedimientos mediante los cuales una agencia impone penalidades por violación de un estatuto o reglamento que establece las normas que rigen esa industria o negocio.” Associated Insurance, supra.
En el caso de autos nos enfrentamos a una situación en la cual una agencia
impuso una multa administrativa por violaciones a la ley que dicha agencia está
encargada de administrar. Como regla general, los tribunales deben brindar
deferencia a este tipo de determinación administrativa. Sin embargo, estamos de
acuerdo con la Opinión del Tribunal en cuanto a que en este caso existen
circunstancias que justifican que reconsideremos la multa administrativa
impuesta a Frigorífico. No podemos ser deferentes a la determinación
administrativa cuando la misma conllevaría una injusticia. En esta ocasión, la
actuación administrativa es contraria a los propósitos fundamentales de la Ley
Núm. 1 y a las nociones básicas de justicia.
En primer lugar, surge del
expediente que Frigorífico se dedica mayormente a las ventas al por mayor, y
que no hubo prueba de que hubiera incurrido en violaciones a la Ley Núm. 1
anteriormente. Estos son factores atenuantes.
Además, como menciona la
Opinión del Tribunal en el escolio 10, la manera en que la Oficina de Asuntos
Monopolísticos fiscalizó la conducta de Frigorífico en esta ocasión justifica
que reduzcamos la multa impuesta por el DACO.
Dicha Oficina esperó y estuvo al acecho de Frigorífico por un periodo de
cuatro (4) años. Durante este periodo acumuló cinco (5) violaciones a la Ley
Núm. 1 en ocasiones distintas. Nos preocupa que la Oficina de Asuntos
Monopolísticos no decidiera instituir el proceso correspondiente después de la
primera o la segunda violación. Dicha
Oficina ni tan siquiera le advirtió a Frigorífico que estaba violando la Ley. Estamos
de acuerdo con la Opinión del Tribunal en que no debemos avalar esta manera de
ejecutar la Ley Núm. 1, pues estos métodos constituyen una práctica contraria
al interés público que podría ser utilizada por funcionarios inescrupulosos
para fiscalizar selectiva y discriminatoriamente.[13]
Además, debemos recordar que
la referida Ley no sólo tiene el propósito de castigar cierta conducta, sino
también de disuadir y corregir la conducta prohibida. La manera en que procedió
la Oficina de Asuntos Monopolísticos en este caso frustra dichos propósitos,
pues no le advierte a la persona que alegadamente está violando la Ley que su
comportamiento está prohibido. En algunos casos, sólo una advertencia bastaría
para corregir la situación. Por otra parte, al quedarse de brazos cruzados por
cuatro (4) años, la Oficina permitió que se siguieran cometiendo violaciones a
la Ley que quizás pudieron haber sido evitadas si se hubiese procesado a los
peticionarios desde la primera violación.
También estamos de acuerdo con
la Opinión del Tribunal en cuanto al peligro que puede constituir esta práctica
para nuestra economía. Al acumularse violaciones de esta manera, se puede
llegar a una situación en la cual las multas impuestas sean tan onerosas que
lleven a un negocio a la quiebra. Entendemos que este proceder no constituiría
buena política pública, y sería injusto con las personas y las empresas
reglamentadas. Además, entendemos sería contrario al propósito fundamental de
la Ley Núm. 1. Por lo tanto, estamos
conformes con la reducción de la multa administrativa impuesta a Frigorífico.
IV
Por último, estamos conformes, también, con la Opinión del Tribunal en cuanto a la multa impuesta al señor Oscar Rivera en su carácter personal, y en cuanto a la imposición de honorarios de abogado. Como surge diáfanamente de la Opinión del Tribunal, el DACO no gozaba de facultad legal para imponer ni la multa al señor Oscar Rivera ni los honorarios. La multa a Rivera bajo la Ley de Monopolios sólo procede como sanción penal a ser impuesta exclusivamente por el Tribunal de Primera Instancia tras un procedimiento criminal en el cual el acusado tiene derecho a juicio por jurado. 10 L.P.R.A. secs. 265, 266 y 269.
Por otra parte, los honorarios de abogado concedidos bajo la Ley 10 de 20
de marzo de 1972 tampoco proceden en el caso de autos. Dicha Ley sólo autoriza
a los tribunales de Puerto Rico y a los tribunales federales a conceder
honorarios de abogado en aquellas acciones instadas ante ellos. 23 L.P.R.A.
sec. 1016(a). En el caso de autos, la querella se presentó ante el DACO, y no
ante un tribunal. Además, no surge del
expediente ninguna prueba de que los peticionarios hayan incurrido en ningún
tipo de conducta temeraria. Por lo tanto, se debe revocar la concesión de
honorarios de abogado.
V
Por todos los fundamentos
antes expuestos, estamos conformes con la Opinión del Tribunal, su
interpretación de la Ley Núm. 1 y su conclusión de que dicha Ley no es nula por
vaguedad; con la reducción de la multa administrativa impuesta a Frigorífico; y
con la determinación mayoritaria de eliminar la multa al señor Oscar Rivera en
su carácter personal y revocar la concesión de honorarios de abogado.
Federico
Hernández Denton
Juez
Asociado