Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2001
Cont. 2001 DTS 118 OFICINA
DE ETICA V. CORDERO SANTIAGO Y RIVERA
Opinión de
Conformidad emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 21 de agosto de 2001.
“Corruption,
the most infallible symptom of constitutional liberty.” Edward
Gibbon, The Decline and Fall of the Roman Empire.
Uno de los cánceres más perniciosos que puede invadir al Estado moderno
es la corrupción gubernamental. La misma estrangula la voluntad del pueblo y
pone en peligro la integridad misma de la democracia. Desvincula y enajena las
fuentes de legitimidad del poder del Estado de la acción y el efecto del mismo.
Por esto, nuestro ordenamiento jurídico, con amplia sabiduría, aborrece al
funcionario corrupto.
Por otro lado, no
debemos olvidar que, en nuestro afán de eliminar la corrupción gubernamental,
no podemos despreciar las garantías constitucionales que protegen a todo
ciudadano. Envenena, también, y corroe lo más valioso de nuestro sistema
democrático, el ataque desmesurado del Estado a los derechos fundamentales del
individuo. Por esto, antes de privar a un ciudadano de su propiedad o de su
libertad se requiere fiel cumplimiento con el más riguroso debido proceso de
ley.
Las controversias de
autos requieren que establezcamos un delicado balance entre la protección de
los derechos de los individuos, y la necesidad de detener y castigar las
violaciones éticas en que incurren algunos funcionarios públicos. Nos toca,
pues, interpretar la Ley de Etica Gubernamental de manera tal que se protejan
las libertades constitucionales que deben florecer en nuestra democracia, tanto
de los actos de corrupción, como de la mano excesivamente dura de un gobierno
justiciero. La rigurosidad al batallar la corrupción y demás males de nuestra
sociedad no se puede tornar en inquisición.
Entendemos
que la decisión mayoritaria llega a una solución acertada en los casos de autos
y, por tanto, estamos conformes con los acápites I al V de la misma, que
constituyen la Opinión del Tribunal. Además estamos también conformes con las
partes VI y VII de la Opinión emitida por la Juez Asociada señora Naveira de
Rodón, las cuales fueron endosadas por una pluralidad de los compañeros Jueces.
No obstante, dada la importancia de la Ley de Etica Gubernamental en la
realidad social puertorriqueña de hoy en día, hemos decidido suscribir esta
Opinión de Conformidad para expresar nuestros criterios sobre las disposiciones
de dicha Ley que hoy interpreta esta Curia por primera vez.
I
La
Ley de Etica Gubernamental establece múltiples prohibiciones que limitan la conducta
de los funcionarios y empleados públicos. Existen, sin embargo, distintos tipos
de sanciones que se pueden imponer al funcionario o empleado que viola sus
disposiciones. El tipo de sanción a imponerse depende de la manera o modalidad
en la cual se incurrió en tal violación. Dependiendo de la conducta específica
del funcionario o empleado, puede que proceda una u otra de las distintas
sanciones disponibles.
Nos parece crucial,
pues, hacer un análisis de los distintos tipos de penalidades que se pueden
imponer a un funcionario que viola las prohibiciones del Art. 3.3(b) de la Ley
de Etica Gubernamental, y lo que se tiene que probar en cada caso para
imponerlas. La prohibición establecida en el Art. 3.3(b), y la interpretación
de lo que en dicho Artículo se dispone, es independiente de los distintos tipos
de sanciones que se pueden imponer por su violación. Cada una de estas
sanciones requiere un grado de culpabilidad y/o un procedimiento distinto que
corresponda a su nivel de severidad.
Es decir que, al
analizar la actuación de un funcionario público, primero se debe decidir si
dicha actuación violentó la prohibición establecida en el Artículo específico
de la Ley de Etica Gubernamental. Si este es el caso, entonces se debe
determinar el elemento subjetivo, el grado de culpabilidad del funcionario,
para así decidir qué sanción, si alguna, se debe imponer. No toda violación
literal de las prohibiciones de la Ley debe resultar en sanciones, sino sólo
aquellas que impliquen cierto grado de culpabilidad. De esta manera se cumple con el claro propósito de la Ley:
combatir la corrupción, el uso de influencias indebidas, y el saqueo de la
confianza del pueblo en un gobierno que actúa para el beneficio personal de sus
funcionarios, en lugar del beneficio del pueblo.
II
Conforme
lo anterior, lo primero que debe determinar la Oficina de Etica Gubernamental
en casos como los de autos es si hay una violación literal del Artículo 3.3(b).
Dicho Artículo dispone:
Ningún funcionario o empleado público aceptará un empleo o
mantendrá relaciones contractuales de negocio, con una persona, negocio o
entidad que esté reglamentada por o que haga negocios con la agencia
gubernamental para la cual él trabaja cuando el funcionario o empleado público
participe en las decisiones institucionales de la agencia o tenga facultad para
decidir o influenciar las actuaciones oficiales de la agencia que tengan
relación con dicha persona, negocio o entidad.
3 L.P.R.A. sec. 1823(b).
Del texto de la prohibición surgen
dos de los elementos más importantes que se deben probar al establecer una
violación: 1) que el funcionario acepte o mantenga relaciones contractuales con
una entidad que esté reglamentada o que haga negocios con la agencia, y 2) que
el funcionario participe en las decisiones institucionales de la agencia o
tenga facultad para decidir o influenciar las actuaciones oficiales de la
agencia que tengan relación con dicha entidad. Entendemos que hay tres
señalamientos importantes que debemos hacer al respecto.
En
primer lugar, debemos recalcar que la interpretación de “relaciones
contractuales” que hace la decisión mayoritaria en esta ocasión es una amplia y
abarcadora. Toda relación
contractual cubierta bajo la “doctrina general de contratos según establecida
por el Código Civil de Puerto Rico y la jurisprudencia” queda cubierta bajo la
prohibición. Véase Opinión de la Juez Asociada señora Naveira de Rodón en la
pág. 21. Esto implica que un alcalde de un pueblo pequeño, que compra
materiales para hacer mejoras en su casa en la única ferretería del pueblo,
estaría violando las prohibiciones del Artículo 3.3(b) si el municipio también
compra materiales en dicha única ferretería.
De igual manera, en el
caso de funcionarios de agencias que regulan ciertas áreas, esta interpretación
de la Ley implica que si el Secretario de Salud decide atenderse en un hospital
(entidad que el Departamento de Salud regula), estaría violando la prohibición
literal del Artículo 3.3(b). También constituiría una violación a dicho
Artículo el que el Comisionado de Seguros compre una póliza para asegurar su
hogar o su automóvil de un agente o compañía regulada por la Oficina del
Comisionado de Seguros.
Por esto precisamente es
que se hace de tan crucial importancia que, al momento de imponer sanciones, se
requiera un grado de culpabilidad de parte del funcionario. De no ser así, se desvirtuaría el propósito
claro de la ley (combatir la corrupción), y se podría tornar la misma en un
instrumento para la persecución política.
En
segundo lugar, se debe recordar que para establecer una violación al Artículo
3.3(b) se tiene que probar que el funcionario participa en las decisiones de la
agencia o tiene facultad para influenciar sus actuaciones. En los casos de
autos, la influencia de los alcaldes estaba claramente establecida ya que, como
menciona la decisión mayoritaria, son estos funcionarios los que tienen la
facultad de imprimirle efectividad a los contratos del municipio mediante su
firma. En esta ocasión, pues, la determinación de si había facultad para
influenciar las decisiones de la agencia era de fácil solución. Prevemos, sin
embargo, que en otros casos esta interrogante puede ser objeto de un más
extendido y riguroso análisis.
Por
último, cabe destacar que la prohibición del Artículo 3.3(b) aplica sólo cuando
el funcionario puede influir en decisiones que estén relacionadas a la
entidad con la que mantiene relaciones contractuales. De esta manera nos
aseguramos que sólo se castigue a aquel funcionario que pueda obtener
beneficios a cambio de influencias indebidas. Este tipo de comportamiento,
corrupto y antiético, es el único que la Ley está destinada a castigar.
III
Una vez se ha
establecido una violación a las prohibiciones literales corresponde determinar
el grado de culpabilidad en que incurrió el funcionario, para así decidir qué
sanciones, si algunas, se deben imponer. Luego de analizar detenidamente las
disposiciones pertinentes, hemos concluido que existen tres tipos de sanciones:
1) sanciones administrativas que provee la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, 3 L.P.R.A. sec. 2201; 2) sanciones civiles que provee la Ley de Etica
Gubernamental, 3 L.P.R.A. sec. 1828(b); y 3) sanciones penales que provee la
Ley de Etica Gubernamental, 3 L.P.R.A. sec. 1828(a).[1] Entendemos que cada tipo de sanción
responde a un nivel de culpabilidad y/o a un procedimiento distinto.
A.
En primer lugar, en
cuanto a las sanciones administrativas, la decisión mayoritaria correctamente
concluye que se pueden imponer cuando un funcionario viole las prohibiciones del
Art. 3.3(b), y no pueda probar que dicha violación no iba atada a un beneficio
económico o una influencia indebida. Es decir, cuando se prueba que un
funcionario con facultad para decidir o influenciar las acciones de la agencia
mantuvo relaciones contractuales con una persona, entidad o negocio que la
agencia regula, o con el cual mantiene relaciones contractuales, se establece
un caso prima facie de violación ética que conlleva sanciones
administrativas.
Sin embargo, el
funcionario puede presentar como defensa afirmativa la ausencia de beneficio
económico o influencia indebida. Al proveer esta defensa, nos aseguramos que la
Ley de Etica Gubernamental sólo se aplique contra aquellos funcionarios
corruptos que intenten beneficiarse personalmente de su posición de poder.
Como discute y explica muy convincentemente la decisión mayoritaria, éste es el
único tipo de conducta que pretende castigar la Ley. Entendemos, sin embargo, que no tiene que haberse materializado
el beneficio económico, sino que la intención de beneficiarse o de ejercer
influencia indebida es suficiente. No puede constituir una defensa del
funcionario malintencionado el que su plan sea frustrado antes de que rinda sus
frutos podridos.
Cabe recalcar que las
sanciones administrativas surgen de las disposiciones de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme.[2] Como tal, dichas sanciones están
limitadas a $5,000.00 por cada violación. 3 L.P.R.A. sec. 2201. Esto no impide,
sin embargo, que se impongan también las sanciones civiles y penales que provee
la Ley de Etica Gubernamental. Id.
B.
Por
otro lado, al imponer las sanciones civiles que provee la Ley de Etica, es
necesario probar que hubo un beneficio económico como resultado de la
violación. 3 L.P.R.A. sec. 1828(b)(3).[3]
Esto surge del texto claro de
la Ley, ya que la cuantía de las sanciones es igual al triple del beneficio
económico. Id. Si no hubo beneficio, pues, no procede imponer sanciones
civiles. A diferencia de las sanciones administrativas, estas sanciones civiles
sólo se pueden imponer cuando se ha materializado algún beneficio económico, y
su cuantía está atada estrictamente a dicho beneficio. Así pues, sirven como un
cierto tipo de pena de restitución, aún cuando al triplicarse la cuantía
también sirvan como medida punitiva.
C.
Por
último, tenemos las sanciones penales. Entendemos que el imponer sanciones
penales debe requerir, también, que haya habido un beneficio económico
indebido. Entendemos además que la Ley
de Etica exige que se pruebe, como elemento del delito, que la violación
del Art. 3.3(b) haya sido intencional. El Art. 3.8 de dicha ley dispone: “Toda persona que viole intencionalmente las
prohibiciones y disposiciones establecidas en [el Art. 3.3(b)] incurrirá en
delito grave y convicta que fuere, será sancionada por cada violación con pena
de reclusión por un término fijo de un año o con multa de dos mil ($2,000)
dólares; o ambas penas a discreción del tribunal.” 3 L.P.R.A. sec. 1828(a)(1) (énfasis
suplido).
Por
lo tanto, el delito tipificado en dicho artículo incluye un elemento subjetivo
de intención. Surge claramente del texto de la Ley de Etica que el funcionario
que viola el Art. 3.3(b) sólo incurre en conducta criminal si lo hace
intencionalmente, es decir si sabe que está manteniendo relaciones
contractuales con una persona, entidad o negocio a la cual la agencia regula, o
con la cual mantiene relaciones contractuales. Por ser la intención uno de los
elementos del delito, el peso de probar que dicho elemento subjetivo existió
recae sobre el fiscal.
Por
otro lado, la ley no menciona explícitamente, al definir el delito, la
necesidad de probar que hubo un beneficio económico o una influencia indebida.
Sin embargo, entendemos que surge del historial legislativo que la ley estaba
destinada a criminalizar conducta corrupta que incluyera este tipo de beneficio
indebido. El elemento subjetivo que incluye la Ley de Etica Gubernamental al
tipificar el delito grave debe requerir una disposición mental corrupta que
vaya en busca de un beneficio indebido.
Esto constituye un elemento del delito y debe ser probado por el fiscal,
más allá de toda duda razonable, en un procedimiento criminal donde el
acusado tendrá derecho a juicio por jurado y a todas las demás garantías que
exige el debido proceso de ley. Además, el hecho que la Asamblea Legislativa
haya requerido prueba de un beneficio económico indebido al imponer sanciones
civiles hace forzoso concluir que dicha prueba debe ser requerida también
al imponer sanciones penales que pueden conllevar encarcelamiento, sin beneficio
de sentencia suspendida, por un delito grave.
Cabe
mencionar que queda bajo la discreción de la Oficina de Etica Gubernamental el
decidir preliminarmente qué sanciones amerita una violación de la Ley. Dicha
Oficina no tiene que referir al fiscal toda violación intencional de la Ley en
la que haya habido un beneficio económico indebido para que se instituya el
correspondiente procedimiento criminal. La Oficina de Etica Gubernamental puede
optar, en casos donde haya factores atenuantes, por sólo imponer sanciones
administrativas y/o sanciones civiles. Este tipo de discreción, análoga a la
discreción de la cual gozan los fiscales al decidir si instar procedimientos
criminales, debe servir de saludable balance a la severidad de las sanciones
penales establecidas en la Ley.
IV
“Nay,
but to live
In the rank sweat of an
enseaméd bed,
Stewed in corruption, honeying
and making love
Over the nasty sty.”
William Shakespeare, Hamlet, Act 3, Scene 4.
Puerto Rico se ha visto arropado por telarañas de corrupción gubernamental
que parecen saltar a nuestro paso, inesperadas e inexorables, envolviendo en
confusión nuestro proceder y deslizándose, macabras, por nuestra piel como las
babas del diablo. Ante esta situación tan alarmante que amenaza la legitimidad
misma de nuestros líderes electos, y la viabilidad de nuestro sistema
democrático, se tiene que responder de manera agresiva e implacable. No podemos
permitir que se debilite la médula ética de los funcionarios que cimientan
nuestro sistema constitucional con su integridad y servicio. Tal descuido
podría conllevar una implosión masiva de nuestro ordenamiento democrático.
Sin embargo, no podemos
olvidar que también se corroe el tuétano de una democracia cuando el Estado
acecha y amenaza las libertades constitucionales de sus individuos. No podemos
perder el justo juicio y el sentido común en nuestro afán de imponer orden. No
puede haber justicia sin orden, pero mucho menos orden sin justicia. Una
saludable limpieza de las instituciones públicas del país no puede, bajo ningún
concepto, convertirse ni en cruzada despavorida, ni en cacería de brujas, ni en
entrampamiento político.
Como
discute la decisión mayoritaria, los casos de autos presentan una situación en
la cual se le impusieron sanciones administrativas a los Honorables Rafael
Cordero Santiago y Ramón Luis Rivera. No se les proveyó a dichos alcaldes una
oportunidad de presentar como defensa la ausencia de beneficio económico o
influencia indebida. Estos casos
ilustran las injusticias que se pueden cometer contra funcionarios que
inocentemente violan las disposiciones literales de la Ley de Etica
Gubernamental en el curso regular de sus transacciones como consumidores. Del expediente surge que estos alcaldes no
recibieron ningún tipo de beneficio económico indebido ni abusaron de su
posición de poder. Por lo tanto, sería injusto imponerles sanciones y
someterlos al desprecio público por actos que no reflejan el más mínimo grado
de culpabilidad.
Coincidimos, además, con el criterio
mayoritario con respecto a la inaplicabilidad a los casos ante nos de la
doctrina de amplitud excesiva. Por otro lado, y por los mismos argumentos
anteriormente expuestos en cuanto a la interpretación del Artículo 3.3(b),
estamos convencidos que la metodología utilizada en la decisión mayoritaria
para interpretar el Art. 4.4(12), que le provee al funcionario una oportunidad
para explicar por qué no incluyó alguna información en el informe que dicho
Artículo requiere, es la más correcta y sabia. Estamos, pues, conformes con la decisión
mayoritaria en su totalidad.
Federico
Hernández Denton
Juez
Asociado
Otras opiniones de esta caso.
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Opinión Concurrente emitida
por el Juez Asociado
señor Corrada del Río