2017 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2017
2017 DTS 173 BHATIA GAUTIER V. ROSSELLO NEVARES, GOBERNADOR, 2017TSPR173
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Eduardo Bhatia Gautier, en su carácter como portavoz del Partido Popular Democrático en el Senado de Puerto Rico
Recurrido
v.
Hon. Ricardo A. Rosselló Nevares, en su carácter de Gobernador de Puerto Rico; Estado Libre Asociado de Puerto Rico
Peticionarios
Certiorari
2017 TSPR 173
198 DPR ___ (2017)
198 D.P.R. ___ (2017)
2017 DTS 173 (2017)
Número del Caso: CC-2017-668
Fecha: 15 de septiembre de 2017
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
En San Juan, Puerto Rico, a 15 de septiembre de 2017.
I
Del expediente en este caso surge claramente el hecho de que el documento en controversia constituye un borrador. Esto es, un documento que no es final, pues aún existe la posibilidad de que sea modificado antes de ser notificado a su destinatario. La parte recurrida insiste en argumentar que el mencionado documento no es un borrador, sino un “proyecto de presupuesto” o una “propuesta” dirigida a la Junta de Supervisión y Administración Financiera para Puerto Rico (Junta de Supervisión Fiscal). Sea cual fuere la forma en que se intitule el referido documento, en lo que no existe controversia es que éste era un documento sujeto a cambios y, por lo tanto, no era final hasta que se enviara a su destinatario. Lo cierto es que lo que el Ejecutivo preparó y que es objeto de esta controversia fue el proyecto de presupuesto que, conforme a disposición constitucional, le es requerido enviar a la Asamblea Legislativa todos los años.[1] Ese es el trámite constitucional y ha sido el mismo que se ha seguido correctamente desde la aprobación de nuestra Ley Suprema. La única diferencia en esta ocasión es que la Ley para la Supervisión, Administración y Estabilidad Económica de Puerto Rico (PROMESA, por sus siglas en inglés)[2] dispone que tal borrador de proyecto de presupuesto sea verificado por la Junta de Supervisión Fiscal, creada por la referida ley federal. Durante más de 60 años, el Ejecutivo ha preparado el borrador del presupuesto teniendo el espacio para, como borrador al fin, hacer los cambios que sean necesarios antes de enviarlo a la Asamblea Legislativa.
Siendo así, ¿cuál es la ley que convierte en documento público el borrador del presupuesto que el Poder Ejecutivo envió, no a su destinatario -la Asamblea Legislativa- sino a la Junta creada por legislación federal? ¿Convierte la conocida Ley PROMESA ese documento en uno público? De no ser así, ¿la Sec. 1001 de la Ley de Administración de Documentos Públicos de Puerto Rico[3] enmarca esta situación particular? La contestación a estas preguntas es en la negativa, y me parece que no podría ser de otra forma. El derecho del Pueblo a saber, el cual emana de la Primera Enmienda de la Constitución federal y de nuestra Carta de Derechos como piedra angular de nuestra democracia, no incluye ni puede incluir -bajo los parámetros del sentido común y la justicia- el borrador de lo que en un momento podría llegar a ser un documento público. De otra manera, las ideas, el sentir y los pensamientos de los funcionarios en su gestión pública sucumbirían ante la posibilidad de llegar a ser rehenes (entre otros males) de la terrible demagogia (aunque ciertamente no podría especular que sería éste el caso). No debemos pasar por alto que, aunque los términos “democracia” y “demagogia” podrían tener alguna similitud fonética, son ciertamente muy distintos. La democracia constituye la raíz y la razón de ser del derecho del Pueblo a saber, del cual es garante la Primera Enmienda de la Constitución federal y nuestra Carta de Derechos. Mientras que la demagogia, aunque protegida por esas mismas garantías constitucionales, constituye un terrible germen maligno de nuestra democracia, el cual no conviene alimentar.
Establecer, como pretende la parte recurrida, que un borrador que no ha sido enviado a su destinatario constituye de por sí un documento público, no obedece al derecho positivo y, peor aún, abre la puerta a situaciones que en nada ayudan al buen desarrollo de la función pública. Por tal razón, estoy conforme con la Opinión emitida por la Mayoría del Tribunal.
II
A. El derecho de los ciudadanos al acceso de “documentos públicos”
En una sociedad como la nuestra, es necesario reconocerle a todo ciudadano “el derecho legal de examinar e investigar cómo se conducen sus asuntos, sujetos sólo a aquellas limitaciones que impone la más urgente necesidad pública”. (Énfasis suprimido).[4] Así, hemos reconocido el derecho de acceso a información pública como un corolario necesario al ejercicio de los derechos de libertad de palabra, prensa y asociación consagrados en el Art. II, Sec. 4 de la Constitución del Estado Libre Asociado, LPRA, Tomo 1.[5] El propósito primordial de esa sección es garantizar la libre discusión de los asuntos de gobierno.[6] Por ello, es necesario facilitar a todos los ciudadanos de nuestro País el derecho a examinar el contenido de los expedientes, informes y documentos que se recopilan en la gestión de gobierno.[7] Ello pues, “si el Pueblo no está debidamente informado del modo en que se conduce la gestión pública, se verá coartada su libertad de expresar, por medio del voto o de otra forma, su satisfacción o insatisfacción con las personas, reglas y procesos que le gobiernan”.[8]
Ahora bien, aunque el derecho de acceso a la información pública es uno fundamental por el estrecho vínculo que existe con los derechos a la libertad de expresión, asociación y a pedir al Gobierno reparación de agravios, éste no es absoluto ni ilimitado.[9] Este derecho puede ser limitado por el Estado si existe un interés apremiante que lo justifique.[10] Por tal motivo, este Tribunal ha establecido que el derecho de acceso a determinada información en poder del Estado depende, en primer lugar, de si la información solicitada es en realidad información pública.[11] A esos fines, nuestro ordenamiento jurídico ha dado varias definiciones al término “información pública”. Una de ellas es la dispuesta en el Art. 1(b) de la Ley Núm. 5 de 8 de diciembre de 1955 (Ley Núm. 5), según enmendada, conocida como la Ley de Administración de Documentos Públicos de Puerto Rico, 3 LPRA secs. 1001-1013.
El Art. 1 de la Ley Núm. 5, supra, dispone que el propósito del estatuto es “establecer un programa sistemático de conservación de documentos, que en consideración a su valor histórico, legal, administrativo o informativo merecen preservarse por mucho más tiempo, y la eliminación de aquellos documentos que no solamente carecen de valor permanente, sino que además han perdido ya toda su utilidad administrativa”. (Énfasis nuestro). 3 LPRA sec. 1001 nota.
En particular, el inciso (b) del Art. 3 de la Ley Núm. 5, supra, define “documento público” de la manera siguiente:
Es todo documento que se origine, conserve o reciba en cualquier dependencia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de acuerdo con la ley o en relación con el manejo de los asuntos públicos y que de conformidad con lo dispuesto en la sec. 1002 de este título se haga conservar que se requiera conservar permanentemente o temporalmente como prueba de las transacciones o por su valor legal. Incluye aquellos producidos de forma electrónica que cumplan con los requisitos establecidos por las leyes y reglamentos.
Por su parte, el Art. 1170 del Código Civil, 31 LPRA sec. 3271, establece que “son documentos públicos los autorizados por un notario o empleado público competente, con las solemnidades requeridas por ley”.
Por consiguiente, cuando un documento cumple con lo dispuesto por alguna de estas definiciones, el ciudadano común tiene derecho a solicitar acceso a la información y el Estado sólo podrá negar válidamente el acceso en un número determinado de supuestos.[12]
A base de lo anterior, al evaluar la controversia ante nuestra consideración, el primer análisis que debemos realizar es si un “borrador”, preparado por un funcionario en el ejercicio de su cargo, que no ha sido enviado a su destinatario constituye de por sí un documento público.
En Pueblo v. Tribunal Superior, 96 DPR 746 (1968), este Tribunal tuvo ante sí una controversia que, aunque en un escenario distinto al que nos ocupa, indudablemente nos ayuda a ilustrar la naturaleza especial de los documentos que son preparados y circulados en el curso del cargo de un funcionario para fines internos de la entidad gubernamental. Allí, se le imputaron tres cargos al acusado por infringir la Ley de Contribuciones sobre Ingresos. A esos efectos, el acusado solicitó al Tribunal de Primera Instancia que ordenara al Secretario de Hacienda que le suministrara copia de los informes preparados por los Inspectores del Negociado de Contribuciones sobre Ingresos (Inspectores) en cuanto a su caso, ya que el Secretario de Hacienda se había negado a proveerlos.[13] El foro de instancia denegó dicha petición por el fundamento de que esos documentos no estaban bajo la custodia del Fiscal.[14]
Inconforme con esa determinación, el acusado solicitó una reconsideración mediante la cual invocó que los informes preparados por el Negociado de Contribuciones sobre Ingresos, productos de la investigación administrativa del caso, no formaban parte del trabajo del Fiscal, no eran declaraciones juradas y no tenían la protección de la Regla 95 de Procedimiento Criminal.[15] Luego de evaluar los planteamientos de las partes, el tribunal de instancia reconsideró su determinación y resolvió que debía proporcionarse al acusado copia del informe presentado al Secretario de Hacienda por los Inspectores o permitírsele examinarlo o fotografiarlo.[16]
Al evaluar la naturaleza y el propósito de los documentos, este Tribunal resolvió que, a la luz del Art. 1170 del Código Civil, supra, “un informe, memorando o escrito preparado por un empleado o funcionario en el ejercicio de su cargo o empleo para su superior o para fines internos de las decisiones y actuaciones departamentales no son documentos públicos que, conforme al Art. 47 de la Ley de Evidencia, todo ciudadano tiene derecho a inspeccionar”. (Énfasis nuestro).[17]
En ese sentido, concluimos que, a pesar de que el informe de los Inspectores, preparado en el curso de sus cargos y presentado a su superior (el Secretario de Hacienda) para las determinaciones de éste, probablemente podía tener materia de evidencia propia para desfilar en el juicio, no había duda de que también contenía otras materias que no lo eran; entre ellas: las interpretaciones de esos funcionarios de determinados hechos, sus conclusiones subjetivas de tales hechos, así como sus conclusiones a tenor de la ley contributiva que administran y, en lo que a la acción criminal respecta, también podía contener el método de trabajo o el enfoque o la estrategia de los funcionarios del Estado para sostener la acusación.[18]
Nuestra determinación en ese caso se basó en motivos de orden público y en las implicaciones que resolver lo contrario podría tener en el funcionamiento efectivo del Gobierno. Específicamente, indicamos lo siguiente:
Por razones de orden público; porque ello afectaría el efectivo funcionamiento del gobierno e impediría que los funcionarios actuaran con entera libertad y entereza, sin temor o inhibición alguna en la preparación de informes, memorandos u otras expresiones o comunicaciones en el curso de sus cargos, para fines departamentales, debemos concluir que el Informe que aquí se interesa, como tal, no está sujeto a inspección bajo la Regla 95 como un “documento” o “papel” obtenido por El Pueblo, de otra persona. (Énfasis nuestro).[19]
De lo anterior surge que, en un contexto criminal, en el cual está involucrado uno de los derechos fundamentales más importantes, el derecho a la libertad de un individuo, este Tribunal no permitió descubrir bajo la Regla 95 de Procedimiento Criminal aquellos escritos preparados por un funcionario en el curso de su cargo para fines internos de la agencia por no tratarse de documentos públicos.
Por otro lado, en varias instancias el Secretario de Justicia de Puerto Rico ha emitido su opinión en contestación a consultas realizadas a su Oficina en relación con el asunto de “documentos públicos”. Veamos.
En el 1957, el entonces Gobernador de Puerto Rico, Hon. Luis Muñoz Marín, remitió al Secretario de Justicia de aquel momento, Hon. Juan B. Fernández Badillo, la consulta sobre si procedía la expedición de copia certificada (por parte de la Comisión de la Policía -actual Policía de Puerto Rico-) de ciertos documentos relacionados con un caso administrativo que se ventilaba contra un teniente de la Policía.
El licenciado Fernández Badillo expresó que “[u]n escrito de un funcionario público hecho sin que medie autorización o requerimiento estatutario no se considera un documento público. Tampoco gozan del carácter de documento público las notas, memoranda y correspondencia de los funcionarios gubernamentales que surgen en forma incidental a la administración de los asuntos de una oficina”. Op. Sec. Just. Núm. 21 de 29 de abril de 1957.
Además, el entonces Secretario de Justicia manifestó que “el Estado no está obligado a suministrar copia de informes y cartas que surgen en forma incidental a la administración de una oficina puesto que aunque se relacionen con asuntos públicos no constituyen propiamente un récord público”. Op. Sec. Just. Núm. 21 de 29 de abril de 1957.
Por su parte, en el 1964, el entonces Secretario del Trabajo, Hon. Frank Zorrilla, consultó al Secretario de Justicia de ese momento, Hon. Hiram R. Cancio, en relación con el carácter público o no de las pólizas de seguro de obreros que se encontraban en poder del Departamento del Trabajo. Mencionó que el Art. 407 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA ant. sec. 1762, disponía que eran documentos públicos aquellos que se determinaban así en el Art. 1170 del Código Civil, 31 LPRA sec. 3271. Como consecuencia de ello, hizo referencia a lo esbozado por el tratadista español José María Manresa y Navarro sobre el Art. 1216 del Código Civil Español (similar a nuestro Art. 1170) respecto a que la definición de “documento público” abarca tres aspectos distintivos: (1) la intervención de un notario o funcionario público que preste autenticidad; (2) la competencia de ese notario o funcionario público, y (3) la concurrencia en el documento de las solemnidades exigidas por ley. Op. Sec. Just. Núm. 5 de 8 de enero de 1964.
En otra ocasión, y en respuesta a una consulta del ex Superintendente de la Policía, Hon. Salvador Rodríguez, en relación a si constituía un documento público el historial personal de aquellos ciudadanos con los que la Policía había intervenido y que constaban en la División de Identificación Criminal de la Policía. El entonces Secretario de Justicia, Hon. Rafael Hernández Colón, determinó que dicho documento era público y estaba sujeto a inspección por los ciudadanos. No obstante, añadió que “como ese derecho de inspección no se considera absoluto, es válida la norma de permitir tal inspección, o la expedición de copias certificadas de tales récords, a las personas que tengan un interés legítimo en el asunto”. Op. Sec. Just. Núm. 47 de 14 de septiembre de 1966.
De igual forma, el licenciado Hernández Colón señaló que en múltiples instancias el Departamento de Justicia ha enfatizado que “el derecho de inspección garantizado por la Ley de Evidencia no se extiende a las notas, memoranda y correspondencia de los funcionarios gubernamentales, que surgen en forma incidental a la administración de los asuntos de una oficina, ni a aquella información de carácter confidencial, la divulgación de la cual pueda acarrear perjuicio al buen funcionamiento de la agencia que la posee”. Op. Sec. Just. Núm. 47 de 14 de septiembre de 1966.
B. El Privilegio Ejecutivo
En la jurisdicción federal se han reconocido tres componentes principales de la doctrina de privilegio ejecutivo: (1) secretos de estado y militares;[20] (2) procesamiento criminal;[21] y (3) proceso deliberativo.[22] A su vez, en cuanto al proceso deliberativo, los tribunales en la esfera federal han identificado tres fundamentos para sustentar la existencia del privilegio del proceso deliberativo:
First, the privilege protects candid discussions within an agency. Second, it prevents public confusion from premature disclosure of agency opinions before the agency establishes final policy. Third, it protects the integrity of an agency´s decision; the public should not judge officials based on information they considered prior to issuing their final decisions.[23]
Así, el privilegio se enfoca en documentos que reflejan opiniones consultivas, recomendaciones y deliberaciones que comprenden parte del proceso mediante el cual el gobierno toma decisiones y formula política pública.[24] Su propósito es uno relacionado a la política pública de proteger los intercambios confidenciales de opiniones y consejos dentro de la Rama Ejecutiva. Es decir, el privilegio se limita a proteger el intercambio de documentos que reflejan las opiniones, recomendaciones y deliberaciones que contribuyen al proceso de toma de decisiones.[25]
No obstante, de todo lo anterior, un detalle importante que subyace es la conclusión lógica de que, al hablar del llamado privilegio ejecutivo en cualquiera de sus tres modalidades, nos referimos a documentos que son finales. Esto es, un documento que ha sido dirigido a su destinatario, ya sea externo o interno, sin importar la sencillez, complejidad o extensión de tal documento o el resultado de tal gestión. Si no se da esta condición de finalidad, no corresponde hablar del privilegio, pues el documento no alcanzaría siquiera la condición de documento público.
C. La Ley PROMESA
En esencia, la Ley PROMESA establece la Junta de Supervisión Fiscal, cuyo propósito se circunscribe a proveer un método para lograr el alcance de responsabilidad fiscal y acceso a los mercados capitales. 48 USCA sec. 2121. Consecuentemente, las disposiciones incluidas en la Ley PROMESA van dirigidas a la concesión de poderes y facultades a la Junta de Supervisión Fiscal para lograr dicho norte.
La parte recurrida pretende que el Ejecutivo le entregue copia del proyecto de presupuesto preparado por el Gobernador y entregado a la Junta de Supervisión Fiscal. Nuevamente, es importante destacar que lo que el Ejecutivo envió a la Junta de Supervisión Fiscal no es más que un borrador, según requerido por la Ley PROMESA.[26] Nótese que la aludida disposición se refiere a un documento imperfecto que está sujeto a múltiples revisiones, según sean señaladas por la Junta de Supervisión Fiscal, lo que provoca una dinámica en la que el Ejecutivo modifica y envía varios borradores a la Junta de Supervisión Fiscal hasta que se perfeccione según los estándares requeridos.[27]
Además, esta disposición recae en una obligación del Ejecutivo hacia la Junta de Supervisión Fiscal expresamente. Nada de lo establecido en la Ley PROMESA insinúa, instruye u obliga a que el Ejecutivo le provea a un ciudadano, en este caso la parte recurrida, el borrador del presupuesto en cuestión. Tampoco convierte el borrador del presupuesto en un documento público.
III
En fin, la controversia en este caso gira en torno a un borrador del presupuesto preparado por el Ejecutivo en el ejercicio de su cargo, el cual envió a la Junta de Supervisión Fiscal, según las disposiciones de la Ley PROMESA, a sabiendas de que el documento no era final. Es decir, el documento conservaba su carácter de borrador. A mi entender, no es hasta que ese documento es recibido por la Asamblea Legislativa, organismo para el cual el documento fue creado (el destinatario), que éste pierde la naturaleza de borrador para convertirse en un documento final. Es en ese momento y no antes que el documento se convierte en uno público y, por ende, revisable por todo ciudadano.
Por todo lo anterior, estoy conforme con la Opinión del Tribunal.
Erick V. Kolthoff Caraballo
Juez Asociado
[1] Art. IV, Sec. 4, Const. ELA, LPRA, Tomo 1.
[2] Puerto Rico Oversight, Management and Economic Stability Act of 2016, 48 USCA sec. 2101 et seq.
[3] 3 LPRA sec. 1001.
[4] Soto v. Srio. de Justicia, 112 DPR 477, 485 (1982).
[5] Ortiz v. Dir. Adm. de los Tribunales, 152 DPR 161, 175 (2000).
[6] Íd.
[7] Íd.
[8] Ortiz v. Dir. Adm. de los Tribunales, supra, pág. 175.
[9] Íd.; López Vives v. Policía de P.R., 118 DPR 219, 228 (1987); Soto v. Srio. de Justicia, supra, pág. 493.
[10] López Vives v. Policía de P.R., supra, pág. 229.
[11] Ortiz v. Dir. Adm. de los Tribunales, supra, pág. 176; Pueblo v. Tribunal Superior, 96 DPR 746, 755 (1968).
[12] Ortiz v. Dir. Adm. de los Tribunales, supra, pág. 176.
[13] Pueblo v. Tribunal Superior, supra, pág. 748.
[14] Pueblo v. Tribunal Superior, supra, pág. 748.
[15] Íd., págs. 748-749.
[16] Íd., pág. 749.
[17] Pueblo v. Tribunal Superior, supra, págs. 755-756. Véanse, además, a modo ilustrativo: Barr v. Matteo, 360 US 564 (1959); Howard v. Lyons, 360 US 593 (1959); Denman v. White, 316 F.2d 524 (1er Cir. 1963); Pagano v. Martin, 275 F. Supp. 498. En estos casos se consideró que gozaban de un absoluto privilegio, con total inmunidad para su autor contra reclamaciones por libelo o difamación, documentos surgidos en el curso del desempeño del cargo o empleo y tramitados por los canales oficiales para fines oficiales; a pesar del hecho de que en algunos de esos casos el funcionario hizo alguna divulgación fuera del cauce departamental.
[18] Pueblo v. Tribunal Superior, supra, págs. 756-757.
[19] Pueblo v. Tribunal Superior, supra, pág. 757.
[20] Véanse: United States v. Reynolds, 345 US 1, 6–8 (1953); Chicago & Southern Air Lines, Inc. v. Waterman Steamship Corp., 333 US 103, 111 (1948); Totten v. United States, 92 US 105, 106–07 (1875).
[21] Véase Roviaro v. United States, 353 US 53, 59–61, 77 (1957).
[22] Carl Zeiss Stiftung v. V.E.B. Carl Zeiss, Jena, 40 FRD 318, 324 (DDC 1966), confirmado en 384 F.2d 979 (DC Cir. 1967); N.L.R.B. v. Sears, Roebuck & Co., 421 US 132, 151–153 (1975); EPA v. Mink, 410 US 73, 86–93 (1973). Véase, además, R. Iraola, Congressional oversight, executive privilege and requests for information relating to federal criminal investigations and prosecutions, 87 Iowa L. Rev. 1559 (2002).
[23] Judicial Watch, Inc. v. Clinton, 880 F. Supp. 1, 12 (DDC 1995) confirmado en 76 F.3d 1232 (DC Cir. 1996).
[24] Véase N.L.R.B. v. Sears, Roebuck & Co. supra, págs. 151-153
[25] Véase Corporación Insular de Seguros v. García, 709 F. Supp. 288, 295-296 (1989).
[26] Sec. 2142 Approval of Budgets
[…]
(c) Budgets developed by Governor
(1) Governor's proposed Budgets
The Governor shall submit to the Oversight Board proposed Budgets by the time specified in the notice delivered under subsection (a). In consultation with the Governor in accordance with the process specified in the notice delivered under subsection (a), the Oversight Board shall determine in its sole discretion whether each proposed Budget is compliant with the applicable Fiscal Plan and--
(A) if a proposed Budget is a compliant budget, the Oversight Board shall--
(i) approve the Budget; and
(ii) if the Budget is a Territory Budget, submit the Territory Budget to the Legislature; or
(B) if the Oversight Board determines that the Budget is not a compliant budget, the Oversight Board shall provide to the Governor--
(i) a notice of violation that includes a description of any necessary corrective action; and
(ii) an opportunity to correct the violation in accordance with paragraph (2). 48 USCA sec. 2142(c)(1).
[27](2) Governor's revisions
The Governor may correct any violations identified by the Oversight Board and submit a revised proposed Budget to the Oversight Board in accordance with paragraph (1). The Governor may submit as many revised Budgets to the Oversight Board as the schedule established in the notice delivered under subsection (a) permits. If the Governor fails to develop a Budget that the Oversight Board determines is a compliant budget by the time specified in the notice delivered under subsection (a), the Oversight Board shall develop and submit to the Governor, in the case of an Instrumentality Budget, and to the Governor and the Legislature, in the case of a Territory Budget, a revised compliant budget. 48 USCA sec. 2142(c)(2).
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