Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2002
2002 DTS 114 OFICINA DE ETICA V. IGARTUA DE LA
ROSA 2002TSPR114
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Opinión de Conformidad emitida
por el Juez Asociado señor Hernández Denton a la cual se une el Juez Presidente
señor Andréu García
San Juan, Puerto Rico a 4 de septiembre
de 2002.
Toda vez que la sentencia dictada
por este tribunal confirma el dictamen
del Tribunal del Circuito de Apelaciones en el presente caso, por virtud de la
Regla 4(a) del Reglamento del Tribunal Supremo, 4 L.P.R.A. Ap. XXI-A R.4,
estamos conforme con la misma. Sin embargo, debemos expresarnos en el presente
caso por la importancia que merece la transparencia en las actuaciones
gubernamentales.
En la presente controversia nos
corresponde examinar la sanción administrativa que la Oficina de Ética
Gubernamental impuso a Gregorio Igartúa De La Rosa por infringir el Artículo
3.3(e) que prohíbe que un funcionario público sea parte o tenga algún interés
en las ganancias o beneficios producto de un contrato con cualquier otra
agencia ejecutiva o dependencia gubernamental. Por entender que la
determinación de la Oficina de Ética Gubernamental fue una razonable y dentro
del marco de su conocimiento especializado que merece nuestra deferencia,
procede confirmar la sentencia recurrida.
I
Igartúa De La Rosa fue nombrado por
el Gobernador de Puerto Rico como miembro de la Junta de Directores del Banco
Gubernamental de Fomento en el 1994. Mientras era miembro de dicha Junta,
otorgó cuatro (4) contratos de servicios profesionales con el Municipio de
Aguadilla sin la dispensa requerida por el artículo 3.3(e) de la Ley de Ética
Gubernamental.[1] En términos
generales este artículo prohíbe la contratación de un funcionario público con
alguna agencia o dependencia gubernamental, y contempla la concesión de una
dispensa en situaciones excepcionales.
En virtud de la otorgación de dichos
contratos, el 28 de mayo de 1998 la Oficina de Ética Gubernamental presentó
querella contra Igartúa De La Rosa por violación al referido artículo. Una vez
la Oficina de Ética presentó querella, Igartúa De La Rosa solicitó
inmediatamente una dispensa retroactiva a la Oficina del Comisionado de Asuntos
Municipales para que se le autorizaran los contratos. Luego de obtenida dicha
dispensa el 11 de agosto de 1998, Igartúa De La Rosa solicitó a la Oficina de
Ética Gubernamental que desestimara la querella, toda vez que había obtenido la
dispensa que contempla el referido artículo 3.3(e). El Director Ejecutivo de la
Oficina de Ética Gubernamental le impuso una multa de $3,000 y precisó que, a
tenor con la Ley de Ética Gubernamental, la referida dispensa retroactiva que
consiguió Igartúa De La Rosa sería sólo una atenuante mas no un eximente de la
conducta sancionada.
Igartúa De La Rosa acudió al Tribunal de
Circuito de Apelaciones solicitando que dejara sin efecto la resolución de la
Oficina de Ética Gubernamental. Sin embargo, el foro apelativo determinó que
Igartúa De La Rosa “carecía de argumento de hecho y de derecho que lo eximiera
de responsabilidad conforme a la Ley de Ética Gubernamental”, por lo que denegó
su recurso. Inconforme acude ante nos, alegando en esencia que no procedía
imponerle una multa, porque la redacción del artículo 3.3(e) es ambigua,
adolece de vaguedad y su aplicación puede ser contradictoria, arbitraria o
discriminatoria, por lo cual debía invalidarse.
Luego de expedir
el auto solicitado y con el beneficio de las comparecencias de las partes,
estamos en posición de resolver.
II
La
responsabilidad ética y la integridad moral son principios rectores que la
sociedad puertorriqueña les exige y reclama a los funcionarios y a las
instituciones del gobierno de Puerto Rico. Exposición de Motivos de la Ley de
Ética Gubernamental, Ley Núm. 12 del 24 de julio de 1985, 3 L.P.R.A. sec. 1801 et
sec. El estado de derecho que establece este estatuto, va dirigido a velar
que la gerencia gubernamental incorpore y consagre las más altas normas de sana
administración pública e incluye un Código de Ética que reglamenta la conducta
de los funcionarios y empleados públicos. Id. El principio cardinal de esta
legislación es proscribir acciones que ponen en riesgo la estabilidad del
soporte moral del Estado. Id.
El artículo
3.3(e) es un ejemplo específico de cómo se instrumenta los principios de la Ley
de Ética Gubernamental antes declarados. Este artículo prohíbe el que algún
funcionario o empleado público pueda ser parte o tener algún interés en las
ganancias o beneficios producto de un contrato con cualquier otra agencia
ejecutiva o dependencia gubernamental. Examinemos el texto del referido
artículo:
Ningún funcionario o empleado
público podrá ser parte o tener algún interés en las ganancias o beneficios
producto de un contrato con cualquier otra agencia ejecutiva o dependencia
gubernamental a menos que el Gobernador, previa recomendación del Secretario de
Hacienda y del Secretario de Justicia, expresamente lo autorice. Sólo podrá
llevarse a cabo la contratación en el caso previsto en este inciso sin
solicitar y obtener la autorización del Gobernador cuando se trate de:
(1) Contratos por un valor de
$3,000.00 ó menos y ocurran una sola vez durante cualquier año fiscal.
(2) Contratos de arrendamiento,
permuta, compraventa, préstamo, seguro hipotecario o de cualquier otra
naturaleza que se refieran a una vivienda y/o solar provisto o a ser financiado
o cuyo financiamiento es asegurado o garantizado por una agencia gubernamental.
(3) Programas de servicios,
préstamos, garantías e incentivos auspiciados por agencias gubernamentales. 3
L.P.R.A. 1823.(Énfasis suplido)
Así, el artículo
3.3(e) dispone que no se podrá efectuar dicho contrato a menos que el
Gobernador, previa recomendación del Secretario de Hacienda y del Secretario de
Justicia, expresamente lo autorice. Con respecto a los contratos con
municipios, el Gobernador por Orden Ejecutiva delegó en el 1991 al Comisionado
de Asuntos Municipales la facultad de otorgar las dispensas para formalizar
contratos entre los municipios y los empleados públicos. De esta manera se
aseguraría mayor agilidad administrativa y se
delegarían estas funciones a los funcionarios que regularmente intervienen
en estos asuntos y poseen un mayor conocimiento de los factores a considerarse.
Boletín Administrativo OE-1991-86.[2]
Dicha dispensa se
concibe como una excepción a la conducta sancionada, tal como se desprende del
historial legislativo de la referida ley.[3]
El mismo explica que el Gobernador
podrá conceder dispensas cuando entienda que es necesario para el beneficio del
interés público. Es decir, se aplica sólo a situaciones excepcionales.
Por
su parte, el artículo 3.3(h) de la Ley de Ética Gubernamental expresamente
aclara, que cuando un funcionario obtenga una dispensa luego de que el Director
de la Oficina de Ética Gubernamental le hiciera señalamientos de violaciones,
la misma será considerada como atenuante mas no como eximente de
responsabilidad. Dispone concretamente el artículo 3.3(h):
En todo caso en que se haya
concertado un contrato en violación a lo dispuesto en esta sección, y que señalada
la violación por el Director de la Oficina de Ética Gubernamental no se han
realizado gestiones para obtener la dispensa dentro de los diez (10) días
siguientes al señalamiento, el contrato será anulable y se autoriza a la
Oficina de Ética Gubernamental y al Secretario de Justicia a solicitar a los
tribunales de justicia, en representación del Estado Libre Asociado, que tal
contrato sea declarado nulo. Cuando se otorgue un contrato sin obtener la
dispensa a la que se refieren los incisos (d) y (e), o cuando la misma sea
obtenida luego de otorgado el contrato, el Director de la Oficina de Ética
Gubernamental podrá imponer una multa a los funcionarios responsables por la
omisión de obtener a dispensa, conforme a lo dispuesto en la sec. 2201 de este título.
Las gestiones para obtener la dispensa dentro de los diez (10) días
siguientes al señalamiento del Director de una violación a los incisos (d) y
(e) serán consideradas como atenuantes pero no eximirán de responsabilidad a
los funcionarios objeto del señalamiento. (Énfasis suplido).
De
otra parte hemos
resuelto reiteradamente que las determinaciones de organismos administrativos
especializados merecen gran consideración y respeto. San Antonio Maritime v.
Puerto Rican Cement, res. el 16 de febrero de 2001, 2001 TSPR 16. Asociacion
Vecinos del Hospital San Jorge v. United Medical res. el 19 de enero de
2000, 2000 TSPR 7, Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental,
res. el 14 de diciembre de 2000, 2000 TSPR 183, Rivera
v. A & C Development 144 D.P.R. 450 (1997). La Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme en su sección 4.5 establece límites al alcance de la
revisión judicial de decisiones administrativas y dispone que las
determinaciones de hecho de las agencias serán sostenidas por el Tribunal si se
basan en evidencia sustancial que obre en el expediente administrativo. 3
L.P.R.A. sec. 2175. Por lo tanto,
estamos obligados a sostener tales determinaciones si están respaldadas por
evidencia suficiente que surja del expediente administrativo considerado en su
totalidad. Misión Industrial,
supra. Hemos definido evidencia sustancial como "aquella evidencia
relevante que una mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener
una conclusión." Misión
Industrial, supra; Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74
D.P.R. 679, 687 (1953).
Como regla general los tribunales le reconocen gran peso y deferencia a las interpretaciones hechas por la agencia administrativa de las leyes que tiene a su haber poner en vigor. T-JAC v. Caguas Centrum Limited, res. el 12 de abril de 1999, 99 TSPR 54. La revisión judicial de las determinaciones administrativas está limitada a examinar si la actuación administrativa fue razonable y cónsona con el propósito legislativo o si por el contrario fue irrazonable, ilegal o si medió abuso de discreción. T-JAC v. Caguas Centrum Limited, supra; Rivera Rentas v. A & C Development Corp., supra.
Así también, en los casos en que una
agencia impone sanciones por la violación de las leyes y reglamentos que dicha
agencia administra se le reconoce mucha discreción para seleccionar las
sanciones que le ayuden a cumplir con los objetivos estatutarios, siempre que
haya obrado dentro del marco de su conocimiento especializado y de la ley. Estado
Libre Asociado de Puerto Rico v. Frigorífico, res. el 28 de agosto de 2001,
2001 TSPR 120. Si la decisión administrativa está basada en evidencia
sustancial, no es ultra vires y tiene además relación razonable con los actos
que se quieren prohibir, los tribunales brindarán considerable deferencia a la
sanción impuesta por la agencia. Rivera Rentas, supra.
A la luz de la normativa anterior,
pasemos a considerar la controversia que nos ocupa.
III
A
A nuestro entender el caso
de marras es de fácil solución. Igartúa De La Rosa otorgó cuatro (4) contratos
con el Municipio de Aguadilla, mientras que a su vez formaba parte de la Junta
de Gobierno del Banco de Fomento. Esta precisamente es la conducta que
proscribe el artículo 3.3(e) y en la cual incurrió Igartúa De La Rosa.
Entiéndase por tal conducta aquella en que un funcionario que
es parte o tiene algún interés en las ganancias o beneficios producto de un
contrato con cualquier otra agencia ejecutiva o dependencia gubernamental.
Igartúa
De La Rosa obtuvo una dispensa retroactiva luego de radicada en su contra la
querella. Correctamente, el Director de la Oficina de Ética Gubernamental, una
vez finalizado el procedimiento administrativo, multó al querellado por la
cantidad de $3,000 y determinó que la dispensa que obtuvo Igartúa De La Rosa
sirvió de atenuante y no de eximente, tal como lo indica la ley. Dicha actuación administrativa, al
igual que la sanción impuesta, fue razonable y cónsona con el propósito
legislativo del artículo 3.3(e) por lo que merece respeto y deferencia. La Oficina
de Ética Gubernamental en todo momento se basó en evidencia sustancial que obró
en el expediente y actuó dentro del marco de su conocimiento especializado.
Ciertamente, su determinación guardó relación razonable con los actos que desea
prohibir, por lo que nuestra revisión debe otorgarle deferencia y consideración
a la sanción impuesta.
B
Pese a lo anterior, el peticionario
propone que invalidemos el Artículo 3.3(e) porque según alega no hay normas
claras en la manera de obtener una dispensa, por lo que dicho estatuto es muy
vago y se presta a la arbitrariedad. Simple y llanamente no podemos avalar
dicha propuesta.
El peticionario nos solicita
que invalidemos un estatuto de cardinal importancia para la transparencia de
las actuaciones gubernamentales, cuando no existe tan siquiera una situación de
hechos que amerite su ponderación. Las alegaciones del peticionario cobrarían
alguna relevancia si en la situación de hechos del presente caso hubiese algún
asomo de discrimen o arbitrariedad
contra Igartúa De La Rosa a la hora de conceder dicha dispensa. No
obstante, la situación de hechos del caso de marras dista sustancialmente de
esas consideraciones.
Aquí el asunto medular es
que Igartúa De La Rosa obtuvo en efecto la dispensa luego de haber sido
presentada la querella por la Oficina de Ética Gubernamental. Esto está estipulado por las partes y no
existe controversia alguna sobre ello. Por lo que no proceden los argumentos
sobre arbitrariedad y vaguedad del referido articulado, y mucho menos su
invalidación, toda vez que se obtuvo la dispensa.
La Ley
de Ética Gubernamental en sus artículos 3.3(e) y 3.3(h) deja abierta la
posibilidad de una dispensa para la contratación proscrita, que como bien señala
el Informe del Senado, se utiliza para situaciones excepcionales que a juicio
del Gobernador, previa recomendación del Secretario de Justicia y del
Secretario de Hacienda, benefician el interés público. Nótese que la dispensa
debe obtenerse previo a la contratación, si se obtiene con posterioridad se
habría violado la Ley de Ética Gubernamental y la dispensa operaría sólo como
factor atenuante.
Precisamente,
esto es lo que sucedió en el presente caso. Igartúa De La Rosa incurrió en la
conducta que la Ley de Ética desea proscribir. Luego de presentada la querella,
se obtuvo a manera de excepción la dispensa. No obstante, dicha dispensa fue
retroactiva por lo que se consideró atenuante y no eximente de responsabilidad.
En el caso ante nos no medió indicio alguno de que la referida dispensa se
denegara arbitrariamente porque en efecto se otorgó a manera de excepción luego
de haberse presentado la querella.
Conforme
con lo anterior, el Tribunal de Circuito de Apelaciones actuó correctamente al
otorgarle deferencia a la Oficina de Ética Gubernamental y así confirmar la multa impuesta al
querellado. Ciertamente, Igartúa De La Rosa contrató con un municipio mientras
perteneció a la Junta de Gobierno del Banco de Fomento, y aunque obtuvo una
dispensa retroactiva, ésta sólo le sirvió de atenuante. Por las razones
anteriores estamos conformes con la sentencia que hoy emite el Tribunal.
Federico
Hernández Denton
Juez
Asociado
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