Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2002
2002 DTS 114 OFICINA DE ETICA V. IGARTUA DE LA
ROSA 2002TSPR114
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Opinión
Disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez, a la cual se une el
Juez Asociado señor Rebollo López.
San Juan, Puerto Rico, a 4 de septiembre de
2002.
¿Actuó
correctamente el Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar la resolución
emitida por la Oficina de Ética Gubernamental, en la cual se le impuso al
peticionario una multa administrativa por violar el Artículo 3.3(e) de la Ley
de Ética Gubernamental?[1]
¿Es un funcionario público, a los efectos de ese estatuto, un miembro de
la Junta de Directores del Banco Gubernamental de Fomento, el cual representa
al sector privado, y no recibe sueldo alguno por sus funciones? ¿Es el referido Artículo 3.3(e), supra,
inconstitucional, por adolecer de vaguedad?
Esas son las interrogantes que ocupan la atención de este Tribunal. Veamos.
I
Analizaremos, en primer
lugar, si un miembro de la Junta de Directores del Banco Gubernamental de
Fomento, el cual representa al sector privado, se considera un funcionario
público para efectos de la Ley de Ética Gubernamental, supra. Para descargar tal ministerio, se hace
necesario nuestra interpretación del contenido del Artículo 1.2(a) de la Ley de
Ética Gubernamental.[2] Dicho artículo dispone que un funcionario
público "[i]ncluye aquellas personas que ocupan cargos o empleos en el
Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que están investidos de parte
de la soberanía del Estado, por lo que intervienen en la formulación e
implantación de la política pública".
Es precisamente en torno a esta definición que gira parte de la
controversia que tenemos ante nos.
El Artículo 14 del Código
Civil de Puerto Rico[3] dispone que
"[c]uando la ley es clara y libre de toda ambigüedad, la letra de ella no
debe ser menospreciada bajo el pretexto de cumplir su espíritu". Hemos sostenido que ante la letra clara de
la ley no debemos interpretar la misma para añadir elementos contrarios a la voluntad
del legislador.[4] No obstante, el propio Código Civil
establece la importancia de considerar la voluntad del legislador al momento de
interpretar las disposiciones de una ley.
A esos efectos, el Artículo 19 del Código Civil,[5]
dispone lo siguiente:
El
medio más eficaz y universal para descubrir el verdadero sentido de una ley
cuando sus expresiones son dudosas, es considerar la razón y espíritu de ella,
o la causa o motivos que indujeron al poder legislativo a dictarla.
A ese respecto, hemos expresado en repetidas ocasiones
que la función del Tribunal es interpretar la ley y buscar la intención
legislativa para darle efecto a la misma.[6] La razón del legislador al aprobar una ley
es corregir un mal o promover alguna política pública, por lo que, al
interpretar la ley, el Tribunal se tiene que asegurar que dicho propósito se
cumpla.[7] La intención legislativa se puede desprender
de la exposición de motivos del estatuto.
No obstante, si no se desprende del mismo, es necesario indagar en otros
documentos que surgen del récord legislativo para encontrarla. Entre los documentos a ser estudiados se
incluyen, entre otros, los informes de las comisiones legislativas, anteproyectos
de ley y los debates de la medida en el hemiciclo.[8]
¿A la luz del Artículo 1.2(a) de la Ley de Ética
Gubernamental, supra, era el licenciado Igartúa de la Rosa un
funcionario público, por el hecho de haber sido miembro de la Junta de
Directores del Banco Gubernamental de Fomento?
Contestamos dicha interrogante en la afirmativa.
Del examen de la Exposición
de Motivos de la Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985, supra, conocida
como la Ley de Ética Gubernamental, surge que el propósito legislativo fue
limpiar la imagen de los funcionarios gubernamentales, que se había visto
empañada por casos de corrupción gubernamental. El referido estatuto perseguía, además, evitar que las personas
envueltas en el ministerio de la administración pública incurrieran en dichos
actos.
La
Ley de Ética Gubernamental, supra, fue enmendada mediante la Ley Núm.
150 de 22 de diciembre de 1994, para, entre otras cosas, añadir en la
definición de funcionario público a aquellas personas que participan en la
implantación y formulación de la política pública. De la exposición de motivos del estatuto antes citado surge que
el legislador tuvo la intención de evitar cualquier tipo de conflicto de
interés de los funcionarios gubernamentales, y de evitar hasta la apariencia de
tal conflicto.
Surge del Informe de la Comisión de Ética Gubernamental
del Senado de Puerto Rico del 23 de junio de 1993, emitido con relación al P.
del S. 50,[9]
que en la medida legislativa se incluía, como funcionarios públicos para
efectos de la Ley de Ética Gubernamental, supra, a los miembros de las
diferentes Juntas Gubernamentales, aún cuando no recibieran compensación por sus
servicios. Dichas personas habrían de
estar obligados a cumplir con las disposiciones del referido estatuto.[10]
La participación de la Junta de Directores del Banco
Gubernamental de Fomento en la implantación de la política pública del Estado
surge del propio estatuto que crea dicha institución. El Artículo 1 de la Ley Núm. 17 de 23 de septiembre de 1948,[11]
dispone lo siguiente:
Para
ayudar al Gobierno estadual en el desempeño de sus deberes fiscales y realizar
más efectivamente su responsabilidad gubernamental de fomentar la economía de
Puerto Rico, y especialmente su industrialización, por la presente se crea una
corporación como instrumentalidad gubernamental del Gobierno estadual para
actuar, por autoridad del mismo, bajo el nombre de "Banco Gubernamental de
Fomento para Puerto Rico" (en lo sucesivo en las secs. 561 a 568 de este
título denominado "el Banco").
De
la antes citada disposición estatutaria podemos constatar que el Banco
Gubernamental de Fomento es un brazo operacional del Gobierno de Puerto Rico en
la implantación de su política pública fiscal y económica. Esta conclusión se reafirma con el contenido
del Artículo 5 de la Ley Núm. 17 de 23 de septiembre de 1948, según enmendada,[12]
el cual dispone que el propósito para la creación del Banco fue para ayudar al
Gobierno de Puerto Rico a cumplir sus responsabilidades fiscales y a
desarrollar la economía de la Isla. De
la misma forma, el Artículo 3 de la Ley Núm. 272 de 15 de mayo de 1945[13]
establece la obligación del Banco Gubernamental de Fomento de servir como
agente consultor financiero del Gobernador de Puerto Rico y del Secretario de
Hacienda en las cuestiones relacionadas con la emisión de deuda pública y del
financiamiento de la obra pública.
Ahora
bien, ¿cuál es la participación de los miembros de la Junta de Directores del
Banco en la formulación y/o implantación de la política pública? La Carta Constitutiva del Banco
Gubernamental de Fomento dispone que "[l]os negocios del Banco serán
administrados y sus poderes corporativos ejercidos por una Junta de Directores
compuesta de siete miembros".[14] Resulta obvio de esta disposición
estatutaria que la implantación de la política pública formulada por el Banco y
la manera de llevar a cabo sus negocios, están en manos de los miembros de su
Junta de Directores. Éstos participan,
por la naturaleza misma del Banco, en la formulación e implantación de la
política pública, en términos fiscales y económicos, del Gobierno de Puerto
Rico.
El
licenciado Igartúa de la Rosa era miembro de la Junta de Directores del Banco
Gubernamental de Fomento. El hecho de
que no recibiera paga alguna por sus servicios, sino meramente el pago de
dietas por su asistencia a las reuniones de la Junta, y de que representara el
sector privado en la misma, no lo exime de la condición de funcionario público,
ya que el legislador quiso incluir a esas personas dentro del alcance de la
referida ley. Como miembro de la Junta
de Directores del Banco Gubernamental de Fomento, el licenciado Igartúa de la
Rosa participaba del proceso de formulación e implantación de la política
pública del Banco. Ante esa realidad,
concluimos que el licenciado Igartúa de la Rosa, como miembro de la Junta de
Directores del Banco Gubernamental de Fomento, era un funcionario público a los
efectos de la Ley de Ética Gubernamental, supra.
II
La Ley de Ética Gubernamental tiene el propósito, entre
otras cosas, de evitar los conflictos de intereses de los funcionarios
gubernamentales. El artículo 1.2(s) de la referida Ley, supra,[15]
define el conflicto de intereses de la manera siguiente:
(s) Conflicto de intereses.-
Significa aquella situación en la que el interés personal o económico del
servidor público o de personas relacionadas con éste, está o puede
razonablemente estar en pugna con el interés público. (Énfasis nuestro.)
El
artículo 3.3(e) de la antes mencionada Ley, supra, dispone que un
funcionario público que desee contratar con una entidad gubernamental tiene que
solicitar una dispensa antes de otorgar el referido contrato. Al licenciado Igartúa de la Rosa se le
imputó en la querella haber solicitado la referida dispensa tardíamente. Se le impuso una multa de tres mil dólares
($3,000) por ello. No obstante, de
nuestro expediente surge que, una vez nombrado a la Junta de Directores del
Banco Gubernamental de Fomento, el licenciado Igartúa de la Rosa le remitió una
carta al entonces Secretario de Hacienda informándole de sus contratos con el
Municipio de Aguadilla y solicitándole la correspondiente dispensa. De esa conducta se desprende claramente que
el licenciado Igartúa de la Rosa tuvo la intención de cumplir con la ley, de
cuyo texto surge específicamente que la dispensa la concederá el Gobernador con
el consejo de los Secretarios de Hacienda y de Justicia.[16] De la prueba de autos surge que nunca se
discutió en la referida Junta de Directores asunto alguno relacionado con el
Municipio de Aguadilla durante su incumbencia en la misma. Tampoco surge que obtuviera el contrato con
el Municipio debido a su cargo en la Junta de Directores del Banco, ya que la
prueba de autos establece que el contrato existía desde antes de su
nombramiento a esa Junta.
De
la prueba de autos surge, además, que de la conducta observada por el
licenciado Igartúa de la Rosa no se desprende asomo de conflicto de interés, ni
mucho menos acto de corrupción alguno.
Por el contrario, trasluce su intención de cumplir con la ley y de hacer
públicos sus contratos con el municipio.
Del cuadro fáctico determinado por la Oficina de Ética Gubernamental no
surge una conducta del aquí peticionario contraria a la intención legislativa
detrás del estatuto en cuestión.
III
Nos corresponde pasar juicio sobre el planteamiento de
inconstitucionalidad por vaguedad del Artículo 3.3(e) de la antes mencionada
Ley, supra, en aquello que dispone sobre la solicitud de dispensas.
El aquí peticionario, licenciado
Gregorio Igartúa de la Rosa, alega que la disposición contenida en el Artículo
3.3(e) de la Ley de Ética Gubernamental, supra, viola su derecho a un
debido proceso de ley, porque el requisito sobre la necesidad de que los
funcionarios públicos soliciten una dispensa al Gobernador para contratar con
otras entidades gubernamentales, es vaga y se presta para su aplicación
arbitraria.
La Constitución de Estados Unidos y la de Puerto Rico le
garantizan a todos sus ciudadanos el debido proceso de ley. La referida garantía está contenida en el
Artículo II, Sección 7,[17]
de nuestra Constitución, la cual dispone lo siguiente:
Se
reconoce como derecho fundamental del ser humano el derecho a la vida, a la
libertad y al disfrute de la propiedad.
No existirá la pena de muerte. Ninguna
persona será privada de su libertad o propiedad sin debido proceso de ley, ni
se negará a persona alguna en Puerto Rico la igual protección de las leyes. No se aprobarán leyes que menoscaben las
obligaciones contractuales. Las leyes
determinarán un mínimo de propiedad y pertenencias no sujetas a embargo. (Énfasis nuestro.)
La Enmienda V de la Constitución de
los Estados Unidos[18]
dispone sobre tal extremo lo siguiente:
Ninguna persona será obligada a responder por delito
capital o infamante, sino en virtud de denuncia o acusación por un gran jurado,
salvo en los casos que ocurran en las fuerzas de mar y tierra, o en la milicia,
cuando se hallen en servicio activo en tiempos de guerra o de peligro público;
ni podrá nadie ser sometido por el mismo delito dos veces a un juicio que pueda
ocasionarle la pérdida de la vida o la integridad corporal; ni será compelido
en ningún caso criminal a declarar contra sí mismo, ni será privado de su
vida, de su libertad o de su propiedad, sin el debido procedimiento de ley;
ni se podrá tomar propiedad privada para uso público, sin justa compensación.
(Énfasis nuestro.)
La garantía constitucional sobre el
debido proceso de ley tiene dos vertientes, a saber: una sustantiva y una
procesal.[19] La vertiente sustantiva protege los derechos
y libertades que le concede la Constitución de Puerto Rico y la de Estados
Unidos a los ciudadanos cuando el Estado formula política pública por vía
legislativa y por reglamentación de las agencias del Poder Ejecutivo.[20] Por otro lado, en su vertiente procesal, el debido
proceso de ley exige que el Estado le garantice un proceso justo a un
ciudadano, cuando pretende privarlo de su vida, libertad o propiedad.[21] A esos efectos, nos expresamos en Rivera
Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, etc., supra,[22]
de la manera siguiente:
El debido proceso de ley se manifiesta en dos
dimensiones distintas: sustantiva y procesal.
Bajo el debido proceso sustantivo, los tribunales examinan la
validez de una ley, a la luz de los preceptos constitucionales pertinentes, con
el propósito de proteger los derechos fundamentales de las personas. Bajo este análisis, el Estado, al aprobar
leyes o al realizar alguna actuación, no puede afectar de manera irrazonable,
arbitraria o caprichosa los intereses de propiedad o libertad. Por otro lado, en el debido proceso de ley procesal
se le impone al Estado la obligación de garantizar que la interferencia con
los intereses de libertad y propiedad del individuo se haga a través de un
procedimiento que sea justo y equitativo.
(Citas omitidas.)
Hemos establecido una serie de
requisitos para cumplir con el debido procedimiento de ley en el ámbito
procesal al momento de llevarse a cabo un procedimiento adjudicativo por parte
del Estado. Se trata de los requisitos
siguientes: (1) notificación adecuada del proceso; (2) proceso ante un
funcionario imparcial; (3) oportunidad de ser oído; (4) derecho a
contrainterrogar testigos y examinar evidencia presentada en su contra; (5)
tener asistencia de abogado; y (6) que la decisión se base en el récord.[23]
En el caso ante nuestra
consideración, analizaremos el estatuto en cuestión tomando como norte el
debido proceso de ley sustantivo que cobija a los ciudadanos frente a la
disposición estatutaria. Veamos.
IV
En la esfera federal se ha discutido
extensamente la doctrina de la vaguedad de un estatuto. Esta doctrina emerge como consecuencia del
principio constitucional que le garantiza a los ciudadanos un debido proceso de
ley.[24] La doctrina de vaguedad de una ley se
utiliza para evaluar, por ejemplo, leyes que restringen la libertad de
expresión y estatutos penales, entre otros.[25]
La referida doctrina postula, como
un principio cardinal del debido proceso de ley, que un estatuto es
inconstitucional por adolecer de vaguedad, cuando falla en proveerle un aviso
razonable a los ciudadanos de las conductas que proscribe, o cuando no le
provee suficientes guías a los funcionarios que están encargados de ponerla en
vigor; permitiendo así su aplicación arbitraria y discriminatoria.[26] Los fundamentos en que se sostiene la
doctrina de vaguedad de un estatuto están claramente formulados por el Tribunal
Supremo de Estados Unidos en Grayned v. City of Rockford, supra,[27]
donde se dispuso lo siguiente:
It is a basic
principle of due process that an enactment is void for vagueness if its
prohibitions are not clearly defined.
Vague laws offend several important values. First, because we assume that man is free to steer between lawful
and unlawful conduct, we insist that laws give the person of ordinary
intelligence a reasonable opportunity to know what is prohibited, so that he
may act accordingly. Vague laws may
trap the innocent by not providing fair warning. Second, if arbitrary and discriminatory enforcement is to be
prevented, laws must provide explicit standards for those who apply them. A vague law impermissibly delegates basic
policy matters to policemen, judges, and juries for resolution on an ad hoc
and subjective basis, with the attendant dangers of arbitrary and
discriminatory application. (Énfasis nuestro; notas al calce omitidas.)
...
El permitir que los funcionarios
encargados de aplicar una ley penal, o que intervenga con los derechos constitucionales
de los individuos, lo hagan de manera arbitraria o caprichosa, y utilizando
como único criterio su voluntad o preferencias es constitucionalmente
impermisible.[28] De hecho, es precisamente la posibilidad
de que la ley pueda ser aplicada de manera arbitraria y discriminatoria, por no
existir guías que delimiten la discreción de los funcionarios gubernamentales,
lo que viola el principio constitucional del debido proceso de ley.[29] La importancia de que el legislador
establezca guías adecuadas para limitar la discreción de los funcionarios
encargados de implantar las leyes de naturaleza penal o punitiva es tal, que el
Tribunal Supremo de Estados Unidos ha resuelto que la premisa más importante de
la doctrina de vaguedad de una ley descansa sobre la ausencia de las antes
mencionadas guías.[30] El mejor ejemplo de la importancia que
reviste la ausencia de guías adecuadas en una ley penal lo encontramos en la
expresión del Tribunal Supremo de los Estados Unidos en Kolender v. Lawson,
supra,[31] donde se
dispuso lo siguiente:
Although the
doctrine focuses both on actual notice to citizens and arbitrary enforcement,
we have recognized recently that the more important aspect of the vagueness
doctrine "is not actual notice, but the other principal element of the
doctrine-the requirement that a legislature establish minimal guidelines to
govern law enforcement. Where the
legislature fails to provide such minimal guidelines, a criminal statute may
permit "a standardless sweep [that] allows policemen, prosecutors, and
juries to pursue their personal predilections". (Citas omitidas.)
Establecidas las bases de la
doctrina de la vaguedad de un estatuto, según interpretada en la esfera
federal, nos corresponde analizar el tratamiento brindado a dicha doctrina en
la jurisdicción local. Veamos.
V
Al
igual que en la esfera federal, la doctrina de inconstitucionalidad por
vaguedad de una ley ha sido discutida en repetidas ocasiones por esta Curia al
analizar la disposición que garantiza el debido proceso de ley en la
Constitución de Puerto Rico. Hemos
resuelto que una ley adolece de vaguedad si sus prohibiciones no están
claramente definidas.[32] En O.E.G. v. Cordero, Rivera[33]
expresamos que una ley es nula por vaguedad, cuando sus prohibiciones no están
definidas claramente o cuando no previenen la aplicación arbitraria de las
mismas, por no proveerle al funcionario encargado de su aplicación normas
claras y precisas que guíen su discreción.
La doctrina de vaguedad de una ley aplica cuando se trata de estatutos
penales, aún cuando los mismos no restrinjan el derecho a la libertad de
expresión, y está íntimamente relacionada con el debido proceso de ley
garantizado por nuestra Constitución.[34] La doctrina de vaguedad descansa sobre la
premisa de que los estatutos deben dar un aviso razonable a la ciudadanía sobre
lo que está prohibido y, además, deben proveer a aquellos que las aplican
normas claras que prevengan la aplicación arbitraria o discriminatoria del
estatuto.[35]
En Pacheco
Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, supra, establecimos que el Estado
y sus subdivisiones políticas tienen la facultad inherente de establecer
reglamentación, pero es su obligación proveer guías y normas adecuadas para
evitar la aplicación arbitraria de dicha reglamentación por parte de los
funcionarios encargados para ello.
Una ley que no le provee un aviso adecuado al ciudadano de inteligencia
común sobre los aspectos que prohíbe, o que deja la puerta abierta para la
aplicación arbitraria y caprichosa de la misma por parte de los funcionarios
gubernamentales, viola el principio básico del debido proceso de ley y es nula
por vaguedad.[36]
Una
ley es inconstitucional de su faz no por la forma particular en que se empleó
en un determinado caso, sino por la posibilidad de que pueda aplicarse de
manera arbitraria o inconsistente en otras situaciones.[37]
VI
Nos
corresponde evaluar la disposición estatutaria en cuestión, a la luz de la
doctrina antes expuesta, para determinar si en efecto es nula por
vaguedad. No podemos perder de
perspectiva que el Artículo 3.3(e) de la Ley de Ética Gubernamental, supra,
establece una serie de penalidades por violar sus disposiciones. Por lo tanto, nos encontramos ante una ley
que debe analizarse de acuerdo con las doctrinas e interpretaciones aplicables
a las leyes penales. Veamos.
El referido Artículo 3.3(e)
de la Ley de Ética Gubernamental, supra, dispone lo siguiente:
(e)
Ningún funcionario o empleado público podrá ser parte o tener algún interés en
las ganancias o beneficios producto de un contrato con cualquier otra agencia
ejecutiva o dependencia gubernamental a menos que el Gobernador, previa
recomendación del Secretario de Hacienda y del Secretario de Justicia,
expresamente lo autorice. Sólo
podrá llevarse a cabo la contratación en el caso previsto en este inciso sin
solicitar y obtener la autorización del Gobernador cuando se trate de:
(1)
Contratos
por un valor de $3,000.00 ó menos y ocurran una sola vez durante cualquier año
fiscal.
(2)
Contratos
de arrendamiento, permuta, compraventa, préstamo, seguro hipotecario o de
cualquier otra naturaleza que se refieran a una vivienda y/o solar provisto o a
ser financiado o cuyo financiamiento es asegurado o garantizado por una agencia
gubernamental.
(3)
Programas
de servicios, préstamos, garantías e incentivos auspiciados por agencias
gubernamentales.
En los casos especificados en las
cláusulas (2) y (3) de este inciso la agencia contratante autorizará las
transacciones siempre que concurran los siguientes requisitos:
(A) Se trate de contratos, préstamos,
seguros, garantías o transacciones accesibles a cualquier ciudadano que
cualifique.
(B) Las normas de elegibilidad sean de
aplicación general.
(C) El funcionario o
empleado público cumpla con todas las normas de elegibilidad y no se le otorgue
directa o indirectamente un trato preferente o distinto al del público en
general. (Énfasis nuestro.)
En su Artículo 3.3(h),[38]
la Ley de Ética Gubernamental autoriza al Director de la OEG a imponer multas
administrativas a los funcionarios que violen las disposiciones del Artículo
3.3(e) de la referida Ley, supra.
De acuerdo con la disposición estatutaria antes citada, la multa no
podrá ser mayor de cinco mil dólares ($5,000), según lo dispone la sección 7.1
de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme.[39]
La Ley de Ética Gubernamental, supra, le impone
responsabilidad penal a aquellos funcionarios que violen algunas de sus
disposiciones. A esos efectos, el
Artículo 3.8 de la Ley de Ética Gubernamental[40]
dispone lo siguiente:
(a)
Acciones
de naturaleza penal.-
(1) Toda persona que viole
intencionalmente las prohibiciones y disposiciones establecidas en los incisos
(c), (d), (e) y (g) de la sec. 1822, en los incisos (b), (c), (d) y (e) de
la sec. 1823, en la sec. 1824 y en la sec. 1827, todos de este título, incurrirá
en delito grave y convicta que fuere, será sancionada por cada violación con
pena de reclusión por un término fijo de un año o con multa de dos mil (2,000)
dólares; o ambas penas a discreción del tribunal.
De mediar circunstancias
agravantes la pena fija establecida podrá ser aumentada hasta un máximo de dos
(2) años o hasta tres mil (3,000) dólares.
De mediar circunstancias atenuantes la pena podrá ser reducida hasta un
mínimo de nueve (9) meses o hasta mil (1,000) dólares.
(2) ...
(3) ...
(4) La persona convicta por
los delitos establecidos en este subcapítulo no tendrá el beneficio de
sentencia suspendida. (Énfasis
nuestro.)
De
las disposiciones estatutarias antes citadas surge de manera clara e inequívoca
el carácter penal y punitivo que tiene el Artículo 3.3(e) de la Ley de Ética
Gubernamental, supra. Ante esta
realidad, se hace imperativo la aplicación estricta de la doctrina de vaguedad
al evaluar el mismo.
En el caso de contratos de
funcionarios públicos con algún municipio, la tarea de conceder las referidas
dispensas fue encomendada al Comisionado de Asuntos Municipales, mediante la
Orden Ejecutiva del Gobernador Núm. OE-1991-86, de 17 de diciembre de 1991.[41]
Como
se puede apreciar, del texto del Artículo 3.3(e) de la Ley de Ética
Gubernamental, supra, no se desprenden guías ni normas claras y
específicas que tiendan a evitar la arbitrariedad o aplicación caprichosa de
sus disposiciones. No establece los
criterios que utilizará el Gobernador o Gobernadora, o el funcionario designado
por el Primer Ejecutivo, para conceder tales dispensas. No se establecen los criterios para
denegarlas. Tampoco surge del referido
estatuto el criterio o norma que guíe la discreción de tal funcionario, ni un
procedimiento que le sirva de guía a los distintos funcionarios que necesiten
solicitar la concesión de esa dispensa.
Hemos examinado el Reglamento de Ética Gubernamental[42]
y no contiene disposición alguna que establezca las referidas guías o
criterios necesarias para que el Comisionado de Asuntos Municipales conceda o
deniegue las referidas dispensas.
De acuerdo con el Artículo 2.4(h) de la Ley de Ética Gubernamental,[43]
el Director de dicha Oficina tiene el deber de promulgar aquellas reglas y
reglamentos que sean necesarios para hacer cumplir los propósitos y
disposiciones del estatuto. Las lagunas
que pudiesen existir en la antes mencionada ley podían y debían
ser suplidas por el Reglamento de Ética Gubernamental, supra.[44]
Tampoco existe una Orden Ejecutiva
emitida por el Gobernador(a) de Puerto Rico que contenga tal alcance.
Concluimos
que el Artículo 3.3(e) de la Ley de Ética Gubernamental, supra, no
establece los parámetros dentro de los cuales se podría conceder o denegar tal
dispensa, a tenor con la intención del legislador al aprobar dicho
estatuto. Como mencionáramos
anteriormente, la intención del legislador al aprobar la Ley de Ética
Gubernamental, supra, fue la de combatir la corrupción gubernamental y
evitar los conflictos de intereses de parte de los funcionarios públicos. No obstante, ni el estatuto, ni el
Reglamento de Ética Gubernamental, supra, formulan criterios tan
fundamentales para la aplicación de la ley, como qué conducta constituye o no
un potencial conflicto de intereses por parte del funcionario público que
intenta establecer una relación contractual con una agencia o instrumentalidad
pública. Tampoco establece qué
constituye, o no, conducta impropia de parte del funcionario público. Tanto el estatuto como el Reglamento antes
citado, dejan en manos de la absoluta discreción del funcionario que designe el
Primer Ejecutivo la tarea de concluir sobre la concesión de tal dispensa, sin
las guías necesarias para ejercer tal discreción. No hay duda alguna, que su concesión o denegación queda al total
arbitrio y/o capricho de ese funcionario gubernamental. Como resultado de la falta de normas
adecuadas en la Ley y el Reglamento antes citados, la aplicación del estatuto podría
resultar arbitraria y caprichosa. El
estatuto permite su aplicación de una manera distinta en cada situación
particular, dejando al ciudadano común en total incertidumbre y a la merced del
capricho o voluntad del funcionario que tenga la responsabilidad de aplicarlo.
El funcionario encargado tiene la libertad, por permitírselo el estatuto, de
utilizar criterios exógenos a la ley para disponer de una solicitud de dispensa. Toda esta situación constituye una crasa
violación al debido proceso de ley que la Constitución de Puerto Rico le
garantiza a sus ciudadanos.
Concluimos,
pues, que el Artículo 3.3(e) de la Ley de Ética Gubernamental, supra,
viola el debido proceso de ley garantizado por la Constitución de Estados
Unidos y la de Puerto Rico, y es inválido por adolecer de vaguedad.
Nos
parece encomiable, y está revestido del más alto interés público, el propósito
legislativo detrás de la Ley de Ética Gubernamental, supra, de combatir
la corrupción. No obstante, los
derechos constitucionales que le garantiza a la ciudadanía la Constitución de
Puerto Rico y la de Estados Unidos tienen que salvaguardarse frente al interés
apremiante del Estado de perseguir su propósito legislativo. El legislador formuló su política pública
anticorrupción mediante el estatuto que aquí nos concierne y, además, le impuso
a la Oficina de Ética Gubernamental la obligación de aprobar un reglamento para
implantarla. En dicho cuerpo
reglamentario deben ser incluidos los criterios detallados y específicos, que
sirvan el propósito de guiar y evitar la arbitrariedad de los funcionarios
encargados de implantar esa política pública.
Estos criterios deben servir, además, el propósito apremiante y fundamental
de instruir a los ciudadanos acerca de la conducta proscrita, por imperativo
constitucional de la garantía a un debido proceso de ley. Si bien es cierto que combatir la corrupción
constituye un interés público apremiante, no es menos cierto que el mismo no
puede alcanzarse a costa de la libertad individual y los derechos que le
garantiza a la ciudadanía la Constitución de Puerto Rico y la de Estados
Unidos.
VII
Por los fundamentos antes
expuestos, revocaríamos la resolución dictada por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones, así como la emitida por la Oficina de Ética Gubernamental, y
declararíamos inválido el Artículo 3.3(e) de la Ley de Ética Gubernamental, supra,
por ser vago y ambiguo y, como consecuencia, violatorio de la garantía a un
debido proceso de ley, derecho protegido por la Constitución de Estados Unidos
y la de Puerto Rico.
Efraín
E. Rivera Pérez
Juez
Asociado
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