Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2002
2002 DTS 069 ASOCIACION V. DEPARTAMENTO DE SALUD
E.L.A. 2002TSPR069
Presione aquí para la Opinión del Tribunal
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez.
San Juan, Puerto Rico, a 23 de mayo de 2002.
La Opinión en reconsideración que en
el día de hoy formula esta Curia en el presente caso establece que la
invalidación del Reglamento Núm. 89 del Departamento de Salud[1]
tendrá carácter prospectivo. Como
consecuencia, en aquellos casos pendientes de adjudicarse una solicitud de
certificado de necesidad y conveniencia, en adelante CNC, ante el Departamento
de Salud, en los cuales se haya celebrado o esté señalada la vista adjudicativa
al momento de advenir final y firme esta opinión, serán resueltos de acuerdo
con el referido Reglamento. No obstante,
señala la Mayoría que el Departamento de Salud deberá circunscribirse a los
criterios establecidos en la Opinión que en este momento reconsidera. De igual forma, señala la Mayoría que el
Departamento de Salud o la Asamblea Legislativa pueden adoptar otros criterios
por ley o reglamento que se adapten a las necesidades de nuestro pueblo, siempre
y cuando se apruebe la legislación o el reglamento siguiendo los criterios
enumerados en la Opinión del 5 de febrero de 2002.
Disentimos, muy respetuosamente, por
entender que lo formulado en el día de hoy por este Tribunal constituye un acto
de dirigir el ejercicio de formulación de política pública, el cual está en
contraposición con el principio de separación de poderes que rige nuestra vida
democrática. La decisión mayoritaria
interfiere con el campo de acción del Poder Ejecutivo, que envuelve la
formulación y ejecución de la política pública en el área de la salud. Veamos.
I
La Ley Núm. 2 de 7 de noviembre de 1975, según enmendada,[2] le otorga al Departamento de Salud la facultad de conceder a determinadas facilidades de salud los CNC que necesitan para operar. El propósito de esta ley es coordinar de manera efectiva la oferta de servicios de salud a la comunidad. La ley dispone que el Departamento de Salud establecerá un reglamento que guiará el proceso de concesión de los referidos certificados.
En el año 1986 el Departamento de
Salud aprobó el Reglamento Núm. 56[3]
para regir dichos procedimientos. Este
reglamento establecía una serie de criterios que debían ser considerados para
conceder un CNC. En agosto de 1997, el
Departamento de Salud publicó un aviso en un periódico de circulación general,
en donde informaba su intención de aprobar un nuevo reglamento para regular ese
procedimiento. Además, advertía sobre
el derecho de revisar el texto del proyecto sobre el nuevo reglamento y el
término para someter comentarios por escrito o de solicitar vistas
públicas. Los peticionarios solicitaron
vistas públicas y la agencia se las concedió.
Los
peticionarios expusieron sus objeciones al referido proyecto en las vistas
celebradas. El Departamento de Salud
aprobó el Reglamento Núm. 89, supra, adoptando algunas de las
recomendaciones hechas, y lo presentó en el Departamento de Estado. Los peticionarios acudieron al Tribunal de
Circuito de Apelaciones, mediante recurso de revisión judicial. Dicho foro apelativo intermedio confirmó la
determinación de la Secretaria de Salud y dictaminó que el reglamento era
válido.
Inconformes, los peticionarios acudieron ante nos, mediante recurso de Certiorari, alegando, en síntesis, que: (1) el reglamento era nulo por ser vago y ambiguo; (2) que el reglamento era contrario a la ley, en virtud de la cual se aprobó; y (3) no se siguió el procedimiento adecuado durante el transcurso de su aprobación. El 5 de febrero de 2002, esta Curia emitió la Opinión que en este momento reconsidera, la cual invalidó el Reglamento Núm. 89, supra, aprobado por el Secretario de Salud para regular la concesión de los CNC y dejó en vigor el antiguo Reglamento Núm. 56, supra, que perseguía el mismo fin.
Cuando se emitió la Opinión que hoy se reconsidera, nos unimos a la Opinión Concurrente y Disidente que emitiera el Juez Asociado señor Corrada del Río. Descargamos nuestro criterio de esa manera, porque entendimos que el Reglamento Núm. 89, supra, es válido, no adolece de vaguedad y se aprobó a tenor con el procedimiento establecido por ley para ello. En el día de hoy nos reafirmamos en tal criterio. No obstante, habiéndose solicitado oportunamente la reconsideración del referido dictamen por el Departamento de Salud, y contando con la comparecencia de las partes, nos vemos obligados a disentir de la Opinión emitida en este momento, por los fundamentos que expondremos a continuación.
II
El punto de partida de nuestro disenso es el principio de separación de poderes que permea nuestro sistema republicano de gobierno. Este principio está contenido en la Sección 2 del Artículo I de la Constitución de Puerto Rico,[4] la cual dispone lo siguiente:
El gobierno del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico tendrá forma republicana y sus Poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial, según se establecen por esta Constitución, estarán igualmente
subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico.
Nuestra Constitución establece, de manera expresa, la separación de las tres ramas del gobierno.[5] Cada uno de estos tres poderes realizan una función específica, a saber: el Poder Ejecutivo pone en vigor las leyes; el Poder Legislativo crea las leyes y formula la política pública que regirá los destinos del Pueblo; y la Rama Judicial interpreta las leyes y revisa las actuaciones de las otras dos ramas.[6]
Este principio de la separación de poderes es fundamental en el esquema democrático de gobierno republicano de los Estados Unidos y de Puerto Rico.[7] El mismo garantiza la libertad de los ciudadanos evitando la concentración de poder en una sola de las ramas de gobierno, lo cual conllevaría la tiranía.[8] Además de salvaguardar la libertad ciudadana, la separación de poderes garantiza la independencia de cada una de las ramas del gobierno y evita que una de las ramas domine o interfiera con las facultades de la otra.[9] Esto se consigue a través del sistema de pesos y contrapesos que establece el principio de separación de poderes, el cual obliga a las tres ramas a interactuar entre sí, sin abandonar sus funciones y sin invadir el campo de las otras dos.[10] Se ha reconocido que no puede existir la libertad si no hay separación entre las tres ramas del gobierno.[11] Esta doctrina no significa que cada rama del gobierno funcionará en total abstracción de las demás, sino que ninguna de las tres ramas de gobierno puede ampliar su autoridad y sus facultades a expensas de otra.[12]
En varias ocasiones se ha sostenido que una rama del gobierno no puede interferir ni usurpar las facultades de otra, sin incurrir en una violación al principio de separación de poderes.[13] Establecido que el principio de separación de poderes permea nuestro esquema constitucional, debemos preguntarnos: ¿cuál es la función de la Rama Judicial en nuestro gobierno? La contestación es sencilla. La Rama Judicial tiene la función de ser el intérprete final de la Constitución y de las leyes de Puerto Rico.[14] Sin embargo, la función de la Rama Judicial es interpretar la ley, no formular política pública, ni mucho menos dirigir tal ejercicio.[15] Esa facultad le corresponde a las Ramas Legislativa y Ejecutiva.[16] La Rama Judicial puede revisar las actuaciones de las otras dos ramas del gobierno para determinar si están circunscritas a las disposiciones constitucionales que las limitan y regulan.[17] Este principio de la revisión judicial tiene como base la Constitución de Puerto Rico, que establece que ninguna ley será declarada inconstitucional a no ser por el voto de la mayoría de los jueces que componen este Tribunal.[18] De hecho, la revisión judicial constituye un elemento esencial de la doctrina de separación de poderes, la cual es la base de nuestro sistema democrático.[19] Al ejercer su ministerio, la Rama Judicial debe ser cuidadosa y tener deferencia por el criterio y facultades de las demás ramas.[20] Después de todo, la Rama Judicial está obligada a respetar la Constitución y los principios que la inspiran y a velar porque su espíritu no se vulnere.[21]
III
Como mencionáramos anteriormente, la Rama
Judicial es la encargada de estudiar la ley para determinar si la misma es válida por no confligir con preceptos
constitucionales. Si confligiera, la ley sería declarada inconstitucional.[22] La Constitución de Puerto Rico establece
este principio de la revisión judicial, el cual nació de lo resuelto por el
Tribunal Supremo de Estados Unidos en Marbury v. Madison, 5 U.S. 135
(1803).[23]
La revisión judicial tiene que ser
ejercitada con cautela. La razón para
esto es que la misma trata sobre la determinación de la constitucionalidad de
una ley o acto de gobierno, que ejercitan los poderes gubernamentales electos
por el pueblo, por un organismo que no es elegido por el voto popular.[24] Por eso, el permitir la revisión
indiscriminada de las actuaciones de las otras ramas del gobierno trastocaría
las bases democráticas de nuestro gobierno.[25]
En cumplimiento con la necesidad de
actuar de manera cautelosa al revisar la constitucionalidad de una ley, este
Tribunal ha establecido una serie de mecanismos de autolimitación, entre los
cuales se incluyen: (1) el requisito de la existencia de un caso o
controversia, y (2) de los criterios de justiciabilidad.[26] Otro principio que se ha reiterado sobre
este asunto en repetidas ocasiones es aquel que promulga que el tribunal se
abstendrá de entrar a resolver la constitucionalidad de una ley si existe otro
fundamento sobre el cual pueda resolverse la controversia, o si existe una
interpretación alterna que permita sostener la validez de la misma.[27]
La Rama Judicial es la encargada de
interpretar y aplicar la ley.[28] Este ejercicio puede aclarar las lagunas o
áreas oscuras que existan en la misma.[29] Sin lugar a dudas, la razón para adoptar la doctrina
de autolimitación judicial que rige en Puerto Rico es el deseo de evitar
trastocar nuestro esquema constitucional de separación de poderes. A esos efectos, nos expresamos en E.L.A.
v. Aguayo, supra, de la manera siguiente:
...
¿Qué fundamento tienen esas limitaciones? ¿Han sido creadas para satisfacer las
exigencias de un preciosismo técnico, o están por el contrario sustentadas por
una convicción, a la cual abonan la razón y la experiencia, de cómo debe
ejercitarse la gravísima responsabilidad judicial de juzgar la
constitucionalidad de las actuaciones legislativas? Es indudable que constituyen un mínimo de condiciones para el
ejercicio discreto y tolerable de un poder que de otro modo constituiría una clara
amenaza para la calidad democrática del sistema y convertiría a los jueces en
guardianes de la comunidad. Factores
determinantes de estas normas son la falibilidad del juicio humano, la
condición negativa del poder judicial que no posee la autoridad directa que
adviene a las otras dos ramas por ser electas por el pueblo, y la convicción de
que la Corte perdería su influencia y prestigio y finalmente su autoridad, si,
a diario, y fuera de los estrictos límites de un genuino procedimiento
judicial, estuviese pasando juicio sobre la validez constitucional de las
actuaciones legislativas y ejecutivas.
...
De igual manera, el ejercicio de la
facultad de interpretar y aplicar la ley, de la cual está investida la Rama
Judicial, no es absoluto ni está libre de restricciones. Al interpretar y aplicar la ley, la Rama
Judicial no puede sustituir su criterio por el del legislador. En Alejandro Rivera v. E.L.A.,[30]
citando a Bernier y Cuevas Segarra, nos expresamos sobre este aspecto de la
manera siguiente:
... El Poder Judicial
ejercitado por los tribunales consiste en el ejercicio de las facultades de
resolver los litigios a través de la interpretación de la ley. En el desempeño normal de sus funciones, los
tribunales están obligados a respetar la voluntad legislativa aunque los
magistrados discrepen personalmente de la sabiduría de los actos
legislativos. Interpretar una ley en
forma que sea contraria a la intención del legislador implica la usurpación por
la rama judicial de las prerrogativas de la rama legislativa. Por tanto, el intérprete debe abstenerse de
sustituir el criterio legislativo por sus propios conceptos de lo justo,
razonable y deseable.
...
En
el referido caso puntualizamos que estamos impedidos de usurpar el campo de la Rama
Legislativa al ejercitar nuestra facultad constitucional. De igual forma, y por analogía, no
disponemos de facultad para invadir el campo de acción del Poder Ejecutivo en
su ministerio de formular política pública. La razón es sencilla, el principio de la separación de poderes
sobre el cual está estructurado nuestro esquema constitucional nos lo
impide.
No
hay duda de que las agencias administrativas, las cuales forman parte del Poder
Ejecutivo, realizan labores de formulación de política pública. Dicha función le ha sido delegada por la
Rama Legislativa. La razón de ser para
esta delegación es la complejidad de las funciones que tiene que realizar el
gobierno y la flexibilidad que dichas agencias le brindan al mismo. A esos efectos expresamos en M. & B.
S., Inc. v. Depto. de Agricultura,[31]
lo siguiente:
La función del gobierno durante este siglo se ha
transformado de una entidad pasiva que rendía ciertos servicios, a una muy
activa que realiza una multiplicidad de actividades. Actualmente regula la conducta privada en una variedad de fases:
impone contribuciones, concede distintos tipos de beneficios económicos como
subsidios, viviendas u otros bienes, y provee los servicios tradicionales como
seguridad, educación y salud. Para
que el estado moderno cumpla cabalmente con sus responsabilidades, la Asamblea
Legislativa ha delegado extensamente poderes tanto cuasi legislativos como
cuasi judiciales a las agencias administrativas. Así se originó lo que se ha considerado uno de los más
importantes y novedosos desarrollos del gobierno moderno: la reglamentación
administrativa. (Citas omitidas;
énfasis nuestro.)
La
reglamentación administrativa constituye una parte fundamental de los poderes
de la Rama Ejecutiva, los cuales son delegados por la Asamblea Legislativa a
agencias que pertenecen a esa rama de gobierno, buscando promover la eficiencia
gubernamental. Esta delegación es
realizada dentro de unas normas generales establecidas por la Legislatura, por
las que la agencia tendrá que guiarse al aprobar la reglamentación.[32] Mediante el ejercicio de ese poder delegado,
las agencias aprueban reglas y reglamentos que rigen la vida de los ciudadanos,
lo cual constituye un ejercicio de formulación de política pública.[33] De la misma forma, la agencia podría
formular política pública mediante sus facultades adjudicativas o
cuasijudiciales.[34]
Como
cuestión de realidad, la Rama Legislativa le delegó al Secretario de Salud la
facultad de aprobar un reglamento que estableciera los requisitos y criterios
para otorgar un CNC. A esos efectos, el
artículo 3 de la Ley Núm. 2 de 7 de noviembre de 1975,[35]
establece lo siguiente:
El Secretario [de Salud] establecerá mediante reglamento
los criterios para expedir o denegar el certificado de necesidad y
conveniencia. Al establecer dichos
criterios el Secretario tomará en consideración las guías generales
establecidas en la ley federal y en las secs. 334 a 334j de este título,
conforme a la política pública y estrategia de desarrollo adoptada por la Junta
de Planificación, incluyendo el Plan de Desarrollo Integral.
...
Es al amparo de esta
delegación expresa que el Secretario de Salud aprobó el Reglamento Núm. 89, supra. Habiéndose declarado inválido por este
Tribunal dicho reglamento, el Secretario de Salud está facultado por ley para
aprobar otro que regule el procedimiento para conceder los CNC. Al así actuar, realizaría un ejercicio de
formulación de política pública, por delegación expresa del Poder Legislativo. La intervención de este Tribunal con los
criterios que utilice el Secretario de Salud para formular la política pública
sobre el área de la salud es una que incide sobre el radio de acción de las
otras dos ramas del gobierno.
IV
Los
tribunales tienen la facultad para declarar inválidos los reglamentos aprobados
por las agencias administrativas. A
esos efectos, la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, en su sección
2.7,[36]
establece, en lo pertinente, lo siguiente:
...
(b) Cualquier acción para impugnar
la validez de su faz de una regla o reglamento por el incumplimiento de las
disposiciones de este capítulo deberá iniciarse en el Tribunal de Circuito de
Apelaciones dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de vigencia
de dicha regla o reglamento. La
competencia sobre la acción corresponderá al Circuito de la región judicial
donde está ubicado el domicilio del recurrente.
...
Los
tribunales tienen la facultad de determinar sobre la validez de los reglamentos
aprobados por las agencias administrativas.
Sin embargo, esta facultad no es absoluta. En primer lugar, al revisar las determinaciones de una agencia
administrativa, entre las cuales se encuentra la aprobación de reglamentos, los
tribunales deben tener deferencia por la determinación que realiza la agencia
en atención al conocimiento especializado que poseen en su área.[37] En segundo lugar, la revisión judicial de la
reglamentación aprobada por una agencia administrativa no recae sobre la
deseabilidad o inteligencia de la misma.
Dicho procedimiento se limita a que se haya aprobado conforme a la ley y
que no hayan mediado actuaciones arbitrarias o ilegales por parte de la
agencia.[38] Hemos establecido los criterios a que tiene
que circunscribirse la Rama Judicial al revisar la reglamentación
administrativa.[39] En Luan Investment Corp. v. Román, supra, [40]
citando a M. & B. S., Inc. v. Depto. de Agricultura, supra,
expresamos lo siguiente:
No obstante, lo que actualmente se requiere
como medida fiscalizadora es que las agencias aprueben reglamentos que
delimiten o precisen sus facultades al amparo de la ley y así evitar
actuaciones ilegales o arbitrarias. La
función de los tribunales generalmente ha de ir dirigida a evaluar: (1) si la
actuación administrativa está autorizada por la ley; (2) si se delegó poder de
reglamentación; (3) si la reglamentación promulgada está dentro de los amplios
poderes delegados; (4) si al aprobarse el reglamento se cumplió con las normas
procesales de la ley orgánica y de las leyes especiales, y (5) si la reglamentación
es arbitraria o caprichosa. (Citas
omitidas.)
La
Opinión Mayoritaria, que en este momento es reconsiderada, se apoyó para
declarar inválido el Reglamento Núm. 89, supra, en el hecho de que éste
no proveía criterios detallados para la concesión de un CNC, como el Reglamento
Núm. 56, supra, el cual sustituyó.
Nos ratificamos en nuestra posición original, por entender que los
criterios vertidos en el Reglamento Núm. 89, supra, invalidado son
suficientes para dirigir la discreción administrativa. La aprobación de ese reglamento constituyó
un ejercicio válido de formulación de política pública por parte del Poder
Ejecutivo, cuyo propósito era facilitar el proceso de concesión de los CNC. No nos correspondía, como entendemos hizo la
Mayoría en aquel momento, pasar juicio sobre la sabiduría de la formulación de
la política pública realizada por el Poder Ejecutivo en el área de la
salud. Esa no es nuestra función dentro
de nuestro esquema constitucional.
La Mayoría en este momento
incurre en un acto encaminado a dirigir al Poder Ejecutivo, elegido por el
Pueblo, sobre la manera en que deberá formular e implantar la política pública
sobre el área de la salud y los criterios que debe utilizar en ese
proceso. Aunque la Opinión Mayoritaria,
consecuencia de la solicitud de reconsideración, persigue impartir carácter
prospectivo a lo ya resuelto en este caso, su resultado es el de dirigir al
Departamento de Salud al resolver en los méritos toda aquella solicitud de CNC
en la que se haya celebrado vista adjudicativa o que esté señalada la
misma. Apercibe al Departamento de Salud que
al aprobar un nuevo reglamento tiene que circunscribirse a lo resuelto en la
Opinión que hoy reconsidera.
La
Mayoría toma un rumbo alejado de la función constitucional de esta rama de
gobierno. Le instruye al Secretario de
Salud que, en los casos aplicables, resuelva la solicitud de CNC de acuerdo con
el Reglamento Núm. 89, supra, y que la decisión que emita debe ser
específica y detallada, a tenor con la Opinión dictada por este Tribunal el 5
de febrero de 2002. Aunque le indica al
Secretario de Salud que podrá utilizar el Reglamento Núm. 89, supra,
dicho funcionario en la práctica tendría que aplicar aquellos otros criterios
enumerados en la Opinión que en este momento reconsidera, o sea, la resolución
a emitirse por el Departamento de Salud con relación a una solicitud de un CNC
deberá formularse de acuerdo con los criterios esbozados en el antiguo
Reglamento Núm. 56, supra, el cual la Mayoría considera que es el
apropiado para regular la concesión o denegación de los CNC. Este Tribunal le instruye a los Poderes
Ejecutivo y Legislativo que, de determinar la necesidad de aprobar algún
estatuto o reglamento para subsanar la situación que describe, tienen que
cumplir con lo resuelto en la Opinión emitida el 5 de febrero de 2002 en el
caso que hoy nos ocupa.
Lo aquí actuado por la
Mayoría constituye un mandato al Poder Ejecutivo, electo por el pueblo, para
que formule política pública, a tenor con el criterio de lo que entiende más
sabio e inteligente para el área de la salud.
La Constitución de Puerto Rico no nos permite abrogarnos esa
facultad. Si la Mayoría entiende
que el Reglamento no es válido y que la aplicación de la norma debe ser
prospectiva, la facultad de este Tribunal entendemos llega hasta el punto de
determinar su invalidez. No es parte de
nuestra facultad constitucional el emitir guías o directrices al Poder
Ejecutivo sobre la forma en que éste ha de formular la política pública sobre
un área de interés público para la ciudadanía.
Al así actuar, este Tribunal lastima peligrosamente nuestro esquema
democrático constitucional de gobierno.
V
Por
los fundamentos antes expuestos, disiento de la Opinión Mayoritaria.
Efraín E.
Rivera Pérez
Juez
Asociado
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