Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2003
Cont. 2003 DTS
122 RIOS V. MUNICIPIO DE ISABELA 2003TSPR122
Opinión Concurrente emitida por
el JUEZ ASOCIADO SEÑOR FUSTER BERLINGERI, a la que se unen el Juez Presidente
señor ANDREU GARCIA y la Juez Asociada señora NAVEIRA DE RODON.
San Juan,
Puerto Rico a 15 de julio de 2003.
En
el caso de autos, tanto el tribunal de instancia como el foro apelativo
denegaron una moción de reconsideración presentada por el Municipio
mediante la cual éste cuestionaba un dictamen previo del tribunal sentenciador.
El tribunal de instancia y el foro apelativo denegaron la referida moción de
reconsideración por el mismo y único fundamento de que carecían de jurisdicción para entender en dicha
reconsideración.
Ambos resolvieron que el planteamiento formulado por primera vez por el
Municipio mediante la reconsideración en cuestión era fatalmente tardío, por
haberse presentado fuera del término de caducidad aplicable.
En
vista de los dictámenes judiciales referidos, el Municipio acudió ante nos y en
lo primordial señaló como error que los foros a quo hubiesen denegado su
moción de reconsideración porque supuestamente no tenían jurisdicción para
considerarla.
Expedimos
el auto precisamente para examinar la controversia específica de si los foros a
quo carecían de jurisdicción para entender en la reconsideración en
cuestión.
Lo
anterior no obstante, una mayoría del Tribunal, mediante una opinión, despacha
ligeramente el asunto en controversia y opta en vez por adjudicar el
caso de autos primordialmente a base de la nulidad de la sentencia original del
foro de instancia.
No
estamos en desacuerdo con la mayoría del Tribunal en cuanto a la nulidad de la
sentencia aludida. Pero diferimos de su dictamen en cuanto al medular asunto
para cuya consideración expedimos este recurso. Veamos.
Tanto
la parte recurrida como el foro de instancia y el foro apelativo han sostenido
aquí el criterio de que la Resolución municipal que provocó el pleito de autos
sólo podía ser impugnada dentro de veinte días a partir de haberse aprobado
dicha Resolución, porque tal es el término que fija para ello la Ley de
Municipios Autónomos. Según ellos, la moción de reconsideración del Municipio
no podía ser atendida ya que, mediante tal moción se impugnaba la validez de
una resolución municipal pasados los veinte días que tenía la parte
peticionaria para instar tal impugnación. El Municipio, en cambio, entendía que
la reconsideración aludida estaba en orden. La mayoría, en esencia, soslayó
esta controversia al resolver que como la Resolución municipal aludida era
nula, los tribunales no la podían hacer valer. Nótese que en el caso de autos
el foro de instancia había puesto en vigor la Resolución referida, sin que
nadie hubiera levantado entonces de modo alguno su nulidad. Por ende, emitido tal
dictamen, se necesitaba algún medio, alguna vía
procesal para que los que creyesen que la Resolución era nula, pudiesen
impugnarla. Esa vía la
provee el Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos. La mayoría determina
ahora sencillamente que la Resolución era nula y así inevitablemente torna en inconsecuente la limitación que establece el referido Art. 15.002
de la Ley de Municipios Autónomos de que resoluciones como las del caso de
autos sólo pueden ser impugnadas dentro del término de caducidad de veinte
días. En términos prácticos la mayoría va mucho más
lejos que lo
solicitado por los peticionarios. Estos sólo procuraban alguna flexibilidad en
cuanto a la aplicación del término de los veinte días pero la mayoría en efecto resuelve que dicho término no tiene
consecuencia alguna. ¡Da igual cuándo se impugne la Resolución municipal, ya sea
dentro de los veinte días de aprobada o ya sea meses o años después!
Ello porque la mayoría resuelve que si la Resolución municipal es nula, nada hay que discutir o examinar sobre cuándo puede
impugnarse tal resolución. Esta liberalidad extrema del
dictamen mayoritario en efecto constituye una DEROGACIÓN judicial
del término dispuesto en el Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4702, lo que rebasa
lo solicitado por el Municipio de Isabela aquí, y rebasa además la postura de
los que creemos que dicha disposición debe interpretarse con alguna
flexibilidad, como lo habíamos hecho antes.
La liberalidad extrema de la mayoría referida en el párrafo
anterior, rebasa también la autoridad de este Foro. No puede este Tribunal ignorar
lo dispuesto en el Art. 15.002, como lo hizo la mayoría aquí, a menos que se
declare que esa disposición es inconstitucional, cosa que la mayoría no hizo en
su opinión, evidentemente por carecer de fundamento válido alguno para hacerlo.
Lo único que la mayoría hizo con respecto a este medular asunto fue ofrecer, de
pasada, una ligera racionalización para no darle efecto alguno al término
referido que establece el Art. 15.002. Aduce la mayoría que ya está resuelto
que la acción para declarar que un contrato es nulo, no prescribe. Lo que a la mayoría se le olvida
es que esa norma se estableció específicamente con respecto a contratos personalísimos como el de matrimonio y como el de transacción de derechos hereditarios en casos en los cuales uno de
los contratantes carecía de capacidad por enajenación mental o
jurídica. Además, en ambos casos se trataba de un término de prescripción, no
de caducidad como es el que aquí nos concierne.[1] Se trataba, pues, de situaciones
totalmente distintas a las del caso de autos. No tiene sentido jurídico alguno
descartar el claro mandato legislativo contenido en el Art. 15.002 a base de
los casos aludidos. La clara intención del legislador fue que cuando se
aprobase una resolución municipal como la del caso de autos, que claramente
atenta contra las leyes fiscales del país, las personas concernidas pudiesen
impugnarla dentro de un término apremiante. El legislador limitó el término
para la impugnación prevista, a fin de impartirle finalidad y certeza a las
actuaciones del gobierno municipal. La mayoría ahora, de un plumazo, da al
traste con tal importante finalidad al decretar que la resolución municipal
puede ser impugnada por nulidad en cualquier momento, aunque sea mucho tiempo
después de haberse puesto en vigor. El remedio legislativo a favor de la
seguridad de las actuaciones municipales la mayoría arbitrariamente lo
sustituye ahora por una condición de inestabilidad permanente, sin que nadie le
haya solicitado tal cosa. Tal actuación de la mayoría es tanto confusa como
infundada sobre todo porque se invoca una inaplicable
norma jurisprudencial para desacatar un mandato legislativo. Aun si la norma sobre la
imprescriptibilidad de la nulidad contractual fuese aplicable en un contexto
como el de autos, que no lo es, todavía quedaría la barrera insuperable de que
el legislador ha inmunizado las actuaciones municipales de tal modo que sus
defectos caducan si no se impugnan dentro del término de veinte días
ordenado por la Ley de Municipios Autónomos. Este Foro sencillamente no tiene
autoridad ninguna para derogar el mandato legislativo en cuestión si no es a
base de su inconstitucionalidad.[2] La mayoría no invoca la
Constitución en su dictamen derogatorio del Art. 15.002; ni puede hacerlo
porque no hay nada en la Constitución que justifique el enrevesado dictamen
mayoritario. La Asamblea Legislativa tiene facultad para crear o eliminar
términos prescriptivos, y para crear o eliminar
términos de caducidad. El que no tiene facultad para contraponer normas
jurisprudenciales a mandatos legislativos es este Tribunal, cosa que la mayoría
parece haber olvidado aquí.
Es
por todo lo anterior que sometemos para publicación como opinión concurrente la
ponencia que habíamos formulado para el caso de autos antes de que se hubiese
redactado la opinión mayoritaria.
I
Félix Ríos, Oscar Ríos, Julio César Nieves y
Víctor Tavarez presentaron una demanda en cobro de
dinero contra el Municipio de Isabela, en la que se alegó que éste se negaba a
pagar por un trabajo realizado por los demandantes. Tras varios trámites
procesales, el 22 de diciembre de 2000, los reclamantes y el Municipio presentaron al Tribunal de Primera
Instancia, Sala Superior de Aguadilla, una estipulación mediante la cual
informaban que la Asamblea Municipal y el Alcalde de Isabela habían autorizado
la transacción de la referida demanda, y a base de ello, solicitaban al
tribunal que dictara una sentencia ordenando al Municipio el pago de las
siguientes cantidades:
1.
Félix Ríos – la cantidad de $40,680
2.
Oscar Ríos – la cantidad de $69,689
3.
Julio César Nieves – la cantidad de $8,440
4.
Víctor Tavarez – la
cantidad de $8,320
El
5 de enero de 2001 el tribunal de instancia dictó una sentencia de conformidad
con la estipulación presentada, que fue archivada en autos el 16 de enero de 2001.
Para
entender cabalmente los procedimientos posteriores a la sentencia referida, es
necesario señalar que en las elecciones celebradas el noviembre de 2000 resultó
electa una nueva administración para el Municipio de Isabela. La estipulación
que se le presentó al foro de instancia el 22 de diciembre de 2000 había sido
autorizada mediante la Resolución Núm. 64, que se aprobó en una cesión
extraordinaria por la Asamblea Municipal saliente celebrada el 19 de
diciembre de 2000. El Alcalde saliente a su vez la había firmado el 20 de
diciembre de 2000, habiendo ocurrido todo ello escasamente tres semanas
antes de que entrara en funciones la nueva administración electa del municipio.
En la Resolución referida se indicaba que por razón de los daños causados en
1998 por el Huracán Georges, y la
resultante situación de emergencia, el Alcalde de Isabela había autorizado verbalmente
a los contratistas reclamantes a realizar trabajos de recogido de escombros,
limpieza de caminos y otros similares, sin haber registrado los créditos
necesarios para el pago de tales servicios. Se reconocía, sin embargo, que
las labores referidas habían sido realizadas, por lo que se autorizaba ahora
el pago de la deuda y que se transigiese la demanda.
Así las cosas, habiendo entrado en
funciones la nueva administración electa en noviembre de 2000, el Municipio
presentó oportunamente al foro de instancia una moción de reconsideración con
respecto a la sentencia por estipulación antes mencionada. Se alegó en esencia que
la estipulación realizada por las partes era contraria a la ley, al orden y a
la política pública. En específico, y en lo primordial, se adujo inter alia: (1) que
dicha estipulación, basada en la Resolución Núm. 64 aprobada por la Asamblea
Municipal saliente, violaba el Art. 8.009 de la Ley de Municipios Autónomos en
cuanto grababa el presupuesto para el año fiscal en una cantidad que resultaba
en un exceso del 50% de dicho presupuesto permitido por la ley; (2) que dicha
estipulación, aprobada en una sesión extraordinaria y a tan sólo tres semanas
de la fecha en que se habría de transferir la administración del Municipio a
las nuevas autoridades electas, era ilegal también porque se había aprobado sin
haberse registrado los créditos necesarios para el pago de ésta y con cargo al
presupuesto vigente, todo lo cual violaba lo dispuesto en el Art. 8.004(a) de
la Ley de Municipios Autónomos, que dispone que:
“(a)Los
créditos autorizados para las atenciones de un año fiscal en específico serán
aplicados exclusivamente al pago de gastos legítimamente originados incurridos
durante el respectivo año, o el pago de obligaciones legalmente contraídos
y debidamente asentadas en los libros del Municipio durante dicho año.”
(Énfasis suplido).
Y (3) que la
estipulación era ilegal porque se pretendía con ella darle eficacia a un
acuerdo del Alcalde saliente que era nulo por violar las normas que aplican a
los contratos municipales según fijadas por el Tribunal Supremo de Puerto Rico
en Hatton v. Municipio de Ponce.
El tribunal de instancia denegó la
moción de reconsideración del Municipio. En síntesis, en cuanto a lo que aquí
nos concierne, concluyó que la transacción en cuestión era conforme a la
Resolución Núm. 64 emitida por la Asamblea Municipal y que dicha Resolución
no había sido impugnada dentro del término jurisdiccional dispuesto por ley
para ello, por lo cual se presumía correcta. Inconforme con este dictamen,
el Municipio recurrió al Tribunal de Circuito de Apelaciones. Éste, mediante la
sentencia recurrida del 28 de agosto de 2001, confirmó la determinación del
tribunal de instancia. Resolvió igual que el foro de instancia que la
Resolución Núm. 64 de la Asamblea Municipal no fue impugnada dentro del término
jurisdiccional dispuesto por ley, por lo que había que considerar como
correcta la actuación de dicha Asamblea, que obligaba al Municipio.
Insatisfecho también con dicha
determinación, el Municipio de Isabela recurrió ante nos, haciendo en lo
pertinente el siguiente señalamiento de error:
Erró
el Honorable Tribunal de Apelaciones al aplicar el Artículo 15.002 de la Ley de
Municipios Autónomos al caso de autos.
El
7 de diciembre de 2001, expedimos el recurso solicitado por el Municipio de
Isabela a fin de revisar la sentencia del foro apelativo del 28 de agosto de
2001. El 8 de marzo de 2002, el Municipio solicitó que aceptáramos la petición
de certiorari como su alegato, a lo que accedimos el
18 de abril de 2002. El 2 de mayo los recurridos solicitaron que aceptáramos su
oposición a la petición de certiorari como su
alegato, a lo que accedimos también el 31 de mayo de 2002.
II
Desde hace más de una década está
arraigada en nuestra jurisprudencia una firme normativa con relación a los
contratos municipales. Informada por el criterio rector de que “la buena
administración de un gobierno es una virtud de democracia” y de que “una buena
administración implica llevar a cabo sus funciones como comprador con
eficiencia, honestidad y corrección para proteger los . . . dineros del pueblo
al cual dicho gobierno representa” Mar-Mol Co. v. Adm. Servicios Gens.,
126 D.P.R. 864, 871 (1990), la normativa referida le
inyecta un rigor especial a los preceptos jurídicos que rigen las relaciones
comerciales entre las personas privadas y los municipios. Fernández &
Gutiérrez v. Mun. de San Juan, 147 D.P.R. 824, 829 (1999); Hatton
v. Mun. de Ponce, 134 D.P.R.
1001, 1005-1006 (1994); Ocasio v. Alcalde Mun. de Maunabo, 121 D.P.R. 37, 54 (1988); Morales v. Mun.
de Toa Baja, 119 D.P.R. 682, 693 (1987).
Con
arreglo a la normativa referida, para que los contratos otorgados por un
municipio sean válidos, éstos deben satisfacer varios requisitos formales que,
según hemos resuelto antes, tienen carácter constitutivo con respecto a su
eficacia. Se trata de requisitos que deben seguirse rigurosamente al momento de
pactarse el contrato, y todo contrato ejecutado sin cumplir con dichos
requisitos es nulo. Fernández & Gutiérrez v. Mun.
de San Juan, supra, pág.
830; Hatton v. Mun.
de Ponce, supra, pág.
1007.
Uno de los requisitos requeridos es
que el contrato conste por escrito. Para que lo convenido sea
vinculante, lo acordado debe formularse por escrito, “sin excepción alguna”.
Fernández & Gutiérrez v. Mun. de San Juan,
supra, pág. 833; Hatton v. Mun. de Ponce,
supra, pág. 1006; Ocasio v. Alcalde Mun.
de Maunabo, supra,
pág. 54.
Estrechamente relacionados con el
requisito de que el contrato se formule por escrito, existen otros requisitos
formales que también son indispensables en los convenios municipales, a saber:
(1) que el contrato sea incluido en el registro que los municipios deben
llevar relativo a tales convenios y que sirve para establecer prima facie la existencia del contrato; y (2) que se remita copia
del contrato a la Oficina del Contralor dentro de los quince días siguientes a
su otorgación, como medio para tener una doble
constancia de su otorgamiento y de sus términos. Se trata de unos mecanismos de
cotejo y publicidad de los contratos municipales, que también tienen carácter
constitutivo con respecto a la eficacia de éstos. Fernández & Gutiérrez
v. Mun. de San Juan, supra,
pág. 830; Hatton
v. Mun. de Ponce, supra,
págs. 1006; Ocasio
v. Alcalde de Mun. Maunabo,
supra, pág. 54.
Debe enfatizarse que los requisitos
formales referidos, y en particular el de que lo convenido conste por escrito,
aplican aun cuando existe un “estado de emergencia” real, debidamente
proclamado por el Alcalde o por el Gobernador de Puerto Rico. Como bien
señalamos en Hatton v. Mun.
de Ponce, supra, págs.
1005-1009, en casos de emergencias reales, que exijan acción inmediata, el
alcalde puede obviar requisitos tales como contratar la ejecución de servicios sin
llevar a cabo el procedimiento de subasta. Pero aun en tales casos, no se
puede obviar que la autorización de tales servicios se haga por escrito,
“haciendo constar los hechos que provoquen la emergencia”. Reiteramos aquí que
salvaguardas como la de formular por escrito lo convenido, aun en situaciones
de emergencia, persiguen el propósito:
“de
evitar que los estados de emergencia—-bien reales o ficticios—-sean mal
utilizados por funcionarios municipales y terceras personas.” Hatton v. Mun. de Ponce,
supra, pág. 1008.
Como señalamos
también en Fernández & Gutiérrez v. Mun. de
San Juan, supra, pág.
831, los requisitos formales de los contratos municipales, no pueden
descartarse “ni siquiera en casos de emergencia” porque son necesarios “para
prevenir el despilfarro, la corrupción y el amiguismo” que pueden ocurrir aun
en tales circunstancias. Sólo así procuramos “el manejo prudente de los fondos
del pueblo”, “asunto que está revestido del más alto interés público” Id., pág. 829.
Como parte de la normativa referente
a los contratos municipales, también hemos resuelto que en casos relativos a
tales contratos, los tribunales “deben estar vigilantes” para evitar que se
burlen las disposiciones legales dirigidas a asegurar la más sana
administración pública. Hatton v. Mun. de Ponce, supra, pág. 1001. Véase, además, De Jesús v. Autoridad de
Carreteras, 148 D.P.R. 255 (1999). Le corresponde
a los foros judiciales examinar situaciones como la del caso de autos con
suma cautela para asegurarse que se han cumplido cabalmente las normas
referidas sobre el desembolso de fondos públicos, Ocasio
v. Alcalde Mun. de Maunabo,
supra, pág. 54,
normas que existen para “proteger el interés público y no a las partes
contratantes”. Morales v. Mun. de Toa Baja, supra, pág. 697. Así mismo
hemos resuelto que en las situaciones en que no se han observado las normas
dirigidas a proteger el interés público, las personas que han prestado
servicios o materiales al municipio no están protegidas por doctrinas tales
como la de enriquecimiento injusto. Al menos desde 1987, en Morales v.
Municipio de Toa Baja, supra, pág. 692-693, hemos hecho meridianamente claro que las
violaciones a las normas referidas son tajantes, por lo que no hay cabida para
la aplicación de los principios de equidad. Id.
Este criterio, lo hemos reiterado posteriormente, al resolver que en estos
casos de contratación municipal, los reclamantes saben o deben saber que un
acuerdo en contravención a las normas referidas es totalmente ineficaz. El
interés público así lo requiere. Fernández & Gutiérrez v. Mun. de San Juan, supra,
pág. 833; Hatton
v. Mun. de Ponce, supra,
págs. 1010-1012.
III
Es evidente que el supuesto contrato
municipal que aquí nos concierne no cumplía con varios de los requisitos
formales indispensables referidos antes. No se hizo por escrito, y por ello,
tampoco se envió copia de éste a la Oficina del Contralor dentro de los quince
días siguientes a su otorgamiento. No surge de los autos, además, que se
hubiese inscrito en el registro que el municipio debe llevar con respecto a los
contratos municipales. El supuesto contrato, pues, era nulo; inexistente desde
el punto de vista jurídico. Ausentes cuando menos algunos de sus requisitos
formales constitutivos, no tenían facultad la Asamblea Municipal y el Alcalde
para convalidarlo como pretendieron hacerlo dos años más tarde con la
aprobación de la Resolución Núm. 64 antes mencionada. Carecían de autoridad
para darle eficacia a un convenio que era absolutamente nulo.
Falló asimismo el foro de instancia
al dictar una sentencia el 5 de enero de 2001 impartiendo su aprobación a la
estipulación que le habían presentado el Municipio y los demandantes en el caso
de autos, mediante la cual se pretendió darle efectividad al contrato que aquí
nos concierne. Le correspondía a ese foro escrutar con mucha cautela los
documentos que tuvo ante sí en esa ocasión, para asegurarse que se hubiesen
observado aquí rigurosamente los requisitos formales de los contratos
municipales, que son de naturaleza constitutiva. Si lo hubiera hecho, hubiese podido
comprobar que no existía un contrato municipal válido, por lo que no procedía
de modo alguno que le impartiese su aprobación a la estipulación referida.[3]
IV
Tanto el foro de instancia como el
foro apelativo denegaron la moción de reconsideración que la nueva
administración municipal presentó el 31 de enero de 2001 con respecto a la
sentencia por estipulación dictada por el tribunal de primera instancia el 5 de
enero de 2001, que fue notificada el 16 de enero de 2001. Ambos foros
resolvieron por igual que no procedía la reconsideración referida porque el
Municipio no había impugnado judicialmente la Resolución Núm. 64 aludida antes
dentro del término de 20 días de haberse aprobado, según lo fija el Art. 15.002
de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A sec. 4702.[4]
El
dictamen referido del foro de instancia y del foro apelativo es insostenible.
Constituye una interpretación errónea del Art. 15.002 de la Ley de Municipios
Autónomos a la luz de los hechos del caso de autos. Veamos.
La
referida disposición en la que se ampararon los foros a quo para denegar
la moción de reconsideración del Municipio de Isabela en este caso, es el
inciso (b) del Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, que faculta al foro de instancia a entender
en acciones judiciales instadas con el fin de “suspender la ejecución”
de cualquier ordenanza, resolución o acuerdo de cualquier ente o funcionario
municipal, que no se ajusten al ordenamiento jurídico. En esencia, y con
respecto a lo que aquí nos concierne, dicho inciso parte de la premisa de que no
son ejecutables las resoluciones municipales que sean ilícitas, por lo que
se autoriza al foro judicial a impedir que se lleve a cabo lo dispuesto en
tales resoluciones.[5] Nótese,
pues, que no se le da poder al foro judicial para revocar o derogar como tal
las referidas resoluciones municipales, lo que propiamente le corresponde a las
autoridades municipales, sino más bien para detener su ejecución, para parar
que se pongan en vigor.
En
el caso de autos puede estimarse que la solicitud de la nueva administración
municipal en la aludida moción de reconsideración procuraba que se impidiese la
ejecución de la Resolución Núm. 64 en cuestión. Dicha moción iba dirigida
concretamente a solicitar del tribunal que dejara sin efecto su sentencia
anterior por estar ésta fundada en una estipulación que le daba eficacia a un
contrato claramente nulo. Como parte del argumento, el Municipio peticionario
adujo que por medio de la Resolución Núm. 64 se había pretendido convalidar el
supuesto contrato referido, por lo que podía considerarse que la moción de
reconsideración perseguía detener la ejecución de lo dispuesto en la Resolución
en cuestión.
Lo
anterior nos trae a la evaluación del fundamento invocado por el foro de
instancia y por el foro apelativo para denegar la reconsideración aludida, de
que el Municipio procuró detener la ejecución de la Resolución Núm. 64
tardíamente. Según hemos resuelto reiteradamente antes, el término de
caducidad de 20 días del Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, que
según dispone dicho Artículo aplica por igual a sus incisos (a) y (b), no
comienza a transcurrir hasta que haya ocurrido una adecuada notificación
de la acción municipal que se impugna judicialmente. Véase, Río Construction Corp. v. Mun. de Caguas, ___ D.P.R.
___ (2001), 2001 TSPR 143, 2001 JTS 148. Precisamente por tratarse de un
término muy breve, y de un término de caducidad, el debido proceso de ley
requiere que la notificación en cuestión sea real y efectiva. Id. Por ello resolvimos en el caso antes
citado que para que corriese el término en cuestión no bastaba una notificación
verbal sino que se requería una notificación escrita. Por razones similares
resolvimos también en Nogama Const. Corp. v. Mun. de Aibonito, 136 D.P.R. 146
(1994), que el término en cuestión se contaba a partir de la fecha de la
notificación final de la decisión adjudicativa
municipal y no desde el momento en que la ordenanza que dio base a dicha
decisión fue notificada a la parte que la impugna. Así mismo, en un caso que
volveremos a mencionar más adelante, en que un alcalde impugnó la validez de
una ordenanza municipal, determinamos expresamente que el término de caducidad
en cuestión no comenzaba a transcurrir a partir de la fecha en que la ordenanza
fue aprobada sino doce días más tarde, cuando dicha ordenanza le fue
notificada formalmente al alcalde. Acevedo v. Asamblea Mun.
San Juan, 125 D.P.R. 182 (1990). En dicho caso
era evidente que el alcalde conocía la ordenanza desde mucho antes que le fuera
notificada formalmente, ya que él la había vetado cuando fue aprobada
inicialmente, dos semanas antes de que dicha ordenanza fuese aprobada por
segunda vez, con la mayoría necesaria para superar el veto alcaldicio.
No obstante, fijamos la fecha en que comenzó a decursar
el término de 20 días en cuestión a partir de la notificación formal de
dicha ordenanza, efectuada mediante un escrito de notificación particular
que vino acompañado con una copia de ésta. Resaltamos así la importancia para
los fines que aquí nos conciernen de una notificación clara y eficaz de la
ordenanza o resolución cuya ejecución se pretende detener. Finalmente, en Corrada
v. Asamblea Municipal, 79 D.P.R. 365, 368 (1956)
resolvimos que la impugnación judicial de un acuerdo de la Asamblea Municipal de
Morovis, presentada casi tres meses después de
la fecha en que la Asamblea tomó dicho acuerdo, no era tardío porque los
afectados por éste no habían sido notificados del mismo antes. Expresamente
resolvimos que el término de caducidad en cuestión comenzaba a decursar a partir “de la fecha en que el acuerdo,
resolución u orden haya sido notificado a la parte perjudicada.”
En
resumen, pues, con arreglo a nuestra reiterada norma jurisprudencial, la fecha
en que comienza a transcurrir el término de 20 días del Art. 15.002 es aquella
cuando ha ocurrido la notificación adecuada de la ejecución del acto
legislativo municipal que se quiere detener.
En
el caso de autos, la ejecución de la Resolución Núm. 64 se procuró por primera
y única vez mediante la estipulación que las autoridades municipales salientes
la presentaron al foro de instancia en el caso de autos. Por ello la ejecución
de dicha Resolución no comenzó hasta que se archivó en autos la sentencia del
foro de instancia dándole efectividad a lo dispuesto en la Resolución en
cuestión. Es a partir de ese momento--el 16 de enero de 2001--que comenzó a decursar el término de caducidad del Art. 15002 en el caso
de autos. Hasta entonces las nuevas autoridades municipales que presentaron la
moción de reconsideración que aquí nos concierne no habían tenido una
notificación cabal de la ejecución de la Resolución Núm. 64. No podían haber
procurado la suspensión de la ejecución de la Resolución aludida, según se
provee en el inciso (b) del Art. 15.002, porque no había habido ninguna
ejecución que suspender hasta que se archivó en autos la sentencia del foro de
instancia. En ese momento comenzó a decursar el
término que aquí nos concierne.
Nótese
que en cuanto a cuál es el momento efectivo de la notificación, el caso de autos
es muy distinto al de Acevedo v. Asamblea Mun. San
Juan, supra, mencionado antes. Allí
resolvimos que era tardía la acción judicial que el Alcalde de San Juan instó
como parte perjudicada el 24 de agosto de 1989, en contra de su propia Asamblea
Municipal, para que se declarara nula la ordenanza municipal mediante la cual
dicha Asamblea había aprobado finalmente el presupuesto municipal el 28 de
junio de 1989. Determinamos entonces que la ordenanza en cuestión le había sido
notificada oficialmente al Alcalde el 10 de julio de 1989, por lo que el
Alcalde había tenido hasta el 30 de julio para presentar su acción en el
Tribunal Superior. Como puede observarse, en dicho caso no existía una
situación de una administración entrante que cuestionaba la actuación de una
administración saliente, que actuó luego de perder las elecciones. Allí el
Alcalde era parte de la misma administración que la Asamblea Municipal, con la
cual venía sosteniendo una contienda sobre el asunto de la ordenanza. El Alcalde
había estado involucrado con dicho asunto desde sus inicios y estaba enterado
de la acción de la Asamblea desde que ésta ocurrió. Además, había sido
notificado posteriormente de manera formal y definitiva de la ordenanza en
cuestión, que el Alcalde ya había vetado en una ocasión anterior. Era,
pues, una situación claramente
distinguible de la del caso de autos, que es sui generis, en el cual la
parte disputante nunca fue notificada formalmente de la resolución en cuestión
hasta que se dictó y archivó la sentencia del foro de instancia referida antes.
En
efecto, el error de los foros a quo al aplicar aquí el término de
caducidad referido como lo hicieron, se hace especialmente patente al
considerar que su dictamen requería una acción prácticamente imposible de
realizar de parte de los que solicitaron dicha reconsideración. La
Resolución Núm. 64, que según los foros judiciales a quo debió ser
impugnada estrictamente dentro de los 20 días de haberse aprobado, fue emitida
por la Asamblea Municipal saliente el 19 de diciembre de 2000, y firmada por el
Alcalde saliente el 20 de diciembre de 2000. Según dichos foros, el término
para impugnarla judicialmente vencía el 9 de enero de 2001. Pero resulta
que la nueva administración del municipio que solicitó la reconsideración en
cuestión no tomó juramento hasta el 8 de enero de 2001. No podían actuar
hasta entonces porque aún no eran partes perjudicadas. Véase, Acevedo v.
Asamblea Municipal San Juan, supra. Más
aun, no era posible que en el mismo día en que juraron sus cargos el nuevo
Alcalde y la nueva Asamblea Municipal, éstos dejasen a un lado los actos
protocolarios de rigor del día, para reunirse en una primera sesión de trabajo,
sin agenda o notificación previa, sin los documentos pertinentes, sin haberse
nombrado los funcionarios ejecutivos y clericales del Municipio, para discutir
una resolución de la administración saliente, que hasta entonces no les
perjudicaba, que probablemente no era conocida de ningún modo por todos los
concernidos, y cuyo único efecto había sido provocar una sentencia que
todavía no había sido notificada a las nuevas autoridades municipales, para
entonces contratar una representación legal, para que a más tardar el día
siguiente impugnase la Resolución referida. En términos prácticos, no era
posible ni concebible realizar todas estas gestiones por la incipiente
administración municipal, antes de que supuestamente expirase el término en
cuestión el 9 de enero de 2001. Los foros a quo, al emitir su erróneo
dictamen, en efecto requirieron una acción que era sencillamente irrealizable.
Si hubiesen tenido en cuenta lo que hemos dispuesto antes de que los tribunales
no deben interpretar las disposiciones de una ley de modo que conduzcan a
resultados irrazonables o absurdos, PARDAVCO, Inc. v. Secretario de Hacienda, 104 D.P.R. 65 (1975); Atiles
v. Comisión Industrial, 77 D.P.R. 16 (1954),
quizás se hubiesen percatado de que no era realmente aplicable aquí el término
aludido de la forma en que ellos lo dispusieron.
Conforme
a todo lo anterior, cuando las nuevas autoridades municipales presentaron su
moción de reconsideración el 31 de enero de 2001 con respecto a la sentencia
del foro de instancia archivada en autos el 16 de enero de ese año, no había
caducado aún el término de 20 días que dispone el Art. 15.002(b) para suspender
judicialmente la ejecución de una ordenanza o resolución municipal. Caducaba el
5 de febrero de ese año. Al resolver de este modo, armonizamos el interés
público en impartirle certeza y finalidad a las actuaciones del gobierno
municipal, Acevedo v. Asamblea Mun. San Juan, supra, a la pág. 187, con
la fundamental exigencia del debido proceso de ley de que la parte afectada por
la ejecución de una ordenanza o resolución municipal sea debidamente notificada
de dicha ejecución. Río Construction Corp. v. Mun. de Caguas, supra; Nogama
Const. Corp. v. Mun.
de Aibonito,
supra; Corrada
v. Asamblea Municipal, supra. Nuestro
dictamen aquí, además, asegura que ninguna administración municipal saliente
habrá de utilizar el período de tiempo que transcurre entre las elecciones del
país y la toma de posesión de los nuevos incumbentes
para soslayar las normas fundamentales que rigen la contratación municipal y el
buen manejo de los fondos públicos.
Por
los fundamentos expuestos, pues, resolveríamos que el asunto intermediario de
si la Resolución Núm. 64 fue cuestionada a tiempo de ningún modo debió
convertirse en el fundamento para que los foros judiciales soslayaran la
fundamental obligación judicial de examinar con cautela la cuestión
verdaderamente medular de si en el caso de autos existía un contrato municipal
válido.
Jaime B. Fuster Berlingeri
Juez Asociado
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