Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2001
2001
DTS 118 OFICINA DE ETICA V. CORDERO SANTIAGO Y RIVERA
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
OFICINA DE ETICA GUBERNAMENTAL
Demandante- Recurrida
v.
RAFAEL CORDERO SANTIAGO
Demandado-Peticionario
_______________________________________
OFICINA DE ETICA GUBERNAMENTAL
Demandante-Peticionaria
v.
HON. RAMON LUIS RIVERA
Demandado-Recurrido
2001
TSPR 118
Número
del Caso: CC-1998-68 Y CC-1999-144 consolidados
Fecha:
22/08/2001
Tribunal
de Circuito de Apelaciones
Juez
Ponente del TCA en el caso OEG v. Hon. Rafael Cordero Santiago: Panel integrado
por su Presidente, Juez Negrón Soto y los Jueces Aponte Jiménez y Segarra
Olivero, Circuito Regional V
Juez
Ponente del TCA en el caso OEG v. Hon. Ramón Luis Rivera: Hon. Ivonne Feliciano
Acevedo, Circuito Regional l
Abogado
de Hon. Rafael Cordero Santiago:
Lic.Antonio Zapater Cajigas
Abogado
de Hon. Ramón Luis Rivera: Lic. Héctor
Santiago Rivera
Abogados
de la OEG: Lic. Hiram R. Morales, Director Ejecutivo; Lic. Arnaldo López
Rodríguez; Lic. Reyna M. Tejeda Cordero, Lic. William E. Oconnor, Lic. Anaida Garriga Laporte, Lic.
Carmen I. Amy
Abogado
del Amicus Curiae Asociación de Alcaldes de P.R.: Lic. Miguel A. Hernández
Agosto
Abogado
del E.L.A.: Hon. Procurador General
Lic.
Héctor Clemente Delgado
Procurador
General Auxiliar
Materia: Etica Gubernamental
ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento oficial del
Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de
compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su
distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
San Juan, Puerto Rico a 21 de agosto de 2001
En cuanto a los
acápites I al V la Juez Asociada señora NAVEIRA DE RODÓN emitió la Opinión del
Tribunal. Con los acápites I y II estuvieron
conformes el Juez Presidente señor Andréu García, la Juez Asociada señora
Naveira de Rodón, y los Jueces Asociados señores Hernández Denton, Fuster
Berlingeri, Corrada del Río y Rivera Pérez.
En cuanto a los acápites III al V, estuvieron conformes el Juez
Presidente señor Andréu García, la Juez Asociada señora Naveira de Rodón y los
Jueces Asociados señores Hernández Denton y Fuster Berlingeri. En cuanto a los acápites VI y VII estuvieron
conformes el Juez Presidente señor Andréu García, la Juez Asociada señora
Naviera de Rodón y el Juez Asociado señor Hernández Denton. El Juez Asociado señor Hernández Denton
emitió Opinión de conformidad. El Juez
Asociado señor Rebollo López concurre con el resultado por entender que ni el
Alcalde Hon. Rafael Cordero Santiago ni el ex alcalde Hon. Ramón Luis Rivera
infringieron disposición legal alguna.
El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión de conformidad
en parte y concurrente en parte. El
Juez Asociado señor Corrada del Río emitió Opinión concurrente con el resultado
en cuanto al Art. 3.3(b), por entender que el mismo es inconstitucional por
vaguedad, a la cual se unió el Juez Asociado señor Rivera Pérez sólo en cuanto
a este extremo.
Por
ser en ambos casos de epígrafe una de las controversias principales la
determinación de qué conducta constituye una violación al Art. 3.3(b) de la Ley
de Ética Gubernamental, Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985, 3 L.P.R.A. §
1823(b) (en adelante Art. 3.3 (b)), los hemos consolidado.
I
CC-1998-68 (Alcalde Hon.
Rafael Cordero Santiago)
Durante
el periodo de 1989 a 1995, el Municipio Autónomo de Ponce (en adelante
Municipio de Ponce) realizó negocios con la firma Dominicci Air Conditioning (en
adelante Dominicci), entre ellos la compra e instalación de unidades de
acondicionadores de aires.[1] Aunque
formalizados a través de la Junta de Subastas y revisados por la División Legal
del Municipio, el Alcalde Hon. Rafael Cordero Santiago (en adelante Alcalde de
Ponce o Cordero Santiago) era la persona autorizada para firmarlos e
impartirles la aprobación final.
Vigente
esta relación contractual, el 23 de noviembre de 1991, Cordero Santiago compró
a Dominicci, para su residencia privada, seis (6) consolas de aires
acondicionados y la correspondiente instalación de las mismas, a un costo total
de seis mil ochocientos once (6,811.00) dólares. Surge de la factura que dicho precio incluyó, no solamente las
seis (6) consolas de aire acondicionado, sino también el costo de los
materiales y equipo necesarios para la instalación de éstos, y las horas de
servicio, que totalizaron cincuenta. El
Alcalde de Ponce no incluyó esta transacción en su Informe Financiero
correspondiente al año 1991.
Por
tales hechos, previa la correspondiente querella, la Oficina de Ética
Gubernamental (en adelante Oficina) determinó que el Alcalde de Ponce infringió
los artículos 3.3(b) y 4.4(12) de la Ley de Ética Gubernamental e impuso multa
de $6,000.00 por ambas violaciones, sin especificar la cantidad correspondiente
a cada violación.
El
Tribunal de Circuito de Apelaciones (en adelante Tribunal de Circuito) confirmó
el dictamen administrativo al rechazar las alegaciones del Alcalde de Ponce en
cuanto a que él no podía influenciar las actuaciones del Municipio con
Dominicci y que el Art. 3.3(b) era excesivamente amplio. Además encontró Cordero Santiago responsable
de violar en Art. 4.4(12) de la Ley de Ética, por no haber hecho constar en el
informe financiero del año 1991 la compra de los referidos aires. Sin embargo, modificó la multa impuesta, por
considerarla excesiva, disminuyéndola a dos mil (2,000.00) dólares por ambas
violaciones.
Oportunamente, el Alcalde de Ponce
recurrió ante nos aduciendo que cometió error el Tribunal de Circuito al
confirmar la determinación de la Oficina sobre la violación del Art. 3.3(b) por
éste adolecer de vaguedad; y del Art. 4.4(12) al ser éste excesivamente amplio
e injustificadamente invadir su intimidad.
La
Oficina compareció mediante ”Oposición a que se Expida el Auto de
Certiorari”. Por otra parte, la
Asociación de Alcaldes de Puerto Rico solicitó comparecer como amicus curiae
y presentó su memorando al respecto.
Expuso esencialmente que el Art. 3.3(b) era inconstitucional por razón
de vaguedad.
El 24
de abril de 1998, expedimos el auto solicitado y aceptamos la comparecencia de
la Asociación de Alcaldes como amicus curiae.
Atendamos,
en primer lugar, lo referente a la violación al Art. 4.4(12) de la Ley de Ética
Gubernamental.
II
El Alcalde de
Ponce alega que el Art. 4.4(12) de la Ley es inconstitucional por ser
excesivamente amplio e invadir injustificadamente su intimidad. No obstante, es improcedente analizar este
artículo bajo la doctrina de amplitud excesiva, ya que dicha doctrina es
aplicable cuando los intereses en controversia se relacionan con la libertad de
expresión o asociación. Si éstos no son
los intereses afectados, el análisis que procede es bajo la doctrina de
vaguedad, como parte del debido procedimiento de ley. Pueblo v. Hernández Colón, 118 D.P.R. 891
(1987). Este es el caso de la
disposición impugnada, ya que ésta no afecta intereses relacionados con la
libertad de expresión o asociación, sino que exige a los funcionarios públicos
incluir en los informes financieros “transacciones de compra, venta y permuta
de propiedades muebles o inmuebles”.
Una ley es nula
por vaguedad si sus prohibiciones no están claramente definidas. Pacheco Fraticelli v. Cintrón,
122 D.P.R. 229 (1988). Las leyes
imprecisas pueden engañar al inocente al no proveer un aviso adecuado. Segundo, si ha de prevenirse la aplicación
arbitraria y discriminatoria, las leyes deben proveer normas claras para
aquellos que las aplican. Vives
v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 139 (1973).
Al analizar el Art.
4.4(12) a la luz de esta doctrina, se puede concluir que el mismo no adolece de
vaguedad. La ley establece con
meridiana claridad quienes deben radicar informes financieros. Además, dispone que el director de la
Oficina podrá exigir que se incluya en los informes financieros las
“transacciones de compra, venta o permuta de propiedades muebles e inmuebles”.
Por su parte, el
Reglamento sobre Radicación de Informes Financieros, Expediente Núm. 3549 de 11
de diciembre de 1987, dispone en su sec. 4.301(b)(1)que todo informe financiero
deberá contener la información descrita en los formularios adoptados por la
oficina de ética gubernamental, y que dicha información incluirá los “activos
poseídos y/o adquiridos por la persona obligada a radicar el informe financiero
durante el año natural que tengan un justo valor en el mercado en exceso de
mil (1,000) dólares...; y todos aquellos activos que produzcan ingresos en
exceso de cien (100) dólares....”
(Énfasis suplido).
Podemos ver cómo
de las disposiciones de ley y reglamento se desprende que existe un deber de
informar todos los activos adquiridos durante el año que tengan un valor que
sobrepase los mil (1,000) dólares. Por
tanto, debemos concluir que el Art. 4.4(12) no adolece de vaguedad.
Por otra parte,
consideramos que el Art. 4.4(12) no constituye una intromisión indebida en el
derecho a la intimidad del Alcalde de Ponce.
El Art. II Sec. 8
de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico dispone la
protección a los ataques abusivos contra la honra, vida privada y familiar de
cada individuo. No obstante, ese
derecho no es absoluto.
Hemos señalado
que uno de los factores a considerar para determinar si se justifica o no una
intervención con la intimidad, en el
caso específico de solicitarle al individuo cierta información, es si existe
una política pública o interés público reconocible que incline la balanza a
favor del acceso a la información solicitada.
Además, deben considerarse las medidas para prevenir que dicha
información sea divulgada, el tipo de documento requerido y la información que
contiene. Véase E.L.A.
v. P.R. Telephone Co., 114 D.P.R. 394 (1993).
La Ley
de Ética Gubernamental persigue implementar la política pública del Estado en
contra de la corrupción. El que los funcionarios
públicos se conduzcan de manera honrada en todas sus transacciones financieras
es un interés apremiante del estado que justifica la intervención con la
intimidad del funcionario público.
Además, la ley protege la información requerida en los informes
financieros, los cuales pueden hacerse públicos sólo a petición de parte
debidamente fundamentada. El
procedimiento para solicitar y obtener autorización para tener acceso a los
informes financieros está detallado en el Art. 4.8 de la Ley. Así, concluimos que el Art. 4.4(12) no viola
el derecho a la intimidad.
Nos
resta pues considerar si el Alcalde de Ponce incurrió en una violación al Art.
4.4(12).
Como
ya hemos señalado, la ley exige que los funcionarios obligados a radicar
informes financieros tienen que informar en éstos las transacciones de compra,
venta o permuta de bienes muebles e inmuebles.
En virtud del Reglamento de Radicación de Informes Financieros, existe
un deber de informar las transacciones con activos cuyo valor en el mercado
exceda los mil (1,000) dólares.
El
señor Cordero Santiago omitió informar la compra de los acondicionadores de
aire para su residencia privada. En su
contestación a la querella, el alcalde admitió haber realizado la transacción
de negocio con Dominicci, y alegó no haber incluido la misma en el informe
financiero por entender que no estaba obligado a hacerlo. Por su parte, la Oficina determinó que, por
razón de que el negocio con Dominicci fue por más seis mil
ochocientos once (6,811) dólares, debió incluir dicha transacción en el informe
financiero correspondiente al año 1991.
No
obstante, de la factura de compra de los referidos aires surge que el costo
total de la transacción incluyó, no solamente las seis (6) unidades de aire
acondicionado individualmente, sino que además ese precio incluyó otros
materiales y equipo necesarios para la instalación de los aires, y un total de
cincuenta (50) horas de servicio de instalación.
Ante
estos hechos, concluimos que el Alcalde Cordero Santiago no violó el Art. 4.4(12)
ya que de la prueba del expediente no surge claramente que el señor Cordero
tuviese la obligación de incluir transacción con Dominicci en el informe
financiero. Obsérvese que el Reglamento
exige que se informen los bienes muebles adquiridos que excedan los mil (1,000)
dólares. Según se desprende de una
lectura del reglamento, este costo es por unidad.[2] Así, no constando en la factura que el costo
de cada uno de los acondicionadores de aire fuese más de mil (1,000) dólares, y
tomando en consideración que los seis mil ochocientos once (6,811) dólares que
sumó la transacción incluyen otros servicios además del costo de los
acondicionadores de aire per sé, concluimos que no existe prueba
suficiente en el expediente para encontrar al señor Cordero Santiago incurso en
violación al Art. 4.4(12).
Queremos destacar que la sec. 4.504(2)
del Reglamento dispone para que, de encontrarse alguna deficiencia en el
informe, el funcionario pueda someter la información adicional que se le solicite,
y si no está de acuerdo, solicitar una vista o presentar sus argumentos al
respecto por escrito. Si se determina
que los argumentos no satisfacen los requisitos del informe, “se indicará la
acción remedial que debe tomarse para que el informe financiero cumpla con los
requisitos.”
No obstante, los hechos en el caso de
Alcalde de Ponce indican que aunque el reglamento provee este remedio, en la
práctica no se sigue estrictamente este procedimiento. El señor Cordero Santiago, aunque impugnó la
necesidad de incluir la transacción que realizara con Dominicci en el informe
financiero, admitió que hizo dicho negocio, y sometió la factura que
evidenciaba el mismo, la cual obra en el expediente de la prueba documental
sometida en la vista administrativa.
Entendemos pues, que no se justifica el
que Oficina impusiera al señor Cordero Santiago la violación al Art. 4.4(12),
cuando ya ésta tenía en su poder la información que precisamente constituía la
deficiencia alegada en el informe financiero.
El señor Cordero Santiago en ningún momento negó haber comprado los
acondicionadores de aire a Dominicci.
Más bien, una vez notificado de la querella radicada por la Oficina,
admitió en su contestación a ésta que compró los acondicionadores de aire y la
cantidad que pagó por ellos. Al así
actuar, el Alcalde de Ponce neutralizó las consecuencias adversas que pudo
haber tenido la omisión en el informe financiero. No obstante, la Oficina le encontró incurso en violación al Art.
4.4(12).
Estos hechos demuestran que, a pesar de
las disposiciones del Reglamento, no se le ofrece al funcionario una
oportunidad real de corregir el informe o explicar las razones de la omisión, y
que esto se tome en consideración al determinar si se violó la ley.
Aún en los casos
en que exista la obligación legal de hacer constar una transacción en el
informe financiero, la mera omisión de un dato en éste no debe ser fundamento
para encontrar a un funcionario o empleado público incurso en violación de la
Ley de Ética Gubernamental. El funcionario
al cual se le impute haber infringido el Art. 4.4(12) debe tener la oportunidad
real de explicar las razones de por las cuales no incluyó cierta información en
el informe, si fue por olvido o inadvertencia, si tiene un fundamento de ley o
reglamento válido en virtud del cual crea de buena fe que no era necesario
incluir determinada transacción en el informe, o si por el contrario, la
omisión fue intencional, o se desprende de la naturaleza de ésta el propósito
de cometer fraude u o ocultar una transacción indebida. También deben analizarse las consecuencias
de la omisión, si la misma puede subsanarse, y la celeridad con que el
funcionario ponga a disposición de la Oficina la información omitida una vez se
le notifica la falta. Estos factores
deben tomarse en consideración, no sólo para determinar si se incurrió en la
violación de ley, sino también al imponer sanciones y multas administrativas.[3]
Deseamos
enfatizar en que esta solución no significa que hacemos más laxo el requisito
de radicar informes financieros. Es
responsabilidad de todo funcionario público a quien la ley le requiera la
radicación de estos informes, el someter los mismos con toda la información que
la ley exige. Lo que aquí resolvemos es
que, antes de imponer una sanción o multa administrativa por violación al Art.
4.4, se deben analizar las razones de la omisión, de manera que si se impone la
sanción, ésta guarde relación lógica con el mal que la ley intenta remediar y
por lo tanto, sea justa y equitativa.
Corresponde
ahora analizar la controversia que dio lugar a la consolidación de los casos de
los Alcaldes Rafael Cordero Santiago y Ramón Luis Rivera, o sea, si éstos
incurrieron en violación al Art. 3.3(b) de la Ley de Ética Gubernamental.
III
A.
Como ya hemos relacionado en el acápite
I, la conducta que dio lugar a que se encontrara al Alcalde de Ponce en
violación del Art. 3.3(b) fue que el señor Cordero compró unas unidades de aire
acondicionado para su residencia privada a Dominicci Air Conditioning, entidad
que a su vez tenía contratos con el Municipio de Ponce. El Alcalde atacó la constitucionalidad del
Art. 3.3(b), por razón de vaguedad.
B.
CC-1999-144 (Hon. Alcalde Ramón
Luis Rivera)
En el segundo caso consolidado, un grupo de personas,
incluyendo algunos empleados del Municipio de Bayamón, (en adelante grupo de
Bayamón) se organizó para recaudar fondos para obsequiar un vehículo al
entonces alcalde de dicho municipio, Hon. Ramón Luis Rivera (en adelante
Alcalde de Bayamón o Rivera). En junio
de 1991, este grupo le entregó al Alcalde de Bayamón un vehículo marca Blazer
1991 de la empresa Losada Auto Truck, Inc. (en adelante Losada). Entre el 29 de agosto de 1990 y el 20 de
febrero de 1993, Losada hizo ventas de vehículos al Municipio de Bayamón en
virtud del contrato entre el Municipio y Losada, obtenido a través de subasta
pública.[4]
Losada le
concedió al grupo de Bayamón un plan de pago privilegiado no convencional que
se ajustó de acuerdo a como se fuesen consiguiendo los donativos, y sin la
intervención de una casa financiera.[5] Todos estos trámites se efectuaron por vía
telefónica entre la señora Inés Barnés, Directora de Relaciones Públicas del
Municipio de Bayamón, y el señor Luis Mayoral Bravo, vendedor de Losada.
El Alcalde de
Bayamón, luego de aceptar el vehículo, decidió que éste sería para uso de su
esposa, la señora Angélica Cruz de Rivera, y optó por cambiar el vehículo marca
Blazer por un auto Lumina de 1991.[6] El Alcalde de Bayamón acordó pagar la
cantidad de cuatro mil dólares ($4,000) para cubrir la diferencia de precio
entre los dos vehículos. La orden de
compra –o factura- para el auto Lumina tenía fecha de 9 de agosto de 1991 y
estaba a nombre de la señora Angélica Cruz de Rivera.[7]
El grupo de Bayamón
no hizo pago alguno en relación con los vehículos Blazer y Lumina. Fue el Alcalde quien tuvo que pagar la
totalidad, saldando finalmente la cuenta el 12 de septiembre de 1994.[8]
Por
estos hechos, el 20 de marzo de 1995, la Oficina radicó una querella contra el
Alcalde de Bayamón por haber violado el Art. 3.3(b). Luego de celebrar una vista, la Oficina determinó que el Alcalde
de Bayamón incurrió en violación del Art. 3.3(b) y que procedía la imposición
de una multa administrativa de cuatro mil (4,000) dólares.
El 21
de enero de 1999, el Tribunal de Circuito revocó la determinación de la
Oficina. Determinó que las
circunstancias particulares en que surgieron los hechos cuestionados claramente
denotan que no se trata de corrupción gubernamental ni de indebida influencia
de poder para obtener ventajas o privilegios no permitidos por ley.
Inconforme
con este dictamen, la Oficina acudió ante nos y señaló como error la
determinación de hecho del Tribunal de Circuito de que el Alcalde de Bayamón no
había negociado con Losada, por lo que no incurrió en violación del Art.
3.3(b).
IV
El peticionario
Cordero Santiago cuestiona la validez constitucional del Art. 3.3(b)[9]. Analizaremos este planteamiento en primer lugar,
dirigiéndonos por el principio de hermenéutica de que el poder judicial, en
abono de una deferencia hacia el poder legislativo, debe esforzarse por
lograr interpretaciones congruentes y compatibles con el mantenimiento de la
constitucionalidad de una ley. Banco
Popular v. Municipio de Mayagüez, 126 D.P.R. 653, 660 (1990).
Como ya
indicáramos, una ley es nula por vaguedad si sus prohibiciones no están
claramente definidas. La doctrina de
vaguedad se ha utilizado tradicionalmente para evaluar estatutos de índole
penal. En ese contexto, hemos
establecido que una ley es nula por razón de vaguedad si: (1) una persona de
inteligencia promedio no queda debidamente advertida del acto u omisión que el
estatuto pretende prohibir y penalizar; (2) se presta a la aplicación
arbitraria y discriminatoria, e (3) interfiere con el ejercicio de derechos
fundamentales garantizados por la Constitución. Pacheco Fraticelli v. Cintrón,
supra.
La violación al
Art 3.3(b) de la Ley de Ética puede conllevar sanciones de naturaleza penal,
por disposición expresa del Art. 3.8 de la Ley.[10] No obstante, el caso que nos ocupa no se
trata de un procedimiento criminal, sino uno administrativo. En los procedimientos administrativos, no
aplican, en términos absolutos, las garantías de debido proceso de ley procesal
elaboradas para los estatutos penales. Pagán
Hernández v. U.P.R., 107 D.P.R. 720 (1978). Además, una consecuencia de carácter penal
no significa que sean aplicables los mismos requisitos de rigurosidad que se
exigen en los estatutos penales. Dora
Nevares-Muñiz, Derecho Penal Puertorriqueño, Parte General, 2da. Edición
revisada, 1994, Pág. 106.
A la luz de estos
criterios, debemos concluir que el Art. 3.3(b) de la Ley de Ética Gubernamental
no adolece de vaguedad. No se puede
pretender, por la naturaleza del área que la ley en cuestión regula –el campo
moral y ético- que se enumeren específicamente las instancias en que se incurre
en violación a dicho artículo. Es
importante destacar que estamos frente a un código de ética, y como tal, su
aspiración es establecer unas normas de carácter general para guiar la conducta
de los funcionarios públicos. A estos
efectos, el Art. 3.3(b) dispone:
Ningún
funcionario o empleado público aceptará un empleo o mantendrá[11]
relaciones contractuales de negocio, con una persona, negocio o entidad que
esté reglamentada por o que haga negocios con la agencia gubernamental para la
cual él trabaja, cuando el funcionario participe en las decisiones
institucionales de la agencia, o tenga facultad para decidir o influenciar en
las actuaciones oficiales de la agencia en relación con dicha persona, negocio
o entidad. 3 L.P.R.A. § 1823(b).
El Art. 3.3(b) define cuáles son las personas a quienes les
aplica: a los funcionarios públicos con facultad de influenciar las decisiones
de la agencia con respecto a una persona, negocio o entidad específica, o que
pueden influenciar las decisiones institucionales de la agencia. El artículo también indica cuál es la
conducta prohibida: entrar en relaciones contractuales de negocio con una
persona que a su vez haga negocios con la agencia para la cual el funcionario
trabaja.[12] Tampoco se presta para aplicación arbitraria
y discriminatoria. Provee a las
personas que han de aplicarla criterios adecuados para ejercer su discreción.[13] En este sentido “[n]o debe confundirse una
ley vaga que propicia la aplicación discriminatoria, con el hecho de que toda
ley, al ser aplicada, supone el ejercicio de cierta discreción.” Dora
Nevares-Muñiz, Derecho Penal Puertorriqueño, supra; In re:
Guzmán Géigel, 113 D.P.R. 122 (1982); Pueblo v. Tribunal Superior,
81 D.P.R. 763 (1960).
Consideramos
que la ley, de acuerdo su propósito y examinadas sus disposiciones en conjunto,
establece guías claras sobre lo que el Art. 3.3(b) prohíbe, por lo que el mismo
no es inconstitucional.
Examinemos ahora
si los Alcaldes Ramón Luis Rivera y Rafael Cordero Santiago efectivamente
incurrieron en violación al Art. 3.3(b).
V
Es un principio
básico de hermenéutica que las leyes deben interpretarse considerando su razón
y espíritu, y examinando y comparando sus partes, las unas con relación a las
otras, procurando siempre dar cumplimiento al propósito del legislador. P.N.P. v. Rodríguez Estrada,
122 D.P.R. 490, 500 (1988). Al
interpretar una disposición específica de una ley, es nuestra obligación
fundamental imprimirle efectividad a la intención legislativa, propiciando de
esta forma la realización del propósito que persigue la Ley, siempre, claro
está, teniendo presente el fin social que la inspiró. Vázquez v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513, 523 (1991); Zambrana
v. E.L.A., 129 D.P.R. 740 (1992); Gobernador de P.R. v. Alcalde
de Coamo, 131 D.P.R. 614 (1992).
Al
interpretar la disposición en controversia utilizaremos las ayudas extrínsecas
que existen para interpretar los estatutos.
Entre éstas se encuentran tanto las leyes aprobadas con anterioridad a
la disposición que se está interpretando como las que se han aprobado con
posterioridad.[14] Además tomaremos en consideración, no sólo la
clara intención legislativa según ésta surge de la Exposición de Motivos, sino
también cómo ésta se entrelaza con las demás disposiciones de la Ley de Ética
Gubernamental para lograr su propósito.
Uno de los
propósitos principales para la creación de la Ley de Ética Gubernamental fue el
promover y preservar la integridad de los servidores públicos y de las
instituciones de nuestro gobierno. En
los informes conjuntos sometidos por la Cámara de Representantes previos a la
aprobación de la Ley de Ética Gubernamental de 1985, se expresó que la
legislación recomendada “habrá de ser eficaz para prevenir y penalizar el
comportamiento delictivo de aquellos funcionarios y empleados públicos
que en el desempeño de sus labores gubernamentales vulneren los principios
básicos de una ética de excelencia.”
(Énfasis suplido). Por su parte,
la Exposición de Motivos de la Ley de Ética recoge esta preocupación al
disponer que “es intolerable que existan funcionarios públicos en
representación de la administración del Gobierno que puedan lucrarse del
patrimonio del pueblo” (Énfasis suplido).
Para comprender
cabalmente el propósito de la referida Ley, consideramos necesario exponer
parte de la ponencia del entonces Secretario de Justicia ante la Asamblea
Legislativa durante las vistas públicas en torno a la aprobación de la Ley de
Ética. En lo pertinente, el Secretario
señaló que: “En los últimos años, ciertamente, han surgido a la luz pública un
sinnúmero de casos caracterizados por un alto contenido de corrupción.(...) La venta de influencias, los
conflictos de intereses y la conducta impropia e ilegal de muchos
funcionarios públicos ha constituido el tema en los últimos años (...) Hoy, lamentablemente, las circunstancias
terribles de corrupción gubernamental nos obligan a considerar
este tipo de legislación.” (Énfasis
suplido).
Vemos pues, como
de los debates legislativos y de la Exposición de Motivos de la propia Ley
surge claramente que el propósito principal de la Ley de Ética Gubernamental
es combatir y ciertamente, prevenir la corrupción en el gobierno, la conducta
ilegal de los empleados públicos, el abuso de poder y el ejercicio de
influencias indebidas por parte de los funcionarios de gobierno.
La disposición
que aplica a los casos de epígrafe es la que se aprobó en el 1985 en la ley
original. Para un mejor entendimiento
de la intención legislativa y, por ende, de los parámetros de la Ley de Ética,
analizaremos el desarrollo legislativo posterior.[15]
La Ley de Ética
Gubernamental fue enmendada por la Ley Núm. 150 de 22 de diciembre de 1994 (en
adelante Ley de 1994). En el informe
del Senado con relación a dichas enmiendas, se señaló que el gobierno “se
percibe también como una estructura burocrática y costosa, donde en ocasiones
el uso de los fondos públicos es inadecuado y la conducta de algunos
funcionarios públicos no responde a las normas de sana administración
gubernamental.” (Énfasis suplido).
De la Exposición
de Motivos de la Ley de 1994 surge que el propósito de las enmiendas fue
ampliar el alcance de las prohibiciones contenidas en la Ley de Ética
Gubernamental. No obstante, esta
ampliación hay que enfocarla dentro de los propósitos principales de la
ley. Al analizar la Ley de 1994 y su
Exposición de Motivos, se puede colegir que las enmiendas no iban dirigidas a
ampliar todas las prohibiciones establecidas en la ley original, sino
las relativas a los “posibles conflictos de intereses que puedan surgir entre
una entidad privada que ha sido contratada por el Gobierno de Puerto Rico para
que represente el interés público sobre un asunto donde también la entidad
representa intereses particulares reñidos con el fin público. Estas prácticas concernientes a las
relaciones contractuales entre el gobierno y el sector privado no figuran
entre las prohibiciones éticas ni el alcance del código... A base de estas consideraciones, es
imperativo ampliar el alcance de las prohibiciones para evitar todo posible
conflicto que le restan al pueblo la confianza en su Gobierno y en sus
funcionarios públicos.” (Énfasis
suplido).
Como vemos, las
enmiendas de 1994 se hicieron con el fin primordial de añadir una serie de
prohibiciones no contempladas en la ley original, específicamente,
prohibiciones relativas a los contratos entre el Gobierno y el sector privado,
y prohibiciones relacionadas con empresas contratadas por el Gobierno que
tuvieran conflictos de intereses con los fines públicos que persigue el
Estado. Es fácil concluir que estas
enmiendas se hicieron para continuar fortaleciendo el principal objetivo de la
ley, esto es, evitar la corrupción gubernamental.
Asimismo, a pesar
que la Ley de Ética disponía para la aprobación de un reglamento, no fue hasta
el 1992 que la Oficina aprobó el Reglamento de Ética Gubernamental, Reglamento
Núm. 4827 de 20 de noviembre de 1992 (en adelante Reglamento). El Reglamento, cumpliendo con el propósito
fundamental de la Ley de Ética, especificó con mayor detalle el alcance de sus
disposiciones.[16]
La
sec. 6 del Reglamento, en lo pertinente, expresa que “todo servidor público deberá:
(A) evitar tomar cualquier acción, esté o no específicamente prohibida por este
título, que pueda resultar en o crear apariencia de: (1) usar las facultades
de su cargo, propiedad o fondos públicos para un fin privado. (Énfasis
suplido.)
Por
su parte, la sec. 8 del Reglamento dispone, en lo pertinente, que “ningún
funcionario o empleado público utilizará los deberes y facultades de su
cargo ni la propiedad o fondos públicos para obtener, directa o indirectamente,
para él, para algún miembro de su unidad familiar, ni para cualquier otra
persona, negocio o entidad, ventajas, beneficios o privilegios, salvo
que esté autorizado, expresa o implícitamente, por ley”. (Énfasis suplido.)
Finalmente,
la sec. 13(A) del Reglamento dispone que no se “aceptará honorarios,
compensación, regalos, pago de gastos o cualquier otra recompensa con un valor
monetario bajo circunstancias en que su aceptación pueda resultar en o
crear la apariencia de un conflicto de intereses con sus obligaciones como
servidor público” (Énfasis suplido).
De
toda esta exposición que antecede, podemos llegar a la conclusión de que el
propósito primordial de la Ley de Ética Gubernamental, según enmendada, y su
Reglamento, es combatir y prevenir la corrupción en todas las ramas de
gobierno, prohibir que los funcionarios hagan uso de ventajas indebidas en la
consecución de sus intereses personales, y que utilicen su posición de liderato
y poder para obtener beneficios económicos indebidos.
VI
No
hay decisión ética que pueda ser regulada enteramente por medios externos. En casi todo caso, el primer árbitro es la
conciencia individual del funcionario público.[17] El medio externo que regulaba la decisión ética de los Alcaldes
querellados era el Art. 3.3(b), el cual nos permite identificar los siguientes
elementos: (1) funcionario en particular; (2) facultado para influir o decidir
en la actuación de la agencia respecto a una persona, negocio o entidad
específica o participe en las decisiones institucionales de la agencia; (3) que
esta persona, negocio o entidad tenga un contrato con la agencia en la que
trabaja el funcionario y; (4) que el funcionario público[18] contrate con dicha persona,
negocio o entidad.
Las
“relaciones contractuales” se refieren a la doctrina general de contratos según
establecida por el Código Civil de Puerto Rico y la jurisprudencia.[19] Según el Diccionario de la Lengua Española,[20]
“negocio” significa una utilidad o interés que se logra en lo que se trata,
comercia o pretende. Sin embargo, la
palabra clave para la interpretación de la frase “aceptar relaciones
contractuales de negocio” es el verbo “aceptar” ya que éste constituye la
acción prohibida del Art. 3.3(b).[21]
Dentro
de los parámetros antes delineados, los elementos requeridos en el Art. 3.3(b),
y el propósito de la Ley de Ética Gubernamental, analizaremos cada caso de
epígrafe para ver si se configura la violación ética imputada.
A.
El Alcalde de Ponce es un
funcionario público facultado para influir en la actuación municipal. El Municipio Autónomo de Ponce sostuvo relaciones
contractuales de negocio con Dominicci desde 1989 hasta 1995.[22] El 23 de noviembre de 1991, el Alcalde de
Ponce le compró a Dominicci seis (6) consolas de aire acondicionado, cuyo costo
incluyendo su instalación, era de $6,811.00.[23] Éstas eran para usarlas en su residencia
privada. Los cuatro (4) elementos
exigidos para incurrir, prima facie, en una violación del Art. 3.3(b)
están presentes.
B.
En el caso del
Alcalde de Bayamón, no está en disputa que el señor Ramón Luis Rivera es un
funcionario público con facultad para influenciar las decisiones del Municipio
con respecto a los contratos otorgados por el Municipio y cualquier entidad
privada. Además, a la fecha de los
hechos, Losada tenía un contrato como suplidor de vehículos del Municipio de
Bayamón.
Consideramos que
el Alcalde Rivera efectivamente sostuvo una relación contractual de negocio con
Losada cuando cambió el auto que Blazer que originalmente le fue obsequiado por
un Lumina y se comprometió a pagar la diferencia en precio de cuatro mil (4,000)
dólares entre la Blazer y el Lumina.
Así surge de la carta que el propio alcalde le dirigió a la
Oficina. El hecho que la adquisición
original del vehículo haya sido por medio de un “regalo” en nada cambia el
hecho de que efectivamente negoció con Losada el cambio del mismo, el
financiamiento de la diferencia en precio y que terminó pagando la totalidad
del precio de compra. Asimismo, los
términos de esta compra, en la cual no hubo financiamiento o pronto alguno,
indican que Losada hizo el negocio en consideración a la persona del señor
Ramón Luis Rivera. Vemos pues como, en
cuanto al Alcalde de Bayamón, también se cumplen los requisitos para establecer
prima facie que éste incurrió en una violación al Art. 3.3(b).
No obstante,
consideramos que en ninguno de los casos ocurrió una falta a la ética
gubernamental. Veamos.
C.
La
Ley de Ética Gubernamental tiene el propósito principal de combatir la
corrupción. Así surge del historial
legislativo y de su Exposición de Motivos.
Ciertamente, la ley pretende evitar que los funcionarios públicos
incurran en conducta que sugiera la apariencia de conflicto de intereses y que
pueda provocar desconfianza en las instituciones gubernamentales.[24]
No obstante, en
vista del propósito de la Ley de Ética Gubernamental, la mera apariencia de
conflicto de intereses,[25]
por sí sola, no puede conllevar el que automáticamente se encuentre a un
funcionario público incurso en una violación ética.
Entendemos que una vez la Oficina establece
los hechos que dan lugar a la querella, o sea, un caso prima facie de
que el funcionario incurrió en conducta que viola el Art. 3.3(b), el
funcionario o empleado público al cual se le impute una violación debe tener la
oportunidad de demostrar que su conducta no redundó en ventajas indebidas,
corrupción, beneficios personales o abuso de su poder y de ser así, no debe
encontrársele incurso en violación a la Ley de Ética.[26]
La carga de
la prueba para establecer esta defensa corresponderá al funcionario, ya que
éste está en mejor posición de ofrecer la prueba documental y testifical que
establezca que su actuación no es constitutiva de un acto de corrupción.
Los factores que
esbozamos en esta opinión deberán considerarse no solamente para determinar si
efectivamente ocurrió una violación a la ética, sino también al momento de
imponer la sanción o multa administrativa, de encontrarse a un funcionario
incurso en violación a ley.
Es importante
destacar que ni la ley ni su reglamento contienen una disposición específica
sobre la cuantía a imponer como sanción administrativa por violaciones
éticas. En ausencia de disposición al
respecto, la cuantía máxima a imponerse en estos casos es la contemplada en la
Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (L.P.A.U),[27]
sec. 7.1. Esta sección dispone que
“toda violación a las leyes que administran las agencias o a los reglamentos
emitidos al amparo de las mismas podrá ser penalizada con multas
administrativas que no excederán cinco mil (5,000) dólares por casa violación”. 3 L.P.R.A. sec. 2201.
No obstante,
aunque la L.P.A.U. permite la imposición de hasta cinco mil (5,000) dólares por
cada violación de ley o reglamento administrativo, al imponer multas
administrativas bajo la Ley de Ética, debe tomarse en consideración que el Art.
3.8 de la ley, el cual tipifica como delito grave la violación al Art. 3.3(b),
entre otros, contempla una multa de dos mil (2,000) dólares de encontrarse al
funcionario culpable del delito, y de mediar circunstancias agravantes, la multa
máxima podrá ser hasta de tres mil (3,000) dólares.[28] Estos parámetros que dispone la ley para la
imposición de multas de carácter penal deben guiar a los tribunales y a la
Oficina al momento de imponer sanciones administrativas por violaciones a la
Ley de Ética, en aras de que no se impongan a los funcionarios públicos multas
que resulten ser excesivas en relación con la falta ética cometida.
Debemos
señalar que la ley dispone “toda persona que reciba un beneficio económico como
resultado de una violación a este subcapítulo vendrá obligado a pagar al Estado
como sanción civil por su incumplimiento una suma equivalente a tres (3) veces
el valor del beneficio económico recibido.” 3
L.P.R.A. sec. 1828(b)(3) En estos casos,
la sanción económica resultante podría ser mayor que los límites establecidos
en la propia L.P.A.U. No obstante, esta
sanción, por sus propios términos, está limitada a los casos en que se pruebe
que el funcionario recibió un beneficio económico, y se entiende aplicable
cuando la falta ética haya sido de naturaleza grave, o sea, un caso de claro de
corrupción gubernamental.
Creemos que la solución a la que hoy
llegamos adelanta el propósito principal de la Ley de Ética Gubernamental:
combatir la corrupción en todas las esferas del gobierno. Aunque nuestro país se ha visto en los
últimos años sumergido en una ola de corrupción gubernamental que parece
ahogarnos, no debemos permitir que en el afán de buscar soluciones inmediatas,
desvirtuemos los propósitos de la Ley de Ética Gubernamental, convirtiéndola en
un instrumento para cometer injusticias, dañar permanentemente la reputación de
funcionarios públicos que han servido al país con dignidad, honradez y
dedicación, y desalentar el que las personas más capacitadas escojan dedicarse
al servicio público.
Aplicando esta norma concluimos que de
acuerdo a los propósitos de la Ley de Ética Gubernamental, el señor Ramón Luis
Rivera no incurrió en violación al Art. 3.3(b). Aunque la Oficina demostró un caso prima facie de
infracción al referido artículo, ya que el entonces Alcalde de Bayamón negoció
con una entidad que tenía a su vez negocios con el Municipio de Bayamón, no se
alegó ni se demostró que el señor Rivera hubiese obtenido algún beneficio
económico, ventaja indebida o hubiese abusado de las facultades de su cargo.
El único beneficio que se podría señalar
que obtuvo el Alcalde, fue el financiamiento especial que obtuvo el grupo de
Bayamón cuando adquirieron originalmente el vehículo Blazer. No obstante, este beneficio no fue ni tan
siquiera solicitado por el propio Alcalde.
Por el contrario, cuando el Alcalde negoció con Losada financió el pago
de la diferencia en precio de cuatro mil (4,000) dólares por el cambio de
vehículo. Además, en cuanto el señor
Rivera se enteró de que el grupo que originalmente le obsequió la guagua Blazer
no hizo ningún pago a Losada, él asumió la deuda, pagando la totalidad del
precio del vehículo. Ante estos hechos,
no podemos concluir que el entonces Alcalde de Bayamón haya obtenido alguna
ventaja indebida en esta transacción que justifique se le encuentre en
violación del Art. 3.3(b).
En
cuanto al Alcalde de Ponce, concluimos que éste no violó el Art. 3.3(b). La Oficina estableció los hechos que
constituían un caso prima facie de violación al Art. 3.3(b): el Alcalde
de Ponce compró para su residencia privada seis (6) aires acondicionados a una
entidad que a su vez tenía contratos con el Municipio de Ponce.
No obstante, en el caso del señor
Cordero Santiago, tampoco se alegó ni se demostró que hubiese obtenido algún
beneficio económico, ventaja indebida, hubiese abusado de las facultades de su
cargo, o hubiese en su actuación algún trazo de corrupción. Lo que sí surge del expediente del caso es
que el señor Cordero Santiago admitió haber hecho el negocio y pagó por éste el
precio del mercado. A la luz de los
criterio esbozados en esta opinión, estos hechos no justifican que se encuentre
al señor Cordero Santiago incurso en violación al Art. 3.3(b).
VII
En conclusión, no
se alegó ni existe prueba en el expediente de que los Alcaldes de Ponce y
Bayamón incurrieron en conducta que violara las disposiciones del Art. 3.3(b)
de la Ley de Ética Gubernamental. Aunque la Oficina estableció los hechos que
dan lugar a un caso prima facie de violación al Art. 3.3(b), no surge
del expediente que se haya alegado ni presentado prueba a los efectos de que
estos funcionarios hayan obtenido algún beneficio económico indebido, que hayan
abusado de las facultades de su cargo, o que haya mediado algún acto de
corrupción en las transacciones de negocios por ellos realizadas.
La evidencia en récord demuestra que tanto el señor
Cordero Santiago como el señor Rivera realizaron sus respectivas transacciones
pagando el precio del mercado, y asumiendo las deudas contraídas en su carácter
personal sin comprometer en modo alguno fondos públicos. Ante estos hechos, es preciso concluir que
no se demostró que estos funcionarios incurrieran en violación a la Ley de
Ética Gubernamental.
En
cuanto a la infracción de Art. 4.4(12) imputada al Alcalde de Ponce, concluimos
que de la evidencia que obra en el expediente no surge claramente que el
Alcalde tenía el deber legal de incluir la compra de los aires acondicionados
en el informe financiero, ya que no se puede determinar conforme a la factura que
todas o alguna de las consolas de aires excedían del valor de mil (1,000)
dólares. Por lo tanto, no puede
sostenerse que violó el Art. 4.4(12) de la Ley de Ética Gubernamental.
Por
estas razones, se confirma la sentencia del Tribunal de Circuito en la cual se
determinó que el señor Ramón Luis Rivera no violó el Art. 3.3(b) de la Ley de
Ética; y se revoca la sentencia dictada por el Tribunal de Circuito en la cual
se determinó que el señor Rafael Cordero Santiago incurrió en violaciones a los
Arts. 3.3(b) y 4.4(12) de la Ley de Ética Gubernamental.
El
Juez Presidente, señor Andréu García y el Juez Asociado señor Hernández Denton
estuvieron conformes con la Opinión y sentencia en su totalidad. A estos efectos, el Juez Hernández Denton
emitió una Opinión de conformidad. El
Juez Asociado señor Rebollo López concurre con el resultado al que se llega en
la sentencia emitida por el Tribunal en los casos consolidados de epígrafe;
esto es, entiende que ni el Alcalde Hon. Rafael Cordero Santiago ni el ex
Alcalde Hon. Ramón Luis Rivera infringieron disposición legal alguna. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri
emitió Opinión de conformidad en parte y concurrente con el resultado en cuanto
a que los alcaldes en cuestión no violaron el Art. 3.3(b) de Ley de Ética
Gubernamental, haciendo constar que no está de acuerdo con los pronunciamientos
de la opinión y sentencia en el acápite VI-C.
El Juez Corrada del Río emitió una Opinión concurrente en cuanto al Art.
3.3(b), por entender que el mismo es inconstitucional, a la cual se unió el
Juez Asociado señor Rivera Pérez.
Se
dictará sentencia de conformidad.
Miriam
Naveira de Rodón
Juez Asociada
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 21 de agosto de 2001
Por los fundamentos expuestos en
la Opinión que antecede, y por estar una mayoría de este Tribunal conforme con
lo expuesto en los acápites I y II, el Juez Presidente señor Andréu García, la
Juez Asociada señora Naveira de Rodón y los Jueces Asociados señores Hernández
Denton, Fuster Berlingeri, Corrada del
Río y Rivera Pérez, se revoca la sentencia de Tribunal de Circuito de
Apelaciones que encontró al Alcalde de Ponce, señor Rafael Cordero Santiago,
incurso en violación al Art. 4.4(12) de la Ley de Ética Gubernamental. El Juez Asociado señor Rebollo López
concurre con el resultado.
Además,
por estar una mayoría de este Tribunal conforme con lo expuesto en los acápites
III al V, el Juez Presidente señor Andréu García, la Juez Asociada señora Naveira
de Rodón y los Jueces Asociados señores Hernández Denton y Fuster Berlingeri, y
por concurrir todos los miembros del Tribunal con la conclusión de que los
señores Cordero Santiago y Ramón Luis Rivera no violaron el Art. 3.3(b) de la
Ley de Ética Gubernamental, se revoca la sentencia dictada por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones que determinó que el Alcalde Rafael Cordero Santiago
incurrió en violación al Art. 3.3(b), y se confirma el dictamen del Tribunal de
Circuito de Apelaciones que concluyó que el señor Ramón Luis Rivera no violó el
Art. 3.3(b) de la Ley de Ética Gubernamental.
Lo pronunció, manda el
Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor Andréu García y el
Juez Asociado señor Hernández Denton estuvieron conformes con la Opinión y
sentencia en su totalidad. A estos
efectos, el Juez Asociado señor Hernández Denton emitió Opinión de
conformidad. El Juez Asociado señor Rebollo
López concurre con el resultado por entender que ni el Alcalde Hon. Rafael
Cordero Santiago ni el ex alcalde Hon. Ramón Luis Rivera infringieron
disposición legal alguna. El Juez
Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión de conformidad en parte y
concurrente en parte. El Juez Asociado
señor Corrada del Río emitió Opinión concurrente a la cual se une el Juez
Asociado señor Rivera Pérez.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Otras opiniones de esta caso.
Presione sobre la misma para ver.
Opinión de
Conformidad emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton
Opinión Concurrente emitida
por el Juez Asociado
señor Corrada del Río