Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2000
2000 DTS 093 RODRIGUEZ V. BANCO
2000TSPR093
EN EL TRIBUNAL
SUPREMO DE PUERTO RICO
Maritza
Rodríguez Román y otros
v.
Banco
Gubernamental de Fomento para Puerto Rico y otros
Apelados
Apelación
2000 TSPR 93
Número del Caso: AC-1996-0006
Fecha: 19/junio/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Angel F. Rossy García
Abogado de la Parte Apelante:
Lcdo. Ebenecer
López Ruyol
Abogado de la Parte Apelada:
Nieto, Vázquez
& Rodríguez Marxuach
Lcdo. Rafael J. Vázquez
González
San Juan, Puerto Rico a 19 de junio de 2000
Nos
toca hoy examinar si existe el derecho de retención de empleo para aquellos
empleados de una corporación pública que cierra operaciones validamente, siendo
esa corporación subsidiaria de otra corporación pública pero, independiente y
separada de ésta. Estimamos que no
tienen tal derecho a retención, por las razones que explicaremos más adelante.
Examinemos
los hechos que dan lugar al presente
recurso.
I
El 8 de mayo de 1981 la Junta de Directores del
Banco Gubernamental de Fomento creó por resolución, a tenor con el Art. 2 de la
Ley Núm. 17 de 23 de septiembre de 19481, según enmendada, una corporación
subsidiaria llamada Corporación de Asistencia para la Educación Superior de
Puerto Rico o "Puerto Rico Higher Education Assistance Corporation",
en adelante PRHEAC, cuyo propósito era el de garantizar los préstamos hechos a
los estudiantes por la banca comercial.
Esta corporación se componía de 47 trabajadores y fue disuelta mediante
resolución de la Junta. Cesó
operaciones el 15 de abril de 1994, cuando todos sus empleados quedaron
cesantes. Se adujo que cambios en la
reglamentación federal habían hecho ineficientes las operaciones de PRHEAC, por
lo que habían estado recibiendo multas por incumplimiento con dicha
reglamentación. Se enfrentaban a una
crisis financiera por tal motivo.
El
22 de febrero de 1994, veintidós (22) empleados unionados y cinco (5)
gerenciales instaron acciones separadas, luego consolidadas, en el Tribunal de
Primera Instancia contra el Banco Gubernamental de Fomento (Banco) y la Unión
de empleados del Banco, PRHEAC y Great Lakes Higher Education Corporation. Alegaban ser realmente empleados del Banco
asignados a una subsidiaria y por tanto les cobijaba el derecho a ser reubicados
en las dependencias del banco y a competir con los demás empleados de dicha
institución, conforme al principio del mérito y al criterio de antigüedad, por
las posiciones que hubiese disponibles y por aquellas ocupadas por empleados
del Banco con menos antigüedad que ellos. Solicitaron órdenes de entredicho
provisional, preliminar y permanente que paralizaran la inminente cesantía de
los empleados, ya anunciada por la corporación, y la reinstalación de éstos a
sus funciones regulares; la notificación a cada empleado de un plan de cesantía general que abarcara al Banco y
todas sus dependencias y que el mismo fuese publicado y aprobado por el
Departamento de Estado, de acuerdo a las normas establecidas. Solicitaban
además, una indemnización en concepto de daños y perjuicios por la suma de
$100,000.00 para cada uno de ellos.
Dos días después, el Tribunal de
Instancia denegó las solicitudes de entredicho provisional e injunction preliminar, ordenando a los
demandantes a emplazar a los demandados por la vía ordinaria. Como
consecuencia, el 30 de marzo de 1994, los codemandados Banco y PRHEAC
presentaron una moción solicitando se dictara sentencia sumaria desestimando la
demanda, fundamentándose en que PRHEAC y el Banco eran entidades distintas e
independientes, que PRHEAC estaba exenta de las disposiciones de la Ley de
Personal del Servicio Público y por tanto, los planes de cesantía de los
empleados unionados se tenían que regir por el convenio colectivo suscrito
entre PRHEAC y la Unión de Empleados del Banco Gubernamental de Fomento y en el
caso de los empleados gerenciales, por el Reglamento de PRHEAC.
Las codemandadas Unión de Empleados del Banco Gubernamental de
Fomento y Great Lakes Higher Education presentaron también mociones separadas
solicitando la desestimación de la demanda.
Aducía la primera, falta de jurisdicción e inmadurez de la controversia
y la segunda se fundamentaba en que la demanda dejaba de exponer una
reclamación que justificara la concesión de un remedio en su contra.
El
Tribunal de Primera instancia, acogiendo las mociones de los codemandados,
desestimó las acciones incoadas por los fundamentos aducidos. En cuanto al Banco y a PRHEAC resolvió
además, que los demandantes no agotaron los remedios administrativos
disponibles.
Los demandantes recurrieron ante nos
de dicho dictamen, por lo que, luego de un cuidadoso análisis, dictamos
sentencia revocando parcialmente la sentencia en cuanto a los codemandados
Banco y PRHEAC. En aquel momento
dijimos:
"Reiteradamente hemos resuelto que la
doctrina que requiere que se agoten los remedios administrativos antes de
acudir al foro judicial es una norma de autolimitación judicial dirigida a
facilitar la revisión judicial.
Persigue asegurar que los tribunales tengan la información más precisa
sobre los fundamentos de una actuación gubernamental, y así colocar a los
tribunales en condición de tomar la decisión más informada posible sobre el
recurso instado. Persigue, además,
liberar a los tribunales de asuntos que pueden ser resueltos
administrativamente. [...] No es una doctrina de rígida aplicación. Más bien, debe aplicarse con flexibilidad,
haciéndola valer sólo cuando a la luz de las circunstancias del caso es claro
que la intervención judicial sería prematura. [...] Es por ello que hemos
resuelto que se puede prescindir del requisito de agotar remedios administrativos en casos donde la cuestión
litigiosa es una esencialmente de derecho, o cuando agotar tales remedios
constituye una gestión inútil o inefectiva.
En este caso, no se justificaba exigir que se
agotaran los remedios administrativos, como resolvió el foro a quo. La
cuestión primordial que plantearon los recurrentes ante el tribunal de
instancia, sobre cuya validez no pasamos juicio en esta sentencia, era
esencialmente una de derecho, cuya dilucidación no requería esperar por la
aportación de los conocimientos especializados de la agencia
administrativa. Según los recurrentes,
las cesantías contempladas y luego ordenadas por los recurridos [Banco
Gubernamental de Fomento y Corporación de Asistencia para la Educación Superior
en Puerto Rico] no respondían al principio del mérito y al criterio rector de
antigüedad y tiempo en el servicio, conforme a lo resuelto en Calzada
Quiñones v. D.A.C.O, 114 D.P.R. 757 (1983). Los recurrentes alegaron que eran realmente
empleados del Banco Gubernamental de Fomento, y que como tal, tenían derecho a
competir con los demás empleados del Banco por las posiciones remanentes,
conforme al principio del mérito y al criterio de antigüedad. Siendo ésta la cuestión principal que
planteaban los recurrentes, no era necesario agotar remedios administrativos
para considerarla y resolverla.
Nótese, además, que al momento en que los
recurrentes presentaron su acción judicial, era evidente que la decisión del
Banco de cerrar las operaciones de la Corporación de Asistencia para la
Educación Superior en Puerto Rico era final e impostergable. Las gestiones y reclamos que hicieron los
recurrentes a los altos ejecutivos del Banco y a otras entidades antes de
incoar la acción judicial en cuestión, y las respuestas de éstos a esas
gestiones y reclamos demostraban claramente que era remota, si alguna, la
posibilidad de que el Banco dejara sin efecto o modificara su intención de
cesantear a los recurrentes de inmediato.
En tales circunstancias, tenía poco sentido y era infructuoso exigirle a
los recurrentes que agotaran los remedios administrativos disponibles antes de
presentar su acción judicial contra el Banco y PRHEAC". (Citas omitidas)
Dispusimos entonces la devolución de
los autos al Tribunal de Instancia para la continuación de los procedimientos a
tenor con lo resuelto. El tribunal a quo interpretó nuestra orden en el
sentido de que sólo tenía que resolver la cuestión de derecho, a saber, si los
empleados demandantes tenían derecho a competir con los demás empleados del
Banco Gubernamental de Fomento por las posiciones existentes conforme al
principio del mérito y al criterio de antigüedad. Concedió a las partes un
término para someter memorandos en apoyo a sus posiciones, luego de lo cual
emitió sentencia desestimando sumariamente las acciones
presentadas. Inconformes los
peticionarios instaron recurso en el Tribunal de Circuito de Apelaciones el
cual confirmó al foro de instancia.
Los peticionarios acuden ante nos
mediante un denominado
recurso de apelación2 imputando al foro apelativo la
comisión de varios errores, entre éstos, que erró el Tribunal al desestimar
sumariamente la demanda, resolviendo que los demandantes no eran empleados del banco,
sin permitir desfilar prueba para dilucidar la situación de cada empleado;
íntimamente ligado a éste, si el Banco puede crear corporaciones públicas que
prive de derechos a empleados que ya habían sido contratados por éste previo a
la creación de PRHEAC; si procede aplicar la doctrina de descorrer el velo
corporativo entre PRHEAC y el Banco; si la Ley de Personal del Servicio Público
y el derecho de retención son de aplicación para los empleados de PRHEAC; y que
erró el Tribunal al no conceder un remedio en equidad para evitar la violación
de la política pública y evitar una crasa injusticia.
A
los fines de evaluar el recurso, el 23 de febrero de 1996, emitimos una
resolución ordenando la elevación de los autos originales obrantes en el
Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Así cumplida dicha resolución el 20 de junio de 1996, equivocadamente
ordenamos a la parte recurrente someter su alegato, como si se trata de un auto
ya expedido. Habiendo cumplido dicha
parte con tal orden, la parte recurrida presentó un escrito en oposición a
la expedición del auto.
Examinados la totalidad del
expediente y las posiciones de las partes, estamos en condiciones de
resolver.
II
El Banco Gubernamental de Fomento, instrumentalidad
del Gobierno de Puerto Rico, fue creado por la Ley Núm. 17 de 23 de septiembre
de 1948, 7 L.P.R.A. sec. 551 et seq.,
con el propósito de "ayudar al Gobierno estadual en el desempeño de sus
deberes fiscales y realizar más efectivamente su responsabilidad gubernamental
de fomentar la economía de Puerto Rico, y especialmente su
industrialización". Id. Mediante la Ley Núm. 97 de 26 de junio de
1974, el legislador añadió al apartado Cuarto del Art. 2, (7 L.P.R.A. sec.
552), conocido como Carta Constitucional del Banco, los incisos (I) y (J). En
el inciso (J) se le confirió la facultad al Banco de crear, mediante
resolución, empresas subsidiarias o afiliadas, que constituirían a su vez
instrumentalidades gubernamentales independientes y separadas del Banco, con
poderes, derechos, funciones y deberes que les fueran conferidos al Banco y
éste les hubiese delegado.3
Conforme a este inciso el Banco creó,
mediante la Resolución Núm. 4530, la Corporación de Asistencia para la
Educación Superior de Puerto Rico (PRHEAC), que a tenor con tal inciso, cobró
existencia jurídica como instrumentalidad gubernamental del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, independiente y separada del Banco. Por disposición de ley, la Junta de
Directores del Banco es la Junta de
Directores de todas y cada una de las subsidiarias así creadas. Sec. 2 (j),
supra.
Los recurrentes invocan la doctrina
del álter ego, afirmando que ellos son realmente empleados del Banco y como
tales, tienen derecho a competir por las posiciones remanentes en el Banco
conforme al principio del mérito y al criterio rector de antigüedad. En apoyo de esa contención enumeran una
serie de circunstancias, esto es, que ambas agencias comparten el mismo cuerpo
directivo, que los empleados de ambas corporaciones públicas cuentan con la
misma oficina de empleo, utilizan el mismo formulario para verificar empleos,
utilizan la misma tarjeta de identificación, utilizan los mismos cheques,
tienen el mismo plan médico. Alegan,
además, que la Asociación de Empleados del E.L.A. las tiene bajo el mismo
número de agencia, tienen el mismo número de seguro social patronal y la misma
cuenta con el Fondo del Seguro del Estado y realizan a discreción traslados de
personal entre ambas instrumentalidades.
En Puerto Rico hemos acogido las
doctrinas de descorrer el velo corporativo (álter ego), el patrono sucesor
(successorship) y la doctrina de
"un sólo patrono", que se desarrollaron jurisprudencialmente en los
tribunales federales y la Junta Nacional de Relaciones del Trabajo para
proteger los derechos de los obreros.
La doctrina de un sólo patrono se utiliza generalmente cuando se trata
de compañías que coexisten. Las
doctrinas del álter ego y de patrono sucesor se utilizan cuando una compañía
sustituye a la otra. J.R.T. v. Asociación, 117 D.P.R. 20, 29
(1986); Véase además, Fugazy Continental Corp. v. N.L.R.B. 725 F.2d.
1416, 1419 (Cir. D.C. 1984 ); Penntech Papers, Inc. v. N.L.R.B. 706 F.2d. 18, 24 (1er Cir. 1983). En específico, la doctrina del álter ego, en
el campo laboral, se utiliza como norma general cuando una corporación toma el
control de otra entidad, que usualmente desaparece y se demuestra que esa
sustitución tiene propósitos ilegales, constituye una violación de política
pública, se perpetuaría una injusticia o un fraude, o se incumpliría con una
obligación. El análisis bajo esta doctrina requiere que se demuestren
propósitos o intentos de cometer actos ilegales. J.R.T. v. Asociación, supra, a la pág. 29.
Examinada la totalidad del expediente
vemos que efectivamente, ambas agencias comparten una administración
centralizada lo cual, según el récord ante nosotros, tiene su explicación en el
hecho que PRHEAC contrataba los servicios administrativos y otros servicios de
administración de personal con el Banco, ya que por ser una agencia pequeña no
ameritaba tener una propia oficina administrativa y de Recursos Humanos. PRHAEC pagaba por estos servicios al
Banco. Como parte de esos servicios
de administración de personal y apoyo contratado, se destacaba con frecuencia
personal del Banco a las oficinas de PRHEAC.
Sin embargo, éstos siempre se
mantuvieron en la nómina del Banco.
Además, ambas agencias tenían
diferentes números de seguro social patronal, cuentas diferentes con el Fondo
del Seguro del Estado y eran representados sindicalmente por diferentes
unidades apropiadas certificadas por la Junta de Relaciones del Trabajo de
Puerto Rico.
También, es infructuoso pretender
extender la doctrina del álter ego a estas dos agencias, ya que es por mandato de la propia ley que éstas constituyen
"instrumentalidades gubernamentales del Estado Libre Asociado
independientes y separadas." Sec. 2 (j), supra. El distintivo fundamental
para que una corporación pública sea considerada como una subsidiaria de otra
corporación pública consiste en que el estatuto en virtud del cual surge la
existencia de la primera le imparta a ésta dicha característica, además de su
personalidad jurídica propia. Véase Torres Ponce v. Jiménez, 113
D.P.R. 58, 63-65 (1982). El estatuto
habilitador en virtud del cual PRHEAC fue creada, la constituyó en corporación
pública independiente del Banco.
Los
apelantes argumentan que PRHEAC no ha sido incorporada en el Departamento de
Estado. Olvidan los apelantes que la
Ley General de Corporaciones, 14 L.P.R.A. sec. 1101 et seq., no es aplicable a las corporaciones públicas pues dicho
estatuto fue concebido para reglamentar específicamente la creación y el
funcionamiento de las corporaciones privadas y es para éstas que se exige el
Registro en el Departamento de Estado.
El estatuto orgánico que habilitó la creación de PRHEAC la constituyó en
corporación pública sin necesidad de registro de clase alguna.
II
Se cuestiona la validez
constitucional de la delegación de poderes que la Asamblea Legislativa hace en
la corporación pública para que tenga la capacidad de crear o constituir
instrumentalidades gubernamentales subsidiarias que sean independientes y
separadas.
Durante el desarrollo del derecho
administrativo, sobre todo en sus comienzos, se retó muchas veces la validez
constitucional de la delegación en las agencias de aquellas facultades
originalmente depositadas en los tres poderes gubernamentales. El énfasis
estaba en aquel momento en la conciliación de la tradición constitucional con
esa delegación de poderes.
Hoy día pocas veces se duda de la
validez de este tipo de delegación, que fue la fuente de las decisiones
judiciales de los comienzos del derecho administrativo. Desde el 1935, año en que se creó el
"Social Security Act", comenzó un gran desarrollo en las áreas de
legislación social mediante la cual las agencias administrativas se
constituyeron en las principales proveedoras de los servicios gubernamentales y
el énfasis principal de la casuística interpretativa de dicha legislación
recayó en el procedimiento administrativo. B., Schwartz, Administrative Law, sec. 1.14.
En la actualidad se sostiene la validez de la delegación siempre y
cuando que en la ley que crea la agencia se establezcan normas adecuadas,
pautas, estándares, criterios, o principios inteligibles o aquellas garantías o
salvaguardas procesales y sustantivas que sirvan de guía a la delegación y que
delimiten sus facultades, para evitar que las actuaciones de la agencia
resulten arbitrarias o caprichosas. Dichos criterios no tienen que ser
expresos, pueden surgir, inclusive, del historial legislativo y pueden ser
amplios y generales. Si tiene un fin o interés público, por lo general es
suficiente justificación para que se sostenga la delegación. Véase, Luce
& Co. v. Junta de Salario Mínimo, 62 D.P.R. 452 (1944); Hilton
Hotels International, Inc. v. Junta de Salario Mínimo, 74 D.P.R. 670
(1953); López Salas v. Junta de Planificación, 80 D.P.R. 646
(1958); Hernández v. Montero Cuevas, 88 D.P.R. 785 (1963);
M. & B.S., Inc. v. Depto. de Agricultura, 118 D.P.R.
319 (1987); Viajes Gallardo v. Clavell, 131 D.P.R. 275; D.
Fernández, Derecho Administrativo y Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ed. Forum, secs. 2.1-2.5; B.,
Schwartz, supra, secs. 2.10-2.30; 2 Am Jur 2d, Administrative Law, sec.
56.
La definición de lo que es una corporación pública se encuentra en 31
L.P.R.A. sec. 101, que reglamenta quiénes son personas jurídicas en Puerto
Rico. A estos efectos nos dice el Código Civil:
“Sec. 101
Personas jurídicas- Quiénes lo son
1. Las corporaciones y
asociaciones de interés público, con personalidad jurídica reconocida por la
ley.
Su personalidad empieza
desde el instante mismo, en que con arreglo a derecho, hubiesen quedado
validamente constituidas.
2. Las corporaciones,
compañías o asociaciones de interés particular, sean civiles, mercantiles o
industriales, a las que la Ley conceda personalidad jurídica.”
Hemos interpretado que persona, en el
sentido jurídico, es todo ser capaz de [tener] derechos y obligaciones y que
persona jurídica es, pues, la colectividad de personas o conjunto de bienes
que, organizados para la realización de un fin permanente, obtiene el
reconocimiento del estado como sujeto de derecho. La persona jurídica recibe su personalidad directamente de la ley, por
lo que los límites de sus facultades, derechos y responsabilidades están
fijados por la ley creadora. Rivera Maldonado v. E.L.A., 119
D.P.R. 74 (1987).
De
forma igual se ha interpretado en el derecho administrativo federal. "The jurisdictional
principle is the root principle of administrative power. The statute is the source of agency
authority as well as of its limits. If an agency act is within the statutory
limits (or vires), its action is valid; if it is outside them (or ultra vires),
it is invalid. [...]"
B., Schwartz, supra, sec. 4.4.
La sección 103 del Título 31 nos dice
que la capacidad civil de las corporaciones, compañías y asociaciones se
regulará por las leyes que las hayan
creado o reconocido. El artículo
104 establece que las personas jurídicas pueden adquirir y poseer bienes
de todas clases, así como contraer
obligaciones, y ejercitar acciones civiles o criminales, conforme a las leyes y
reglas de su constitución.
La sección 2102 del Título 3 de L.P.R.A. (Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme) también caracteriza la corporación
pública. "Agencia", para los
fines de dicha ley, significa cualquier junta, cuerpo, tribunal examinador, corporación pública, comisión, oficina
independiente, división, administración, negociado, departamento, autoridad,
funcionario, persona, entidad o cualquier instrumentalidad del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico u organismo administrativo autorizado por ley a llevar a cabo funciones de reglamentar, investigar y/o que pueda emitir
una decisión, o con facultades para expedir licencias, certificados, permisos,
concesiones, acreditaciones, privilegios, franquicias, acusar o adjudicar. Se exceptúan los mencionados en dicha ley,
por ejemplo, municipios, sus entidades o corporaciones, la rama legislativa,
rama judicial, la oficina del gobernador, etc.
La
corporación pública es una criatura gubernamental cuya creación es en función
de las necesidades del Estado.
On the other hand, a public corporation being an
instrument or means of government, is subject to creation or dissolution at the
will of the legislative body or
lawmaking power, and in total disregard of the wishes of the members who
compose it. In the same manner its
charter is subject to change or amendment.
While
all corporations are public in the sense that they affect and are dependent
upon the public to a greater or lesser extent, strictly speaking, a public
corporation is one that is created for political purposes with political powers
to be exercised for purposes conected with the public good in the
administration of civil government. It is an instrument of the government
subject to the control of the legislature, and its members are officers of the
government appointed for the discharge of public duties; and where a corporation, exercises all of
its franchises for public purposes, it is a public corporation. Corporations in
which the public is interested only in their objects and in which the whole interest is not in the government or the
corporation is not created for administration of political power, are
private. Stated generaly, a public
corporation is a corporation created merely for purposes of government, as
distiguished from a private corporation, which is one that is created for other
purposes than those of government.
Statutes may be found embodying the substance of this definition. (Énfasis
nuestro) Fletcher, Cyclopedia Corporation,
Vol. I, Sec. 58, (1990, revisada 1998) a la pág. 877.
Mediante la Ley Núm. 97 de 26 de
junio de 1974, el legislador enmendó la ley para añadir al apartado Cuarto del
Art. 2, (7 L.P.R.A. sec. 552), conocido como Carta Constitucional del Banco,
los incisos (I) y (J), donde se faculta al Banco a crear instrumentalidades
separadas e independientes del Banco.
No hay duda de que al Banco le fue
conferida la delegación de la función legislativa de crear subsidiarias que
fueran independientes y separadas, esto es, de constituir corporaciones de
interés público que tuviesen el reconocimiento de nuestras leyes como sujetos
de derecho.
El Banco Gubernamental de Fomento se creó en
el año 1942 y desde entonces ha tenidos dos funciones principales.
Por un lado, ha sido su
responsabilidad y la de sus subsidiarias, promover el desarrollo de la economía
de Puerto Rico, proveyendo las fuentes de financiamiento que fueran necesarias
para incentivar el desarrollo del sector privado, industrial, comercial y
cooperativista en aquella clase de riesgos que no ha estado dispuesta a asumir
la banca comercial privada, dado que ésta evalúa la solicitud de préstamo a
base de la recuperabilidad del préstamo y de la capacidad de pago del que lo
solicita. Las personas que habrían de beneficiarse
son aquellos a quienes no les han concedido préstamos por la banca privada por
el alto riesgo de los mismos. En muchas ocasiones proveer ese financiamiento
tiene como consecuencia el que no se logre recobrar la inversión en el
préstamo.
Fue la intención de que el Gobierno, mediante
el Banco, proveyese una fuente de financiamiento a personas naturales o
jurídicas, dedicadas a la manufactura, comercio, agricultura o turismo, (con
énfasis en los medianos y pequeños comerciantes) mediante préstamos directos,
garantías de préstamos, así como de inversiones de capital. Tenía como
propósitos, entre otros, desarrollar una economía puertorriqueña más sólida,
actividades que propendan a la sustitución de
importaciones de bienes y servicios, generar empleos sin tener que
depender tanto de los fondos federales.
Véase, Debate legislativo Cámara de Representantes, P. de la C., Ley 22,
24 de julio de 1985, pág. 7; Informe
conjunto de la Cámara de Representantes de 20 de julio de 1985.
Además de esta función, el Banco
Gubernamental de Fomento provee financiamiento a distintas instrumentalidades
gubernamentales que requieren préstamos para cumplir sus propósitos públicos,
actúa como agente fiscal así como asesor financiero de todo el gobierno, tanto
central como municipal y de las diversas corporaciones públicas de Puerto
Rico. Es decir, se combinaron en una
misma entidad las funciones de financiamiento tanto público como privado. Id.
Como principal proveedor de
financiamiento del sector público se
le requiere que acuda frecuentemente a los diferentes mercados de fondos para
tomar dinero a préstamo en cantidades sustanciales o servir de garantizador de
emisiones de deuda de dicho sector.
Esto requiere que su estado de situación no refleje una actividad de alto
riesgo, que pueda poner en peligro el pago de sus obligaciones.
Véase,
Debate legislativo en torno al P. de la S. 807 de 2 de mayo de 1974 págs. 101 a
la 106.
Puerto
Rico enfrentó uno de los períodos económicos más difíciles entre los años 1973
al 1984, cuando surgieron la crisis mundial del petróleo y la segunda gran
recesión de los ochenta. El índice de
desempleo en Puerto Rico alcanzó la cifra sin precedente de 24.4, provocando la
detención del crecimiento económico. El BGF, como vehículo del Estado, cuya
política pública fue la de promover la economía del país, tuvo que responder
con creatividad al momento histórico. Precisamente, fue en 1974 que se enmendó
la Ley del BGF para facultar al Banco a crear instrumentalidades separadas e
independientes de éste.
“Estos fueron años de actividad intensa y compleja para
el BGF. En 1974 el BGF por primera vez
acudió al mercado con una venta en subasta competitiva de Notas en Anticipación
de ingresos y Contribuciones para el Gobierno del Estado Libre Asociado que
permitió acceso rápido a fuentes de financiamiento interino [...]. En 1975, al
cerrarse las puertas del mercado de bonos municipales en los Estados Unidos, y
ante la creciente resistencia de los
bancos comerciales a continuar financiando la deuda pública a corto plazo, el
BGF negoció el primer Contrato de Compra de Pagarés, que permitió que Puerto
Rico tuviera acceso a financiamiento.
También en 1975, el BGF acudió por primera vez al mercado europeo a
vender obligaciones de Puerto Rico. [...] En 1976 el BGF desarrolló un concepto
completamente nuevo para allegar fondos
a las arcas gubernamentales: el concepto de bonos del ahorro.
En 1977, el BGF estableció el Fondo para el Desarrollo de
Puerto Rico, una subsidiaria que podía realizar inversiones en acciones de
capital y garantizar préstamos a largo plazo para empresas privadas que no
podían obtener crédito de otras instituciones financieras. En 1978, el Fondo para el Desarrollo emitió
obligaciones por la cantidad de $25 millones para complementar su capitalización
original de $5 millones y poder realizar una mayor aportación al sector
privado. [...]
También para el 1977, el BGF promovió activamente la
creación de la Corporación para el Financiamiento de la Vivienda en Puerto
Rico, cuyas funciones principales eran el financiamiento de la construcción,
reconstrucción, mejoramiento y rehabilitación de vivienda para familias de
ingresos bajo y moderados; el otorgamiento de préstamos hipotecarios para
ayudar a familias de ingresos limitados a adquirir una residencia; y la
garantía de financiamiento interino para proyectos de construcción bajo los
Fideicomisos Hipotecarios que habrían de crearse después de 1985. [...]
De suma importancia fue la creación, también en 1977, de
la Autoridad para el Financiamiento de Facilidades Industriales y de Control
Ambiental (AFICA). AFICA tendría la capacidad de operar como un mecanismo
alterno para la colocación pública de bonos de obligaciones limitadas de
emisores privados. [...]
En 1981 se estableció la Corporación para la Asistencia
de la Educación Superior en Puerto Rico que debía administrar el Programa
Federal de Garantía de Préstamos a
Estudiantes en Puerto Rico. Bajo este
programa, la subsidiaria garantiza la cantidad prestada por un banco comercial
a un estudiante, y garantiza también la liquidación de la totalidad de la deuda
en caso de la muerte del prestatario.
Durante los pasados 12 años desde su creación, la CAES [PRHEAC] ha
garantizado préstamos por más de $434 millones para beneficio de alrededor de
171,000 estudiantes en todas las áreas del saber y en todos los niveles
universitarios, incluyendo especialidades post graduadas como Derecho. El Banco
Gubernamental de Fomento también estableció la Asociación de Préstamos a
Estudiantes de Puerto Rico, creada para ofrecer préstamos a un interés bajo a
estudiantes para emprender estudios post-secundarios. La intención de esta
subsidiaria era llenar un espacio que todavía no había pasado a ocupar la banca
privada. A través de la APE, el Banco otorgó préstamos en exceso de $24
millones y vendió su cartera en 1988, cuando ya el sector bancario privado
había comprendido la necesidad de este tipo de préstamo y la rentabilidad del
mismo.
En término generales, estos años fueron de gran
creatividad y productividad del Banco Gubernamental de Fomento. Fueron años en que la adversidad, creada
como reflejo de la gran crisis del petróleo, fue, literalmente, la madre de la
invención. [...]”.
Innovación,
experiencia y solidez para Puerto Rico,
Publicación del Banco Gubernamental de Fomento, págs. 109-112 (1992).
Evidentemente, gran parte de esos
logros no hubiesen sido posibles de la Legislatura no haber dotado al Banco con
tan amplios poderes y en contrario, haberlo hecho pasar durante el proceso de
cada creación de una subsidiaria, por el crisol de ésta, en temas en que la
Legislatura en pleno no tendrían ni la pericia, ni los elementos de juicio,
restándole el dinamismo, la rapidez y la pericia que tales actividades
requerían.
Como vemos, la facultad que la
Legislatura le delegó al Banco a través de la acción legislativa se
circunscribe a crear subsidiarias independientes y separadas, en aquellos casos
en que sea aconsejable, deseable o necesario para cumplir con sus funciones,
poderes y propósitos, y que tendrán, dentro del universo de poderes, derechos,
funciones y deberes del Banco, aquellos que el Banco les delegue. El Banco
jamás podrá delegar más poderes de los que él mismo tenga y los poderes del
Banco están detalladamente constituidos en su ley creadora los cuales limitan
su ámbito de autoridad.
La instrumentalidad se crea para
llevar a cabo una tarea específica, que viene a ser una limitada dentro de las
múltiples tareas del Banco. Su atención está enfocada a la tarea encomendada.
Su Junta de Directores es la Junta de Directores del Banco, nombrada por el
Gobernador, lo que asegura la continuidad de la política pública del
Ejecutivo. La Legislatura no claudica su control ante estas
subsidiarias, ya que es un acto legislativo el que promulga la facultad de
crearlas por vía de resolución, limita sus facultades del universo de éstas que
por acto legislativo le fueran otorgadas al Banco, y en última instancia, puede
la Legislatura despojar al Banco de la facultad delegada.
Ciertamente, “[l]as corporaciones públicas
son parte importante de la organización administrativa del Estado Moderno [y]
las mismas ocupan sectores muy amplios de la vida económica moderna. La
variedad de formas y la enorme disparidad de regímenes jurídicos a que pueden
estar sometidos, han dado paso a un amplio temario”. McCrillis v. Autoridad
de Navieras de Puerto Rico, 123 D.P.R. 113, 126 (1989). (Citas omitidas,
énfasis nuestro). Véase además, A.R.
Brewer Carías, Las Empresas Públicas en
el Derecho Comparado, Universidad Central de Venezuela, Publicaciones de la
Facultad de Derecho, Caracas, pág. 29 (1967). “In the great mayority of cases, the various forms
of public enterprise have developed as empirical responses to specific needs, without any preconceived theory, and
without much uniformity.” W. Friedmann, The
Public Corporation: A comparative Symposium, Canada, Ed. The Carsell
Company, Limited, 1954, p. 542. (Énfasis nuestro)
Dada la variedad de formas y funciones que puede ejercer una corporación
pública, y de que su génesis, en la mayoría de los casos, responde a satisfacer
unas necesidades históricas específicas, las cuales constituyen un fin público, la Legislatura puede
mediante ley, delegar la función de crearlas de la manera que más eficazmente se sirva a esas necesidades urgentes
que se intentan satisfacer, siempre y cuando la legislación que las
habilite cuente con unas normas adecuadas o criterios y principios inteligibles
que regirían tanto su creación como su conducción, para evitar que sus
actuaciones resulten arbitrarias o caprichosas. Ningún estatuto ni cláusula
constitucional impide que la Legislatura delegue esa función.
El
requisito universal de la génesis de una corporación pública4, tanto en regímenes constitucionales como en otros tipos de
gobiernos, es que sea una creación gubernamental. “Creation of the Public corporation. It appears to be a universal practice that
public corporations are created by a governmental
procedure, either a special statute
or a governmental ordinance. Unlike the commercial company they do not
automatically come into existence by fulfilling certain statutory
requirements.” Id a la pág. 558. (Énfasis nuestro)
“Ante todo debe señalarse que generalmente las [corporaciones
públicas] son creadas o reguladas
por un acto legislativo que establece sus poderes, deberes e inmunidades, que
prescribe la forma de su gestión y dirección y, que, sobre todo, establece la
regulación de sus relaciones con los departamentos ministeriales.” A.R. Brewer
Carías, Las Empresas Públicas en el
Derecho Comparado, supra, a la pág. 84.
Ya hemos estimado que en muchas
ocasiones estas corporaciones públicas nacen y son producto de situaciones de
emergencia, y para responder a éstas han sido dotadas por el legislador de la
flexibilidad y autonomía necesarias para ser exitosas en un ambiente
competitivo. McCrillis v. Autoridad
de Navieras, supra, a la pág. 127.
“In the common law countries,
where the government still enjoys considerable inmunities and privilegdes in
the fields of legal responsabilities, taxation, or the binding force of
statutes, other considerations played their part. It seemed necessary to create bodies which, if they where to
compete on fair terms in the economic field, had to be separate and distinct
from the government as regards inmunities and privileges.” W. Friedmann, supra, pág. 358.
Estamos
hablando de un cambio fundamental en la estructura del Gobierno puertorriqueño,
de repercusiones trascendentales, ya bien para proveer al BGF de herramientas
para que pudiera competir en igualdad de condiciones con la banca privada,
liberándolo de restricciones y permitiendo flexibilidad y dinamismo, ya bien
para hacer a estas corporaciones recipiendarias de ayudas de fondos federales
que no podría recibir de ser una afiliada, o para hacer accesible unos fondos
exentos de contribuciones, o para no comprometer y desvincular el crédito del
ELA y del BGF con financiamientos de alto riesgo, o por todas las anteriores
razones, la Legislatura tuvo a bien, precisamente en el año 1974 y dadas las circunstancias
del momento, delegar en el BGF la facultad de crear, por resolución,
corporaciones públicas que fueran a su vez independientes y separadas. Véase además, PUBLIC HEARING PC
56 “Create the Development Bank of
Puerto Rico. Committees on Finance, on
Government and on Socioeconomic Development. 18
June 1985. Cuestionar la sabiduría de
tal delegación, que propulsó y sigue propulsando tanta actividad positiva
económica y sobre la cual está todavía montado todo un aparato económico y
social, transgrede nuestra facultad constitucional. Máxime cuando el control
último de esas corporaciones lo sigue teniendo la Legislatura.
Fue
dentro del poder conferido por la Asamblea Legislativa que el Banco creó y
operó a PRHEAC, a tenor con el fin y propósito de su creación. Asimismo su disolución se hizo conforme a
derecho. Nada en el récord indica que
ello se hiciese con propósitos o intentos de cometer actos ilegales. Por tanto, no tienen razón los recurrentes
en sus planteamientos en cuanto al error discutido.
III
Los
demandantes alegan que era de aplicación para los empleados de la subsidiaria
PRHEAC el derecho de retención, como parte esencial del principio del mérito de
la Ley de Personal del Servicio Público, así como la doctrina establecida en Calzada
Quiñones v. D.A.C.O., 114 D.P.R. 757 (1983). Argumentan que al no acomodar a los
empleados de PRHEAC en las posiciones remanentes o en aquellas que actualmente
ocupan empleados transitorios o de menos antigüedad en el Banco, tomando tanto
el Banco como a PRHEAC como un universo, se violaron las disposiciones de la
Ley de Personal.
La Ley de Personal del Servicio
Público de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. secs. 1301 et seq., tiene como política
pública "establecer el mérito como el principio que regirá todo el
servicio público, de modo que sean los más aptos los que sirvan al Gobierno y
que todo empleado sea seleccionado, adiestrado, ascendido y retenido en su
empleo en consideración al mérito y a la capacidad, sin discrimen por razones
de raza, color, sexo, nacimiento, edad, origen o condición social, ni por ideas
políticas o religiosas." 3 L.P.R.A. sec. 1311(1). Paradigma de este principio es el derecho de
retención, esto es, el de ser provisto de seguridad en el empleo a aquellos
empleados de carrera idóneos, que satisfagan los requisitos de productividad y
disciplina que deben prevalecer en el servicio público. 3 L.P.R.A. sec. 1336.
Sin embargo, la propia Ley
expresamente excluye unas ramas o agencias a las cuales no aplicarán sus
disposiciones. A estos efectos reza:
"1338. Exclusiones
Las disposiciones de este Capítulo no aplicarán a las
siguientes ramas, agencias e instrumentalidades del Gobierno:
Rama Legislativa
Rama Judicial
Los
empleados de agencias o instrumentalidades del Gobierno que funciones como
empresas o negociados privados
Los
empleados de agencias o instrumentalidades del Gobierno que tengan derecho a
negociar colectivamente mediante leyes especiales
La Universidad de Puerto
Rico
La Oficina del
Gobernador propia y
La Comisión Estatal de
Elecciones de Puerto Rico
En lo que respecta a la Rama
Judicial y a la Rama Legislativa, éstas se regirán para la administración de
personal por las disposiciones vigentes aplicables en particular a cada una de
estas Ramas del Gobierno."5 (Énfasis nuestro)
No obstante estas
exclusiones, que obedecían, en cuanto a las ramas del gobierno, al
"respeto al principio de la separación de poderes, y en cuanto a las
agencias públicas, en evitación de cualquier conflicto que pudiera surgir entre
las disposiciones de la ley y los convenios colectivos que con respecto a la
gran mayoría de los empleados regían en esas agencias"6, la política pública del Estado Libre Asociado ha sido la de extender
el principio del mérito a todo el servicio público, incluso a las agencias e
instrumentalidades excluidas por la Ley de Personal.7 A esos efectos, la Asamblea
Legislativa, al adicionar la Sección 1338, supra,
a la Ley de Personal, expresamente disponía:
"Las agencias e
instrumentalidades aquí excluidas bajo los incisos (3) y (4) deberán adoptar,
con el asesoramiento de la Oficina de Personal, y dentro de los próximos 120
días de la aprobación de esta ley, un reglamento de personal incorporando el principio
del mérito que regirá las normas de personal de aquellos empleados no cubiertos
por convenios colectivos. Copia de los
reglamentos así aprobados serán enviados a la Asamblea Legislativa de Puerto Rico."8
A tenor con este
mandato, PRHEAC promulgó un Reglamento de Personal incorporando el principio
del mérito para todos aquellos empleados gerenciales y aquellos no cubiertos
por convenio colectivo alguno. También disponía de convenio colectivo que regía
las relaciones laborales entre los empleados unionados y PRHEAC. La vigencia de
este convenio se extendió hasta el 30 de junio de 1994. Por tanto, no siendo de aplicación la Ley de
Personal del Servicio Público, era el convenio colectivo el rector para los
empleados unionados y el Reglamento promulgado para los empleados gerenciales y
no unionados. Surge de los autos que
las cesantías siguieron los procedimientos instituidos tanto en el Reglamento
como en el convenio colectivo.
Resulta inaplicable al
caso de autos la doctrina esbozada en el caso de Calzada Quiñones v. D.A.C.O.,
supra, en el cual determinamos que para que una reducción de personal por falta
de fondos o eliminación de programas en una agencia cumpla con las
disposiciones de la Ley de Personal en cuanto al principio del mérito, es
preciso que la misma se efectúe tomando todo el universo de las divisiones de
la agencia o instrumentalidad en cuestión y se utilice el criterio de
antigüedad como elemento de retención.
En Calzada
cesantearon de su empleo de carrera a una empleada con 26 años de servicio, al
quedar suprimido un programa de esa agencia por razón de economías. El Departamento de Asuntos del Consumidor
(D.A.C.O.) es una agencia de la Administración Central y por tanto, no excluida
de las disposiciones de la Ley de Personal en cuanto al principio del mérito y
al derecho de retención. La Junta de Apelaciones del Sistema de Personal
(JASAP) sostuvo la validez de la cesantía decretada resolviendo que no era
necesario someter a los empleados al proceso de competencia por antigüedad toda
vez que suprimido el programa, todos los empleados dentro del mismo quedaban
cesantes. JASAP consideró cada programa
dentro de la agencia como un universo separado e independiente para fines del
proceso de determinar el orden de prelación en que se decretarían dichas
cesantías y por tanto, no darle a la competencia por antigüedad entre empleados
de una misma clasificación de otros programas de la agencia. Apelado dicho
dictamen, el entonces Tribunal Superior denegó el recurso de revisión de la
decisión administrativa solicitado. Al
revocar dicho dictamen, afirmamos entonces que aunque la Ley de Personal
autoriza la separación de un empleado del servicio público, sin que implique
destitución, entre otras razones, debido a la falta de fondos9, era menester que el poder nominador decretara las cesantías acatando
fielmente la ley así como las normas y trámites reglamentarios. Id.
a la pág. 760.
En el caso de marras a
todas luces no podría tomarse a PRHEAC como parte del universo total del Banco,
porque la misma ley habilitadora de PRHEAC dispone lo contrario. Nos
encontramos ante una instrumentalidad "independiente y separada" del
Banco y por tanto no procede la relocalización de los empleados de una
corporación pública independiente a otra, con la consecuencia agravante de
dejar cesantes a otros empleados validamente contratados por el Banco para ser
desplazados por aquellos de mayor antigüedad de otra agencia independiente que
cesa en sus operaciones. Ante la realidad de que la cesantía llevada a cabo fue
total, no quedó posibilidad de relocalizar empleados ni retenerlos en
posiciones existentes.
En casos como el de
autos, donde se decretan las cesantías
de todos los empleados por razón del cierre de una corporación pública
subsidiaria creada por otra corporación pública cuyo estatuto habilitante le ha
impartido personalidad jurídica propia, separada e independiente de la que la
creó, no procede el reclamo de ubicar en la corporación sobreviviente los
empleados contratados por la corporación subsidiaria, de acuerdo al principio
del mérito y al criterio de antigüedad.
El cierre de la corporación subsidiaria del Banco, PRHEAC, hace que
todos los empleados contratados por ésta sean automáticamente cesanteados, ya
que dicho cierre tiene como consecuencia la desaparición de todas las plazas,
unionadas o gerenciales, de la
corporación que cierra.
IV
Ahora bien, los
recurrentes alegan que se equivocó el Tribunal de Primera Instancia al
desestimar sumariamente la demanda, resolviendo que los demandantes no
eran empleados del banco sin permitirles presentar evidencia para establecer
sus alegaciones al efecto de que sí lo eran.
De un cuidadoso análisis de la totalidad del expediente en
este caso, surgen alegaciones de que algunos de los demandantes fueron contratados
por el Banco antes de la creación de PRHEAC. Si el proceso de transferencia de
estos empleados no se llevó a cabo mediando una renuncia válida al empleo en el
Banco, existe la posibilidad de que tales empleados hayan retenido su condición
de empleados del Banco, por lo que tal vez puedan ser acreedores a algún
remedio. La sentencia dictada
sumariamente está totalmente huérfana de determinación alguna sobre este
particular. Tampoco hemos encontrado en
los autos evidencia alguna que sostenga la disposición sumaria de dicha
alegación. Por tanto, el Tribunal de
Instancia debió haber recibido prueba en aquellos casos de empleados que fueron
contratados antes de la existencia de la subsidiaria que le permitiera determinar
cuál era su verdadero patrono. Para ello era relevante establecer si en algún
momento renunciaron validamente al Banco para formar parte de PRHEAC, o si
sencillamente fueron transferidos a la subsidiaria reteniendo su empleo con el
Banco.
Por los fundamentos expuestos y considerado el escrito de
apelación presentado en este caso como una Solicitud de Certiorari, por ser el
recurso apropiado10, se expedirá
dicho auto y se modificará la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones
a los únicos fines de ordenar la devolución de los autos al Tribunal de Primera
Instancia para que se celebre vista en forma compatible con lo aquí resuelto11. Quedará confirmada, sin embargo, la sentencia dictada por dicho
tribunal apelativo respecto a aquellos empleados que no eran empleados del
Banco Gubernamental de Fomento previo al momento en que comenzaron a prestar
servicios como empleados de PRHEAC.
José A. Andréu García
Juez Presidente
NOTAS AL CALCE
1. 7 L.P.R.A. sec. 552, Tercero
(J).
2.
Realmente el recurso apropiado es el de certiorari por no surgir del
escrito ninguna de las circunstancias que permitirían una apelación en este
caso. Art. 3.002 de la Ley de la
Judicatura de 1994, 4 L.P.R.A., sec. 22i.
3. (J)
Crear empresas subsidiarias o afiliadas
mediante resolución de su Junta de Directores cuando en opinión de ésta
tal acción es aconsejable, deseable o necesaria para el desempeño de las
funciones del Banco o para cumplir con sus propósitos institucionales o para
ejercer sus poderes. El Banco podrá
vender, arrendar, prestar, donar o traspasar cualesquiera de sus bienes a las
empresas subsidiarias así creadas. Las subsidiarias creadas por el Banco en
virtud del poder que se le confiere en este inciso constituirán
instrumentalidades gubernamentales del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
independientes y separadas del Banco, y tendrán todos aquellos poderes,
derechos, funciones y deberes que esta ley le confieran (sic) al Banco y que la
Junta de Directores de éste les delegue. La Junta de Directores del Banco será la Junta de Directores de todas y
cada una de dichas subsidiarias, con excepción de la subsidiaria a conocerse
con el nombre de Fondo para el desarrollo del Turismo en Puerto Rico, la
cual tendrá una Junta de Directores compuesta por el Presidente del Banco
Gubernamental de Fomento para Puerto Rico, el Director Ejecutivo de la Compañía
de Turismo, y el Secretario de Hacienda. [...] Las disposiciones del Artículo 5
de este título se aplicarán a todas las empresas subsidiarias así organizadas y
que estén sujetas al control del Banco. (Énfasis nuestro)
4. Véase, a modo de comparación de las diversas formas en que puede
“nacer” una corporación pública, la experiencia en algunos de los países de
sistemas de economía planificada (o socialistas) donde por virtud de acción
gubernamental se expropiaron y nacionalizaron las empresas privadas. Es decir,
las corporaciones públicas “nacieron” de sujetos de derecho privado ya
existentes. A.R. Brewer Carías, Las
Empresas Públicas en el Derecho Comparado, supra, a la pág. 59.
5. Es menester señalar que la antedicha
disposición fue enmendada en 1996 para añadirle una octava exclusión, a saber,
" (8) El Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos, adscrito al
Departamento del Trabajo y Recursos Humanos".
6. Reyes Coreano v. Director
Ejecutivo, 110 D.P.R. 40, 47 (1980); Aut. de Puertos v. Municipio
de San Juan, 123 D.P.R. 496, 502 (1989)
7. McCrillis
v. Aut. Navieras de P.R., 123 D.P.R. 113, 132
(1989); Reyes Coreano v. Director Ejecutivo, supra, pág. 47.
8. Mediante la Ley Núm. 18 de 22 de febrero de
1979 se enmendó la mencionada sección, suprimiendo este penúltimo párrafo, por
haberse cumplido en exceso dichos términos.
9. 3 L.P.R.A. sec. 1336
10. 4 L.P.R.A. sec. 22j.
11. Cabe la posibilidad de que el remedio a que puedan ser acreedores
aquellos demandantes que hayan retenido su condición de empleados del Banco, de
así determinarlo el Tribunal de Primera Instancia después de celebrada la
referida vista, sea el de reinstalación como empleados de dicha entidad. Si tal remedio aparejara la cesantía de
otras personas actualmente empleadas por el Banco por ser de menor antigüedad
que los peticionarios a ser reinstalados, tales otras personas tendrían derecho
a intervenir y a ser oídas en el presente litigio antes de que se dicte el
referido remedio. El Tribunal de
Primera Instancia tomará las medidas que sean necesarias para garantizar ese
derecho.