Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2000
CONT. 2000 DTS 194 MUNICIPIO DE PONCE V.
AUTORIDAD DE CARRETERAS 2000TSPR194
Opinión disidente emitida por el Juez Asociado
señor Rivera Pérez.
San Juan, Puerto
Rico, a 29 de diciembre de 2000.
Le corresponde a este Tribunal evaluar el convenio
suscrito por un municipio con el Gobierno de Puerto Rico, al amparo de las
disposiciones de la Ley Núm. 81 del 30 de agosto de 1991, según enmendada por
la Ley Núm. 84 del 29 de octubre de 1992, conocida como Ley de Municipios
Autónomos.[1] Muy respetuosamente, disentimos de la
opinión mayoritaria que concluye sobre el cumplimiento específico de dicho
convenio.
I
A mediados del año 1990,
el Municipio de Ponce comenzó la recopilación de datos cartográficos y
socioeconómicos y a elaborar las líneas generales de un Plan Maestro. El 12 de diciembre de 1990, el Alcalde de
Ponce, honorable Rafael Cordero Santiago, presentó su idea a un grupo de
personas reunidas en el Teatro La Perla de Ponce. En enero de 1991, el Municipio de Ponce creó la Oficina del Plan
Maestro, y en los meses siguientes contrató personal técnico especializado para
su elaboración.
El 30 de agosto de 1991
entró en vigor la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81, supra. El Municipio de Ponce se acogió a las
disposiciones de esa ley para elaborar, en lugar del Plan Maestro, el Plan de
Ordenación Territorial contemplado por la misma. Dicho plan está compuesto del Memorial, el Programa y la
Reglamentación. El Municipio de Ponce
celebró las vistas públicas requeridas por la ley y notificó de dicha
celebración a la Junta de Planificación.
Creó las Juntas de Comunidad requeridas por la ley para fines de la elaboración
del Plan de Ordenación Territorial.
El 22 de octubre de 1992
la Asamblea Municipal de Ponce aprobó el Plan de Ordenación Territorial para
ese municipio. El 23 de octubre de
1992, la Presidenta de la Junta de Planificación, para ese entonces la
ingeniera Patria Custodio, cursó una misiva a las instrumentalidades públicas
demandadas para que, previo a adoptar el referido plan, cada agencia verificara
la información contenida en el Programa de Proyectos y certificaran la
información allí contenida como correcta.
Para ello incluyó, en las tablas de proyectos correspondientes a cada
una de las agencias demandadas, una certificación conteniendo el siguiente
lenguaje:
CERTIFICO: Yo,
____________________, que la presente tabla refleja los acuerdos de inversión
para los próximos cuatro años para la implantación del Plan Territorial de
Ponce.
__________________
____________________
Fecha
El espacio en blanco corresponde al nombre del Secretario o
Director Ejecutivo de la instrumentalidad correspondiente.
Entre
el 23 de octubre de 1992 al 28 de octubre de 1992, las agencias del Gobierno de
Puerto Rico y las corporaciones públicas, más adelante desglosadas, emitieron
las certificaciones correspondientes al programa de obras y proyectos de ese
Plan de Ordenación Territorial. La
Junta de Planificación de Puerto Rico adoptó el mismo el 28 de octubre de 1992.
El 29 de octubre de 1992
se aprobó la Ley Núm. 84, supra, de vigencia inmediata, para enmendar la
Ley Núm. 81, supra.
El 6 de noviembre de 1992,
el Gobernador de Puerto Rico aprobó el Plan de Ordenación Territorial del
Municipio de Ponce.[2]
Entre el 28 de octubre de 1992 y el
15 de diciembre de 1992, el Gobierno de Puerto Rico, el Departamento de la
Vivienda (D.V.), la Autoridad de Carreteras y Transportación (A.C.T.), la
Autoridad de Acueductos y Alcantarillados (A.A.A.), la Autoridad de Edificios
Públicos (A.E.P.), la Autoridad de los Puertos (A.P.), la Autoridad de Energía
Eléctrica (A.E.E.), la Puerto Rico Telephone Company (P.R.T.C.) y el
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (D.R.N.A.) suscribieron un
acuerdo, objeto de análisis en este caso, con el Municipio de Ponce. Titularon tal acuerdo como "Convenio
para el Desarrollo de Proyectos Programados entre el Gobierno Central y el
Municipio de Ponce", en lo sucesivo el "Convenio". Dicho documento dispone lo siguiente:
CONVENIO
PARA EL DESARROLLO
DE
PROYECTOS PROGRAMADOS ENTRE EL GOBIERNO
CENTRAL
Y EL MUNICIPIO DE PONCE
En San Juan de Puerto Rico, hoy día 28 de octubre [de] 1992.
I.
COMPARECENCIA
Por la primera parte, EL GOBIERNO CENTRAL DEL
ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO, en adelante denominado "EL GOBIERNO
CENTRAL", representado por el Gobernador del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, Hon. Rafael Hernández Colón, la Autoridad de Carreteras
representada por su Director, el Ing. José L. Bigas Mulero, [la] Autoridad de
Acueductos y Alcantarillados[,] representada por su Directora, Ing. María
Margarita Irizarry, [la] Autoridad de Edificios Públicos[,] representada por su
Director, Arq. Luis Rafael Arias Albizu, [la] Autoridad de los Puertos[,] representada
por su Director, Gen. José A. Buitrago, [la] Autoridad de Energía Eléctrica[,]
representada por su Director, Sr. José A. Del Valle, [el] Departamento de la
Vivienda[,] representad[o] por su Administrador, Sr. Rigoberto Figueroa, [el]
Departamento de Recursos Naturales[,] representad[o] por su Secretario, Sr.
Santos Rohena Betancourt, y la Puerto Rico Telephone Company[,] representada
por su Director, el Ing. Ramón Arce[,] en adelante denominadas "LAS
AGENCIAS".
Por la segunda parte, EL MUNICIPIO DE PONCE, en
adelante denominado "EL MUNICIPIO, representado por su Alcalde, Hon.
Rafael Cordero Santiago.
Las partes aseguran tener la capacidad y autoridad
en Ley para otorgar este convenio, la cual surge de la Ley Núm. 81 de 30 de
agosto de 1991, según enmendada, conocida como la Ley de Municipios Autónomos.
I.
PREÁMBULO
En este convenio se pone en vigor la política
pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico establecida en la Ley de
Municipios Autónomos consistente en otorgarle a los municipios el máximo
posible de autonomía[,] además de proveerles a [é]stos los poderes y facultades
que sean necesarios para asumir un rol central y fundamental en su desarrollo
urbano, social y económico.
El Municipio de Ponce[,] en cumplimiento de lo
dispuesto en la Ley de Municipios Autónomos[,] ha invertido considerables
recursos económicos y humanos y tiempo en elaborar un Plan de Ordenamiento
Territorial para disponer para el mejor uso del suelo dentro de sus límites
territoriales y desarrollar proyectos de infraestructura para la promoción del
bienestar económico y social de su población mediante la adopción de un Plan de
Ordenamiento Territorial.
El Plan de Ordenamiento contiene el Programa de
Proyectos de Inversión en el Municipio de Ponce, debidamente certificados por
las agencias públicas pertinentes y por el Municipio, según corresponde, como
exige la referida Ley Núm. 81, según enmendada.
El análisis regional permite conocer las
características sociales y económicas de la población, así como conocer las
ventajas, oportunidades y limitaciones que presenta cada región. A su vez permite el tener un diagnóstico de
los componentes de infraestructura básica y las necesidades de construcción y
rehabilitación de los sistemas.
De esta forma se provee el análisis necesario que
permita la identificación de oportunidades y condiciones para estimular un
desarrollo balanceado a nivel regional y se optimice la competitividad
inter-regional.
Entre los proyectos de inversión certificados se
encuentran varios a ser desarrollados por las AGENCIAS aquí
comparecientes. Los referidos proyectos
deben ser desarrollados en su totalidad para poder dar efecto al Plan de
Ordenación y efectuar el desarrollo del Municipio conforme a la política pública
expuesta en la citada Ley de Municipios Autónomos.
En consideración a las contraprestaciones antes
mencionadas, las partes contraen las siguientes OBLIGACIONES:
1.
Las AGENCIAS
completarán el desarrollo de los siguientes proyectos en el Municipio de Ponce.
a.
Autoridad de
Carreteras - Ver Anejo A
b.
Autoridad de
Acueductos y Alcantarillados
Ver Anejo B
c.
Autoridad de
Edificios Públicos - Ver Anejo C
d.
Autoridad de
los Puertos - Ver Anejo D
e.
Autoridad de
Energía Eléctrica - Ver Anejo E
f.
Departamento
de la Vivienda - Ver Anejo F
g.
Departamento
de Recursos Naturales - Ver Anejo G
h.
Puerto Rico
Telephone Company - Ver Anejo H
2.
El Municipio
de Ponce[,] por su parte[,] ofrecerá el apoyo económico que esté dentro de su
presupuesto para la consecusión [sic] de los referidos proyectos.
II.
DISPOSICIONES
GENERALES
A. SEPARABILIDAD
Si cualesquiera de las disposiciones de este
convenio resultara imposible de cumplir o no válida esto no afectará la validez
o cumplimiento de cualquier otra disposición de este convenio.
B. ENMIENDAS
Las partes cumplirán estrictamente con los
términos y condiciones indicados en este convenio y no se reconocerá ninguna
enmienda a los mismos excepto por acuerdo escrito entre las partes.
C. ACCIONES JUDICIALES
Toda acción civil ordinaria o procedimiento legal
especial relacionado con la interpretación[,] alcance o cumplimiento de este
convenio será de la competencia exclusiva de la Sala de Ponce del Tribunal de
Primera Instancia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Las partes estipulan que todo procedimiento
judicial que sea presentado en otra Sala será trasladado a la Sala de Ponce.
D. TÉRMINO
Este convenio entrará en vigor inmediatamente que
sea firmado por las partes comparecientes.
Los proyectos aquí descritos, se llevarán a cabo según programados entre
el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1996.
V. ACEPTACIÓN
Los comparecientes aceptan el presente documento
por hallarlo a nuestra entera satisfacción y contento.
Y PARA QUE ASÍ CONSTE firmamos y otorgamos el
presente en San Juan, Puerto Rico a 28 de octubre de 1992.
Fdo.
Hon. Rafael Hernández Colón
Gobernador de Puerto Rico
Hon. Rafael Cordero Santiago
Alcalde de Ponce
Ing. Jorge L. Bigas Mulero
Director
Autoridad de Carreteras
Ing. María Margarita Irizarry
Directora
Autoridad de Acueductos
Arq. Luis Rafael Arias Albizu
Director
Autoridad de Edificios Públicos
Gen. José A. Buitrago
Director
Autoridad de los Puertos
Sr. José A. Del Valle Vázquez
Director
Autoridad de Energía
Eléctrica
Sr. Rigoberto Figueroa
Administrador
Departamento de la
Vivienda
Sr. Santos Rohena
Betancourt
Secretario
Departamento Recursos
Naturales
Ing. Ramón Arce
Presidente
Puerto Rico Telephone
Co.
El 15 de septiembre de 1993 se inscribió el
"Convenio" en el Registro de Contratos del Municipio de Ponce, y al
día siguiente en la Oficina del Contralor de Puerto Rico.
Como mencionáramos previamente, el 29 de octubre de 1992
se aprobó y entró en vigor la Ley Núm. 84, supra. Por virtud de la misma, se enmendó el Art.
13.011 de la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81, supra. A la luz de dicha enmienda, las partes
suscribientes del "Convenio" pretendieron imprimirle efectividad
obligatoria a los programas de obras y proyectos incluidos en la Sección del
Programa de Proyectos de inversión certificados por las agencias públicas
suscribientes, de conformidad a las prioridades de la administración del
gobierno saliente el 31 de diciembre de 1992.[3] Se pretendió imprimirle tal efectividad al
"Convenio" durante el próximo período de gobierno, que se extendió
del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 1996, a cargo, por mandato
democrático del Pueblo de Puerto Rico, de una nueva administración de
gobierno. No obstante, el Municipio de
Ponce podía revisar su Plan de Ordenación, sobre el cual se suscribió el
"Convenio", durante dicho período ante la Junta de Planificación, a
tenor con el Art. 13.008 de la Ley de Municipios Autónomos.[4] Dicha ley no contempló expresamente
disposición análoga que les permitiera a las agencias públicas revisar ante la
Junta de Planificación las certificaciones emitidas y relacionadas con los
programas de obras y proyectos a realizarse dentro del Plan de Ordenación
Territorial del Municipio de Ponce y objeto del "Convenio", para
ajustarlas y armonizarlas a las prioridades de la nueva administración de
gobierno, objeto del mandato democrático del Pueblo de Puerto Rico.
Mediante la enmienda antes aludida, se pretendió obligar
a la Junta de Planificación a dar consideración prioritaria, durante el período
del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 1996, a la sección del Programa de
Proyectos de Inversión certificados por las agencias públicas concernidas, de
conformidad a las prioridades de la administración del gobierno saliente. Dicho estatuto le imprimió instrucciones a
la Junta de Planificación a dar consideración prioritaria, en la formulación de
política pública de la nueva administración de gobierno, a dicha sección de
Programas de Proyectos de Inversión en su Programa de Proyectos de Inversiones
de Cuatro Años. Igual situación se
extendió a la Oficina de Presupuesto y Gerencia, con relación al presupuesto
anual que somete a la Asamblea Legislativa de Puerto Rico.
Durante el mes de abril de 1993, se celebró una reunión
en la Fortaleza entre los recién nombrados jefes de los departamentos del
Gobierno Central, secretarios y directores ejecutivos de las distintas
instrumentalidades públicas que alegadamente estaban obligadas por el
"Convenio", el Secretario de la Gobernación del Gobierno Central
entrante y el Alcalde del Municipio de Ponce.
En dicha ocasión éste último solicitó de los representantes del Gobierno
Central y de las agencias allí presentes, el cumplimiento específico con los
compromisos de inversión contraídos en el "Convenio". Los representantes del Gobierno Central y de
las instrumentalidades públicas le indicaron qué proyectos se llevarían a cabo
y cuáles no.[5]
Resulta altamente perturbador y preocupante las
conclusiones del Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de Circuito de
Apelaciones sobre estos extremos.
Veamos.
El Tribunal de Primera Instancia concluyó lo siguiente:
27- Las instrumentalidades públicas demandadas no
hicieron uso de los mecanismos que contempla la Ley de Municipios Autónomos, supra,
para solicitar al Municipio una revisión parcial del plan de ordenación
territorial, sino que de manera unilateral dejaron de cumplir con varios de los
compromisos de inversión contraídos en el Plan de Ordenación Territorial y el
convenio objeto del presente litigio.
El Tribunal de Circuito de Apelaciones concluyó lo
siguiente:
Aunque en la Ley de Municipios
Autónomos, supra, ni en los Reglamentos adoptados por la Junta existe
expresamente procedimiento alguno para regular cualquier enmienda propuesta por
las agencias gubernamentales, es menester señalar que resultaría difícil pensar
que la Ley de Municipios Autónomos, supra, no dispone para que otra
parte que no sea el Municipio pueda solicitar la revisión parcial de esos
Planes. Tomando en consideración lo
dispuesto en el Artículo 13.008 de dicha Ley, supra, entendemos que es
razonable que si las agencias o la Junta quieren revisar el Programa del Plan
de Ordenación Territorial, en específico los proyectos de inversión
certificados, ya sea por ellos mismos o a través de la Junta -quien tiene la
obligación de incluirlos en el P.I.C.A.- éstas deben solicitar a los
municipios autónomos que inicien el proceso de revisión, dispuesto en dicho
Artículo. Es decir, a solicitud de
éstas, el municipio debe celebrar vistas públicas. Las enmiendas deben ser aprobadas por la asamblea [sic] municipal
[sic] mediante Ordenanza, adoptados por la Junta y ratificadas por el
Gobernador. En caso de que el municipio
se niegue a revisar, las agencias y la Junta podrán, entonces, solicitar su
revisión ante los tribunales. De ello
no ocurrir o el municipio no estar conforme con lo adoptado por la Junta o lo
ratificado por el Gobernador, entonces el municipio tiene el derecho de acudir
a los Tribunales. Como en el caso de
autos no se siguió dicho trámite, el Municipio presentó el pleito que origina
los recursos de epígrafe, ya que las certificaciones que acompañaban al Plan de
Ordenación Territorial y al Convenio antes referido, firmados por las agencias
del Gobierno Central y adoptados válidamente por la Junta, y la Ley de
Municipios Autónomos, supra, no contemplan las enmiendas unilaterales a
los Planes de Ordenación y menos aún a los proyectos certificados en el
Programa de Proyectos de Inversión.
(Énfasis nuestro.)
El Tribunal de Primera Instancia
determinó que las agencias públicas no hicieron uso de unos mecanismos que la
Ley de Municipios Autónomos, supra, no contempló expresamente para
ellas. Expresó, que las referidas
agencias tenían que solicitarle al municipio una revisión parcial del Plan de
Ordenación Territorial, aún cuando concluyó que la posición del Municipio era
el cumplimiento específico de parte del Gobierno Central con los compromisos de
inversión contraídos en el "Convenio". Por otro lado, el Tribunal de Circuito de Apelaciones partió de
la premisa que ni la Ley de Municipios Autónomos, supra, ni los
Reglamentos de la Junta de Planificación[6]
disponen expresamente sobre procedimiento alguno para permitir cualquier
enmienda propuesta por las agencias públicas.
No obstante, le resultó difícil pensar que la Ley de Municipios
Autónomos, supra, no permitiera que otra parte que no fuera el Municipio
pudiera solicitar la revisión parcial ante la Junta de Planificación del Plan
de Ordenación Territorial. La
realidad es que su letra escrita no lo contempló. A tenor con el Art. 13.008, supra, razonó que si las
agencias públicas referidas o la Junta de Planificación querían revisar el
Programa de Proyectos del Plan de Ordenación Territorial, en específico los
proyectos de inversión certificados, ya sea por ellos mismos o a través de la
Junta de Planificación, debieron solicitarle al Municipio de Ponce que iniciara
el proceso de revisión dispuesto para los municipios por el Art. 13.008, supra. El Tribunal de Circuito de Apelaciones hace
relación a un procedimiento que no está disponible ni en la Ley de Municipios
Autónomos, supra, ni en los Reglamentos de la Junta de Planificación,
directamente para las agencias públicas del Poder Ejecutivo. El efecto directo de su razonamiento es que
las agencias públicas que responden, de acuerdo a la Constitución de Puerto
Rico, a la formulación de política pública del gobierno electo, de conformidad
al mandato democrático del Pueblo, no están sujetas a las prioridades
establecidas por ese gobierno para todo Puerto Rico, sino a aquéllas que
determine como prioritarias el Gobierno Municipal de Ponce para aquella región,
a tenor con las prioridades del Gobierno Central saliente. Que dichas agencias tendrían que pedirle a
dicho municipio que inicie el referido proceso de revisión, pues ellas no
pueden hacerlo directamente. De no
estar de acuerdo el Municipio de Ponce con la revisión solicitada por las
agencias y la Junta, afirma el Tribunal de Circuito de Apelaciones que podrían
éstas acudir a los tribunales. El
efecto del "Convenio" antes indicado se reduce a que las agencias
públicas no podrían desarrollar la política pública del gobierno electo,
armonizando los proyectos del Municipio de Ponce con los de los demás
municipios de Puerto Rico, a menos que el Municipio de Ponce acceda, a petición
de las agencias, a iniciar la revisión de su Plan de Ordenación Territorial
ante la Junta de Planificación.
Concluyó el Tribunal de Circuito de Apelaciones que, de no acceder el
municipio a tal reclamo, entonces el Gobierno de Puerto Rico tendría que acudir
a los tribunales como su único recurso.
De acudir el Municipio, a petición de las agencias, a revisar el Plan de
Ordenación Territorial ante la Junta de Planificación, y éste no estar conforme
con lo determinado por ésta última y con lo aprobado por el nuevo Gobernador,
entonces, expresa el Tribunal de Circuito de Apelaciones, el Municipio podría
acudir a los tribunales. El efecto
directo de su razonamiento, es que del Municipio no estar de acuerdo con la
revisión por él iniciada ante la Junta de Planificación, el ayuntamiento
tendría la potestad de depositar en los tribunales la formulación de política
pública sobre tal asunto.
La opinión mayoritaria concluye que
la sentencia recurrida, en cuanto a la posposición de los daños determinados
por el foro de instancia, debe ser modificada para dejar sin efecto las
modificaciones que, a su vez, le hiciera el Tribunal de Circuito de Apelaciones
a la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia. En cuanto a sus demás extremos la confirma,
incluyendo lo antes indicado. No
obstante, expresa que las agencias públicas no hicieron uso de los mecanismos
dispuestos por el Art. 13.008, supra.
No nos presenta duda alguna cuál fue
el propósito de la Ley Núm. 81, supra, de descentralizar el Gobierno de
Puerto Rico. No nos corresponde
evaluar su sabiduría. El único juez de
tal asunto es el Pueblo de Puerto Rico.
No obstante, nos corresponde velar que el ejercicio de formulación de
política pública de Puerto Rico esté sujeto sólo a la "voluntad del
Pueblo". No debemos permitir que
esa voluntad quede limitada o restringida por los términos de un
"Convenio" entre una administración saliente del Gobierno de Puerto
Rico y un municipio, limitando irrazonablemente la facultad del Gobierno
Central, elegido por el mandato democrático del Pueblo, de establecer
prioridades y determinar el interés público de toda la ciudadanía.
La opinión mayoritaria expone, que
debido a la no utilización por parte de las agencias públicas de los mecanismos
dispuestos por el Art. 13.008, supra, para la revisión parcial del Plan
de Ordenación Territorial, el Municipio de Ponce instó una acción ante el
Tribunal de Primera Instancia para exigir el cumplimiento específico de las
obligaciones impuestas por el Convenio y la Ley de Municipios Autónomos, supra,
a las entidades demandadas. Como
mencionáramos previamente, del texto de dicho estatuto surge claramente que no
se le extendió a tales agencias el uso de los referidos mecanismos.
Durante el proceso ante el Tribunal de Primera Instancia,
Sala Superior de Ponce, se estipularon por las partes los hechos siguientes:
1. A mediados del año 1990 el Municipio de Ponce
comenzó a recopilar datos cartográficos y socioeconómicos y a elaborar las
líneas generales de un Plan Maestro.
2. El 12 de diciembre de
1990 el Alcalde de Ponce, Hon. Rafael Cordero Santiago, presentó la idea del
Plan Maestro a una concurrencia que se dio cita en el Teatro La Perla de Ponce.
3. En enero de 1991 el
Municipio creó la Oficina del Plan Maestro y en los meses siguientes contrató
personal técnico especializado para la elaboración del Plan Maestro.
4. El 30 de agosto de 1991 entró en vigor al [sic]
Ley Núm. 81, conocida como Ley de Municipios Autónomos, la cual ha sido objeto
de distintas enmiendas desde su aprobación.
5. El Municipio de Ponce
se acogió a las disposiciones de la Ley de Municipios Autónomos para elaborar
en lugar del Plan Maestro, el Plan de Ordenación Territorial contemplado por
dicha ley.
6. El Plan de Ordenación
Territorial elaborado por el Municipio tiene vigencia de ocho (8) años y está
compuesto del Memorial, el Programa y la Reglamentación.
7. El Programa del Plan
Territorial del Municipio de Ponce tiene un plazo de (4) años.
8. Con participación
ciudadana, el Municipio celebró todas la [sic] vistas públicas requeridas por
la Ley y notificó dicha celebración a la Junta de Planificación.
9. Para fines de la
elaboración del Plan, el Municipio creó las Juntas de Comunidad requeridas por
la Ley.
10. Con fecha de 22 de
octubre de 1992 la Asamblea Municipal aprobó el Plan de Ordenación para el
Municipio de Ponce.
11. Con fecha del 28 de
octubre de 1992 la Junta de Planificación adoptó el Plan de Ordenación.
12. El Estado Libre
Asociado y todas la [sic] agencias públicas aquí demandadas exceptuando la Junta
de Planificación, suscribieron un convenio con el Municipio de Ponce que
titularon "Convenio para el Desarrollo de Proyectos Programados entre el
Gobierno Central y el Municipio de Ponce". Este convenio está fechado el 28 de octubre de 1992, pero algunos
de los que lo suscribieron en fechas posteriores al 28 de octubre, recayendo
dichas fechas que no pueden identificar con precisión, entre los meses de
noviembre a diciembre de 1992.
13. El Plan de Ordenación
es administrado hoy día por el Municipio de Ponce, extendiendo éste en una
buena medida los permisos de obras de urbanización, la autorización de planos
de inscripción y otras autorizaciones en cuanto a proyectos que anteriormente
otorgaba la Junta de Planes o la Administración de Reglamentos y Permisos.
El Tribunal de Primera Instancia determinó que:
...[e]l primer Programa de Inversión de Cuatro Años (PICA) que aprobó la
Junta de Planificación con posterioridad a haber adoptado el Plan de Ordenación
Territorial para el Municipio de Ponce, lo fue para el cuatrienio que da
comienzo con el año 1993-94 y se extiende el [sic] año 1996-97. A pesar de que el Municipio de Ponce le
requirió a la Junta de Planificación que incluyera en dicho PICA todos los
proyectos certificados por las intrumentalidades [sic] aquí demandadas e
incluídos [sic] en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Ponce,
ésta sólo incluyó los proyectos que las instrumentalidades públicas demandadas
le pidieron que incluyera. Los proyectos
incluídos [sic] en el PICA 1993-2996-97 son:
PR-2, Extensión Ronda de Circunvalación
Sur, conector a Expreso (Fase I) y construcción de las calles marginales
(norte-sur). Incluído [sic] para
1993-94, 1994-95 y 1995-96.
PR-2, Desvío Norte o Ronda de
Circunvalación Baldorioty de Castro.
Incluídos [sic] para 1993-94, 1994-95 y 1995-96.
PR-9, desde la PR-10 existente hasta la
RR-52 y desde la PR- 132 hasta la PR-2.
Incluído [sic] para 1993-94, 1994-95,
1995-96 y 1996-97.
PR-9, desde la PR-14 o Ave. Tito Castro
hasta la PR-503 (Fase II-A) y desde la PR 503 hasta la PR-10 existente (Fase
II-B). Incluído [sic] para 1993-94,
1994-95, 1995-96 y 1996-97.
PR-10, Ave. Hostos -Mejorar y habilitar a
cuatro carriles el tramo enre [sic] Ave. Abolición y la PR-52. Incluído [sic] para 1995-96 y 1996-97.
PR-14 Ave. Malecón- Construcción de
intersección a desnivel con la calle Comercio, PR-133. Incluído [sic] para 1993-94, 1994-95 y
1995-96.
PR-14, Ave. Tito Castro (Fase I) desde la Ave.
Fagot hasta la Int. con PR-9. Incluído
[sic] para 1994-95 y 1995-96.
Puente La Guadalupe - Terminaciones
Arquitectónicas. Incluído [sic] para
1993-94.
PR-139, Desde la PR-14 hasta la antigua
PR-139. Incluído [sic] para 1994-95 y
1995-96.
Adquisición de Terrenos Planta de
Filtración Cerrillos. Incluído [sic]
para 1994-95, 1995-96 y 1996-97.
Línea de Transmisión 36" a Las
Monjitas. Incluído [sic] para 1993-94,
1994-95 y 1995-96.
Troncal Sanitaria 24" Diá.,
PR-14. Incluído [sic] para 1993-94.
Soterrado de la Zona Histórica. Incluído [sic] para 1993-94, 1994-95 y
1995-96.
Expansión de pista hacia el oeste,
Aereopuerto [sic] de Ponce. Incluído
[sic] para 1993-94.
Concluyó
el Tribunal de Primera Instancia, que la Junta de Planificación de Puerto Rico
actuó de esa forma, a pesar de que las instrumentalidades públicas demandadas
no le solicitaron la revisión del Plan de Ordenación Territorial del Municipio
de Ponce, a tenor con el mecanismo que afirma éstas tenían disponible al amparo
del Artículo 13.008 de la Ley de Municipios Autónomos, supra.
El
Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Ponce, expresó que el no haber
realizado los proyectos, cuyo cumplimiento específico solicitó el ayuntamiento,
ha desarticulado la implantación del Plan de Ordenación Territorial del
Municipio de Ponce e imposibilitó el logro de sus objetivos. Determinó, que dicho municipio sufrió daños
como consecuencia del incumplimiento de las agencias demandadas con sus compromisos
de inversión acordados en el "Convenio". Estimó como daños sufridos por el ayuntamiento, la pérdida de
recaudos por concepto de arbitrios de construcción por las obras y proyectos
demorados o que no se realizaron, patentes municipales y contribuciones sobre
la propiedad. Sobre estos dos últimos,
el Tribunal de Primera Instancia expresó que "[l]a actividad económica
derivada del conjunto de proyectos no efectuados por las entidades demandadas
produjo que no se generaran los gastos, ingresos y ventas por lo que no se
realizaron los recaudos municipales".
El
Tribunal de Primera Instancia declaró con lugar la demanda interpuesta por el
Municipio de Ponce y, en su consecuencia, ordenó a las instrumentalidades
públicas demandadas a la construcción de las obras y proyectos solicitados por
el primero. Apoyó su decisión en el
ordenamiento jurídico vigente sobre "los contratos que se producen entre
personas particulares". Concluyó,
como cuestión de derecho, que "[c]ualquier interpretación sobre la
incidencia que dicho acuerdo produce sobre el interés público y el ejercicio de
los poderes para su defensa, deben interpretarse sin perjudicar o menoscabar la
filosofía íntima de la figura del contrato". Consideró como imperativo el ejercicio de la ponderación en este
tipo de casos, porque de otra forma se esfumaría el concepto del contrato, y el
Estado perdería un instrumento magnífico para las múltiples finalidades que
precisa dicha institución. Expresó, ese
Tribunal, que "[n]o existe, pues, fórmula jurídica más eficaz y
transparente para regular las relaciones voluntarias en un convenio en que el
Estado comparece como parte, que la figura del contrato".
Las
instrumentalidades públicas, demandadas de autos, sostuvieron ante el Tribunal
de Primera Instancia que el "Convenio" era nulo. Se apoyaron en vicios del consentimiento, al
realizarse el concurso de voluntades y la ilicitud de su causa. Alegaron que el referido acuerdo operaba en
detrimento y perjuicio del público y del bienestar general de Puerto Rico y sus
habitantes, en la medida que concentró indebidamente importantes inversiones y
recursos, en un período de cuatro años, en un área determinada del país, en
perjuicio de otras áreas que tienen necesidades urgentes.
El
Tribunal de Primera Instancia concluyó que la causa del "Convenio" lo
fue el interés público. A pesar de
que reconoce la prominencia que el mismo otorga al Municipio de Ponce, con
relación a los demás municipios de la Isla, expresa que "el poder judicial
no puede estar por encima de una determinación del poder ejecutivo, comprendida
dentro del ámbito de sus prerrogativas y facultades constitucionales, que
decidió descentralizar el gobierno y desarrollar el área sur utilizando los
mecanismos que la Ley de Municipios Autónomos, supra, provee".
En
apoyo de su decisión, el Tribunal de Primera Instancia expresó que "[e]l
acto de aprobación de un acuerdo en el que interviene el Estado como parte
contratante se identifica por medio de los programas de proyectos de inversión
certificados por entidades gubernamentales contratantes. Por medio de estas certificaciones se evita
que por impulso de la negociación contractual queden desbordadas las
asignaciones presupuestarias. La
importancia de los certificados de inversión para la validez y ejecución del
convenio estriba en que la realización de las obras dependen, en muchas
ocasiones, en los créditos disponibles.
Por consiguiente, al asegurarse de la existencia y disponibilidad de los
fondos, se evita que el factor financiero deforme el acuerdo de voluntades que
recoge un convenio de esta naturaleza".
Expresó,
además, que si bien es cierto que el Departamento de la Vivienda y el de
Recursos Naturales y Ambientales no son entidades autónomas
presupuestariamente, su obligación conforme al Artículo 13.011 de la Ley
de Municipios Autónomos, supra, consiste en tener que solicitar los
fondos para que los proyectos se incluyan en el Programa de Inversión de Cuatro
Años (PICA), estando obligada la Junta de Planificación a someterlos a
la Oficina de Presupuesto y Gerencia que, a su vez, estaba obligada a
presentarlo y proponerlo de esa forma a la Asamblea Legislativa.
Fundamentó
el Tribunal de Primera Instancia su decisión con las expresiones de este
Tribunal en Mun. de Ponce v. Gobernador,[7] a los efectos que "[e]l Estado es un
contratante como otro cualquiera y tiene que cumplir con lo que se comprometió
independientemente de los cambios en administraciones de gobierno".
Razonó el Tribunal de
Primera Instancia que la "ampliación del marco de acción de los municipios
a áreas que hasta el presente le habían sido vedadas, representa una
democratización de nuestro proceso político garantizándole a la ciudadanía un
gobierno efectivo y responsivo a sus necesidades y aspiraciones". Expresó, además, que "[e]l sentido de
autodisciplina judicial que impulsa al juzgador a aplicar la voluntad del
legislador, desdeñando la propia, es indispensable para que funcione
ordenadamente un sistema de organización gubernamental. Convalidar las defensas aducidas por las
agencias públicas, aquí demandadas, representaría trastocar el orden
constitucional y encadenaría en forma jurídica ineludible al orden jurídico
puertorriqueño [sic] una visión arcaica de extrema centralización de los
servicios que brinda el Estado".
Al
declarar con lugar la demanda, el Tribunal de Primera Instancia reconoció como
eficaz el "Convenio" y le imprimió fuerza vinculante entre las
partes, y en cuanto al Poder Judicial se refiere expresó: "reconocemos que
dicho acuerdo también comporta y conlleva un deber de observancia por parte de
los jueces y tribunales. Al reconocer
la validez del mismo, elevamos a categoría de precepto jurídico entre las
partes el acuerdo y le dotamos total eficacia legal, pues sus efectos son
necesariamente impuestos por ley. De lo
contrario propiciaríamos litigios de esta índole cada vez que ocurre un cambio
de gobierno que desaprueba la gestión municipal que logra acogerse a los
beneficios de la Ley de Municipios Autónomos, supra".
Inconformes
con lo actuado y la decisión del Tribunal de Primera Instancia, acudieron al
Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante sendos recursos de apelación, el
Gobierno Central y las instrumentalidades públicas, demandadas de autos, y
señalaron como errores cometidos por el Tribunal de Primera Instancia los
siguientes:[8]
A. determinar que el Plan de Ordenación
Territorial cumple con los requisitos esenciales de la Ley de Municipios
Autónomos para su validez. (Junta,
P.R.T.C., A. de C., Vivienda, Recursos Naturales, A.E.P.)
B. no declarar inconstitucional la manera
en que se implementó la Ley de Municipios Autónomos en este caso. (P.R.T.C., A. de C., Vivienda, Recursos
Naturales)
C. pretender dar obligatoriedad a unos
alegados compromisos en contraposición con la legislación vigente y rectora
para la Junta de Planificación. (Junta)
D. anteponer las disposiciones de la ley [sic] de Municipios Autónomos a la ley orgánica de la autoridad [sic], cuando debió armonizar los mismos en pro de [sic] interés público. (A.A.A.)
E. considerar exclusivamente los intereses del Municipio en perjuicio del servicio público esencial que para todo Puerto Rico presta la autoridad. (A.A.A.)
F. declarar que el Convenio objeto del
presente pleito es un contrato a tenor con nuestro ordenamiento jurídico. (P.R.T.C., A. de C., Vivienda, Recursos
Naturales, A.A.A.)
G. no declarar que, de atender el Convenio
suscrito entre el Municipio de Ponce y las codemandadas como un contrato el
mismo es inválido, nulo e inexistente por carecer de causa, u ostentar causa
ilícita, y por falta de consentimiento válido.
(P.R.T.C., A. de C., Vivienda, Recursos Naturales, A.A.A.)
H. no determinar que el alegado Convenio considerado como contrato o como obligación legal, es nulo por ser contrario a la ley. (A.A.A.)
I. declarar que el Convenio se perfeccionó
con la última firma de los contratantes.
(Junta)
J. no declarar que, aún considerando el
alegado convenio como un contrato en principio válido, la Autoridad, no viene
obligada al cumplimiento específico de todas sus disposiciones, bajo la
cláusula implícita de revisibilidad de los contratos (Rebus Sic Stantibus)
(A.A.A.)
K. ordenar la terminación de obras de soterrado en la Zona Histórica de la Playa de Ponce, cuando la prueba testifical demostró que no hubo un acuerdo final sobre qué tipo de trabajos se iban a realizar, ya que el nivel freático del suelo hacía imposible realizar dicho soterrado. (A.E.E.)
L. concluir que los proyectos que se incluyeron en el Plan de Ordenación Territorial son de la "íntegra responsabilidad" de AEP en particular. (A.E.P.)
M. concluir que la AEP contrajo la obligación de efectuar los proyectos incluidos en el convenio. (A.E.P.)
N. concluir que los proyectos incluidos en el convenio formaban parte del programa de obras permanentes de AEP. (A.E.P.)
O. concluir que la AEP determinó su propia capacidad financiera para ejecutar los proyectos dentro del plazo programado. (A.E.P.)
P. concluir que AEP comprometió su presupuesto para llevar a cabo los proyectos incluidos en el convenio. (A.E.P.)
Q. concluir que AEP incluyó los fondos para el financiamiento de los proyectos en el PICA que la Junta de Planificación sometió a la Asamblea Legislativa. (A.E.P.)
R. concluir que AEP debió traer al Departamento de Salud, Policía de Puerto Rico y Departamento de Educación como terceros demandados. (A.E.P.)
S. ordenar el cumplimiento específico de obras de soterrado contra la AEE y la Puerto Rico Telephone Company (PRTC) cuando no se trajo al pleito dos partes indispensables, a saber: el Instituto de Cultura Puertorriqueña y la Administración de Derecho al Trabajo. (A.E.E.)
T. no declarar la desestimación de la
demanda por falta de partes indispensables, lo que invalida la Sentencia. (P.R.T.C., A. de C., Vivienda, Recursos
Naturales)
U. conceder daños pecuniarios al Municipio
de Ponce, en la computación de dichos daños y en no encontrar que el Municipio
de Ponce no mitigó sus alegados daños.
(P.R.T.C., A. de C., Vivienda, Recursos Naturales)
V. conceder partida de daños a el [sic] Municipio en contra de la Autoridad sin considerar la doctrina de mitigación de daños, ni los proyectos en controversia realizados por la autoridad o que resultasen innecesarios. (A.A.A.)
W. imponer daños a la AEE por haber detenido sus trabajos, cuando la prueba desfilada y no refutada demostró que dicha paralización se debió a la propia acción del Municipio de Ponce no mitigando los mismos y a la falta de recursos humanos para dicha obra, provenientes del Instituto de Cultura Puertorriqueña (ICP) y la Administración de Derecho al Trabajo (ADT). (A.E.E.)
Y. concluir que AEP debe compensar al Municipio de Ponce por los arbitrios sobre la construcción no recaudados, patentes municipales no recaudadas y contribuciones sobre la propiedad no recaudadas. (A.E.P.)
Z. declarar que la Junta de Planificación
es solidariamente responsable en proporción a los daños causados por los
proyectos que dejó de incluir en el Programa de Inversión de Cuatro Años (PICA)
de 1993-94 y 1996-97, de los que estaban incluidos en el convenio y que no se
realizaron conforme a lo que se programó.
(Junta), e
A.A. incluir a la PRTC, como instrumentalidad obligada al pago de $16,418,545.00, según la proporción del monto de inversión no realizada en los proyectos dejados de construir. (P.R.T.C.)
El Tribunal
de Circuito de Apelaciones modificó la sentencia del Tribunal de Primera
Instancia, y así modificada la confirmó, determinando que las agencias
públicas, demandadas de autos, estaban obligadas a cumplir con los compromisos
contraídos en el Plan de Ordenación Territorial y el "Convenio" entre
las partes, de desarrollar los referidos proyectos en el Municipio de Ponce.
La Autoridad de
Carreteras, la Puerto Rico Telephone Company, el Departamento de la Vivienda y
el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales alegaron que la manera en
que se aplicó la Ley de Municipios Autónomos, supra, a las
circunstancias de este caso, es inconstitucional. Invocaron la invalidez del estatuto ante el Tribunal de Primera
Instancia[9]
y el Tribunal de Circuito de Apelaciones, en atención a que viola el principio
de que las leyes deben ser en beneficio de la comunidad en general. El Tribunal de Circuito de Apelaciones
despachó tal asunto acogiendo el planteamiento del Municipio de Ponce, de que
tales agencias no tienen legitimación activa "para plantear en este
aspecto la inconstitucionalidad de la Ley de Municipios Autónomos".
El Tribunal de Circuito de
Apelaciones decidió que el Tribunal de Primera Instancia no erró al pretender
dar obligatoriedad a los compromisos contraídos por las agencias públicas en el
"Convenio", por no estar en contraposición con la legislación vigente
y rectora de la Junta de Planificación.
Expresó, ese Tribunal, que "la Ley de Municipios Autónomos, en su
Artículo 13.011, supra, establece que una vez el Gobernador haya
aprobado el Plan, éste obliga a las agencias en cuanto a los programas
incluidos en la sección de proyectos de inversión certificados por las
agencias. También este artículo dispone
que será obligación de la Junta darle consideración prioritaria a dichos
proyectos para incluirlos en el Plan de Inversión de Cuatro Años, al igual que
será obligación de la Oficina de Presupuesto y Gerencia someterlos a la Asamblea
Legislativa quedando, de esa manera, las agencias obligadas según sus
presupuestos". Al realizar una
interpretación conjunta de la Ley de Municipios Autónomos, supra, y la
Ley Orgánica de la Junta de Planificación, Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975,
en su Artículo 15,[10]
el Tribunal de Circuito de Apelaciones expresó: "notamos que entre éstos
no existe conflicto irreconciliable alguno, ya que son las agencias
gubernamentales quienes deciden y certifican qué proyectos van a ser incluidos
dentro del Plan de Ordenación Territorial en la sección del Programa de
Proyectos de Inversión certificado que es adoptado por la Junta y aprobado por
el Gobernador, y equivale, en un principio, a una solicitud a la Junta de que
incluya dichos proyectos en el P.I.C.A. correspondiente. La Junta a su vez, al adoptar el Plan de
Ordenación, se compromete a darle consideración prioritaria a dichos
proyectos".
El Tribunal de Circuito de
Apelaciones validó la posición del Tribunal de Primera Instancia, sobre la
vigencia de la figura del contrato entre particulares en la controversia de
autos. Concluyó que la causa del
"Convenio" entre las partes es el interés público, porque éste
pretende lograr el bienestar del Municipio de acuerdo a lo dispuesto en el Plan
de Ordenación Territorial, que fue hecho conforme a lo dispuesto en la Ley de
Municipios Autónomos, supra.
Razonó el Tribunal de
Circuito de Apelaciones, que la Ley de Municipios Autónomos, supra, no
prohibe la intervención de los tribunales; que las partes no se opusieron en
ningún momento a seguir el trámite por la vía judicial. Expresó que "no estamos ante la
presencia de una agencia administrativa especializada designada por Ley para
atenderlo; y el enviar este caso al trámite administrativo, en esta etapa
avanzada de los procedimientos, sería inútil, fútil, inefectivo, innecesario,
costoso e injusto para todas las partes.
No hay duda, de que el derecho ni el debido proceso de ley están al
servicio de las cosas inútiles o innecesarias.
Pueblo v. Andréu González, 105 D.P.R. 315, 321 (1976)". Añadió sobre este asunto ese Tribunal, que
ante esas circunstancias el único camino que tenía era el de atezarnos al
trámite judicial escogido por las partes.
Puntualizó que al renunciar las agencias demandadas al trámite
administrativo, esas partes sólo podían acudir al tribunal conforme a las
disposiciones aplicables de nuestro Código Civil. Concluye, que como tampoco lo hicieron, el Municipio acudió al
foro judicial exigiendo a dichas agencias gubernamentales el cumplimiento
específico de sus alegadas obligaciones, arguyendo que éstas surgían de la
Ley de Municipios Autónomos, supra, y que el Convenio firmado por
el Municipio y las partes aquí apelantes, es una fuente alterna e independiente
de obligaciones que sirve para reforzar aquellas que surgen del Plan de
Ordenación Territorial y de las certificaciones que lo acompañan.
Inconforme con lo
dictaminado por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, las agencias demandadas
de autos acuden ante nos y señalan como errores cometidos por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones los siguientes:
Autoridad
de Carreteras y Transportación de Puerto Rico, Departamento de Recursos
Naturales y el Departamento de la Vivienda
Primer señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar que el
convenio objeto del presente pleito no es un contrato a tenor con nuestro
ordenamiento jurídico.
Segundo señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar que, de
atender el Convenio suscrito entre el Municipio de Ponce y las codemandadas
como un contrato, el mismo es inválido, nulo e inexistente por carecer de
causa, u ostentar causa ilícita, y por falta de consentimiento válido.
Tercer señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar que el Plan
de Ordenamiento del Municipio de Ponce es inválido y nulo por no cumplir con
requisitos esenciales para su validez, según establecido por la Ley de Municipios
Autónomos.
Cuarto señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar
inconstitucional la manera en que se implementó la Ley de Municipios Autónomos
en este caso.
Quinto señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar la
desestimación de la demanda por falta de partes indispensables, lo que invalida
la sentencia.
Sexto señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al conceder daños
pecuniarios al Municipio de Ponce, en la computación de dichos daños y en no
encontrar que el Municipio de Ponce no mitigó sus alegados daños.
Puerto
Rico Telephone Company
Primer señalamiento
de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar que el
convenio objeto del presente pleito no es un contrato a tenor con nuestro
ordenamiento jurídico.
Segundo señalamiento
de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar que, de
atender el convenio suscrito entre el Municipio de Ponce y las codemandadas
como un contrato, el mismo es inválido, nulo e inexistente por carecer de
causa, u ostentar causa ilícita, y por falta de consentimiento válido.
Tercer señalamiento
de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar que el Plan
de Ordenamiento del Municipio de Ponce es inválido y nulo por no cumplir con
requisitos esenciales para su validez, según establecido por la Ley de
Municipios Autónomos.
Cuarto señalamiento
de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al no declarar
inconstitucional la manera en que se implementó la Ley de Municipio [sic]
Autónomos en este caso.
Quinto señalamiento
de error
Erró el Honorable Tribunal [de] Primera Instancia al no declarar la
desestimación de la demanda por falta de partes indispensables, lo que invalida
la sentencia.
Sexto señalamiento
de error
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al conceder daños
pecuniarios al Municipio de Ponce, en la computación de dichos daños y en no
encontrar que el Municipio de Ponce no mitigó sus alegados daños.
Autoridad
de Energía Eléctrica de Puerto Rico
Primer señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Circuito [de] Apelaciones al confirmar la
determinación del Tribunal de Primera Instancia de no desestimar la demanda
contra la Autoridad de Energía Eléctrica, ya que quien realmente paralizó las
obras fue el propio Municipio de Ponce, quien a falta de los empleados de la
Administración de Derecho al Trabajo al igual que el Instituto de Cultura
Puertorriqueña no proveyó empleados en sustitución para la continuación de las
obras.
Segundo señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al no revocar la
imposición de daños a la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico; aun
cuando concluyó que la Autoridad no tuvo responsabilidad en el alegado
incumplimiento contractual.
Tercer señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al sostener la
determinación del Tribunal de Primera Instancia en cuanto a las obras en la
Zona Histórica de la Playa de Ponce, cuando la prueba desfilada demostró que no
hubo un acuerdo final en cuanto a éstas.
Autoridad
de Acueductos y Alcantarillados
1. Erró el Honorable
Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que el Convenio objeto del
presente caso es válido aun cuando no fue presentada copia del contrato a la
Oficina del Contralor dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de
su otorgamiento.
2. Erró el Honorable
Tribunal de Circuito de Apelaciones al no declarar que el alegado convenio es
nulo e inexistente por falta de concentimiento [sic] válido al momento de su
otorgamiento.
3. Erró el Honorable
Tribunal de Circuito de Apelaciones al sostener que el alegado convenio es de
naturaleza contractual.
4. Erró el Honorable
Tribunal de [Circuito de] Apelaciones al no declarar que aún considerando el
alegado convenio suscrito entre el Municipio y la Autoridad como un contrato,
dicho contrato es nulo por no tener causa válida.
5. Erró el Honorable
Tribunal de Circuito de Apelaciones al imponer a las agencias el pago de daños
al municipio aún cuando determinó que éstos eran especulativos e inciertos.
Autoridad
de Edificios Públicos
A. ERRORES A TODAS LAS PARTES
Primer señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal
de Primera Instancia al no declarar que el Plan de Ordenamiento del Municipio
de Ponce es inválido y nulo por no cumplir con requisitos esenciales para su
validez, según establecidos por la Ley de Municipios Autónomos.
Segundo señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal
de Circuito de Apelaciones al no decretar la nulidad de los [sic] convenio por
no cumplir con requisitos esenciales para su validez.
Tercer señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal
de Circuito de Apelaciones al determinar la obligatoriedad de los convenios
bajo la Ley de Municipios Autónomos.
Cuarto señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal
de Primera Instancia al no declarar que el convenio objeto del presente pleito
no es un contrato a tenor con nuestro ordenamiento jurídico.
Quinto señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal
de Circuito de Apelaciones al no ejercer su inherente facultad moderadora para
impedir el menoscabo del interés público.
Sexto señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal
de Circuito de Apelaciones al no determinar que el cumplimiento de las alegadas
obligaciones contractuales resulta en extremo oneroso.
Séptimo señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal
de Circuito de Apelaciones al no declarar la desestimación por falta de partes
indispensables, lo que invalida la sentencia.
Octavo señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal
de Circuito de Apelaciones al determinar la existencia de daños pecuniarios no
obstante concluir que los mismos resultan remotos y especulativos.
B. ERRORES PARTICULARES LEVANTADOS POR LA AEP
Noveno señalamiento de error
Erró el Tribunal de
Circuito de Apelaciones al determinar que una vez firmado el Plan de Ordenación
Territorial la obligación de realizar los proyectos recae en la AEP y no en las
agencias, quienes para poder reprogramar o cancelar sus compromisos tienen que
solicitarlo a la AEP, y ésta cumplir con el trámite establecido en la Ley de
Municipios Autónomos.
Décimo señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal
de Circuito de Apelaciones al concluir que la AEP tenía que solicitarle a la
Oficina de Presupuesto y Gerencia (OPG) que certificara y comprometiera el
presupuesto de las agencias concernidas en cuanto a la realización de los
proyectos que fueron certificados por la AEP en el Plan de Ordenación
Territorial.
Undécimo señalamiento de error
Erró el Tribunal de
Circuito de Apelaciones al concluir que los proyectos incluidos en el convenio
formaban parte del Programas de Obras
Permanentes de la AEP y que ésta obligo su propio presupuesto para la
realización de los mismos.
Duodécimo señalamiento de error
Erró el Honorable Tribunal
de Circuito de Apelaciones al determinar que no es imposible para la AEP
realizar los proyectos reprogramados o cancelados por las agencias.
Décimotercero [sic] señalamiento de error
Erró
el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar que la AEP debe
compensar al Municipio de Ponce por los daños alegados por dicha parte por
concepto de los proyectos que fueron reprogramados o cancelados por las
agencias originadoras de los mismos.
Inconforme
con lo dictaminado por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, el Municipio de
Ponce acude ante nos señalando como errores cometidos por ese Tribunal los
siguientes:
1.
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al modificar obligaciones cuyo
cumplimiento específico fué [sic] ordenado por el TPI.
2.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al posponer la
adjudicación de daños al Municipio de Ponce hasta tanto se terminen los
proyectos cuya construcción fue ordenada en la sentencia.
La
opinión mayoritaria concluye que las agencias demandadas no tienen razón
cuando argumentan que el "Convenio" transgredió el orden público,
porque fueron hechos a toda prisa, en el ocaso de una administración
gubernamental enfrentada a la inminencia del cambio, comprometiendo ilegalmente
a la próxima administración gubernamental.
La
mayoría determina que las demandadas de autos no tienen razón cuando sostienen
que el "Convenio" es nulo, porque no fue remitido a la Oficina del
Contralor e inscrito en el Registro de Contratos del Municipio, sino hasta el
13 de septiembre de 1993. Sostienen que
tal proceder no tiene la consecuencia de la nulidad del "Convenio", a
tenor con lo dispuesto en el Artículo 8.016 de la Ley de Municipios Autónomos.[11] Expresa sobre tal extremo la mayoría, que el
Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de Circuito de Apelaciones
concluyeron correctamente que "los recurrentes tenían la misma obligación
que el Municipio de presentar el convenio ante la Oficina del Contralor. No cumplieron con ello en absoluto. El Municipio, no obstante, cumplió, aunque
no dentro del término de quince días.
Coincidimos con el parecer de los tribunales inferiores, en el sentido
de que esto choca con los más elementales principios de equidad que impiden que
se vaya contra los actos propios".
Prescribe la mayoría que la disposición contenida en el último
párrafo del Artículo 8.016, supra, no rige la celebración ni el
cumplimiento del contrato, sino que presupone la existencia de un contrato
celebrado válidamente. Expresa que
"[e]ste último párrafo trata propiamente sobre el trámite de registro y
remisión establecido en la Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, cuyo propósito
es 'crear un mecanismo de cotejo para perpetuar circunstancial y
cronológicamente' los contratos gubernamentales. Ocasio v. Alcalde Mun. de Maunabo, 121 D.P.R. 37, 53-54
(1988)". Añade que "[l]a
consecuencia del incumplimiento del requisito de remisión no está prevista,
pues, en el Art. 8.016 de la ley, sino en el Art. 8.004, el cual establece que
'[n]o se autorizará desembolso alguno relacionado con contratos sin la
constancia de haberse enviado el contrato a la Oficina del Contralor de Puerto
Rico...' 21 L.P.R.A. sec. 4354".[12]
La
mayoría determina que no tienen razón las agencias demandadas cuando alegan que
el "Convenio" objeto del presente recurso no es un contrato, a tenor
con nuestro ordenamiento jurídico, y que el mismo es nulo por ser contrario al
interés público. Razona que los municipios,
de ordinario, contratan con agencias del Gobierno Central, y estos acuerdos
voluntarios se rigen por los principios generales de los contratos. Añade, que en materia de contratación
gubernamental, ya hemos tenido la ocasión de expresar que "[e]n nuestra
jurisdicción el principio rector en materia de contratos es la libertad de
contratación entre las partes. Los
pactos entre contratantes tienen fuerza de ley y deben ser cumplidos".[13]
Decide
la mayoría, que no ve ilicitud alguna en la causa del "Convenio", que
afirma es un contrato. No le impartió
mérito alguno a la alegación de las demandadas de autos, aquí peticionarias,
que la causa del "Contrato" es ilícita, porque se benefició el
Municipio de Ponce desproporcionalmente.
Considera que no procede que se pretenda equilibrar las
contraprestaciones en un "Convenio", como el del caso de autos,
mediante su valor económico para cada una de las instrumentalidades estatales o
para el Municipio. El manto de la
obligación de cada uno depende, según la mayoría, de la naturaleza de sus
responsabilidades. Califica el
"Convenio" como un contrato sui géneris, para descargar,
conjuntamente, responsabilidades que separadamente ya se tenían por ley. Determina que su causa es el interés
público.[14]
II
CONTRATO
El
Tribunal de Primera Instancia, el Tribunal de Circuito de Apelaciones y la
mayoría de este Tribunal entienden como presente la figura del
"contrato" en el "Convenio" celebrado entre las partes, a
tenor con el orden jurídico general de los contratos, cuya causa, afirman, es
el interés público.
El contrato existe desde que una
o varias personas consienten en obligarse respecto de otra u otras, a dar
alguna cosa, o prestar algún servicio.[15] Contrato es el acuerdo de voluntades de dos
o más partes por el que se crean, modifican o extinguen relaciones
pertenecientes al derecho de obligaciones.
En este sentido todo contrato es un negocio jurídico bilateral, pero no
todo negocio jurídico bilateral es un contrato. Si los sujetos en una
negociación persiguen un interés común y mediante el acuerdo de voluntades
colaboran los unos junto a los otros a su realización, nos encontramos con una
figura jurídica a la que no debe en puridad denominarse contrato, ni puede
aplicársele la mayor parte de las normas específicas dictadas para regular la
contratación.[16] Un contrato otorgado entre el Gobierno y una
persona particular debe interpretarse como si se tratara de un contrato entre
dos personas particulares.[17]
No
hay contrato sino cuando concurren los requisitos siguientes: consentimiento de
los contratantes, objeto cierto que sea materia del contrato y causa de la
obligación que se establezca.[18] Es inexistente o nulo un pretendido contrato
por faltar uno o más de los requisitos esenciales para su constitución. Cuando concurren los requisitos esenciales
para su consumación, el contrato existe.
No obstante, de estar afectado por algún vicio podría ser anulado.
En
los contratos onerosos se entiende por causa, para cada parte
contratante, la prestación o promesa de una cosa o servicio por la otra parte.[19] Los contratos sin causa, o con causa
ilícita, no producen efecto alguno. Es
ilícita la causa cuando se opone a las leyes y a la moral.[20] Se trata de una lesión a un interés
general de orden jurídico o moral.[21] La causa como elemento indispensable en todo
contrato, según el Art. 1227 del Código Civil, supra, no puede oponerse
a las leyes o a la moral, y su enfoque no puede limitarse a la vertiente
objetiva que visualiza sólo el contenido de las contraprestaciones objeto del
contrato. Esto es, los motivos o
móviles que indujeron a las partes a contratar son elementos extrajurídicos que
en principio pueden ponderarse en la consideración de la ilicitud de la causa,
"si lo aconsejan razones poderosas".[22] (Énfasis nuestro.)
Los
contratantes pueden establecer los pactos, cláusulas y condiciones que tengan
por conveniente, siempre que no sean contrarios a las leyes, a la moral, ni al
orden público.[23] En Puerto Rico hay libertad para
contratar. Las partes pueden celebrar
los contratos que tuvieren a bien, en ausencia de algún principio de derecho
constitucional, estatutario o de política pública que se lo impida.[24]
En
Puerto Rico prevalece la autonomía de la voluntad de los contratantes. No obstante, esta autonomía tiene como
límite que lo pactado no puede ser contrario a las leyes, a la moral, ni al
orden público. Por tal razón,
independientemente del tipo de contrato de que se trate y de la importancia que
éste merezca para las partes contratantes, es nulo e inexistente cuando resulta
contrario a las leyes, a la moral o al orden público.[25]
Conforme
a nuestro deber de dar concreción en cada caso a los conceptos generales del
ordenamiento jurídico, nos hemos pronunciado in extenso respecto al concepto de
"orden público".[26]
"Orden
público" es el conjunto de valores eminentes que guían la existencia y
bienestar de una sociedad. El concepto
de orden público recoge y ampara un interés social dominante por su
trascendencia, por el número de personas que afecta y por la valía de los
derechos que tiende a proteger. En gran
medida el orden público es acopio de normas de moral y de ética pública, que en
ocasiones alcanzan su exposición en la Constitución o en la ley, pero que aun
en ausencia de esta expresa declaración normativa, constituyen principios
rectores de sabio gobierno nacidos de la civilización, fortalecidos por la
cultura, la costumbre, por la manera de ser, en fin por el estilo de vida de
una sociedad. El orden público
necesariamente no se refiere, cuando se habla de contratos, al material
mantenimiento de la paz pública. Es
aquél que representa el interés público, social y de ley en el derecho
privado. Es lo permanente y esencial de
las instituciones, lo que aun favoreciendo a algún individuo en quien se
concreta algún derecho, no puede quedar a su arbitrio. La evolución jurídica camina decididamente
hacia una infiltración cada vez mayor de elementos éticos y sociales, de tono
imperativo, que de modo general en absoluto disciplinan las relaciones de
derecho privado, imprimiéndoles carácter público a expensas del principio de
autonomía de la voluntad que, de esta suerte, va perdiendo volumen en su
clásica y amplia esfera de acción.[27]
Al
reiterar la definición de orden público, hemos expresado que aún cuando éste
restringe la voluntad de la persona en el ámbito contractual, tal restricción
en gran medida sirve para garantizar esa misma libertad.[28]
El
orden público es considerado como parte integrante del bien común y constituye
el fin al que las normas de un determinado ordenamiento jurídico tienden. El orden público tiene como finalidad el
evitar que el Estado tenga que imponer algo que repugne al buen sentido de lo
justo o de lo moral, sólo porque se trata de la voluntad de los contratantes.[29]
El
orden público es un límite contra los abusos del ejercicio de la autonomía de
la voluntad en materia contractual. Es
un instrumento de operatividad de valores, reflejo de unas convicciones
sociales. Actúa como instrumento
jurídico progresivo y dimanante del ordenamiento jurídico para acomodarlo al
sentir y la realidad social del tiempo en que deba ser aplicado. Incorpora los principios fundamentales sobre
los que descansa el ordenamiento jurídico de un país.[30]
Nuestros
pronunciamientos anteriores reflejan la eficacia del concepto del orden público
como medio para lograr un balance entre la autonomía de la voluntad de los
contratantes y la imprescindible protección del bienestar común.[31] Como señalamos en Serra v. Salesian
Society,[32] los
tribunales no podemos auxiliar a litigantes que han incurrido en conducta
contraria a la ley, la moral o al orden público. Allí expresamos que no podemos auxiliar a esos litigantes para
que perfeccionen su transgresión.
"Hay una equidad que le debemos a la comunidad en
general". La doctrina en Puerto
Rico ha encontrado en el orden público una base dogmática para declarar nulas cláusulas
contractuales que atentan crasamente contra el buen orden del sistema jurídico.[33]
Como
norma general, para los efectos de la aplicación de las disposiciones y
doctrinas referentes a los contratos, el Estado se considera como un
contratante privado. Cuando el Estado
contrata, la interpretación del contrato debe hacerse como si se tratara de una
contratación entre dos personas particulares.[34] Ello significa que una vez el Estado
suscribe un contrato con una persona privada, ambos están obligados por las
normas generales relativas a los contratos, y sus correspondientes
interpretaciones a la luz de nuestros pronunciamientos aplicables.[35]
Por
otro lado, cuando la contratación involucra el uso de bienes o fondos públicos,
hemos insistido, además, en la aplicación rigurosa de todas las normas
pertinentes a la contratación y desembolso de esos fondos, a los fines de
proteger los intereses y dineros del pueblo.
Hemos enfatizado que el manejo prudente de fondos públicos está saturado
de intereses de orden público. Hemos
resaltado normativamente la imperiosa necesidad de evitar el dispendio, la
extravagancia, el favoritismo y la prevaricación en los contratos
gubernamentales.[36] Ciertamente, al interpretar el sentido
contemporáneo de la disposición del Código Civil que requiere que los contratos
no sean contrarios al orden público, no podemos ignorar que en la contratación
por el Estado, la sana y recta administración de los fondos del pueblo está
revestida del más alto interés público, y que todo organismo gubernamental
está obligado a observar cabalmente la esencia del principio consagrado en la
sección 9 del Artículo VI de la Constitución de Puerto Rico, de que los fondos
públicos sólo pueden gastarse para fines públicos legítimos. Como hemos señalado antes, todas las
actuaciones del gobierno están siempre circunscritas por la Constitución. El gobierno como contratante sigue siendo
el gobierno, y no puede actuar de un modo que esté reñido con los principios
que encarna el orden constitucional. El
concepto del "orden público" del Artículo 1207 del Código Civil, supra,
pues, incluye en su contenido la prohibición de cláusulas contractuales
contrarias a la política pública de origen constitucional que preconiza el uso
escrupuloso de los fondos públicos. El
concepto del "orden público", como acopio y reflejo de los principios
generales del derecho, ciertamente recoge un alto valor jurídico.
El
desembolso indebido o ilegal de fondos públicos son actos incompatibles con el
sistema de gobierno democrático consagrado en nuestra Constitución y apuntalado
en el respeto a la dignidad humana y los dineros del pueblo, como único
soberano. No importa las modalidades
que adopten, ni la jerarquía del funcionario envuelto, las mismas son
intolerables. En última instancia,
quien verdaderamente se perjudica, no sólo en lo económico sino en lo moral, es
la ciudadanía en general. Es pues,
obligación de los tribunales reivindicar esos valores fundamentales.[37]
Concluimos
que el "Convenio" suscrito entre las partes contraviene el interés
público inmanente en el conjunto de valores democráticos contenidos en la
Constitución de Puerto Rico, y que forman parte del orden público. Sobre este asunto abundaremos más adelante.
Presione para ver la continuación de esta opinión ó
ver Opinión del Tribunal