LEX2000 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R.

Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R. del año 2000

Continuación de 2000 DTS 060 COLON V. PESQUERA, A.C.T. 2000TSPR060

Opinión de Conformidad en parte, Disidente en parte y Concurrente en parte, emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.

San Juan, Puerto Rico, a 19 de abril de 2000.

Estoy conforme con lo señalado y dispuesto por una pluralidad del Tribunal en los acápites I y II de su opinión. Por tanto, me uno a ellos para así integrar una mayoría de este Foro en cuanto a declarar la inconstitucionalidad de la Sec. 1 de la Ley Núm. 324 de 6 de noviembre de 1999 en su aplicación a los hechos del caso de autos.

Concurro, además, con la otra parte del resultado que ordena la pluralidad del Tribunal en este caso, pero lo hago por fundamentos distintos a los de ésta. En efecto, disiento de aspectos importantes de lo que esa pluralidad expresa en el acápite III de su opinión, por lo que dicho acápite III, contrario a los acápites I y II, no constituye una opinión del Tribunal ni sienta precedente, sino sólo el parecer de la pluralidad de los Jueces que la suscriben.

Veamos precisamente en qué diferimos la pluralidad del Tribunal y yo con respecto a lo expuesto en el acápite III de su opinión.

No cabe duda de que en el caso de autos la Junta de Calidad Ambiental (JCA) no cumplió con su responsabilidad jurídica al “aprobar” proforma el 14 de junio de 1999 la supuesta Declaración de Impacto Ambiental Final (DIA Final) del proyecto particular que ha dado lugar a este pleito. La JCA tomó la decisión referida sin que la agencia proponente, la Autoridad de Carreteras y Transportación (ACT), hubiese realizado las medidas necesarias para corregir las deficiencias en el proyecto referido que le fueron señaladas por este Tribunal en Colón Cortés v. J.C.A., Opinión de 2 de junio de 1999, 148 D.P.R. ___, 99 JTS 91. Como bien señala la pluralidad de Jueces en su opinión, la JCA no podía subsanar sólo con tinta y papel las deficiencias en el proyecto que la ACT no había corregido, todo ello en clara desatención de lo resuelto por este Foro en Colón Cortés v. J.C.A., supra.

Frente al incuestionable incumplimiento por la JCA aquí del medular y exclusivo deber fiscalizador que le reconocimos en Misión Industrial v. J.C.A., Opinión de 29 de junio de 1998, 145 D.P.R. ___, 98 JTS 77, procedía que los peticionarios acudiesen al Tribunal de Circuito de Apelaciones a impugnar la referida actuación de la JCA. La errónea decisión de la JCA “aprobando” proforma la DIA Final del proyecto aludido no era una mera recomendación como supone la pluralidad de Jueces de este Tribunal en su opinión al resolver que dicha decisión no tenía carácter adjudicativo. Dicha postura de la pluralidad atenta contra el rol esencial que juega la JCA en el proceso de confeccionar una DIA Final adecuada, y por ello, no puedo suscribirla. Disiento de tal parecer.

Ahora bien, el hecho de que los peticionarios no utilizaron el remedio apropiado de acudir en revisión judicial ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones para impugnar la errónea decisión de la JCA, no significa que fuese improcedente la petición de mandamus que éstos presentaron ante el Tribunal de Primera Instancia el 16 de junio de 1999. En situaciones como la de autos, en la cual la agencia proponente también ha incumplido sus propios deberes ministeriales y ha actuado al margen de la responsabilidad que le fija la Ley sobre Política Pública Ambiental, procede el recurso de mandamus para obligar a dicha agencia proponente a observar el mandato de esa Ley. Misión Industrial v J.C.A., supra.

En el caso de autos, la ACT hizo caso omiso de la mayor parte de los señalamientos que le hicimos en Colón Cortés v. J.C.A., supra, con respecto al proyecto en cuestión. En efecto, la ACT procuró ante la JCA la aprobación de la DIA Final de dicho proyecto sin haber corregido adecuadamente las deficiencias sustantivas que habíamos identificado antes. La aprobación de la DIA Final por la JCA no inmunizó a la ACT de cumplir con sus propios deberes bajo la Ley sobre Política Pública Ambiental. Por ello, procedía el mandamus referido.

En otras palabras, en la situación que tenemos ante nos en el caso de autos, tanto la JCA como la ACT tenían pendientes deberes importantes que cumplir. Se trata precisamente del esquema de doble garantía que ofrece la Ley de Política Pública Ambiental para implantar el mandato constitucional sobre la conservación de los recursos naturales, que reconocimos en Misión Industrial v. J.C.A., supra. Como ambas, la JCA y la ACT, tenían deberes que cumplir y no lo hicieron, existían dos remedios distintos que los proponentes podían utilizar para procurar que dichas entidades actuasen conforme a lo que requiere la Ley de Política Pública Ambiental. El hecho de que los peticionarios no procuraron uno de los dos remedios no les impedía utilizar el otro.

III

Lo anterior me trae ante la cuestión de cuál es el deber ministerial de la ACT con respecto al cual procede el mandamus incoado por los peticionarios.

Como bien señala la pluralidad de Jueces en su opinión, desde sus comienzos la ACT ha procurado lograr una DIA Final para un proyecto vial que persigue unir los pueblos del este de Puerto Rico con el Area Metropolitana de San Juan. Se trata de un solo proyecto, que incluye varios tramos. La ACT, luego de concebir el proyecto como una unidad, ahora interesa dejar en suspenso todo lo relativo a los tramos de Río Piedras a Carolina y de Canóvanas a Río Grande de dicho proyecto, para adelantar así la evaluación ambiental del proyecto. El súbito cambio en los planes de la ACT ciertamente permite el juicio de la pluralidad de Jueces del Tribunal de que dicho cambio constituye una fragmentación ilegal del proyecto aludido que sólo persigue evadir el escrutinio ambiental cumulativo de éste. Es con respecto a esta actuación evasiva de la ACT que procede el mandamus. Hasta aquí concurro con el resultado que ordena la pluralidad en el caso de autos. Si la ACT insiste en continuar con el proyecto original aunque dividido en fases, procede el mandamus referido.

Sin embargo, nada de lo anterior debe impedir que la ACT pueda proponer un nuevo proyecto vial sólo entre Carolina y Canóvanas si tal proyecto puede realizarse sin problemas ambientales. El hecho de que el proyecto abarcador que la ACT ha visualizado desde un principio no cuente con una DIA Final adecuada, no puede impedir que dicha agencia proponga en su lugar un proyecto nuevo de menor alcance que sea viable desde el punto de vista ambiental. En efecto, el tramo ya propuesto por la ACT entre Carolina y Canóvanas en el proyecto en cuestión, si es debidamente presentado como un nuevo proyecto, sin pretensiones ulteriores, no debe encarar problemas para que se emita una DIA Final. No le corresponde a este Foro decidir sobre la longitud de las carreteras en Puerto Rico. No es asunto nuestro si la ruta así acortada es deseable o no, o si tiene lógica realizarla. No le compete a este Tribunal imponer soluciones a los problemas del tránsito, por innovadoras que nos parezcan. Nuestra responsabilidad se limita a asegurar que se cumpla con la política pública ambiental del país, que es de origen constitucional.

JAIME B. FUSTER BERLINGERI

JUEZ ASOCIADO

Opinión disidente emitida por el Juez Asociado SEÑOR CORRADA DEL RÍO

San Juan, Puerto Rico a 19 de abril de 2000.

Disiento de la Opinión de la mayoría en este caso por tres razones fundamentales, que discutimos más adelante, a saber: (i) es totalmente improcedente el recurso de mandamus luego que con posterioridad a nuestro dictamen en Colón Cortés v. Autoridad de Carreteras, res. el 2 de junio de 1999, 99 T.S.P.R. 85, 99 J.T.S. 91, la Junta de Calidad Ambiental (JCA) emitiera una Determinación de Impacto Ambiental final (DIA final) para el segmento de la Ruta 66 entre Carolina y Canóvanas, ya que de existir alguna inconformidad por parte de los peticionarios con dicha determinación, el remedio apropiado era acudir en revisión judicial ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, (ii) no es necesario pasar sobre la cuestión de la constitucionalidad de la sección 1 de la Ley Núm. 324 de 6 de noviembre de 1999 para resolver este caso y, además, como cuestión de derecho, la referida disposición es constitucionalmente válida, por lo que este Tribunal viola los principios de separación de poderes al intervenir arbitrariamente con los poderes de las otras ramas de gobierno y, (iii) aplicando las normas establecidas sobre la segmentación de proyectos, el tramo de la Ruta 66 entre Carolina y Canóvanas, que es el que se encuentra en construcción y hemos paralizado, es un proyecto que se justifica por sí solo y la DIA final emitida por la JCA atiende adecuadamente su impacto ambiental.

La intervención sustantiva que hace la mayoría a través de la opinión, sin tener jurisdicción para ello, se contrapone al orden jurídico que permea nuestro ordenamiento e invade las prerrogativas de las otras ramas de gobierno. ¿Las víctimas reales? Los miles y miles de ciudadanos que verán prolongada su espera y pérdida de tiempo en la congestionada PR-3 en su tránsito diario entre Carolina y Canóvanas y el pueblo de Puerto Rico por los millones de dólares en costos adicionales que la paralización del proyecto de la Ruta 66 conlleva, así como los costos adicionales en que se incurrirá si el proyecto finalmente se construye luego que se completen los trámites administrativos y judiciales pertinentes. Si la mayoría cree que con esta decisión protege el ambiente, que bajen del Olimpo para que vean las excavaciones abiertas en el tramo bajo construcción, que paralizamos luego de habernos negado a hacerlo en varias ocasiones; por otra parte, si en el futuro se fueran a construir otros tramos de la Ruta 66 de mayor sensitividad ambiental, podremos entonces escudriñar el cumplimiento de las leyes que protegen el ambiente para esas etapas, que ahora yacen inertes en las gavetas de la Autoridad de Carreteras y Transportación (ACT).

I

Es de todos sabido que el presente caso se suscita como secuela de la sentencia emitida por este Tribunal en el caso de Colón Cortés v. Autoridad de Carreteras, supra. En aquella ocasión, nuestra decisión se basó en el hecho de que no existía una declaración de impacto ambiental final, la cual pudiera ser sujeto de revisión judicial. En ese contexto fue que expresamos: “Ante esta circunstancia los recurridos no están faltos de remedio. Para hacer valer la obligación de la ACT en este caso tienen disponibles el recurso de mandamus, según establece el artículo 20 de la Ley Sobre Política Pública Ambiental, 12 L.P.R.A. sec. 1139 (1997), (en adelante “LPPA”) y el recurso de injunction.” Id.

De conformidad con nuestra decisión en Colón Cortés I, supra, los peticionarios presentaron ante el Tribunal de Primera Instancia un recurso de mandamus alegando que el proyecto no estaba debidamente autorizado, por lo cual solicitaron al tribunal que ordenase a los recurridos a cumplir con su deber y cesar de continuar la construcción hasta tanto se emitiera una DIA final debidamente aprobada por la JCA, de conformidad con lo dispuesto por este Tribunal en su sentencia de 2 de junio de 1999.

A tenor de lo anterior, los recurridos comparecieron ante el tribunal de instancia a informar que la Junta había emitido una resolución autorizando la DIA final para el proyecto de la Ruta 66. Plantearon que en virtud de tal resolución, la petición de mandamus presentada por los peticionarios ante el tribunal de instancia se había tornado académica ya que se había cumplido con el requisito impuesto por este Tribunal de obtener una DIA final. Por lo tanto, el propósito del mandamus ya se había cumplido.

Para dilucidar claramente el asunto es menester definir la figura del mandamus y sus requisitos. Veamos.

II

El mandamus establecido en la LPPA está disponible para cualquier persona natural o jurídica afectada por la falta de implementación de esa ley. En ella no se regula la naturaleza del mandamus, por lo cual éste se rige por los principios generales establecidos en los artículos 649 al 661 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. secs. 3421-3433. El artículo 650 establece que el auto de mandamus podrá dictarse por los tribunales para obligar a cualquier persona, corporación, junta o tribunal de inferior categoría, a cumplir un acto que la ley particularmente ordene como un deber resultante de un empleo, cargo o función pública.

Por ello, el recurso de mandamus se caracteriza por ser un remedio extraordinario, que no podrá dictarse en los casos en que se encuentre un recurso adecuado y eficaz en el curso ordinario de la ley. 32 L.P.R.A. sec. 3423.

Anteriormente, este Tribunal reconoció que el auto de mandamus era un recurso apropiado para que los tribunales de primera instancia pasaran juicio sobre decisiones cuasi judiciales emitidas por agencias administrativas. Cerame Vivas v. Secretario de Salud, 99 D.P.R. 45 (1970). No obstante, al aprobarse la Ley de Procedimientos Administrativos Uniforme, 3 L.P.R.A. sec. 2172, se estableció un procedimiento ordinario para la revisión de las decisiones finales de las agencias administrativas.

En el caso de marras, nadie impugna el hecho de que en ausencia de una DIA final, los peticionarios no estaban faltos de remedios y tenían derecho a incoar una petición de mandamus, como señalamos en Colón Cortés I, supra. No obstante, una vez la Junta emitió resolución aprobando una DIA final para el proyecto de la Ruta 66, el auto de mandamus dejó de ser el recurso apropiado para solicitar que los recurridos cumplieran con su deber de obtener una DIA final. Por lo tanto, una vez el tribunal de instancia advino en conocimiento de que la Junta había emitido la antedicha resolución, éste perdió jurisdicción sobre el auto de mandamus, y los peticionarios tenían que utilizar el remedio de la revisión judicial para determinar la validez de la resolución. Ello debido a que los deberes ministeriales fueron descargados por la Junta y por los recurridos al haberse acogido la DIA preliminar como DIA final, según lo permite la sección 5.5.6.1 del Reglamento. Así, ya el mandamus, cuyo propósito era que los recurridos cumplieran con sus deberes ministeriales, pasó a ser un remedio no idóneo.

La resolución emitida por la Junta es inatacable como cuestión de derecho mediante el auto de mandamus. La misma, una vez emitida por la agencia correspondiente, goza de una presunción de legalidad y corrección, y así lo reitera la mayoría. No obstante, entiende la mayoría que esto no significa que “vayamos a aceptar ciegamente y sin el análisis correspondiente cualquier resolución emitida por la JCA sobre el asunto.”24 En esto radica el craso error que comete en el día de hoy este Tribunal. En intervenir, a través de un recurso extraordinario, en la supuesta incorrección o ilegalidad de una resolución final emitida por una agencia administrativa. Luego de estas expresiones, y entrando en una grave contradicción, la opinión mayoritaria expresa que “no resulta ni prudente, ni necesario entrar en los méritos específicos de la Resolución 99-21-1 de la JCA”;25 y para empeorar la situación concluye que “aún si presumiéramos la validez y corrección de la resolución aprobatoria emitida por la JCA en torno a la ruta acortada, la ACT no ha cumplido aún con el deber ministerial de producir una DIA Final para la totalidad de las etapas de la Ruta 66.”26

A contrario sensu, la mayoría se ampara en que la resolución aprobando la DIA preliminar como DIA final, no puede relevar a la agencia proponente de satisfacer los requisitos que establece la LPPA, supra. Incide la mayoría al interpretar que el auto de mandamus es el método apropiado para que los recurridos cumplieran con los requisitos establecidos en la LPPA, aún cuando ya existía una DIA final. La mayoría ignora el propósito extraordinario del mandamus, el cual, como expresáramos anteriormente, solamente se utilizará en situaciones en que no esté disponible un recurso ordinario.

El mandamus en este caso fue correctamente interpuesto ante el tribunal de instancia, ya que los recurridos no contaban con una DIA final. En esa etapa, la figura de mandamus dispuesta en la LPPA era el único remedio disponible para los peticionarios. Es para esas etapas preliminares para las cuales la LPPA provee dicho remedio. Luego de que existe una resolución aprobando una DIA final, el mandamus deja de ser un remedio disponible, y entran en juego los recursos ordinarios procedentes en derecho.

El principal problema que causa la postura de la mayoría, es que siempre quedará al arbitrio de los opositores de un proyecto interponer un mandamus cuando entiendan que por alguna razón inimaginable, los proponentes del proyecto no cumplieron con la LPPA. No importa cuál sea su posición, ni el hecho de que se haya aprobado una DIA final, el oponente siempre tendrá a su disposición la figura del mandamus. Nada más lejos de la correcta interpretación del auto de mandamus y de su carácter extraordinario. Este Tribunal, con su decisión en el día de hoy, autoriza lo que claramente constituye un abuso del derecho.

III

Es norma jurisprudencial de autolimitación judicial, que no se considerará el aspecto constitucional de una ley cuando puede resolverse un asunto mediante un análisis estatutario. P.P.D. v. Administrador General de Elecciones, 111 D.P.R. 199, 243 (1981); Pachecho v. Srio. Instrucción Pública, 108 D.P.R. 592, 601 (1979). Consideramos que era innecesario juzgar la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, por existir un fundamento alterno que permitía disponer del caso. Díaz Aponte v. Comunidad San José, Inc., 130 D.P.R. 782 (1992). En esos casos reiteramos el principio elemental de interpretación estatutaria de que cuando la validez de una ley está en entredicho, y existen dos posibles interpretaciones, una de las cuales sería inconstitucional, los tribunales debemos adoptar la interpretación que sostendría su validez constitucional.

En el presente caso la mayoría se desvía de la única controversia real ante nos. Luego de una excesiva discusión sobre la separación de poderes, la opinión del Tribunal concluye que no entrará a discutir la constitucionalidad de las Leyes Núm. 323 y Núm. 324, y que sólo declara inconstitucional, en su aplicación a este caso, la sección 1 de la Ley Núm. 324, referente a la segmentación de un proyecto.27 No podemos concurrir con tal conclusión.

La actuación legislativa de aprobar una ley que permite la segmentación de un proyecto se da dentro del marco de sus prerrogativas constitucionales y no viola el principio de la separación de poderes. Dicha legislación no intenta hacer determinaciones de hecho ni dictar conclusiones de derecho particulares, para la resolución en los méritos del caso de marras. Es decir, la legislación no ha pretendido adjudicar los méritos de la controversia ante nuestra consideración.28

En Robertson v. Seattle, 503 U.S. 429, 441 (1992), el Tribunal Supremo federal, decidió que cuando una enmienda legislativa no pretende hacer determinaciones de hecho ni dictar conclusiones de derecho particulares en relación a un caso pendiente ante los tribunales, dicha legislación no viola la separación de poderes.

Así también, en Plaut v. Spendthrift Farm, Inc., 514 U.S. 211, 218 (1995), el Supremo federal afirmó lo resuelto en Robertson, supra, en relación a que no se viola la separación de poderes cuando la legislatura, mediante enmienda a una legislación, afecta el derecho aplicable a un caso pendiente ante los tribunales. Allí dicho tribunal expresó:

[I]n United States v. Klein...we refused to give effect to a statute that was said “[to] prescribe rules of decision to the Judicial Department of the government in cases pending before it.”... Whatever the precise scope of Klein, however, later decisions have made clear that its prohibition does not take hold when Congress “amend[s] applicable law.” (Citas omitidas.) Id.

Inclusive resolvió que: “[w]hen a new law makes clear that it is retroactive, an appelate court must apply that law in reviewing judgments still on appeal that were rendered before the law was enacted, and must alter the outcome accordingly”. Id. a la pág. 226.

Aplicando dicha doctrina al presente caso, este Tribunal debió resolver a la luz de la nueva legislación, debido a que no estamos ni siquiera ante una ley que cambió el derecho aplicable a la controversia ante nos, ya que nunca estuvo ante nosotros el asunto específico de la segmentación del proyecto de la PR-66.

A tenor, reafirmamos lo resuelto en Misión Industrial, supra, a los efectos de que el poder legislativo no puede dictarle normas al poder judicial en un caso pendiente sin que medie una enmienda al derecho aplicable.29 Por el contrario, la legislatura puede afectar litigios pendientes sin contravenir el principio de separación de poderes, "siempre que lo haga en el marco de la enunciación de una nueva norma de derecho y no meramente de la adjudicación de una controversia específica.” Misión Industrial, supra. Esto fue lo que resolvimos, y este es el alcance de nuestras expresiones en dicho caso, a pesar de que la mayoría arbitrariamente se niegue hoy a aceptarlo y aplicarlo al presente caso.

IV

En cuanto a los méritos de la segmentación tenemos, asimismo, que disentir de la opinión del Tribunal, ya que la misma es plausible.

Según surge del expediente ante nos, el proyecto de la Ruta 66 se diseñó al amparo de un Plan Vial, el cual tenía el propósito de definir y reservar las franjas de terreno que fueran necesarias para el futuro desarrollo de elementos esenciales de la infraestructura de transportación. Se identificó la necesidad de hacer viable para el futuro, una autopista entre Canóvanas y Río Grande, la cual no estaba en el Plan Vial. Para lograr viabilizar esa vía, urgía el reservar esa franja de terreno, pues todo el corredor entre las dos ciudades mencionadas estaba siendo objeto de rápido desarrollo. De otra parte, el Plan Vial no contempla una extensión de la PR-66 más allá de Río Grande, ni hay aprobada o solicitada semejante extensión.

Originalmente el Plan Vial incluía el proyecto de la Ruta 66, extendiéndose desde Río Piedras hasta el oeste de Canóvanas. No obstante, el Plan de 1982, recomienda extender más hacia el este la PR-66, para llevarla hasta la intersección de las carreteras PR-3 y PR-188, al este de Canóvanas. Según estudios realizados por la ACT, este segmento tiene utilidad por sí mismo, y facilitaría el acceso de los habitantes del área metropolitana al Bosque Nacional, a Luquillo y a otras áreas recreativas del área este de la isla.

Nuestra legislación ambiental procede de la National Environmental Policy Act (NEPA), 42 U.S.C. sec. 4321, et seq., y nuestros reglamentos fueron redactados de forma similar al Reglamento del Consejo de Calidad Ambiental federal.30 A tenor, esta legislación y sus interpretaciones son de gran valor persuasivo, y así lo hemos reiterado.

La segmentación es una doctrina amparada en la NEPA, la cual resulta impropia cuando una agencia ha dividido un proyecto en varios sub-proyectos con el propósito de crear una impresión engañosa de su impacto ambiental.31

En el presente caso, el hecho de no haber evaluado los impactos ambientales de la posible extensión de la PR-66 de Canóvanas a Río Grande, no constituye un pretexto para no realizar una evaluación ambiental total. Este es un plan aplazado indefinidamente. Si la ACT decidiera en un futuro construir el antedicho segmento –lo cual no se contempla en este momento- éste será sujeto de la evaluación ambiental correspondiente.

El análisis que debió seguir la mayoría del Tribunal, era el de determinar si la segmentación resulta impropia a la luz de los criterios seguidos por la jurisprudencia federal, a saber: si el segmento no tiene términos lógicos; si no tiene utilidad independiente y; si elimina la posibilidad de considerar alternativas.32

El caso de marras presenta una ruta que definitivamente tiene términos lógicos, es completamente útil por sí misma y no elimina la posibilidad de considerar alternativas. Es indudable que el segmento actualmente en construcción -de Carolina a Canóvanas- y que arbitrariamente hemos paralizado, proveerá una mejoría sustancial y significativa al movimiento de vehículos en el área de más congestión de tránsito de Puerto Rico. Esto se encuentra avalado por la DIA final aprobada por la Junta. De ese documento surge que dicho segmento mejorará dramáticamente la congestión y el tiempo de tránsito en la PR-3. En específico, la región que conduce de Carolina a Canóvanas es la que presenta mayor congestión.

La PR-66, actualmente paralizada sin justificación, atraerá cerca de cincuenta y cinco mil novecientos (55,900) vehículos por día, aumentándose la velocidad operacional entre Carolina y Canóvanas de unas quince (15) millas por hora a unas cincuenta (50) millas por hora.33

Estos datos, que surgen de la DIA final aprobada por la Junta, establecen, luego de un análisis objetivo y desapasionado, los términos lógicos y la utilidad independiente del segmento de Carolina a Canóvanas.

La opinión del Tribunal se aleja del análisis seguido por muchas jurisdicciones federales al interpretar la NEPA y sus reglamentos. Al así actuar, este Tribunal inexplicablemente se abstrae de las decisiones de la jurisdicción de donde proceden nuestras leyes ambientales, que para nosotros son altamente persuasivas.

La mayoría no presenta fundamento alguno que le apoye al prescindir de un análisis objetivo del proyecto de la Ruta 66 ante nuestra consideración - el segmento entre Carolina a Canóvanas. Así, razona que el tramo en cuestión no tiene términos lógicos por entender que conectar dos municipios en Puerto Rico es ilógico; que no provee una vía alterna que reduzca el tráfico en la vía de la PR-3; y que siendo así, definitivamente la ACT tendrá que construir otros tramos. No hace falta un análisis profundo de dichos argumentos para darse cuenta que la mayoría sólo actúa guiada por meras especulaciones.

V

En resumen, la mayoría erró al concluir que este Tribunal podía entender en el presente recurso, a pesar de que el auto de mandamus no era el recurso dispuesto en ley para así hacerlo. La intervención sustantiva que hace la mayoría a través de toda la opinión, sin tener jurisdicción para ello, se contrapone al orden jurídico que permea nuestro ordenamiento e invade las prerrogativas de las otras ramas de gobierno.

Por tales motivos disentimos de la opinión mayoritaria de este Tribunal. Por el contrario, confirmaríamos el dictamen del Tribunal de Circuito de Apelaciones.

Baltasar Corrada del Río

Juez Asociado

Notas al calce

1. La Sec. 5.3.7 del Reglamento dispone el alcance que debe tener la discusión de alternativas:

Deberá presentarse, a manera de comparación, el impacto ambiental de la acción propuesta y de sus alternativas, de manera que se precisen las cuestiones bajo evaluación y se provean alternativas de selección para los funcionarios y el público. Las agencias deberán:

a. Objetivamente considerar y evaluar toda alternativa razonable, y exponer en forma concisa las razones para excluir a que las alternativas que sean eliminadas de [la] evaluación detallada.

b. Dar consideración substancial a cada alternativa evaluada en forma detallada, incluyendo la acción propuesta, de manera que las personas que utilicen la DIA puedan evaluar lo méritos de cada alternativa.

c. Incluir alternativas razonables que no estén dentro de la programación de la agencia proponente, a tenor con los planes de desarrollo de la región.

d. Incluir la alternativa de no llevar a cabo la acción propuesta.

e. Identificar la alternativa preferida por la agencia proponente en la DIA Preliminar.

Incluir las medidas de mitigación de efectos adversos al ambiente no discutidas en la acción o en las alternativas propuestas. (Énfasis suplido.)

2. Las Comunidades sostuvieron, además, que la resolución de la JCA era nula ab initio por haber ratificado lo que este Tribunal declaró ilegal en Colón Cortés, sin haberse remediado las deficiencias en el proceso ambiental señaladas en la Opinión.

3. El señalamiento de error lee:

Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que “…una vez la Junta de Calidad Ambiental emitió la resolución 99-21-1 de 14 de junio de 1999, en la que autorizó la DIA Final para el Proyecto PR-66, el auto de mandamus dejó de ser el recurso apropiado y el Tribunal de Primera Instancia perdió competencia [jurisdicción] para revisar la validez de tal resolución.”

4. La JCA fue parte en el primer pleito de revisión administrativa, Colón Cortés I, mas no así en la subsiguiente petición de mandamus, pues ésta iba dirigida únicamente a que la ACT cumpliera con sus deberes ministeriales.

5. La doctrina de separación de poderes establece que, de ordinario, cada rama ejerce de forma exclusiva los poderes que le han sido asignados constitucionalmente. Sin embargo, la separación entre ramas no es tajante, la propia constitución, en ocasiones, delega poderes típicos de una rama en otra. Así por ejemplo, el Art. V de nuestra Constitución al delegarnos responsabilidad en la preparación y aprobación de los reglamentos para la administración de los tribunales nos asigna facultades legislativas individuales. De otra parte nos da facultad compartida con la Legislatura y el Ejecutivo para aprobar reglas procesales y de evidencia. Igualmente, la rama Legislativa ejerce facultades adjudicativas asignadas constitucionalmente cuando realiza un proceso de residenciamiento.

Jurisprudencialmente hemos avalado como constitucional la delegación de facultades legislativas y adjudicativas a agencias administrativas. Sin embargo, todas estas delegaciones se han hecho dentro de unos parámetros y siempre, a la larga, pueden ser revisadas por los tribunales. (Énfasis nuestro.)

6. Véase, Sec. 19, Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

7. Véase la introducción a la Ley.

8. El Sr. Sergio González, Director Ejecutivo de la Autoridad de Carreteras y Transportación, sustituto del demandado en el caso de epígrafe, incluso antes de presentar ante nos la moción de reconsideración a la orden de paralización que emitimos el 5 de octubre de 1999, anunció que de este Tribunal resolverle adversamente, recurriría a la Legislatura para que enmendara el derecho vigente de forma tal que reautorizara la construcción. José Javier Pérez, “Miran a la Legislatura para reiniciar la Ruta 66”, El Nuevo Día, 8 de octubre de 1999, pág. 10. A los dos días, se reafirmó. José Javier Pérez, “Sobre 30 años de polémicas con la Ruta 66” El Nuevo Día, 10 de octubre de 1999, pág. 6. Por su parte, el gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro Rosselló González, aseguró que el proyecto iba a continuar y que “esto de estar deteniendo las cosas, de una filosofía de inacción, por lo menos para nuestra administración no es aceptable. Aquí vamos a hacer las cosas y las vamos a hacer lo más rápido posible”. Endosó, además, las alternativas que tenga el Presidente de la Cámara para “que estos proyectos se puedan seguir”. Dennise Y. Pérez, “Favorece Legislatura empuje proyectos”, El Mundo, 9 de octubre de 1999, pág. 3. De otro lado, el Presidente Cameral, Hon. Edison Misla Aldarondo, “calificó como argumentaciones ‘frívolas’ las que utilizó el Tribunal Supremo para detener ambos proyectos del Gobierno central”. Dennise Y. Pérez, “Cámara comienza a darle la vuelta a dictámenes”, El Mundo, 9 de octubre de 1999, pág. 3. Admitía el presidente cameral, además, que la ley era temporera (“temporary”), cuya intención era lidiar con un problema específico y urgente (“specific and urgent”). Rosario Fajardo, “Misla legislation aimed at restarting stalled projects”, The San Juan Star, 29 de octubre de 1999, pág. 5.

9. Por no encontrarnos propiamente ante un recurso de revisión administrativa de una determinación de la JCA sobre la aprobación de una DIA, no son de aplicación ni la Ley Núm. 323, ni la Ley Sec. 2 de la Ley Núm. 324.

10. En vista de la conclusión a la que llegamos respecto a la inconstitucionalidad de la Sec. 1 de la Ley Núm. 324, según ésta se intenta aplicar al caso ante nuestra consideración, no pasamos juicio sobre su constitucionalidad según podría ser aplicada a otro caso.

11. La Sec. 2.1(h) del Reglamento Sobre Declaraciones de Impacto Ambiental de la Junta de Calidad Ambiental, Reglamento Núm. 3106 de 1 de junio de 1984, define la Declaración de Impacto Ambiental como “un proceso que analiza una propuesta acción gubernamental desde el punto de vista de su efecto sobre el ambiente, y los riesgos a la salud pública, según los dispone el Art. 4(c) de la Ley Número. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada y las disposiciones aplicables de este Reglamento y que culmina en un Documento de Viabilidad Ambiental.”

12. El Art. 4(c) de la Ley dispone:

Se ordena que al máximo grado posible se interpreten, implementen y administren todas las leyes y cuerpos reglamentarios vigentes en estricta conformidad con la política pública enunciada en este Capítulo. Así mismo, se ordena a los departamentos, agencias, corporaciones públicas, municipios e instrumentalidades del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y sus subdivisiones políticas, que en la implementación de la política pública de este Capítulo, cumplan con las siguientes normas:

(a)…

(b)…

(c) Incluir en toda recomendación o informe[,] propuesta de legislación y emitir, antes de efectuar cualquier acción o promulgar cualquier decisión gubernamental que afecte significativamente la calidad del medio ambiente, una declaración escrita y detallada sobre:

(1) El impacto ambiental de la legislación propuesta, de la acción a efectuarse o de la decisión a promulgarse;

(2) cual[es]quiera efectos adversos al medio ambiente que no podrán evitarse si se implementare la propuesta legislación, si se efectuare la acción o promulgare la decisión gubernamental;

(3) alternativas a la legislación propuesta, o a la acción o decisión gubernamental en cuestión;

(4) la relación entre usos locales a corto plazo del medio ambiente del hombre y la conservación y mejoramiento de la productividad a largo plazo, y

(5) cualquier compromiso irrevocable o irreparable de los recursos que estarían envueltos en la legislación propuesta si la misma se implementara, en la acción gubernamental si se efectuara o en la decisión si se promulgara.

Antes de que el organismo concernido incluya o emita la correspondiente declaración de impacto ambiental, el funcionario responsable del mismo consultará y obtendrá la opinión sobre la legislación propuesta, la acción a efectuarse o la decisión gubernamental a promulgarse tenga cualquier otro organismo gubernamental con jurisdicción o ingerencia [sic] sobre el impacto ambiental de dicha legislación, acción o decisión.

Copias de dicha declaración de impacto ambiental y las opiniones de los organismos consultados, se harán llegar a la Junta de Calidad Ambiental, al Gobernador y a los cuerpos legislativos. Además, se tendrán a la disposición del público y se acompañarán a la propuesta de legislación, acción o decisión para los correspondientes procesos de examen y estudio a través de los organismos gubernamentales.

Se faculta a la Junta de Calidad Ambiental para aprobar reglamentos para implementar las disposiciones de este inciso.

13. La Sec. 1.2(c) del Reglamento establece: “El propósito de este Reglamento es el de establecer los requisitos procesales y de contenido para la debida implementación del Art. 4 de la Ley sobre Política Pública Ambiental, según enmendada, y cumplir así con los objetivos de dicha Ley”.

14. Al enmendarse el Art. 20 en 1973, se añadió una oración a los efectos prohibir que se incoaran acciones en daños contra la JCA por falta de implantación de la Ley sobre Política Pública Ambiental. En lo pertinente, la disposición provee:

…Nada de lo dispuesto en este Capítulo podrá interpretarse como que permite una persona natural o jurídica incoar acciones en daños y perjuicios a la Junta de Calidad Ambiental por falta implantación de este Capítulo.

14. Los peticionarios optaron por no usar este recurso el cual tenían disponible.

16. Council on Environmental Quality Regulations, 40 C.F.R. secs. 1500-1517.

17. National Environmental Policy Act, 42 USCA sec. 4331 et seq.

18. Federal Highway Administration Guidelines, 23 CFR 777.111 (f).

19. Como se podrá notar, la reglamentación citada corresponde a la agencia que promulga el proyecto y no a la que fiscaliza el cumplimiento con la política pública ambiental. Además, entendemos que el esquema administrativo ambiental federal es distinto al nuestro. La función regulatoria se encuentra en una agencia, la CEQ, y la fiscalizadora en otra, la EPA. En Puerto Rico ambas funciones son realizadas por la JCA.

20. Al aprobarse la Ley en 1970, el Art. 19 (reenumerado Art. 20 en 1993) disponía:

Cualquier ciudadano podrá llevar acciones en daños y perjuicios en los tribunales de justicia contra ciudadanos particulares basados en daños que sufran por violaciones a esta ley. Esta acción civil de daños y perjuicios es independiente y diferente de los procesos administrativos que se sigan en la Junta. Igualmente cualquier ciudadano afectado por la falta de implantación de esta ley, podrá acudir al Tribunal Superior solamente para solicitar un mandamus [sic], disponiéndose que lo anterior no incluye acciones de daños y perjuicios. (Énfasis suplido.)

Como podrá notarse, antes sólo los ciudadanos particulares podían llevar acciones en daños, y únicamente contra otros ciudadanos particulares. También se establecía al mandamus como remedio exclusivo para procurar el cumplimiento con la Ley. Mediante enmiendas se concedió capacidad a “toda persona natural o jurídica” para incoar las referidas acciones contra cualquier persona natural o jurídica. Además, se descartó el adjetivo “solamente” eliminando así la exclusividad del mandamus como remedio para solicitar implantación de la Ley de Política Pública Ambiental.

21. La JCA por su parte, abdicó su deber ministerial de fiscalizar el procedimiento de planificación ambiental de forma rigurosa y concienzuda, aprobando una resolución pro forma que intenta relevar a la ACT de sus obligaciones.

22. Véase la Sec. 1502.5 la cual exige la pronta preparación del documento ambiental para que pueda servir en el proceso de tomar decisiones, no para justificarlas. La referida sección dispone al respecto: “[t]he statement shall be prepared early enough so that it can serve practically as an important contribution to the decisionmaking process and will not be used to rationalize or justify decisions already made.” (Énfasis suplido.)

23. Véase, el escolio 10.

24. Opinión del Tribunal, a la pág. 52.

25. Opinión del Tribunal, a la pág. 55.

26. Id.

27. Ley Núm. 324 de 6 de noviembre de 1999, sección 1:

En aquellos casos donde el Gobierno de Puerto Rico adopte planes a largo plazo de desarrollo de infraestructura pública, en particular, pero no limitado únicamente a los proyectos de transportación contemplados en los planes viales de la Junta de Planificación, se reconoce que los proyectos asociados a dichos planes pueden llevarse a cabo por etapas, según la política pública y los recursos lo permitan. Las agencias e instrumentalidades del Gobierno de Puerto Rico deberán someter las declaraciones de impacto ambiental, cuando correspondan, antes de proceder a la construcción de cualquiera de dichas etapas.

[....]

28. Véase: Misión Industrial v. Junta de Planificación, res. el 30 de junio de 1998, 98 T.S.P.R. 86, 98 J.T.S. 79.

29. Véase: Plaut v. Spendthrift Farm, Inc., supra.

30. Council on Environmental Quality Regulations, 40 C.F.R. secs. 1500-1517.

31. Preserve Endangered Areas of Cobb’s History v. U.S. Army Corp, 87 F.3^rd 1242, 1247 (1996).

32. Village of Los Ranchos de Albuquerque v. Barnhart, 906 F.2d 1477, 1483 (1990).

33. Resolución de la Junta, Apéndice, pág. 60.

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