2021 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2021
2021 DTS 141 SENADO DE PUERTO RICO V. TRIBUNAL SUPREMO, 2021TSPR141
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. José Luis Dalmau Santiago
Peticionario
v.
Tribunal Supremo de Puerto Rico, por conducto de su Jueza Presidenta, Hon. Maite D. Oronoz Rodríguez; Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emanuelli Hernández
Recurridos
2021 TSPR 141
208 DPR ___, (2021)
208 D.P.R. ___, (2021)
2021 DTS 141, (2021)
Número del Caso: CT-2021-12
Fecha: 15 de octubre de 2021
Certificación intrajurisdiccional
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ a la cual se unen los Jueces Asociados señores MARTÍNEZ TORRES y FELIBERTI CINTRÓN.
En San Juan, Puerto Rico, a 15 de octubre de 2021.
En última instancia, la pregunta que subyace muchos de los problemas constitucionales es: ¿quién tiene el poder para qué?[1]
- Raúl Serrano Geyls
La interpretación responsable que hoy alcanza este Tribunal, sostenida en el respeto a la separación de poderes, pone punto final a la pretensión de que sea este Foro quien nomine y confirme unilateralmente al Presidente y Presidente Alterno de la Comisión Estatal de Elecciones (CEE o Comisión). Una actuación contraria, provocaría que uno de los poderes del Gobierno amplíe inconstitucionalmente su autoridad a expensa de los otros, creando así un desbalance intolerable en el equilibrio dinámico que debe reinar entre éstos.
Es por ello que, ante el reconocimiento de que la interacción entre las normas constitucionales impide que el poder de nombramiento del jefe de una agencia de la Rama Ejecutiva recaiga sobre el Poder Judicial, estoy conforme con la fundamentada Opinión mayoritaria que hoy emite este Tribunal. De esta forma, aclaramos una serie de interrogantes jurídicas que han desembocado en la necesidad de que este Tribunal exprese su rechazo formal, público y contundente a ejercer la facultad inconstitucional pretendida. No menos importante, ejercemos el indelegable rol de pautar el derecho en un momento oportuno, para evitar futuros choques constitucionales adicionales entre las Ramas del Gobierno de Puerto Rico, al delinearse un mapa claro de los contornos de las responsabilidades impuestas a cada una, en lo que atañe a los nombramientos que nos ocupan. Veamos.
I
A.
De entrada, expreso mi conformidad con la facultad ejercida por este Tribunal al certificar intrajurisdiccionalmente la controversia aquí planteada. La Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2003, Ley Núm. 201-2003, 4 LPRA sec. 24 et seq., reconoce los recursos de certificación como parte de la competencia de este Tribunal.
Consecuentemente he favorecido la expedición de recursos de certificación en casos de alto interés público que ameriten la intervención oportuna y eficaz de este Tribunal. Particularmente, cuando nos hemos enfrentado a controversias de índole electoral que requieren brindar certeza a nuestro estado de Derecho. Véanse, Rodríguez Ramos v. CEE et al., 2021 TSPR 03 (Estrella Martínez, J., Opinión de conformidad); Com. Elect. PPD v. CEE et al., 205 DPR 724, 765 (2020) (Estrella Martínez, J., Opinión de conformidad); Pierluisi et al. v. CEE et al., 204 DPR 841, 914 (2020) (Estrella Martínez, J., Opinión de conformidad); Com. PNP v. CEE, 196 DPR 651, 654 (2016) (Estrella Martínez, J., Voto particular de conformidad).
Ciertamente, nos encontramos ante una controversia de alto interés público, por lo que, mediante el mecanismo de la certificación, proveemos un remedio adecuado, completo y oportuno que brindará un mapa certero a las otras Ramas de Gobierno. Asimismo, fomentamos la estabilidad jurídica necesaria, máxime en la discusión de estos asuntos de naturaleza constitucional y electoral.
Ahora bien, previo a determinar cómo y a quién le corresponde nominar y eventualmente confirmar al funcionario que ocupará la presidencia y la presidencia alterna de la CEE, considero apropiado auscultar “cuándo” debe iniciarse tal proceso.
B.
Cuando se presentó el proyecto para la creación de la nueva ley electoral, el proceso de nombramiento propuesto para los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la Comisión se configuró de una manera distinta al que fue finalmente aprobado y codificado en el Código Electoral de Puerto Rico, Ley Núm. 58-2020, 16 LPRA sec. 4501, et seq. (Código Electoral). Según surge del Proyecto del Senado 1314, la propuesta inicial transfería el poder de nombramiento exclusivamente a una mayoría de los jueces y juezas del Pleno del Tribunal Supremo.[2] El propósito argüido, para la inclusión del Poder Judicial como único ente nominador, fue crear “un nuevo procedimiento transparente, no político partidista y libre de conflicto de intereses, para los nombramientos puntuales del Presidente y del Presidente Alterno. . .”.[3]
Para ello, la Asamblea Legislativa delineó el procedimiento en cuanto a la nominación, evaluación, votación y nombramiento por este Tribunal.[4] No obstante, del historial legislativo surge una fuerte oposición al procedimiento propuesto debido a que, según se alegó, quebrantaba lo dispuesto en la Cláusula de Nombramientos de la Constitución federal y la Constitución de Puerto Rico.[5] En específico, los opositores arguyeron que tal facultad de nombramiento, así conferida a este Foro, era inconstitucional por infringir la doctrina de la separación de poderes.[6]
Ante ello, el proyecto de ley reestructuró la facultad de nombramiento y, en su lugar, diseñó una serie de fases procesales para la selección de los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la Comisión que integró como etapa final un esquema similar al inicialmente propuesto.
Así, con la aprobación del Código Electoral y de conformidad con el Artículo 3.7 de la ley precitada, tal facultad, primeramente, fue delegada en los Comisionados Electorales propietarios. Al surgir una vacante, éstos contarían con treinta (30) días para elegir unánimemente a los designados a la presidencia y la presidencia alterna de la CEE.[7]
En caso de que éstos no alcanzaran un consenso en la nominación al vencerse el término asignado, se activaría la segunda fase, la cual dispone que, dentro del término de quince (15) días, el Gobernador deberá remitir los nominados a la Asamblea Legislativa para su consejo y consentimiento. Si el Gobernador ejerciera tal facultad, ambas cámaras contarían con quince (15) días adicionales para, con el voto de dos tercios (2/3) del total de sus miembros, confirmar o rechazar los nombramientos. Adviértase que, tras la falta de consentimiento entre los comisionados, la intervención de la Asamblea Legislativa ocurriría de manera automática luego de recibir las nominaciones por parte del Gobernador.
En cambio, la ley dispone que la intervención designada a este Tribunal en la próxima fase, la tercera, está sujeta a que ocurra una de dos (2) condiciones. El Artículo 3.7(3) del Código Electoral, supra, en lo pertinente, expresamente establece que:
En ausencia de los nombramientos del Gobernador y/o del consejo y consentimiento legislativo, el pleno de los miembros del Tribunal Supremo de Puerto Rico deberá elegir por mayoría de sus votos a un juez o jueza para ocupar el cargo de Presidente o Alterno del Presidente en la Comisión, según corresponda.
Esta votación del pleno del Tribunal Supremo deberá realizarse no más tarde de los quince (15) días naturales a partir de la ausencia de los nombramientos por parte del Gobernador o de la ausencia del consejo y consentimiento de las cámaras legislativas al cierre de la sesión ordinaria o extraordinaria en que recibieron el o los nombramientos. . .. (Énfasis suplido).[8]
De la primera oración surge que la tercera fase cobra eficacia como consecuencia de (1) la ausencia de los nombramientos del gobernador o (2) la falta del consejo y consentimiento legislativo. Art. 3.7(3), Código Electoral, supra. No obstante, apréciese cómo la segunda oración decreta que la votación del Tribunal podrá ocurrir en dos (2) tiempos distintos. Ello queda denotado por el uso del disyuntivo “o” en la segunda oración del artículo precitado como indicativo de cuándo comenzará el término directivo de quince (15) días para la votación del Pleno bajo cualesquiera de los dos (2) escenarios.
Es decir, bajo el primer escenario, la facultad de intervención de este Tribunal se activaría “a partir de la ausencia de los nombramientos por parte del Gobernador”. Art. 3.7(3), Código Electoral, supra.
Por otra parte, la segunda instancia regiría cuando el Gobernador efectuara sus nominaciones, tal y como ocurrió en la controversia ante nos, y prevalezca “la ausencia del consejo y consentimiento de las cámaras legislativas al cierre de la sesión . . . en que recibieron el o los nombramientos”. (Énfasis suplido). Art. 3.7(3), Código Electoral, supra. Destáquese que, en este último escenario, la ley dispone que nuestra injerencia como ente nominador cobraría eficacia al cierre de la sesión legislativa.
No obstante, según adelanté, la controversia ante nuestra consideración, más que “cuándo”, versa sobre “cómo” y sobre “quién” puede recaer la facultad de nombramiento del Presidente y Presidente Alterno de la CEE. Veamos.
II
El poder de nombramiento que ostenta el Gobernador con el consejo y consentimiento legislativo es parte esencial de nuestro derecho constitucional. Las Secciones 4 y 5 del Artículo IV de la Constitución de Puerto Rico habilitan el esquema constitucional que atribuye al Gobernador el poder de designar, con la anuencia de la Rama Legislativa, todos los nombramientos para los cuales está facultado por ley. Const. PR, LPRA, Tomo 1.
A esos efectos, la Sección 4 del Artículo IV dispone que el Gobernador podrá:
Nombrar, en la forma que se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. El Gobernador podrá hacer nombramientos cuando la Asamblea Legislativa no esté en sesión. Todo nombramiento que requiera el consejo y consentimiento del Senado o de ambas cámaras quedará sin efecto al levantarse la siguiente sesión ordinaria. (Énfasis suplido). Íd., Art. IV, Sec. 4.
Asimismo, la Sección 5 del Artículo IV establece que:
Para el ejercicio del Poder Ejecutivo el Gobernador estará asistido de Secretarios de Gobierno que nombrará con el consejo y consentimiento del Senado. El nombramiento del Secretario de Estado requerirá, además, el consejo y consentimiento de la Cámara de Representantes, y la persona nombrada deberá reunir los requisitos establecidos en la sección 3 de este Artículo. . .. (Énfasis suplido). Íd., Art. IV, Sec. 5.
El texto diáfano de los preceptos constitucionales aludidos hace referencia al proceso de nominación y confirmación de nombramientos, la facultad y el deber que compete exclusivamente al Gobernador de forma compartida con el Legislativo, en cuanto a los principales oficiales de la Rama Ejecutiva.
De particular importancia, nótese que la Sección 5 del Artículo IV de nuestra Constitución dispone que el Gobernador, para el ejercicio del Poder Ejecutivo, estará “asistido de Secretarios de Gobierno que nombrará con el consejo y consentimiento del Senado”. (Énfasis suplido). Íd. Es decir, por mandato constitucional, si se trata del nombramiento de un Secretario de Gobierno, éste estará sujeto al consejo y consentimiento del Senado.
Más adelante, específicamente la Sección 6 del artículo precitado, establece lo siguiente:
Sin perjuicio de la facultad de la Asamblea Legislativa para crear, reorganizar y consolidar departamentos ejecutivos de gobierno, y para definir sus funciones, se establecen los siguientes: de Estado, de Justicia, de Instrucción Pública, de Salud, de Hacienda, de Trabajo, de Agricultura y Comercio y de Obras Públicas. Cada departamento ejecutivo estará a cargo de un Secretario de Gobierno. (Énfasis suplido). Íd., Art. IV, Sec. 6.
Según se desprende de tal disposición constitucional, estos “departamentos ejecutivos de gobierno . . . estará[n] a cargo de un Secretario de Gobierno”. (Énfasis suplido). Íd. De manera cónsona, es en virtud de la Sección 5 del Artículo IV que se impone el requisito de que el nombramiento de cada uno de los Secretarios de Gobierno esté supeditado al consejo y consentimiento del Senado.
No obstante, ello no es óbice para concluir que sólo los departamentos establecidos o enumerados constitucionalmente están sujetos al poder de nominación del Gobernador y la confirmación del Senado. Máxime, cuando la Constitución facultó a la Asamblea Legislativa para “crear . . . departamentos ejecutivos de gobierno, y para definir sus funciones”. (Énfasis suplido). Íd.
Bajo este marco, la creación de una nueva agencia del Ejecutivo implica necesariamente que éste oficial sea nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento legislativo. Dicho de otro modo, el poder de nombramiento del Gobernador sujeto al consejo y consentimiento legislativo no se circunscribe exclusivamente a los Secretarios de Gobierno de los departamentos ejecutivos establecidos constitucionalmente, sino que es extensivo a todo aquel otro departamento ejecutivo creado en virtud de ley.
Por su gran similitud, resulta altamente persuasivo cómo ha sido el trato de la Cláusula de Nombramientos en el ámbito federal, en lo que atañe a esta controversia. Lo anterior, principalmente, debido a que el sistema de nombramiento finalmente contemplado en nuestra Constitución emuló en gran medida el sistema de nombramientos que rige en el ámbito federal.[9] Es por ello que, “bajo nuestro ordenamiento constitucional, la autoridad del Gobernador para efectuar nombramientos es análoga a la del Presidente [de Estados Unidos]”.[10] Veamos, pues, la normativa a nivel federal.
La Cláusula de Nombramientos de la Constitución de Estados Unidos dispone, en lo pertinente, lo siguiente:
[The President] shall have Power, by and with the Advice and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two thirds of the Senators present concur; and he shall nominate, and by and with the Advice and Consent of the Senate, shall appoint Ambassadors, other public Ministers and Consuls, Judges of the Supreme Court, and all other Officers of the United States, whose Appointments are not herein otherwise provided for, and which shall be established by Law: but the Congress may by Law vest the Appointment of such inferior Officers, as they think proper, in the President alone, in the Courts of Law, or in the Heads of Departments. (Énfasis suplido). Art. II, Sec. 2, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1.
Al respecto, el Tribunal Supremo federal ha precisado que la cláusula precitada establece dos (2) clases de funcionarios que pueden ser nombrados por el Presidente, a saber: (1) los “oficiales principales” (officers of the United States) y los “oficiales inferiores” (inferior officers). Morrison v. Olson, 487 US 654 (1988). La facultad de nombramiento de los primeros recae exclusivamente en el Presidente y está sujeta al consejo y el consentimiento del Senado federal. Por otra parte, los oficiales inferiores, si así es autorizado por ley, podrán ser nombrados por los tribunales, los jefes de departamento o el Presidente, sin que sea necesaria la intervención de otra de las ramas de gobierno.[11]
En Buckley v. Valeo, 424 US 1, 125 (1976) (Per Curiam), el Tribunal Supremo de los Estados Unidos estableció una línea divisoria entre lo que se consideran oficiales y aquellos que son sólo empleados. De esta forma, concluyó que el término oficiales tiene un significado sustantivo con respecto a aquellos funcionarios gubernamentales que “exercis[e] significant authority pursuant to the laws of the United States”. Íd., pág. 126. En ese sentido, determinó que los miembros que componían la Comisión Federal de Elecciones eran oficiales principales de los Estados Unidos que ejercían una autoridad significativa vinculante proveniente de un deber estatutario, por lo que estaban sujetos exclusivamente a la nominación del Presidente y la confirmación del Senado. Dado lo anterior, la Corte Suprema de los Estados Unidos invalidó variados métodos de selección para estos escaños, los cuales le conferían poder de nominación a los presidentes de la Cámara y el Senado o exigían la confirmación por ambos cuerpos legislativos, distanciándose así del estándar constitucional de nominación requerido. Íd., págs. 126-127.
Posteriormente, en Morrison v. Olson, supra, el Tribunal Supremo federal tuvo la oportunidad de discernir si determinado cargo era o no un funcionario inferior cuyo nombramiento no requería el consentimiento del Senado. Íd., pág. 671. Al analizar la controversia, consideró tres (3) factores para concluir que tal cargo debía ser categorizado como un oficial inferior, éstos fueron: (1) que la destitución estaba sujeta al control de un funcionario superior del poder ejecutivo, lo que demuestra que es inferior en rango y autoridad; (2) que la ley le facultaba para desempeñar sólo ciertas funciones limitadas, por lo que no ostentaba autoridad sobre la formulación de política pública para el gobierno o el poder ejecutivo, y (3) que el cargo era de jurisdicción limitada y carácter temporal hasta el cumplimiento de la tarea delegada. Íd., págs. 671-672.
De forma similar, en Edmond v. United States, 520 US 651 (1997), la Corte Suprema de los Estados Unidos proveyó unos criterios generales con el propósito de distinguir a un oficial principal de uno inferior. A esos efectos, estableció que:
[T]he term “inferior officer” connotes a relationship with some higher ranking officer or officers below the President: Whether one is an “inferior” officer depends on whether he has a superior. It is not enough that other officers may be identified who formally maintain a higher rank, or possess responsibilities of a greater magnitude. If that were the intention, the Constitution might have used the phrase “lesser officer.” Rather, in the context of a Clause designed to preserve political accountability relative to important Government assignments, we think it evident that “inferior officers” are officers whose work is directed and supervised at some level by others who were appointed by Presidential nomination with the advice and consent of the Senate. (Énfasis suplido). Íd., págs. 662-663.
Según entendió el Foro Máximo federal en Edmond, tal interpretación se ajusta a la visión del primer Congreso, quien, a partir del 1789 creó los primeros departamentos del poder ejecutivo, entiéndase al Department of Foreign Affairs y el Department of War, y dispuso expresamente que el secretario del departamento sería considerado un oficial principal y, en cambio, su subordinado sería un oficial inferior.[12] Íd. págs. 663-664.
Ahora bien, en cuanto a los méritos, el Foro federal concluyó que los jueces de la Corte de Apelaciones Penales de la Guardia Costera eran funcionarios inferiores, pues éstos eran supervisados por una combinación entre el Procurador General y la Corte de Apelaciones de las Fuerzas Armadas, ambos oficiales nominados por el Presidente sujetos a la confirmación del Senado. Íd., págs. 664-665. Un factor significante para llegar a tal conclusión fue que tales jueces no tenían poder para emitir una decisión final en nombre del Gobierno, a menos que otros oficiales ejecutivos así lo autorizaran. Íd., pág. 665.
Adviértase que los lineamientos establecidos y utilizados en Morrison v. Olson, supra, y Edmond v. United States, supra, para distinguir a un oficial principal de uno inferior, fueron validados recientemente por la Corte Suprema federal en United States v. Arthrex, Inc., 141 S. Ct. 1970 (2021).
Como puede apreciarse, ambos esquemas constitucionales establecen que la selección de cargos directivos en una entidad gubernamental, por ser considerados propiamente Secretarios de Gobierno u oficiales principales a cargo de un departamento de la Rama Ejecutiva, requieren que el nombramiento sea realizado por el Gobernador con sujeción al consejo y consentimiento del Senado.
III
Según adelanté, el debate aquí planteado se circunscribe a determinar la validez del Artículo 3.7(3) del Código Electoral, supra, mediante el cual se transfiere a este Tribunal Supremo la facultad para nombrar el Presidente y Presidente Alterno de la Comisión.
Por vía del recurso de certificación intrajurisdiccional, el Hon. José Luis Dalmau Santiago, Presidente del Senado de Puerto Rico, impugna la facultad de este Tribunal para realizar los nombramientos que nos ocupan, dado a que tal proceder violaría el principio de la separación de poderes.
A su vez, el Senado reconoce que el término de los actuales Presidente y Presidenta Alterna venció el pasado 30 de junio de 2021. Añade que, debido a la falta de consenso entre los comisionados electorales, se activó la segunda fase del Artículo 3.7(3) del Código Electoral, supra, por lo que, el 7 de septiembre de 2021, el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, refirió a la Asamblea Legislativa la nominación de dos (2) jueces para el consejo y consentimiento de ambas cámaras. Aduce que el término de quince (15) días dispuesto en el Código Electoral para obtener el consentimiento legislativo venció el pasado 22 de septiembre de 2021.
Así las cosas, expresa que se ha activado la tercera fase dispuesta en el Art. 3.7(3) del Código Electoral, supra, a saber: el nombramiento del Presidente y Presidente Alterno de la CEE por una mayoría de los miembros de esta Curia. No obstante, alega, correctamente, que tal proceder es inconstitucional puesto que el poder de nombramiento está reservado exclusivamente para el Gobernador de forma compartida con la Legislatura cuando se trata de cargos que ocupan los directivos de una entidad gubernamental.
Conforme se indicó, la Constitución de Puerto Rico delega el poder de nombramiento en el Ejecutivo de forma compartida con el Poder Legislativo, no en el Poder Judicial. De un análisis de las Secciones 5 y 6 del Artículo IV de nuestra Constitución, se desprende diáfanamente que los Secretarios de Gobierno de los departamentos ejecutivos establecidos constitucionalmente o creados por la Legislatura, tal y como lo es la CEE, exigen que el nombramiento del funcionario que dirigirá dicha entidad sea realizado por el Gobernador con el consejo y consentimiento legislativo.[13]
A pesar del carácter sui generis con el cual podría enmarcarse a la CEE, es indudable que ésta es una “agencia pública en funcionamiento continuo y disponible para coordinar cualquier evento electoral. . .” creada por la Asamblea Legislativa. Exposición de Motivos, Código Electoral, supra, Ley Núm. 58-2020, 2020 LPR 1156.
La estructura institucional de esta agencia pública responde al mandato constitucional dirigido a la Asamblea Legislativa de reglamentar todo lo relacionado al proceso electoral.[14] Rodríguez Ramos v. CEE et al., supra, pág. 24 (Estrella Martínez, J., Opinión de conformidad). Así pues, los funcionarios principales a cargo de esta entidad, a saber, el Presidente y el Presidente Alterno, están comprendidos bajo la facultad de nombramiento del Gobernador con el consejo y consentimiento legislativo, según exigido por nuestra Constitución.[15]
A modo persuasivo, tal conclusión, además, encuentra apoyo en la jurisprudencia del Tribunal Supremo federal con respecto a la Sección 2 del Artículo II, conocida como la Cláusula de Nombramientos.
Según expresamos, a diferencia de la Constitución de Puerto Rico, la Constitución federal establece principalmente dos (2) métodos de nombramientos, dependiendo de si se trata de funcionarios principales o inferiores que ejercen una autoridad significativa vinculante proveniente de un deber estatutario. Buckley v. Valeo, supra, pág. 126.
Acorde a las pautas delineadas por la Corte Suprema de los Estados Unidos, el Presidente y Presidente Alterno de la CEE, serían catalogados como oficiales principales bajo el esquema de la Constitución federal, y, por consiguiente, sus nombramientos deberían ser realizados exclusivamente por el Presidente con el consejo y consentimiento del Senado federal.
Los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE constituyen la máxima autoridad de una de las agencias del Ejecutivo, lo que, a su vez, implica que no están subordinados o supervisados por un funcionario de jerarquía mayor, además del Gobernador. Edmond v. United States, supra, págs. 662-663. Ello, en conjunto con el análisis de factores realizado en Morrison v. Olson, supra, nos lleva a concluir que tales cargos no corresponden a los de un oficial inferior, sino a los de un oficial principal debido a que: (1) la destitución no puede ser realizada por un funcionario superior del poder ejecutivo;[16] (2) la ley no restringe su desempeño sólo para ciertas funciones limitadas, pues brinda amplio espectro en las funciones administrativas y deberes electorales,[17] y (3) no cuenta con un ámbito jurisdiccional limitado ni de carácter temporal, ya que goza de la capacidad de regular todo el proceso electoral por un término prolongado.[18] Lo anterior denota claramente que los cargos de Presidente y Presidente Alterno se clasificarían como los de oficiales principales bajo la Constitución federal y, por consiguiente, únicamente podrían estar sujetos al nombramiento del Presidente con el consentimiento del Senado federal.
Ante ese cuadro y, máxime, al amparo de las disposiciones de nuestra Constitución, concluyo que el nombramiento del Presidente y Presidente Alterno, por ser cargos delegados exclusivamente a los oficiales principales que dirigen una entidad pública de la Rama Ejecutiva, requieren que sean nombrados por el Gobernador con el consejo y consentimiento legislativo. Sólo con esta interpretación logramos brindar un sentido coherente y armonioso a las distintas fases de nombramiento contenidas en el Código Electoral. Asimismo, ello habilita que, una vez el Ejecutivo nomine a ciertos candidatos y transcurra el término del que goza la Rama Legislativa para actuar, el primero mantenga la facultad de referir nuevos nominados para la consideración de esta última. De esta manera, se preserva el poder constitucional del Gobernador de continuar nominando recurrentemente a otros candidatos hasta alcanzar el consejo y consentimiento del Senado.
Si bien reconozco cuán ingenioso puede ser el proceso de nombramiento delineado por el Artículo 3.7(3) del Código Electoral, supra, convertir a este Tribunal en el ente que, unilateralmente, nomina y confirma a un funcionario de la naturaleza del Presidente de la CEE y su alterno, es patentemente inconstitucional.
Como se aprecia, cualquier interpretación en contrario vulneraría la doctrina de separación de poderes, la cual tiene como propósito fungir como un sistema de pesos y contrapesos entre las tres (3) Ramas o Poderes, con el fin de que se garantice que cada una ejerza un ejercicio cabal, legítimo y adecuado de sus funciones. Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR 407, 427–428 (1982).
El dictamen que emite este Tribunal protege el principio constitucional cardinal de la separación de poderes y descarta la potencial perturbación al equilibrio dinámico que debe imperar entre las Ramas del Gobierno para, de este modo, evitar que alguna de ellas amplíe su autoridad más allá de sus límites.
IV
En última instancia, hoy contestamos la pregunta que subyace el problema constitucional sobre en quién recae el poder de nombramiento para los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE y la respuesta es evidente: en las Ramas políticas y no en el Poder Judicial.
Mantener el esquema de nombramientos contenido en el Código Electoral ignoraría el deber ministerial constitucional que tiene el Gobernador de nombrar a candidatos con el consejo y consentimiento legislativo. El Legislativo, por su parte, también tiene un deber ministerial constitucional en rechazar o confirmar esas nominaciones. Esos deberes ministeriales están impuestos por la Constitución de Puerto Rico, por lo que no son meros derechos renunciables por esas dos Ramas y, mucho menos, transferibles a la esfera judicial.
En consecuencia, a la luz de los fundamentos expuestos, estoy conforme con la Opinión mayoritaria.
Luis F. Estrella Martínez
Juez Asociado
[1] Raúl Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y de Puerto Rico, Vol. I, Universidad Interamericana de Puerto Rico, 1997, pág. 571.
[2] P. del S. 1314 del 10 de junio de 2019, 5ta Sesión Ordinaria, 18va Asamblea Legislativa.
[3] Íd., pág. 9.
[4] Íd., págs. 88-90.
[5] Véanse las ponencias en el P. del S. 1314 del 10 de junio de 2019, 5ta Sesión Ordinaria, 18va Asamblea Legislativa, presentadas por:
a) Lcdo. Héctor Luis Acevedo, Ponencia ante las comisiones del Senado y la Cámara de Representantes sobre el Código Electoral propuesto, 19 de junio de 2019, pág. 4, https://sutra.oslpr.org/osl/SUTRA/anejos/129908/Hector%20Luis%20Acevedo.%2019%20junio%202019.pdf;
b) Hon. Ana Irma Rivera Lassen, Movimiento Victoria Ciudadana; 19 de junio de 2019, pág. 6, https://sutra.oslpr.org/osl/SUTRA/anejos/129908/Movimiento%20Victoria%20Ciudadana.%2019%20junio%202019.pdf;
c) Hon. Aníbal José Torres, Ponencia sobre el Proyecto del Senado 1314, 19 de junio de 2019, págs. 3-4, https://sutra.oslpr.org/osl/SUTRA/anejos/129908/Partido%20Popular%20Democrático.%2019%20junio%202019.pdf.
[6]Íd.
[7]El texto íntegro del Artículo 3.7(3) del Código Electoral, supra, dispone lo siguiente:
Corresponderá al Comisionado Electoral del Partido Estatal de Mayoría, cuyo partido hubiere obtenido en la anterior Elección General la mayor cantidad de votos íntegros en la Papeleta Estatal del total de votos válidos emitidos en esa papeleta, proponer a los restantes Comisionados propietarios el o los nombres de los candidatos a los cargos de Presidente y de Alterno al Presidente. Si al término de treinta (30) días naturales de haber surgido una vacante en el cargo de Presidente y/o del Alterno del Presidente no se lograra la unanimidad de los comisionados electorales propietarios para cubrir la vacante, entonces el Gobernador deberá hacer el nombramiento del o los candidatos para cubrir el o los cargos vacantes. El Gobernador deberá hacer estos nombramientos no más tarde de los quince (15) días naturales a partir del vencimiento del término anterior. Tales nombramientos requerirán el consejo y consentimiento de dos terceras partes (2/3) del total de los miembros de ambas cámaras en la Asamblea Legislativa, no más tarde de los quince (15) días naturales a partir del recibo del o los nombramientos otorgados por el Gobernador, según corresponda. En ausencia de los nombramientos del Gobernador y/o del consejo y consentimiento legislativo, el pleno de los miembros del Tribunal Supremo de Puerto Rico deberá elegir por mayoría de sus votos a un juez o jueza para ocupar el cargo de Presidente o Alterno del Presidente en la Comisión, según corresponda. Esta votación del pleno del Tribunal Supremo deberá realizarse no más tarde de los quince (15) días naturales a partir de la ausencia de los nombramientos por parte del Gobernador o de la ausencia del consejo y consentimiento de las cámaras legislativas al cierre de la sesión ordinaria o extraordinaria en que recibieron el o los nombramientos. Dentro de los ciento veinte (120) días previos a una Elección General, plebiscito, referéndum o primaria, todos los anteriores términos se reducirán a la mitad.
[8]Se advierte que se optó por separar las dos (2) oraciones pertinentes del artículo precitado con el propósito exclusivo de ilustrar una mejor comprensión de lo expuesto.
[9]Al analizar la extrapolación del sistema de nombramientos federal a nuestra jurisdicción, el Secretario de Justicia concluyó lo siguiente:
[U]n análisis detenido de las fuentes de información existentes y disponibles, en particular del Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, demuestra que . . . existen criterios suficientes para entender que el propósito final de la Convención Constituyente, al aprobar la disposición constitucional que examinamos, lo fue el de incorporar a nuestra organización gubernamental el mecanismo completo del sistema de nombramientos que prevalece en el ámbito de la jurisdicción federal. (Énfasis suplido). Op. Sec. Just. Núm. 1967-25, pág. 94.
[10] Op. Sec. Just. Núm. 1985-3, pág. 17. Véase, además, Luis Rivera Méndez, Chief Justice of Puerto Rico’s Supreme Court: A Gubernatorial Appointment or a Court Election?, 84 Rev. Jur. UPR 1077, 1095 (2015).
[11] Particularmente, el Tribunal Supremo federal en Morrison v. Olson, supra, concluyó lo siguiente:
[T]he Constitution for purposes of appointment ... divides all its officers into two classes.” As we stated in Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 [. . .]: “[P]rincipal officers are selected by the President with the advice and consent of the Senate. Inferior officers Congress may allow to be appointed by the President alone, by the heads of departments, or by the Judiciary”. Íd., págs. 670-671. (Citas internas omitidas).
[12] En ese sentido, la corriente congresional categorizaba a los encargados de los departamentos ejecutivos como oficiales principales y, por consiguiente, dicho nombramiento estaba sujeto a la nominación del Presidente y al consejo y consentimiento del Senado federal.
[13] Según surge del Informe de la Comisión de la Rama Ejecutiva contenido en el Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, éstos entendieron que “la más adecuada designación para los funcionarios cuyos cargos se crean en el artículo 6 de la proposición sustituta es la de “Secretarios de Gobierno” pues al propio tiempo que determina su condición de jefes de sus respectivos departamentos da la idea de que efectivamente son secretarios de gobierno”. (Énfasis suplido). Íd., pág. 3225 (versión digital).
[14] Véanse, Art. 3.1(5)(b) (“[s]erá una agencia pública. . .) y Art. 13.1(2)(a) (“siendo esta la institución pública con mayor expertise. . .”) del Código Electoral, supra. Véase, además, Art. 3.2 (Funciones, Deberes y Facultades de la Comisión) del Código Electoral, supra.
[15] Resáltese que, dado a que el Presidente Alterno ostenta la facultad de sustituir en toda su fuerza al Presidente, éste también debe ser clasificado como un Secretario de Gobierno. Ello es así, pues, el propio Código Electoral otorga a ambos cargos sustancial simetría en cuanto a sus facultades, deberes y prerrogativas. Véanse, a modo de ejemplo, las siguientes disposiciones del Código Electoral:
a) Art. 2.3(91), 3.7(9) (afirmando que el Presidente Alterno se considerará como el sustituto del Presidente con todos sus deberes, facultades y prerrogativas);
b) Art. 3.7 (1) (estableciéndose que ambos serán los representantes del interés público);
c) Art. 3.7(7)-(8) (designándose una remuneración similar para dichos cargos), y
d) Art. 3.7(10) (limitándose la ocupación por éstos de los cargos de comisionados electorales por el término de cuatro (4) años).
[16] Íd., Art. 3.9.
[17] Íd., Art. 3.8.
[18] Íd., Art. 3.7(2).
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