TCA
Núm. KLRA9900772
IRIZARRY RODRÍGUEZ V. CORPORACIÓN DEL FONDO
ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
TRIBUNAL DE CIRCUITO DE APELACIONES
CIRCUITO REGIONAL V DE PONDE Y AIBONITO
Zoilo Irizarry Rodríguez,
Lesionado-Recurrido
V.
Corporación
Del Fondo Del Seguro Del Estado, Asegurador-Recurrente
Comisión Industrial De Puerto Rico, Agencia-Revisada
Departamento
De Servicios Sociales, Patrono
Núm. KLRA9900772
Revisión Procedente de la Administración de la Comisión
Industrial
Núm. C.I.: 93-152-24-4663-3
Núm.: 93-77-00005-3
Panel integrado por
su Presidente el Juez Negrón Soto y los Jueces Negroni Cintrón y Segarra
Olivero
Negrón Soto, Juez
Ponente
RESOLUCION
En San Juan, Puerto
Rico a 16 de agosto de 2000.
La Corporación del
Fondo del Seguro del Estado, en lo sucesivo el Fondo, nos solicita la revisión
de una Resolución en Reconsideración emitida por la Comisión Industrial de
Puerto Rico, mediante la cual se sostuvo una sanción económica de doscientos
dólares ($200.00) impuesta en su contra y a favor del Sr. Zoilo Irizarry
Rodríguez, en adelante el lesionado.
Examinemos los hechos
pertinentes del caso.
-I-
El lesionado, quien
se desempeñaba como técnico en el Departamento de Servicios Sociales, acudió el
2 de julio de 1992 a las oficinas del Fondo aduciendo que al subir y bajar unas
escaleras en tres ocasiones seguidas sintió dolor en las piernas, especialmente
en la izquierda, y la cintura. El 27 de agosto siguiente, el Fondo lo dio de
alta definitiva sin incapacidad con un diagnóstico de dolor en la espalda baja
(“low back pain”).
De esta
determinación, el lesionado apeló ante la Comisión Industrial el 22 de
septiembre de 1992. Celebrada la vista médica el 8 de septiembre de 1993,
recomendó devolver el caso al Fondo para que se le practicara al lesionado un
electromiograma de extremidades inferiores con músculos paraespinales, reflejo
H, y actuar a tenor con los resultados.
Mediante decisión del
30 de septiembre de 1993, el Fondo determinó brindar al lesionado tratamiento mientras
trabajaba, de lo cual este último apeló. El 12 de noviembre de 1993, se le
realizó al lesionado el estudio ordenado. Posteriormente, se le citó para
evaluación médica el 5 de octubre de 1994, luego de haberse ausentado a una
cita anterior por ésta confligir con otra cita médica.
El 10 de marzo de
1995, el Fondo dió de alta al lesionado definitivamente con incapacidad. El 6 de noviembre siguiente, el lesionado
acudió a las oficinas del Fondo para conocer el estado de su caso. Posteriormente, el 22 de abril de 1996 el
lesionado presentó la primera moción sobre demora al amparo del Artículo 7 de
la Ley del Sistema de Compensaciones por Accidentes del Trabajo, 11 L.P.R.A.
sec. 9.
Según surge de un
documento interno del Fondo, el 14 de mayo de 1996, la señora Adelina Vélez,
funcionaria de su Oficina de Servicios Médicos, solicitó copia del informe
patronal e investigación del lesionado.
Estos documentos fueron enviados dos días después, con una nota que
leía: “En este caso en ningún momento se ordenó que se investigara.”[1]
El 2 de julio siguiente, la señora Judith Guzmán, funcionaria del Fondo,
refirió el caso a la División de Adjudicaciones para que determinara si
procedía o no la incapacidad parcial permanente del lesionado. El 8 de agosto de 1996, el asesor legal de
la oficina de la Región de Ponce del Fondo, licenciado Pelayo Valls, solicitó
al Oficial de Compensaciones que refiriera el caso a la Oficina del Director
Médico de esa Región, lo cual se hizo el 16 de agosto siguiente.
El 13 de noviembre de
1996, el lesionado presentó ante la Comisión Industrial una segunda moción
sobre demora, conforme al Artículo 7, ante.
Tal solicitud se reiteró en una cuarta moción con el mismo propósito el
30 de enero de 1997[2]. Mediante resolución del 27 de enero de 1997,
notificada el 11 de febrero siguiente, la Comisión Industrial le concedió al
Fondo un término de treinta (30) días para que decidiera y cerrara el caso. El
18 de marzo de 1997, el lesionado informó a la Comisión Industrial el
incumplimiento del Fondo y solicitó que asumiera jurisdicción.
El 25 de marzo de
1997, nuevamente el licenciado Pelayo Valls refirió el caso para evaluación, en
esta ocasión a la Directora Interina, Dra. Marisel Santiago. El 17 de junio
siguiente, ésta emitió un informe médico especial, recomendando reconocerle al
lesionado un cinco por ciento (5%) de incapacidad en las funciones fisiológicas
generales, a tenor con el electromiograma realizado el 12 de noviembre de 1993.
El lesionado presentó
otras dos (segunda y tercera) mociones, el 21 de agosto de 1997 y el 24 de
noviembre de 1997, respectivamente, ante la Comisión Industrial informándole el
incumplimiento del Fondo y solicitándole que asumiera jurisdicción.
Celebrada una vista
preliminar para asumir jurisdicción el 11 de febrero de 1998, la Comisión
Industrial concedió al Fondo un término improrrogable de veinte (20) días para
que notificara la decisión sobre incapacidad parcial permanente, lo que
consignó en resolución del 19 de febrero de 1998, notificada el 5 de marzo
siguiente.
Mediante comunicación
del 1ro. de junio de 1998, la Sra. Noemí Ramos Feliciano, Jefa de la
Secretaría Auxiliar, por conducto de la Sra. Haydeé Bravo Gumá, Directora
Ejecutiva Regional del Fondo, le refirió el expediente acompañado de la
resolución de la Comisión Industrial al señor Reynaldo Rodríguez, Jefe de la
División de Reclamaciones. Le informó
que verificado el expediente no existía evidencia de que la incapacidad hubiera
sido trabajada. El 2 de julio de 1998, se le refirió el caso al Dr. José
Casiano, Director Médico de Yauco del Fondo, para que determinara si la
incapacidad reconocida en este caso era independiente del caso número
90-77-00261-3. Este con-testó en el
mismo documento, expresando que: “[p]or lógica, si la IPP [Incapacidad Parcial
Permanente] anterior es del brazo derecho, y el caso [93-77-000005-3] es por la
región lumbosacral, por radiculopatía L5, por lo que usted sabe bien, es
independiente a la otorgada [90-77-00261-3]”[3].
Mediante resolución
notificada el 4 de agosto de 1998, la Comisión Industrial concedió al Fondo un
término de diez (10) días para que cumpliera con su orden y elevara una
certificación sobre notificación de incapacidad con el fin de terminar su
función en auxilio de jurisdicción.
Además, le apercibió al lesionado de su derecho a obtener del Fondo el
pago por demora, conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
(L.P.A.U.). El 19 de agosto de 1998 el
lesionado informó por escrito el incumplimiento de la anterior orden.
Finalmente, el 21 de
agosto de 1998 el Fondo notificó el pago de la incapacidad parcial permanente
del lesionado por los diagnósticos de “low back pain” y “left L5
radiculopathy”, de la cual éste último apeló oportunamente.
Celebrada una vista
pública el 14 de enero de 1999, la Comisión Industrial en resolución del 21 de
abril de 1999, notificada el 22 de julio siguiente, devolvió el caso al Fondo
para que dentro de un término de treinta días le practicara al lesionado un
estudio de resonancia magnética a nivel lumbosacral y emitiera una nueva
decisión a tenor con los hallazgos médicos. Además, le impuso al Fondo una
sanción económica de doscientos dólares ($200.00) a favor del lesionado, por el
incumplimiento de sus órdenes anteriores.
Inconforme, el 11 de
agosto de 1999 el Fondo solicitó la reconsideración de la imposición de la
sanción económica de doscientos dólares ($200.00). Mediante resolución emitida el 3 de noviembre de 1999, notificada
el 5 del mismo mes y año, la Comisión Industrial denegó la solicitud de
reconsideración y en su consecuencia sostuvo la sanción económica impuesta a
favor del lesionado.
De este dictamen el
Fondo acude ante nos, imputándole a la Comisión Industrial haber errado al:
1
...ignorar el Artículo 7 de la Ley del Sistema de Compensaciones por
Accidentes del Trabajo (11 LPRA, sec. 9), y en su lugar imponer contra el
Asegurador [Fondo] el pago de una sanción económica en virtud del Artículo 3.21
de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, (3 LPRA, sec.
2170a).
2
...imponer una sanción económica contra el Asegurador [Fondo], ignorando los
derechos que asisten a éste, como parte de un procedimiento de adjudicación
formal según dispone el Artículo 3.1, de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, (3 LPRA, sec. 2151).
3
...tomar, incorrectamente, conocimiento oficial de que la supuesta demora
incurrida por el Asegurador [Fondo] fue injustificada, según lo dispone el
Artículo 7, de la Ley del Sistema de Compensaciones por Accidentes del
Trabajo (11 LPRA, sec. 9).
Sostiene el Fondo que
la Comisión Industrial pudo asumir la jurisdicción del caso por demora,
conforme el Artículo 7, ante, y adjudicar la incapacidad en una vista en su
fondo, lo que en el ejercicio de su discreción no hizo; que esa actuación
impedía imponerle sanciones al Fondo por la demora, ya que la Comisión
Industrial contribuyó a la misma, y que la imposición de la sanción económica
era académica, porque cuando ésta se impuso no existía ninguna orden pendiente
por cumplir.
No le asiste la
razón. Consideremos el derecho aplicable.
-II-
El Artículo 7, ante,
dispone en lo pertinente que:
En el caso de que el
Administrador del Fondo del [Seguro del] Estado demorare por más de un mes, sin
causa justificada, la decisión de un caso completo sometido a su consideración,
el obrero o el patrono que sean partes necesarias en dicho caso, o cualquier
parte interesada podrá recurrir en queja ante la Comisión Industrial y obtener
una orden de dicha Comisión compeliendo al Administrador para que decida el
caso; y si fuere necesario, la Comisión podrá también ordenar al Administrador
que remita el expediente del caso a dicha Comisión con el objeto de asumir
jurisdicción sobre el mismo y decidirlo; pero, antes de asumir jurisdicción en
un caso y decidirlo, la Comisión dará al Administrador una oportunidad
razonable para cerrar y decidir dicho caso....
De otra parte, la
L.P.A.U., en su Sección 3.21, 3 L.P.R.A. sec
2170a, establece, en lo pertinente, que:
La
agencia podrá imponer sanciones, en su función cuasi judicial, en los
siguientes casos:
(a) Si
el promovente de una acción, o el promovido por ella, dejare de cumplir con las
reglas y reglamentos o con cualquier orden del jefe de la agencia, del juez
administrativo o del oficial examinador, la agencia a iniciativa propia o a
instancia de parte podrá imponer una sanción económica a favor de la agencia o
de cualquier parte, que no excederá de doscientos (200.00) dólares por cada
imposición separada, a la parte o a su abogado, si este último es el
responsable del incumplimiento.
(b) ...
(c)
...
Similar disposición
está contenida en la Regla 44 de las Reglas de Procedimiento de la Comisión
Industrial de Puerto Rico, Reglamento Núm. 5882, aprobado el 20
de noviembre de 1998[4]
y en virtud de la facultad concedida por la Ley Núm. 45 del 18 de abril de
1935, 11 L.P.R.A. secs. 1 et. seq., conocida como la Ley del Sistema de
Compensaciones por Accidentes del Trabajo.
Dispone en su parte pertinente que:
Los
Comisionados tendrán la facultad para imponer las sanciones o multas administrativas
en los siguientes casos:
(a) Si el promovente
de una acción, o el promovido por ella, dejare de cumplir con las reglas y
reglamentos de la Comisión, o con cualquier orden de un Comisionado, éste podrá
a iniciativa propia o a instancia de parte, imponer una sanción económica a
favor de la Comisión o de cualquier parte, que no excederá de doscientos
dólares ($200.) por cada imposición separada, a la parte o a su abogado, si
este último es el responsable del incumplimiento.
(b)
...
(c)
...
El Artículo 7, ante,
es el mecanismo que tiene a su disposición el obrero o el patrono o cualquier
parte interesada, para obtener una orden de la Comisión Industrial para obligar
al Administrador del Fondo para que resuelva su caso, cuando éste se demora
injustificadamente por más de un mes.
De ser necesario, la Comisión Industrial puede ordenar al Administrador
que eleve el expediente a la Comisión para asumir jurisdicción y decidirlo, no
sin antes darle una oportunidad razonable para cerrar y decidir el caso.
Por otro lado, la
Sección 3.21 de la L.P.A.U., ante, y la Regla 44 de las Reglas de Procedimiento
de la Comisión Industrial, ante, le conceden a este organismo la facultad para
que, a iniciativa propia o a instancia de parte, imponga sanciones económicas a
su favor o de cualquier parte, cuando el promovente de una acción o el
promovido por ella incumpla con las reglas, reglamentos o con cualquier orden
por ella emitida.
El Fondo pierde de
perspectiva las razones esenciales que motivaron la imposición de la sanción
económica. Sus fundamentos se basan en
que la sanción fue como consecuencia de la demora. No obstante ello, olvida
convenientemente que incumplió con las siguientes tres órdenes de la Comisión
Industrial:
Primera: Resolución
del 27 de enero de 1997, notificada el 11 de febrero siguiente, donde le
concedió al Fondo un término de treinta (30) días para que decidiera y cerrara
el caso;
Segunda: Resolución
del 19 de febrero de 1998, notificada el 5 de marzo siguiente, en la que por
razón de su incumplimiento le concedió un término improrrogable de veinte (20)
días para que notificara la decisión sobre incapacidad;
Tercera: Resolución
notificada el 4 de agosto de 1998, mediante la cual le concedió diez (10) días
al Fondo para que cumpliera su orden.
Sin embargo, no fue
hasta el 21 de agosto de 1998 que el Fondo cumplió con lo ordenado, luego de
transcurrir dieciocho (18) meses del término concedido, sin aducir razón válida
alguna. Ante esta deliberada acción del
Fondo, es inescapable y razonable la imposición de sanciones económicas en su
contra.
Sorprendentemente, el
Fondo alega la academicidad de dicha sanción porque fue impuesta después de
notificada la incapacidad. Ello es absurdo ya que la razón de la sanción
económica es el incumplimiento de las tres órdenes anteriores emitidas por la
Comisión Industrial, sin que ningún precepto legal requiera un previo
apercibimiento para esa imposición.
Señala el Fondo en el
segundo error imputado que esa sanción económica le priva del derecho que le
asiste por ley a un procedimiento de adjudicación formal e imparcial, mediante
la celebración de una vista evidenciaria, debidamente notificada, conforme a la
Sección 3.1 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2151[5]. Inexplicablemente el Fondo parte de la
premisa de que esta disposición legal le es aplicable a la imposición de
sanciones. De un examen de la misma
surge que los procedimientos adjudicativos que están allí contemplados se
refieren a las adjudicaciones formales de controversias pero no a las sanciones
que se le imponen a una parte o a su representación legal por las actuaciones
contempladas en la Sección 3.21 de L.P.A.U. y la Regla 44 de las Reglas de
Procedimiento de la Comisión Industrial de Puerto Rico, antes citadas.
La L.P.A.U. “...no
dispone específicamente que existe un derecho a una audiencia. La determinación
de celebrar una audiencia en un procedimiento administrativo le compete a la
agencia según el estatuto”. Demetrio
Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, Colombia, Forum., 1993, Cap. 6, sec. 6.2, pág.
305. Su propósito fue garantizar que
los procedimientos administrativos se efectúen en forma rápida, justa y
económica, y asegurar una solución equitativa en los casos bajo consideración
de la agencia. Esta Ley fue promulgada
con el fin de brindar a la ciudadanía servicios públicos de eficiencia, esmero,
prontitud y de alta calidad bajo el resguardo de las garantías básicas del
debido proceso de ley. (Véase,
Exposición de Motivos). Conforme a este fin, se delegó a diversas agencias
administrativas poderes cuasijudiciales con el objetivo de hallar la verdad y
hacer justicia a las partes, mediante un sistema adjudicativo económico, ágil y
práctico que propicie su uso eficiente a personas legas. Magriz Rodríguez v. Empresas Nativas,
Inc., 97 JTS 55, a la pág. 944; López
Santos v. Aociación de Taxis de Cayey, 96 JTS 161, a la pág. 400.
Como se dijo en López
Santos v. Asociación de Taxis de Cayey, 96 JTS 161, pág. 400, en el campo
del derecho administrativo el debido proceso de ley, aunque no con la rigidez
reconocida en la esfera penal, requiere:
"un
proceso justo y equitativo que respete la dignidad de los individuos afectados.
López Vives v. Policía de P.R., 118 D.P.R. 219, 231 (1987). Después de todo, el debido proceso de ley
encarna la esencia de nuestro sistema de justicia. Su prédica comprendía elevados principios y valores que reflejan
nuestra vida en sociedad y el grado de civilización alcanzado. Amy v. Adm. Deporte Hípico, 116 D.P.R. 414, 420 (1985).
Entre
las garantías que conforman el debido proceso de ley, la jurisprudencia ha
reconocido: la concesión de vista previa, oportuna y adecuada notificación,
derecho a ser oído, confrontarse con los testigos, presentar prueba oral y
escrita en su favor y finalmente la presencia de un adjudicador imparcial, Henríquez
v. Consejo de Educación Superior, 120 D.P.R. 194 (1987); Ortiz Cruz v.
Junta Hípica, 101 D.P.R. 791, 795 (1973).
La decisión administrativa ha de ser informada, con conocimiento y
comprensión de la evidencia. A.D.C.V.
v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 875, 883 (1974). Finalmente, deben efectuarse determinaciones de hecho y consagrar
los fundamentos para la decisión administrativa. López v. Junta de Planificación, 80 D.P.R. 646, 667
(1958), Rivera Santiago v. Srio. de Hacienda, 119 D.P.R. 265, 274
(1987). Estas garantías están también
reconocidas en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme. Sec. 3:1 3 L.P.R.A. secs. 2101 et seq." Véase, Freddy García Vélez v. Dept. de
Transportación y Obras Públicas, KLRA9600358, Sentencia del 6 de febrero de
1997, Circuito Regional V.[6]
En Vélez Ramírez
v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716, 730-731 (1982), refiriéndose a lo
resuelto en Mathew v. Eldridge, 424 U.S 319 (1976), se dispuso que
"para examinar cuando el debido proceso de ley no permite suspender o
destituir a una persona de un puesto sin darle derecho a una vista
previa", debían considerarse los siguientes tres factores:
(1) los intereses
afectados por la acción oficial; (2) el riesgo de una determinación errónea que
prive a la persona del interés protegido mediante el proceso utilizado y el
valor probable de garantías adicionales o distintas; y (3) el interés
gubernamental protegido con la acción sumaria, inclusive la función de que se
trata y las cargas fiscales y administrativas que conllevaría el imponer otras
garantías procesales.
Así, además de que no
surge de la Sección 3.21, ante, ni de la Regla 44, ante, que para la imposición
de las sanciones allí establecidas se requiera la celebración de una vista[7],
ninguno de los factores enumerados anteriormente favorecen al Fondo. Por lo tanto, la imposición de dichas
sanciones no está sujeta a lo dispuesto en la Sección 3.21.
Es de notar que el
Fondo en su moción de reconsideración, luego de expresar, a la pág. 13, que:
[l]a imposición de la
sanción económica por parte de la Honorable Comisión Industrial resulta
académica, ya que al momento de imponerse no existía ninguna orden pendiente de
cumplirse. La sanción económica fue
impuesta en la Vista Pública del 14 de enero de 1999...,
alegó que se le violó
el debido proceso de ley, “...dado que no se hizo notificación al Asegurador
[Fondo] sobre la causal de imposición de sanciones económicas contra
éste”. Sin anunciar ni aportar
justificación o prueba alguna que no fueran los hechos incontrovertidos que
surgían del expediente ni, menos aún, solicitar la celebración de una vista, el
Fondo está impedido de alegar que no tuvo amplia oportunidad de presentar
prueba y argumentar en contra de la imposición de esa sanción. Tuvo esa oportunidad en la vista pública del
14 de enero de 1999, la que no aprovechó, y posteriormente por escrito, como lo
hizo.
Por ello e
independientemente que aplicara la Sección 3.1, ante, al Fondo no se le violó
bajo el debido proceso de ley. Sería
absurdo, innecesario y futíl la celebración de una vista para no aportar
ninguna prueba y sólo argumentar lo expresado por escrito anteriormente. “El debido proceso de ley ni el derecho
coexisten para exigir cosas...” de tal índole.
Pueblo v. Andreu González, 105 D.P.R. 315, 321 (1976).
Consideramos
conveniente señalar lo expresado en Associated Insurance Agencies, Inc. V.
Comisionado de Seguros de P.R., 97 J.T.S. 142, a la pág. 333, a los efectos
de que:
Cuando
se le otorga a una agencia administrativa el poder de adjudicar controversias,
como regla general también se le concede el poder de emitir sanciones. En estos
casos también se le reconoce mucha discreción para seleccionar las sanciones
que le ayuden a cumplir con los objetivos estatutarios, siempre que haya obrado
dentro del marco de su conocimiento especializado y de la ley. Al revisar estas
decisiones, los tribunales también han brindado mucha deferencia a las agencias
administrativas a tenor con el principio de que la Asamblea Legislativa le ha
delegado la facultad y la discreción de seleccionar la manera de implantar la
ley. Precisamente es la vasta experiencia y conocimiento especializado que las
agencias adquieren en el proceso de la reglamentación la que justifica esta
norma. Srio. D.A.C.O. v. Junta, 121 D.P.R. 807 (1988).
Finalmente, en su
tercer error el Fondo argumenta que la Comisión Industrial no le podía imponer
sanción alguna ya que tenía la discresión de celebrar una vista con igual
propósito de lo que le fue ordenado y no cumplido. O sea, el Fondo nos invita a que resolvamos que su actuación
negligente y morosa en cumplir con su deber conlleva automáticamente, sin haber
justificación alguna- como en este caso- que la Comisión Industrial estuviera
obligada a hacerle el trabajo y hasta tanto ésta no tomara esa determinación
estaba impedida de imponerle la sanción de ley[8]. Además, de ello ser incorrecto, resulta
absurdo, al igual que lo expuesto en el segundo error discutido. El Fondo ni ninguna parte puede escudarse
detrás de sus actos negligentes para no cumplir con la Ley. La buena fe permea nuestro derecho y ésta no
debe ser atacada por un tercero para su beneficio propio. Int. General Electric v. Concrete
Builders, 104 D.P.R. 871 (1976); Pardo Santos y otros v. Sucn. Stella
Royo, 98 JTS 80. Así, el Fondo está
impedido de alegar que la Comisión Industrial no ejerció su discreción, máxime
en ausencia de solicitud alguna a esos efectos o de circunstancias claras que
lo ameritaran.
-IV-
Por los fundamentos
antes expuestos denegamos la expedición del auto solicitado.
Lo acordó el Tribunal
y lo certifica la Secretaria General.
Aida Ileana Oquendo
Graulau
Secretaria General
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ADVERTENCIA
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constituye un documento de la Comisión Industrial de Puerto Rico. Su
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