Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2002
2002
DTS 083 CARIBE V. PUERTO RICO TELEPHONE 2002TSPR083
Opinión Disidente emitida por
el Juez Asociado señor Hernández Denton, a la cual se une el Juez Presidente
señor Andréu García.
San Juan, Puerto Rico, a 18 de junio de 2002.
Por entender que la Junta de
Telecomunicaciones de Puerto Rico tiene la facultad legal para atender y
adjudicar reclamaciones de daños y perjuicios, disentimos.
I
Caribe Communications, Inc. (en adelante, CaribCom), presentó una demanda en contra de la Puerto Rico Telephone Company (en adelante PRTC) ante la Junta Reglamentadora de Telecomunicaciones de Puerto Rico (en adelante, la Junta) por la alegada violación de unas disposiciones de la Ley de Telecomunicaciones de Puerto Rico de de 1996.[1] Dicha compañía depende de la red de la PRTC para que las llamadas de sus clientes sean originadas y terminadas. En su acción alegó que, a raíz de ciertos problemas de programación en el equipo de la PRTC, varias de las llamadas de sus clientes se vieron afectadas. Reclamó compensación por los daños sufridos como resultado de dichas violaciones.
Por su parte, la PRTC presentó una moción de desestimación alegando que la Junta no tenía facultad para atender una reclamación de daños y perjuicios. Sin embargo, la Junta la denegó tras concluir que poseía autoridad implícita para otorgar daños por virtud de la Ley de Telecomunicaciones. Igualmente, amparó su determinación en el Reglamento de Práctica y Procedimiento General de la Junta, un reglamento que dicha entidad promulgó y que reconoce tal facultad.[2]
Inconforme, la PRTC acudió al Tribunal de
Circuito de Apelaciones. Tras el examen
de rigor, el foro apelativo confirmó a la Junta y determinó que la autoridad
para atender reclamaciones por daños y perjuicios se deduce de los amplios
poderes que la Ley de Telecomunicaciones le concedió a dicho organismo.
A solicitud de la PRTC, esta Curia expide el auto de Certiorari y revoca el dictamen recurrido al concluir que la Junta no tiene facultad legal para entender en acciones de daños y perjuicios. Respetuosamente, diferimos de este curso decisorio. De un examen detallado de las disposiciones legales pertinentes y de nuestra jurisprudencia interpretativa, concluimos que la Junta posee la facultad legal para atender y adjudicar reclamaciones de daños y perjuicios. Veamos.
II
A
En el pasado
hemos tenido oportunidad de enfrentarnos a controversias análogas a la que hoy
se nos plantea. A tales efectos en Quiñones v. San Rafael
Estates,
143 D.P.R. 756 (1997), indicamos que actualmente se acepta como válida la
delegación a las agencias del poder de otorgar compensación por daños, ya sea
porque específicamente en la ley habilitadora de la agencia se le concede dicha
facultad o porque esté consignado, implícitamente, en su amplia facultad para
conceder remedios.
Así, hemos
validado la delegación a las agencias administrativas de la facultad para
otorgar compensación por daños y perjuicios en dos (2) instancias: cuando las
leyes habilitadoras de las agencias conceden expresamente esa facultad y;
cuando no estando claramente facultadas para imponer daños, dicho poder está
implícito en la amplia facultad de confeccionar remedios en la implantación de
la política pública de la ley, y si al así hacerlo se adelantan los intereses
de la legislación que las creó. Véase, Quiñones v. San Rafael Estates, supra.
El caso de autos es un ejemplo de esta
segunda modalidad. Esto es, el poder de
la Junta para otorgar compensación por daños y perjuicios está implícito en los
amplios poderes de la agencia en tanto las reclamaciones por daños tienen una relación directa
y sustancial con el servicio público que ésta ofrece. Además, al ejercer dicha facultad, la Junta adelanta los
intereses de su ley habilitadora. Véase,
Quiñones v. San Rafael Estates, supra.
Incluso, la capacidad de la Junta para
conferir daños es tan evidente que el propio legislador la dio por sentado,
llegando al punto de eliminar la facultad del Departamento de Asuntos del
Consumidor para entender en estos asuntos bajo el supuesto de que la Junta
sería quién ejercitaría tal facultad.
Veamos.
B
A raíz de la aprobación de la Ley Federal
de Telecomunicaciones de 1996, 47 U.S.C. sec. 251 et seq., y luego de estudiar
las necesidades de Puerto Rico en el área de las telecomunicaciones, la
Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Telecomunicaciones mediante la cual se
creó la Junta. P.R.T.C. v. J. Reg.
Tel. de P.R., res. el 12 de junio de 2000, 2000 TSPR 83.
La referida entidad se creó con los
poderes y prerrogativas necesarias para establecer un régimen reglamentario
que, inter alia, garantice la disponibilidad de servicios de
telecomunicaciones universales a un costo razonable para los ciudadanos; vele
por la eficiencia de los servicios de telecomunicaciones y; promueva la
competencia.[3] De esta forma, la Junta quedó facultada por
ley para reglamentar los servicios de telecomunicaciones en Puerto Rico, y
además, para dar cumplimiento y administrar su propia ley habilitadora. P.R.T.C. v. J. Reg. Tel. de P.R., supra.
Entre los propósitos de la Ley de
Telecomunicaciones se encuentran: (i) reconocer el servicio de
telecomunicaciones como uno cuya prestación persigue un fin de alto interés
público dentro de un mercado competitivo; (ii) asegurar la disponibilidad del
más amplio número de posibilidades competitivas en la oferta de servicios y
facilidades de telecomunicaciones; (iii) asegurar que no existan barreras
reglamentarias ni procedimientos administrativos innecesarios que entorpezcan
la competencia en el mercado; (iv) simplificar el proceso reglamentario en
aquellas situaciones en que la reglamentación sea necesaria y; (v) dirigir la
reglamentación al fomento del bienestar del consumidor y a penalizar las
prácticas anticompetitivas en el mercado de las telecomunicaciones.[4]
Para cumplir con tales propósitos, la Ley
de Telecomunicaciones le confirió amplios poderes a la Junta. De esta
forma se concentró en una sola agencia del estado la jurisdicción primaria
relacionada con la reglamentación del campo de las telecomunicaciones para que
desempeñara la función de guardián del ambiente competitivo.[5] En efecto, según la propia legislación, la
Junta tiene jurisdicción primaria sobre todos los servicios de
telecomunicaciones y sobre todas las personas que rindan estos servicios
dentro de Puerto Rico y sobre todas las personas con un interés directo
o indirecto en dichos servicios o compañías.[6]
Además, la Junta tiene jurisdicción sobre
“[c]ualquier persona cuyas acciones u omisiones resulten en perjuicio de
las actividades, recursos o intereses sobre los cuales la Junta posee poderes
de reglamentación, supervisión o vigilancia, incluyendo cualquier persona que
utilice su control sobre servicios o compañías de telecomunicaciones de tal
manera que resulte en dicho perjuicio”; (Énfasis suplido).[7]
De la exposición de motivos de la Ley de
Telecomunicaciones también se puede apreciar la intención legislativa de crear
a la Junta como una entidad con amplios poderes. Así, se indica:[8]
La Junta que crea esta
legislación operará en forma independiente, dotada con la capacidad y los
poderes necesarios para asegurar, facilitar y estimular la construcción y
desarrollo de las facilidades de todas las ramas de las Telecomunicaciones en
Puerto Rico, promoviendo la competencia justa y efectiva, y detectando y corrigiendo
conducta anticompetitiva, a fin de fortalecer esta industria y, por ende,
el desarrollo socioeconómico de la ciudadanía en general. (Énfasis suplido.)
Precisamente, la propia Ley de
Telecomunicaciones advierte que los poderes de la Junta se conceptualizarán
ampliamente para poder alcanzar los propósitos de la ley. El legislador,
consciente de que no sería práctico enumerar una lista exhaustiva de todos los
poderes de la Junta, señaló que
dondequiera que algún poder específico o autoridad sea otorgado a la Junta, la
enumeración no se interpretará como que excluye o impide cualquier otro
poder o autoridad de otra manera conferida a ésta. Indicó que, además de las facultades enumeradas, la Junta tendrá todos
los poderes adicionales implícitos e incidentales que sean apropiados y
necesarios para efectuar y llevar a cabo todos los poderes mencionados en la
ley y para alcanzar los propósitos de ésta.
A tales efectos, se dispuso:[9]
Las disposiciones de esta
Ley serán interpretadas liberalmente para poder alcanzar sus propósitos y
dondequiera que algún poder específico o autoridad sea dada a la Junta, la
enumeración no se interpretará como que excluye o impide cualquier otro poder o
autoridad de otra manera conferida a ésta.
La Junta aquí creada tendrá, además de los poderes enumerados en esta Ley,
todos los poderes adicionales implícitos e incidentales que sean apropiados y
necesarios para efectuar y llevar a cabo, desempeñar y ejercitar todos los
poderes antes mencionados y para alcanzar los propósitos de esta Ley, sujeto al
sobreseimiento de dichos poderes por legislación federal o reglas de la
Comisión Federal de Comunicaciones.
C
En lo que
respecta a la
facultad de una agencia para adjudicar reclamaciones por daños y perjuicios en
asuntos relacionados a las telecomunicaciones, debe advertirse que la misma no
es de reciente creación. De hecho,
desde 1974 el Departamento de Asuntos del Consumidor (en adelante, D.A.Co.)
ejercía dicha facultad. Así lo
reconocimos en Ferretería Matos, Inc. v. P.R. Tel. Co., 110 D.P.R. 153
(1980). A tales efectos, el artículo 10
de la Ley Núm. 25 de 6 de mayo de 1974 disponía:
El Departamento de Asuntos
del Consumidor tendrá jurisdicción exclusiva y original para adjudicar toda
reclamación de daños y perjuicios hasta la suma de cinco mil (5,000) dólares
con motivo de negligencia en la prestación del servicio telefónico a los
usuarios de la Autoridad [de Teléfonos de Puerto Rico] o de cualquiera de sus
subsidiarias.
Este fue el estado de derecho vigente
hasta 1996. Sin embargo, ante la eventual creación de la Junta, el legislador
se dio a la tarea de modificar el mismo para atemperarlo con la premisa básica
de que sería la Junta quién se encargaría de regular las telecomunicaciones a
tenor con sus amplios poderes.
Por tal razón, mediante legislación se dispuso que D.A.Co. continuaría
ejerciendo la facultad delegada hasta que la Junta implementara la
reglamentación correspondiente para ejercerla. El legislador dio por
sentado que la Junta que se crearía tendría la facultad para atender
reclamaciones de daños y perjuicios por virtud de los amplios poderes que se le
otorgarían para regular el mercado de las telecomunicaciones. Véase la exposición de motivos de la Ley
Núm. 204 de 7 de septiembre de 1996 (en adelante, Ley Núm. 204), la cual
establece:
A fin de modernizar las
disposiciones que regulan los medios y empresas de telecomunicaciones para
atemperarlas con los avances y descubrimientos modernos, esta Asamblea
Legislativa se propone adoptar una nueva legislación creando un organismo con
jurisdicción exclusiva sobre los medios y empresas de telecomunicaciones. A este fin, la medida presentada propone
eliminar la jurisdicción del Departamento de Asuntos del Consumidor para
adjudicar las reclamaciones de daños y perjuicios con motivo de negligencia en
la prestación del servicio telefónico[.]
Precisamente, la sección 2 de la Ley Núm.
204 indica:
El Departamento de Asuntos
del Consumidor continuará atendiendo y adjudicando aquellas reclamaciones por
daños y perjuicios hasta la suma de cinco mil (5,000) dólares que hayan sido
presentadas ante su consideración con anterioridad a la presente Ley. De igual modo, atenderá todas aquellas
reclamaciones que se instaren por daños y perjuicios hasta la suma de cinco
mil (5,000) dólares por motivo de negligencia en la prestación de servicios
telefónicos presentada contra cualquier compañía de telecomunicaciones
hasta tanto la Junta Reglamentadora de Telecomunicaciones implemente la
reglamentación correspondiente. (Énfasis suplido).
Como puede apreciarse, el legislador
eliminó la facultad de D.A.Co. para entender en ciertas reclamaciones de daños
pues suponía que la Junta lo sustituiría, ya que ésta sería la entidad idónea
para atender las acciones de daños y perjuicios en aquellos asuntos
relacionados a su competencia. Los amplios
poderes con los que se creaba dicha entidad suponían que ésta tendría la
facultad necesaria para entender las mismas.
De hecho, la Junta dio cumplimiento al
mandato legal y mediante la “reglamentación correspondiente” delimitó dicha
facultad. Así, la Junta promulgó el Reglamento
de Práctica y Procedimiento General, supra, el cual dispone en su
artículo 7.6(e): “La Junta podrá imponer sanciones u otros remedios adicionales
y ordenará, de entenderlo necesario, la indemnización al querellante de los daños
y perjuicios ocasionados a éste por las acciones u omisiones de la parte
querellada.”; (Énfasis suplido).
Es al amparo de este marco legal, y a
tenor con nuestra jurisprudencia interpretativa, que debemos atender la
interrogante que este recurso nos plantea:
¿tiene la Junta facultad legal para entender en reclamaciones de daños y
perjuicios? Entendemos que sí.
III
Según hemos podido apreciar, la capacidad
de la Junta para otorgar daños fue concebida por el legislador. La Ley Núm. 204 expresaba el entendimiento
legislativo de que la Junta que se crearía tendría amplios poderes, inclusive
el poder de otorgar daños. Por ello,
expresamente se estableció una medida transitoria para que D.A.Co. continuara
atendiendo las reclamaciones por daños y perjuicios por motivo de la negligencia en la prestación
de servicios telefónicos hasta tanto la Junta implementara la reglamentación
correspondiente, lo cual se hizo.
Precisamente, dicha facultad es un poder
incidental, y una consecuencia necesaria, de los amplios poderes que la Ley de
Telecomunicaciones le confiere a la Junta.
La reclamación en daños, en muchas ocasiones, es inherente a la causa de
acción que el legislador le encomendó a la Junta atender. Esto pues, las violaciones a las
disposiciones de la Ley de Telecomunicaciones tienen un efecto económico
directo en los consumidores o en las compañías competidoras.
Conscientes de esto, al analizar las
facultades de la Junta hemos precisado que la intención de la legislatura al
crear dicha entidad no fue únicamente que ésta detecte conducta anticompetitiva,
sino que también corrija la misma.
P.R.T.C. v. J. Reg. Tel. de P.R., supra. A tenor con los propósitos de la ley,
resulta evidente que entre las facultades correctivas que la Junta posee se
incluye la autoridad para conceder daños.
Tal poder es consistente con los amplios poderes que dicha entidad
ejerce en protección del bienestar general de la industria de
telecomunicaciones y, por ende, de la ciudadanía puertorriqueña. La imposición de daños es una herramienta
efectiva que tiene la Junta para alcanzar los propósitos de la Ley de
Telecomunicaciones de proteger al consumidor, promover la competencia y
corregir prácticas anticompetitivas.
Una reclamación de daños ante la Junta tiene una relación directa y sustancial con el servicio público que dicha agencia está obligada a ofrecer y adelantaría los propósitos de la Ley de Telecomunicaciones. No debemos olvidar, como bien nos recuerda la Junta en su comparecencia ante nos, que por más de medio siglo la PRTC ha mantenido el control y monopolio telefónico de Puerto Rico y como parte de su poder, en ocasiones ha implementado tácticas dirigidas a mantener a sus competidores fuera del mercado o en desventaja, ocasionándoles daños y perjuicios.
Por ello, la imposición de daños podría ser apropiada, por ejemplo, en el caso de una persona a quien se le niegue caprichosamente servicio telefónico o en el caso de un competidor a quien la PRTC le niegue acceso a su sistema de manera injustificada. Limitar la capacidad de la Junta a meramente determinar la legalidad de las actuaciones de una compañía, sin permitirle adjudicar compensaciones económicas por los daños ocasionados, atentaría contra el propósito de la Ley de Telecomunicaciones de eliminar la conducta anticompetitiva y de proteger a los consumidores y supondría ignorar la intención legislativa de que fuera la Junta quien se encargara de ventilar las mismas.
Igualmente, al ejercer la facultad de
imponer daños, la Junta no sólo adelanta los intereses de su ley habilitadora,
sino que evita que la persona afectada tenga que incurrir en los costos de un
nuevo procedimiento ante los tribunales para obtener un remedio completo. Nos parece evidente que, al amparo de la Ley
de Telecomunicaciones, la Junta tiene la facultad de resolver la totalidad
de la querella que se le presenta sobre asuntos de telecomunicaciones. Esto fue lo que pretendió el
legislador. Sería sumamente oneroso
que, ante una violación a la Ley de Telecomunicaciones, se le exija a la
persona afectada acudir primero a la Junta y presentar toda su prueba ante
dicha entidad para luego indicarle que si desea obtener un remedio completo
deberá dirigirse a los tribunales para reclamar los daños.
A nuestro modo de ver, sería más
apropiado que la Junta, que ya ha visto y pasado juicio sobre la prueba, haga
la determinación de daños y no imponerle a la parte afectada la obligación de
presentar toda la prueba otra vez ante un tribunal, con los gastos que esto
implica. Además, debe tenerse presente
que muchas de las violaciones a la Ley de Telecomunicaciones podrían involucrar
consideraciones técnicas, propias de una agencia especializada. Por supuesto, siempre existirá el recurso de
revisión judicial para garantizar el debido proceso de ley.
Como bien admite la Junta en su comparecencia ante
nos, con la presente acción la PRTC persigue crear más escollos en el camino de
sus competidores o en el de los consumidores, dividiendo las querellas de
telecomunicaciones en dos (2) acciones similares, una ante los tribunales de
justicia (para recobrar daños) y otra ante la Junta. Con toda probabilidad, en ambas acciones los consumidores tendrán
que presentar la misma prueba, con la consecuencia de que dicha bifurcación
agotaría sus recursos económicos, los cuales probablemente serán muy limitados.
Esta bifurcación de la causa de acción, como indica
la Junta, agotaría los recursos económicos de la competencia y los consumidores
y evitaría una solución adecuada y eficaz a tono con las exigencias de dicha
legislación. Por
ello, privar a la Junta de la facultad para otorgar daños retrasaría los fines
de la Ley de Telecomunicaciones, en tanto dificultaría abrir el mercado a la
competencia.
Sin
la facultad legal para que la Junta compense por daños, muchas compañías de telecomunicaciones no
tendrían incentivo alguno para cumplir con la Ley de Telecomunicaciones en
tanto las violaciones a dicha legislación representarían un beneficio económico
mayor que cualquier multa que la Junta
le pueda imponer. Además, la
compensación de daños ante un tribunal (la cual se produciría tras finalizar un
primer procedimiento ante la Junta) sería lo suficientemente remota e incierta,
(en tanto dependería de la frágil capacidad económica de los consumidores o de
los competidores para costear un segundo proceso ante los tribunales), como
para desincentivar el cumplimiento de la Ley de Telecomunicaciones.
En fin, por entender que la Junta tiene la facultad
legal necesaria para entender en acciones de daños y
perjuicios, confirmaríamos
el dictamen del Tribunal de Circuito de
Apelaciones. En vista de que la Opinión
del Tribunal llega a otra conclusión, respetuosamente disentimos.
Federico
Hernández Denton
Juez Asociado
Presione Aquí
para regresar al Menú anterior y seleccionar otro caso.
ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento
oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del
proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su
distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
LexJuris de
Puerto Rico siempre está bajo construcción.
|Home|
Abogados | Aspirantes
| Profesionales| Profesiones
| Leyes
y Jurisprudencia | Información | Agencias | Pueblos | Biografías | Historia |
Servicios | Publicidad | Directorios | Compras | Eventos | Noticias | Entretenimiento |Publicaciones CD| Revista Jurídica |
La información, las
imágenes, gráficas u otro contenido en todos los documentos preparados por
Lexjuris son propiedad de Lexjuris. Otros documentos disponibles en nuestras
conexiones son propiedad de sus respectivos dueños. Derechos Reservados.
Copyright (c) 1995-2002 LexJuris de Puerto Rico y Publicaciones CD, Inc.