Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2002
2002 DTS 114 OFICINA DE ETICA V. IGARTUA DE LA
ROSA 2002TSPR114
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Opinión Disidente emitida por
la Juez Asociada señora NAVEIRA DE RODÓN
San Juan, Puerto Rico a 4 de
septiembre de 2002
Emitimos este voto disidente para
hacer constar los fundamentos por los cuales entendemos que en las
circunstancias de este caso, no procede que se le impute al Lcdo. Gregorio
Igartúa de la Rosa (en adelante Lcdo. Igartúa o peticionario) una violación al
Art. 3.3(e) de la Ley de Ética Gubernamental, Ley Núm. 12 de 24 de julio de
1985, según enmendada, 3 L.P.R.A. § 1801 et seq (en adelante Ley de
Ética Gubernamental).
I
El
Lcdo. Igartúa comenzó a rendir servicios profesionales como abogado para el
Municipio de Aguadilla en el año 1993.
Desde el 8 de julio de 1994 hasta el 30 de septiembre de 1999, se
desempeñó como miembro de la Junta de Directores del Banco Gubernamental de
Fomento (en adelante BGF), representando al sector privado. Por sus funciones como miembro de la
referida Junta el Lcdo. Igartúa sólo recibía como compensación trescientos
dólares ($300) en concepto de dietas por asistir a reuniones.
Mientras
ocupaba el cargo en el BGF, el Lcdo. Igartúa continuó renovando su contrato de
servicios profesionales con el Municipio de Aguadilla. Así pues, después de haber sido nombrado a
la Junta de Directores del BGF, el peticionario rindió servicios legales al
Municipio desde el 1 de julio de 1994 al 30 de julio de 1998, mediante
contratos de servicios profesionales que fueron prorrogando anualmente durante
ese periodo. Todos los contratos
sobrepasaban la cantidad de tres mil dólares ($3,000).
Dos
semanas después de haber comenzado sus funciones en el BGF, el Lcdo. Igartúa le
envió carta de 30 de agosto de 1994 al entonces Secretario de Hacienda y
también Presidente de la Junta de Directores del BGF, Manuel Díaz Saldaña, en
la cual le solicitó una dispensa en relación al contrato de servicios
profesionales que tenía con el Municipio de Aguadilla. En dicha misiva, el Lcdo. Igartúa también
indicó que mientras se resolvía el asunto de la dispensa “me abstendré en
la Junta de cualquier asunto relacionado con el Municipio de Aguadilla.”[1]
El Lcdo. Igartúa nunca
obtuvo respuesta del Secretario de Hacienda con relación a su solicitud de
dispensa. Así las cosas, el 28 de mayo
de 1998 la Oficina de Ética Gubernamental (en adelante OEG) radicó una querella
contra el Lcdo. Igartúa por violación al Art. 3.3(e) de la Ley de Ética
Gubernamental, 3 L.P.R.A. § 1823(e). La
OEG le imputó al peticionario el no haber obtenido la dispensa correspondiente
para contratar con el Municipio de Aguadilla mientras era funcionario del BGF,
según lo exige el Art. 3.3(e) de la Ley de Ética Gubernamental. El Lcdo. Igartúa contestó la querella y
señaló que la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales (en adelante OCAM)
le había concedido una dispensa retroactiva para los años en los cuales había
otorgado contratos de servicios profesionales con el Municipio de Aguadilla.
Luego
de varios trámites procesales, la OEG le impuso al peticionario una multa de
tres mil dólares ($3,000) por haber violado el Art. 3.3(e) de la Ley de Ética
Gubernamental. Inconforme, éste
recurrió al Tribunal de Circuito de Apelaciones, el cual denegó el recurso
solicitado. Señaló el foro apelativo
que el Lcdo. Igartúa era un funcionario público por lo cual le aplicaba el Art.
3.3(e), y que efectivamente había violado dicha disposición.
Aún
inconforme, el Lcdo. Igartúa recurrió ante nos mediante recurso de
certiorari. Alegó esencialmente que sus
funciones en el BGF no lo catalogaban como un funcionario público, y por tanto
la Ley de Ética Gubernamental no le era de aplicación, y que el Art. 3.3(e) era
inconstitucional.
Ciertamente, no cabe duda de que
las funciones del Lcdo. Igartúa en el BGF y la naturaleza de su cargo en dicha
entidad lo cualifican como un funcionario público, y como tal, está sujeto a
las disposiciones de la Ley de Ética Gubernamental. Sin embargo, por las razones que expondremos, consideramos que en
este caso no procede la imposición de sanciones al Lcdo. Igartúa. Veamos.
II
El Art. 3.3(e) de la Ley de Ética
Gubernamental dispone, en lo pertinente, lo siguiente:
Ningún
funcionario o empleado público podrá tener algún interés en las ganancias o
beneficios producto de un contrato con cualquier otra agencia ejecutiva o
dependencia gubernamental a menos que el Gobernador, previa recomendación del
Secretario de Hacienda y del Secretario de Justicia, expresamente lo
autorice.
En términos muy sencillos, esta
disposición requiere que un funcionario público solicite y obtenga una dispensa
del Gobernador, según lo recomienden los Secretarios de Hacienda y Justicia,
para que pueda contratar simultáneamente con otra agencia o dependencia
gubernamental. A manera de excepción,
dicha dispensa no es necesaria cuando se trata de contratos por menos de tres
mil dólares ($3,000), de financiamiento de viviendas asegurado por una agencia
gubernamental o programas de incentivos, o cuando se trata de préstamos y
garantías que auspician las distintas agencias gubernamentales.
Aunque la facultad última para
conceder dispensas bajo esta sección le fue concedida al Gobernador, éste ha delegado
dicha facultad a diversos funcionarios o jefes de agencia. En los casos en que la agencia contratante
sea un Municipio, la facultad para conceder dispensas bajo el Art. 3.3(e) le
fue otorgada a la OCAM mediante Orden Ejecutiva OE-1991-86 de 17 de diciembre
de 1991.
Como
señaláramos anteriormente, el Lcdo. Igartúa, como miembro de la Junta de
Directores del BGF, era un funcionario público. Por consiguiente, de acuerdo con el Art. 3.3(e) de la Ley de
Ética Gubernamental y la OE-1991-86, éste debía solicitar una dispensa para
contratar sus servicios profesionales con el Municipio de Aguadilla y a su vez
continuar ejerciendo sus funciones en el BGF, la cual OCAM tenía facultad de
otorgar o denegar.
No hay controversia en cuanto al
hecho de que el Lcdo. Igartúa no obtuvo una dispensa de la OCAM para continuar
su relación profesional con el Municipio de Aguadilla luego de su nombramiento
en el BGF, hasta luego de sometida la querella por la OEG. No obstante, los hechos de este caso
demuestran que el Lcdo. Igartúa no fue indiferente ante lo requerido por la Ley
de Ética Gubernamental. Como cuestión
de realidad, el peticionario sí solicitó una dispensa para continuar
contratando con el Municipio de Aguadilla apenas dos (2) semanas después de
haber comenzado sus funciones en el BGF. Lo que sucede es que la solicitud no fue
hecha a la OCAM, sino a través del Secretario de Hacienda, funcionario que,
según el propio Art. 3.3(e) de la Ley de Ética tiene la facultad y el deber de hacerle
recomendaciones al Gobernador relacionadas a la concesión de dispensas.
De otra parte, el Art. 3.3(e) de la
mencionada Ley dispone que un funcionario público que desee contratar con una
entidad gubernamental tiene que solicitar una dispensa antes de otorgar el
referido contrato. Según la prueba que
obra en el expediente, la relación profesional del peticionario con el
Municipio comenzó mediante un contrato prorrogable de año en año el 1 de
julio de 1993, es decir, antes de éste ser nombrado en la
Junta de Directores del BGF, cosa que ocurrió el 8 de junio de 1994. Es desde esta fecha que el peticionario
advino un funcionario público sujeto a los requisitos del Art. 3.3(e).
Como
se puede apreciar, a la fecha en que el Lcdo. Igartúa fue nombrado al BGF, ya
estaba vigente el contrato entre éste y el Municipio de Aguadilla. Más aún, a esa fecha dicho contrato había
quedado prorrogado por un año adicional, según lo disponía la cláusula número
cuatro del mismo.[2] En estas circunstancias era sencillamente
imposible para el peticionario solicitar la dispensa antes de contratar con el
Municipio, pues ya dicho contrato estaba vigente cuando comenzó sus funciones
en el BGF. Resulta pues ilógico que se
le penalice por esta razón.
Nótese además que en el momento en
que el Lcdo. Igartúa solicitó la dispensa al Secretario de Hacienda, Manuel
Díaz Saldaña, éste era además el Presidente de la Junta de Directores del
BGF. Lógicamente, el Lcdo. Igartúa le
solicitó dispensa a este funcionario ya que el Secretario no sólo era el
Presidente de la Junta de Directores de la cual el peticionario formaba parte,
sino que además tenía el deber, según lo dispuesto en el propio Art. 3.3(e), de
hacer la recomendación que entendiese pertinente sobre si debía o no otorgarse
la misma.
El proceder del Lcdo. Igartúa hay
que analizarlo a la luz de lo resuelto recientemente por este Tribunal en O.E.G.
V. Cordero, Rivera, res. el 21 de agosto de 1991, 154 D.P.R. (2001), 2001 T.S.P.R. 118, 2001 JTS 119. Allí expresamos que “el propósito primordial de la Ley de
Ética Gubernamental, según enmendada, y su Reglamento, es combatir y prevenir
la corrupción en todas las ramas de gobierno, prohibir que los funcionarios
hagan uso de ventajas indebidas en la consecución de sus intereses personales,
y que utilicen su posición de liderato y poder para obtener beneficios
económicos indebidos.” Además,
señalamos específicamente nuestra preocupación de que en nuestro afán de
combatir la corrupción desvirtuásemos los propósitos de la Ley de Ética Gubernamental,
“convirtiéndola en un instrumento para cometer injusticias, dañar
permanentemente la reputación de funcionarios públicos que han servido al país
con dignidad, honradez y dedicación, y desalentar el que las personas más
capacitadas escojan dedicarse al servicio público.”
Consideramos que la aplicación automática
de las disposiciones de la Ley de Ética Gubernamental al caso de autos, sin
tomar en consideración el contexto en que se da la conducta alegadamente no
ética del Lcdo. Igartúa, conlleva precisamente la injusticia que advertimos en O.E.G.
V. Cordero, Rivera, supra.
Evaluadas las gestiones del peticionario en cuanto a su solicitud de
dispensa y la forma en que se condujo durante sus funciones en el BGF y como
abogado del Municipio de Aguadilla, no encontramos ni tan siquiera un asomo de
corrupción gubernamental. La conducta
del peticionario podría ser catalogada quizás como de dejadez, la cual ni
siquiera es atribuible enteramente a su persona ya que, si bien es cierto que
no le dio seguimiento a su solicitud de dispensa, también es cierto que el
Secretario de Hacienda, funcionario facultado por la propia ley para intervenir
en dicho procedimiento tampoco hizo nada al respecto, ni siquiera
cuando advino a ser el Contralor de Puerto Rico en el año 1997. Por el contrario, y con pleno conocimiento
de la situación particular del Lcdo. Igartúa, el Secretario de Hacienda y luego
Contralor le permitió a éste continuar en sus gestiones sin hacerle advertencia
u observación alguna sobre la posibilidad de conflicto con la Ley de Ética
Gubernamental.
En estas circunstancias, es razonable
concluir que el Lcdo. Igartúa actuó durante esos años bajo la genuina creencia
de que estaba ejerciendo sus funciones con toda legalidad. Dicha creencia debió estar más reforzada aún
para el peticionario por el hecho de que en el ejercicio de sus funciones nunca
incurrió en conflicto de interés alguno entre sus servicios profesionales al
Municipio de Aguadilla y sus gestiones como miembro de la Junta de Directores
del BGF.
No fue sino hasta el año 1998, cuando la
OEG le radica una querella, que el Lcdo. Igartúa adviene en conocimiento cabal
de su situación. Inmediatamente hizo
las gestiones necesarias para lograr que los funcionarios gubernamentales
perfeccionaran los trámites para que él pudiese obtener dispensa. No creemos que la celeridad con que el
peticionario cumplió con ese trámite una vez radicada la querella en su contra
se debiera a que tenía conocimiento de antemano de dicho trámite y no se había
tomado la molestia de hacer algo al respecto.
Más bien, la actuación del Lcdo. Igartúa demuestra su candidez al
esforzarse por cumplir rápidamente con un trámite que, con toda probabilidad,
desconocía y del cual fue informado en la propia querella en su contra. Es importante que destaquemos el hecho de
que, al 30 de agosto de 1994, cuando el peticionario le solicitó la dispensa al
Secretario de Hacienda, la OE-1991-86 llevaba apenas ocho (8) meses de
aprobada. Es muy probable que el Lcdo.
Igartúa no conociera en ese momento que la decisión final sobre la concesión de
la dispensa correspondía a la OCAM.[3]
Tomando en consideración las
circunstancias muy particulares de este caso, entendemos que no se justifica
una aplicación automática de la Ley de Ética Gubernamental. Precisamente, el caso de autos evidencia las
injusticias que se pueden cometer cuando se recurre al automatismo en la
aplicación e interpretación de la ley, sobretodo en un estatuto de carácter
moral y ético.
Al aplicar la Ley de Ética Gubernamental,
debemos evitar que ésta se convierta en un arma de ataque contra cualquier
funcionario público que alegadamente haya incumplido con alguna de sus
disposiciones, sin antes analizar las circunstancias específicas en que se da
la alegada violación. Esta ley debe ser
un instrumento para combatir la corrupción, no para castigar a funcionarios sin
importar que éstos demuestren que en su caso no hubo conflicto de intereses,
venta de influencias, ni beneficios económicos indebidos. Debemos tener presente el principio de que al
interpretar una disposición específica de una ley, es nuestra obligación
fundamental imprimirle efectividad a la intención legislativa, propiciando de
esta forma la realización del propósito que persigue la Ley, siempre, claro
está, teniendo presente el fin social que la inspiró. Véase: O.E.G. v. Cordero, Rivera, supra;
Vázquez v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513, 523 (1991); Zambrana
v. E.L.A., 129 D.P.R. 740 (1992); Gobernador de P.R. v. Alcalde
de Coamo, 131 D.P.R. 614 (1992).
III
En resumen, considerada la prueba que
obra en el expediente, es nuestro criterio que no procede imponer sanciones al
Lcdo. Igartúa por violación al Art. 3.3(e) de la Ley de Ética
Gubernamental. Consta claramente que el
peticionario solicitó la dispensa al comienzo de sus labores con el BGF, y se
la solicitó al Secretario de Hacienda, funcionario que según el propio Art.
3.3(e) está directamente relacionado con dicho procedimiento. El hecho de que luego el Lcdo. Igartúa no haya
continuado la gestión no necesariamente denota desinterés de su parte, sino más
bien, confianza en que, si el propio Secretario de Hacienda, quien también era
Presidente de la Junta de Directores del BGF no le manifestó objeción, no había
ilegalidad alguna en el hecho de que continuara ofreciendo sus servicios
profesionales al Municipio de Aguadilla.
Además, debemos tener muy en cuenta que
surge específicamente del expediente que los contratos suscritos entre el Lcdo.
Igartúa y el Municipio de Aguadilla fueron radicados en la Secretaría del Municipio
y Oficina del Contralor, de acuerdo con el Reglamento Núm. 33 de la Oficina del
Contralor, Reglamento Núm. 5743 de 28 de enero de 1998. Durante el periodo en controversia la
Oficina del Contralor, que tiene una obligación legal de pasar juicio y rendir
informes sobre “las cuentas, los desembolsos y los ingresos de las agencias,
instrumentalidades y subdivisiones políticas en relación con los cuales se
descubran irregularidades”,[4]
y que como cuestión de hecho tenía ante sí los contratos otorgados por el Lcdo.
Igartúa, nunca le informó al peticionario de problema o ilegalidad alguna
respecto a los mismos. Cabe
también señalar que desde el 1997, antes de presentarse la querella que nos ocupa,
el Contralor lo era Manuel Díaz Saldaña, la misma persona a quien, siendo
entonces Secretario de Hacienda y Presidente del BGF, el Lcdo. Igartúa le
solicitó la dispensa.
Finalmente, los autos demuestran que
mientras estuvo ejerciendo sus funciones como abogado del Municipio de
Aguadilla y miembro de la Junta del BGF, el Lcdo. Igartúa no participó en
transacción alguna que constituyera un conflicto de intereses, como tampoco
obtuvo ventajas indebidas para el Municipio aprovechándose de su posición en el
BGF.
Por todo lo antes expuesto, revocaríamos
el dictamen del Tribunal de Circuito de Apelaciones, así como la multa impuesta
por la Oficina de Ética Gubernamental al Lcdo. Igartúa. Disentimos pues, de la sentencia dictada por
este Tribunal.
Miriam Naveira de Rodón
Juez Asociada
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