Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2001
2001
DTS 084 MUNICIPIO V. SUCESIONES DE MARCIAL 2001TSPR084
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Municipio de Loíza
Demandantes-Reconvenidos
Apelante-Recurrente
v.
Sucesiones de Marcial Suárez y
de Encarnación Fuentes, etc.
Demandados-Reconvenientes
Apelados-Recurridos
Certiorari
2001
TSPR 84
Número
del Caso: CC-1999-833
Fecha:
11/junio/2001
Tribunal
de Circuito de Apelaciones:Circuito Regional VII
Juez
Ponente: Hon.
Andrés E. Salas Soler
Abogado
de la Parte Recurrente: Lcdo.
Francisco San Miguel Fuxench
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. A. J. Bennazar Zequeira
Lcda. Ana M. Niggemann García
Lcda. Laura González Lugo
Materia: Revisión Administrativa, Declaración de impacto ambiental, Extracción
de arena.
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y
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del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la
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Opinión del
Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI
San Juan, Puerto Rico, a 11 de junio de 2001.
Tenemos la ocasión
para determinar, inter alia, cuándo se requiere una declaración de impacto
ambiental con relación a un proyecto de extracción de arena.
I.
La Sucesión
Marcial Suárez (Sucesión) es dueña de una finca de aproximadamente 57 cuerdas
en el Barrio Medianía Baja del Municipio de Loíza. La Sucesión interesa desarrollar un proyecto de viviendas
denominado “Lagos del Palmar”, que incluye la construcción de un lago
artificial que ocuparía gran parte del terreno, y que requeriría la extracción
de arena y material de la corteza terrestre en un área de más de dieciocho
cuerdas. El proyecto está ubicado cerca de otros seis cuerpos de agua que
fueron creados con propósitos similares, aunque nunca se construyeron los
proyectos de vivienda propuestos.
El 4 de noviembre de 1994 la Sucesión
presentó una consulta de ubicación ante la Junta de Planificación, en la que
describió el proyecto propuesto como un condominio residencial-vacacional con
acceso controlado, que incluía, con el propósito de “realzar el proyecto”, un
lago artificial al cual todas las viviendas tendrían acceso directo.[1] El 22 de diciembre de 1994 el Departamento
de Recursos Naturales y Ambientales (en adelante Departamento de Recursos
Naturales) le comunicó al Secretario de la Junta de Planificación que, por “la
magnitud del área a desarrollarse y el impacto potencial de la excavación de
arena para la construcción del lago artificial, donde se afectará el nivel
freático del lugar”, debía solicitarle al proponente la preparación de una
Declaración de Impacto Ambiental. Sin
esgrimir fundamento alguno para ello, la parte proponente solicitó una
reconsideración de tal decisión al Departamento de Recursos Naturales el 11 de
enero de 1995. El 13 de enero de 1995 el Departamento de Recursos Naturales le
comunicó que no tenía objeción al proyecto propuesto, pero que por estar ubicado
en una zona susceptible de inundación (Zona II), debería cumplir con el
Reglamento 13 de Planificación; y que para crear el lago en cuestión debía
solicitar un permiso para la extracción de la corteza terrestre. Nada dispuso sobre la necesidad de realizar
la Declaración de Impacto Ambiental que había requerido antes. La Junta de Planificación le comunicó el 21
de enero de 1995 a la Junta de Calidad Ambiental, mediante una Declaración de
Impacto Ambiental Negativa, que no era necesaria la formulación de una
Declaración de Impacto Ambiental ya que, de cumplir con las recomendaciones
allí consignadas, el proyecto no causaría impacto ambiental adverso
significativo. El 8 de febrero de 1995 la Junta de Calidad Ambiental le
comunicó a la Junta de Planificación que entendía que al someter la referida
Declaración de Impacto Ambiental Negativa dicha Junta de Planificación había
cumplido con la fase de evaluar el posible impacto ambiental de la acción
propuesta. La consulta fue aprobada, mediante resolución de la Junta de
Planificación, el 22 de febrero de 1995. La Junta de Planificación consideró el
proyecto como uno de desarrollo residencial extenso y dio su aprobación
condicionada al cumplimiento de los señalamientos incluidos en los endosos de
las diferentes agencias.
El
12 de julio de 1995 la Sucesión sometió ante el Departamento de Recursos
Naturales un formulario de evaluación ambiental para la extracción de
materiales de la corteza terrestre. No
se celebraron vistas públicas, debido a que cuando se publicó el edicto
anunciando la solicitud de permiso de extracción, nadie las solicitó. El 28 de
diciembre de 1995, notificado el 17 de diciembre de 1996, el Departamento de
Recursos Naturales otorgó un permiso al proyecto del caso de autos para la
extracción de materiales de la corteza terrestre mediante el cual se autorizó
la extracción de 600 metros cúbicos diarios durante un año a partir de la fecha
de notificación del permiso, a la vez que
se requirió una póliza de responsabilidad pública por un millón de
dólares y una fianza de cumplimiento (“performance bond”) para garantizar las
labores de restauración por $879,000.
El permiso de extracción contiene numerosas condiciones y limitaciones,
tanto generales como especiales, como por ejemplo, que las dimensiones de la
fosa a crearse no podrán exceder los cuatro pies de profundidad ni seis cuerdas
de área de superficie. Además, se
advierte que se evitará la formación de depresiones donde puedan crearse
charcos o lagos por efectos de la operación o remoción del material adyacente
al área de extracción autorizada. El 10 de diciembre de 1996 la Administración
de Reglamentos y Permisos (ARPE) aprobó el permiso de urbanización, sujeto a
varias condiciones, entre las que se especificó que la extracción de tierra para
la creación del lago sería solicitada y autorizada mediante un permiso de uso
de la ARPE, el cual sería evaluado y estaría sujeto al endoso final del
Departamento de Recursos Naturales.
Finalmente, el 17 de diciembre de 1996 la ARPE aprobó el permiso de uso
para realizar operaciones de extracción de arena.
El Departamento de Recursos Naturales
recibió entonces múltiples querellas de los vecinos sobre los permisos de
extracción, por lo que comenzó una etapa investigativa y se celebró una vista
pública el 20 de marzo de 1997. El 6 de junio de 1997, ya comenzado el
procedimiento judicial que nos ocupa, el Departamento de Recursos Naturales
emitió una orden de cese y desista contra la sucesión querellada y le ordenó
que mostrara causa por la cual no debía revocar o enmendar el permiso de
extracción que dicha agencia había otorgado antes.
El
22 de abril de 1997 el Municipio de Loíza presentó una petición de injunction
ante el Tribunal de Primera Instancia y alegó que los permisos otorgados por
las agencias referidas resultaban ser un subterfugio para permitir extraer,
vender y mercadear grandes cantidades de arena sin haberse realizado
declaración de impacto ambiental alguna y sin que las agencias concernidas
hubiesen evaluado el impacto acumulativo que el lago artificial pudiese causar
en la zona. El Municipio señaló que la
obra propuesta ocasionaría “grandes daños al balance ecológico del área y a
nuestros recursos naturales, en perjuicio de nuestro patrimonio estatal y en
perjuicio de los Loiceños, quienes habitan y tienen su residencia en dicho
lugar”. Alegó, además, la violación de
las condiciones de los permisos, la irreparabilidad del daño ambiental
ocasionado por la parte demandada en la referida finca y que no existía otro
remedio adecuado en ley para compeler a la parte demandada a desistir de su
plan de construcción. Solicitó al
tribunal que le ordenara a la parte demandada paralizar todas las actividades
de extracción de materiales de la corteza terrestre en la finca en cuestión.
La
parte demandada presentó oportunamente su contestación a la acción del
Municipio. Alegó afirmativamente que tenía todos los permisos gubernamentales
necesarios para efectuar un desarrollo de vivienda con el nombre “Lago del
Palmar”, incluyendo un permiso para la extracción de materiales de la corteza
terrestre otorgado por el Departamento de Recursos Naturales. Expresó que la parte demandante tuvo
oportunidad de oponerse por la vía administrativa al proyecto y no lo hizo, por
lo que no podía ahora atacar colateralmente el permiso concedido. A su vez, los demandados reconvinieron
contra el Municipio por los daños alegadamente sufridos por la acción de los
demandantes de bloquear la entrada de la finca con el propósito de impedir el
tránsito de los camiones cargados de arena.
Luego
de celebrar una vista para considerar la petición de injunction el 12 de
mayo de 1997, el Tribunal de Primera Instancia emitió una orden paralizando
provisionalmente la extracción de arena por el término de 10 días. Posteriormente, se celebraron las vistas
pertinentes, así como una inspección ocular en el lugar del proyecto, y
entonces el tribunal declaró con lugar la demanda de injunction
preliminar el 30 de mayo de 1997. En sus determinaciones de hecho el tribunal
consignó que el Municipio de Loíza había sido objeto de una remoción
indiscriminada de arena, lo que había dado lugar a que en el año 1978 se
prohibiera por quince años toda extracción de arena en ese sector hasta el año
1995, año en que se otorgó el permiso del caso de autos. Estableció que estas
actividades habían dejado la costa expuesta a los embates del mar, al oleaje y
susceptible a inundaciones cuando hay fenómenos atmosféricos fuera de lo
normal. Añadió que:
A pesar de tratarse de un
proyecto de vivienda, al tribunal no le queda la menor duda de que la actividad
principal y de mayor interés y prioridad para los proponentes es la extracción
de arena resultante del lago el cual limita impresionantemente el terreno
disponible para las viviendas siendo necesario solicitar exenciones de
requisitos de construcción para acomodar forzadamente un número de unidades
aceptables reglamentariamente.
Evidencia adicional de ello es el orden que se propone de las fases de
desarrollo del proyecto y la configuración conceptual del mismo y la notable
ausencia de detalles sobre planos, costos, estudio de viabilidad además de la
separación financiera de la operación de extracción y el proyecto de
construcción, según información ofrecida por la proponente durante la
inspección ocular.
También quedó demostrado para el Tribunal que con
respecto a este proyecto no se había realizado declaración de impacto ambiental
alguna, ya que según el testimonio de la parte proponente “se le había eximido”
de ello. Al respecto el tribunal de instancia expresó:
[...] Se dio por cumplido el requisito del Art.
4(c) de la Ley de Política Pública Ambiental mediante un formulario ambiental
caracterizado como deficiente e incompleto que depende de la información que
buenamente ofrece el proponente.
Tampoco se produjo un documento de evaluación ambiental formal en
sustitución de la D.I.A. Curiosamente
la Junta de Planificación produjo una D.I.A. negativa para el proyecto de
vivienda y remitió al Departamento de Recursos Naturales el asunto del
lago. Este a su vez descansó en las
aprobaciones de la Junta de Planificación y en resumidas cuentas, al fragmentar
el proyecto, no se evaluó adecuadamente ni por una ni por otra agencia en su
impacto integral y acumulativo; ello en contravención a las expresas
disposiciones reglamentarias. (Énfasis en el original.)
Concluyó, por lo tanto, que no se había cumplido
con los requisitos de ley y que las partes no tenían ningún otro remedio en
ley. El tribunal de instancia concedió
el remedio preliminar solicitado, aun cuando el Municipio no había objetado el
proyecto en etapas previas. Para ello,
el foro de instancia tomó en consideración la necesidad de poner en balance los
diferentes intereses presentes, y la obligación constitucional de proteger el
ambiente. Dictó sentencia prohibiendo cualquier extracción de arena en el
Municipio de Loíza en los sesenta días siguientes y ordenó al Departamento de
Recursos Naturales que paralizara todo permiso de extracción vigente. Ordenó, además, al Departamento de Recursos
Naturales a remitirle al tribunal sus hallazgos, conclusiones y
recomendaciones, con copia de la evaluación ambiental o declaración de impacto
ambiental. Dispuso que una vez el
tribunal aprobase el informe, los demandados podrían reanudar sus actividades
conforme a lo dispuesto en los permisos, según pudiesen ser modificados por el
tribunal. De esta resolución la
Sucesión recurrió al Tribunal de Circuito de Apelaciones, el cual denegó
expedir el recurso solicitado en esa etapa de los procedimientos, aunque le
señaló al tribunal de instancia que debía “atender el asunto en forma separada
de los trámites administrativos en los que la Sucesión obtuvo de la Junta de
Planificación los correspondientes permisos.”
Con
el propósito de resolver la permanencia del injunction, el tribunal de
instancia celebró posteriormente otras vistas en las que testificaron los
peritos hidrólogos de las partes. A base de tales testimonios, el tribunal
determinó que como el proyecto de extracción estaba localizado a una distancia
de aproximadamente 900 metros de la orilla del mar y a más de 2,000 metros de
los ríos Herrera y Grande de Loíza, el yacimiento de arena no se encontraba en
la zona de transporte activo de dicho material ni cerca de ella. Concluyó que
la alternativa generalmente aceptable para extracción de arena era en los
depósitos lejos de las zonas sensitivas.
A base de lo anterior, el tribunal descartó las alegaciones y
conclusiones de los peritos de la parte demandante sobre el efecto adverso de
la creación del lago en el área inundable y sobre la posible contaminación de
los acuíferos subterráneos. Aunque en
su informe al tribunal del 24 de julio de 1997 el Departamento de Recursos
Naturales había expuesto que había “[...] recibido información que sugiere la
posibilidad de que la actividad de extracción de arena en el Municipio de Loíza
[cause] un daño irreparable al ambiente”, el tribunal resolvió que no se había
traído información ante el foro de instancia para sostener tal
aseveración. El tribunal resolvió
expresamente que “[a]nte la ausencia de prueba específica, científica, objetiva
y confiable sobre daño ambiental irreparable, nos es forzoso desestimar
la petición de injunction permanente.”
Finalizó su dictamen anunciando que “s[ó]lo serán el tiempo y el futuro
[los] que nos demuestren la buena fe que hoy presumimos en la propuesta de este
proyecto; buena fe que el Tribunal viene obligado a presumir pero que para la
ciudadanía de Loíza será necesario demostrar...” Ordenó, además, que los planteamientos sobre la reconvención
continuaran su curso en un procedimiento ordinario.
Inconforme, la parte
demandante acudió el 25 de septiembre de 1997 al Tribunal de Circuito de
Apelaciones y señaló, en parte, que el Tribunal de Primera Instancia había
errado al no tomar en cuenta al desestimar su acción la totalidad de la prueba
presentada ni las leyes ambientales o el mandato constitucional que ordenan la
protección del ambiente.[2] El Tribunal de Circuito de Apelaciones en su
sentencia del 25 de agosto de 1999 advirtió que el recurso ante su
consideración no podía interpretarse colateralmente como un recurso de revisión
administrativa, ya que el Municipio había tenido oportunidad de intervenir en
los procedimientos ante las agencias y no lo había hecho. Luego de analizar la prueba pericial
presentada, concluyó que el formulario de evaluación ambiental que se utilizó
para el caso era el que estaba vigente en el Departamento de Recursos Naturales
para la fecha en que se gestionó el permiso, y que “a la concesionaria no se le
requirió una Declaración de Impacto Ambiental porque tenía una consulta de
ubicación ya aprobada que incluía un lago recreativo.” El foro recurrido recalcó que según el
testimonio del entonces Secretario del Departamento de Recursos Naturales, no
se había requerido una Declaración de Impacto Ambiental por ser un “permiso
incidental que venía de otra agencia.”
Luego de considerar los argumentos de los demandantes, confirmó la
sentencia de instancia por estimarla correcta.
El Municipio de Loíza
oportunamente solicitó revisión ante nos el 3 de noviembre de 1999, señalando
la comisión de los siguientes errores:
1-
Erró el Honorable Tribunal Apelativo al confirmar al
Tribunal de Instancia y sostener que este no tenía que considerar los hechos
determinados en su sentencia inicial del 30 de mayo de 1997.
2-
Erró el Honorable Tribunal Apelativo al no decidir que el
permiso de construcción de los recurridos es un subterfugio utilizado para el
beneficio de los recurridos a pesar de las serias dudas que tienen tanto el
tribunal de instancia como el propio tribunal apelativo.
3-
Erró el Honorable Tribunal Apelativo al concurrir con el
tribunal de instancia en no permitir que el Departamento de Recursos Naturales
presentara el informe previamente requerido por el tribunal de instancia,
cuando debió haber devuelto el caso y solicitar que el Departamento de Recursos
Naturales efectuara el mismo.
4-
Erró el Honorable Tribunal Apelativo al determinar que el
tribunal de instancia no abusó de su discreción al limitar el
contrainterrogatorio de un perito.
En síntesis, se cuestionan ante nos las
determinaciones de los tribunales a quo a la luz de la totalidad de la
evidencia presentada a través del trámite judicial y a la luz de las dudas
expresadas por ambos tribunales sobre la finalidad de la extracción de arena y
la legitimidad de los permisos utilizados para llevarla a cabo.
El 16 de diciembre de 1999 expedimos el
recurso. La parte recurrente presentó
su alegato el 28 de enero de 2000, y la parte recurrida presentó el suyo el 25
de febrero de 2000.[3] Con el
beneficio de ambas comparecencias, procedemos a resolver.
II.
A la luz de
nuestra Constitución y de la legislación aplicable, nos toca resolver si la
parte demandada puede llevar a cabo las actividades de extracción de arena en
cuestión al amparo de un permiso otorgado sin el beneficio de análisis
ambiental alguno.
A.
La Constitución de Puerto Rico establece
que “será política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación
de los recursos naturales, así como el mayor aprovechamiento de los mismos para
el beneficio general de la comunidad...”.[4] Hemos
reiterado que tenemos la encomienda de rango constitucional de velar por la
preservación de la calidad del ambiente y sus recursos naturales cuya
importancia no podemos menospreciar. Misión Industrial de P.R., Inc. y otros
v. Junta de Planificación de P.R. y otros, res. el 21 de marzo de 1997, 142
D.P.R.___, 97 JTS 34; Paoli Méndez v. Rodríguez, 138 D.P.R. 449 (1995); Colón
v. Méndez, Departamento de Recursos Naturales, 130 D.P.R. 433 (1992). Al
amparo de dicho mandato se promulgó la Ley sobre Política Pública Ambiental,
Ley Núm. 9 de 1 de junio de 1970, 12 L.P.R.A. sec. 1121, según enmendada, (Ley
Núm. 9), la cual “constituye el primer y principal esquema estatutario adoptado
en Puerto Rico para atender de modo integral los asuntos concretos que se
plantean en el país en relación con la administración del medio ambiente.” Misión
Industrial de P.R. Inc. y otros v. Junta de Calidad Ambiental de P.R. y otros,
res el 29 de junio de 1998, 145 D.P.R. ___, 98 T.S.P.R. 85, 98 JTS 77.
Todos los departamentos, agencias,
corporaciones públicas, municipios e instrumentalidades del Estado Libre
Asociado están obligados, según el Artículo 4 de la Ley Núm. 9, a interpretar,
implementar y administrar todas las leyes y cuerpos reglamentarios del país “en
estricta conformidad con la política pública enunciada”. 12 L.P.R.A. sec. 1124;
Misión Industrial de P.R. Inc. y otros v. Junta de Calidad Ambiental de P.R.
y otros, supra. La Junta de
Calidad Ambiental, creada mediante la Ley Núm. 9[5], es la
agencia designada para velar por “el fiel cumplimiento de la política pública
ambiental y [los] requisitos procesales y sustantivos contenidos en [la Ley
Núm. 9] y los reglamentos aprobados a su amparo”. García Oyola v. Junta de
Calidad Ambiental, res. el 21 de febrero de 1997, 142 D.P.R. ___, 97
JTS 25; Colón Cortés v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 2 de junio
de 1999, 148 D.P.R.___, 99 T.S.P.R. 85, 99 JTS 91.
El Artículo 4(c) de la Ley Núm. 9,
uno de sus pilares, impone a la instrumentalidad pública con jurisdicción sobre
alguna propuesta la obligación de realizar una declaración escrita y detallada
sobre el impacto ambiental antes de “efectuar cualquier acción o promulgar
cualquier decisión gubernamental que afecte significativamente la calidad del
medio ambiente”. 12 L.P.R.A. sec. 1124, Municipio de San Juan v. Junta de
Calidad Ambiental, res. el 14 de diciembre de 2000, 151 D.P.R. ___, 2000
T.S.P.R.___, 2000 JTS 193; Federación de Pescadores de Playa Picúa v. Junta
de Planificación, res. el 27 de mayo de 1999, 148 D.P.R.___, 99 T.S.P.R.
82, 99 JTS 87; Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, supra; García Oyola v. Junta de Calidad
Ambiental, supra; Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102
D.P.R. 716 (1974). En la sección 2 del Reglamento se define ‘impacto ambiental
significativo’ como:
El
efecto substancial (positivo o negativo) de una acción propuesta sobre uno o
varios elementos del ambiente, tales como, pero sin limitarse a[,] una
población biótica, un recurso natural, el ambiente estético o cultural, la
calidad de la vida, la salud pública, los recursos renovables y no renovables;
o que pueda sacrificar los usos beneficiosos del ambiente a largo plazo a favor
de los usos a corto plazo o viceversa, disponiéndose que cada uno de los
elementos aquí enumerados será evaluado independientemente y en conjunto.
En términos de las actividades que
requieren la preparación de una Declaración de Impacto Ambiental, hemos
interpretado que la frase “cualquier acción”, para los efectos de la Ley Núm.
9, denota la intención de incluir una amplia gama de actividades que puedan
causar impacto sobre el medio ambiente, entre ellas, “actividades de expedir
licencias, concesiones o permisos”.[6]
Federación de Pescadores de Playa Picúa v. Junta de Planificación, supra;
Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, supra; véase
la Sección 2 del Reglamento sobre las Declaraciones de Impacto Ambiental[7].
Incumplir con la Declaración de Impacto Ambiental que requiere la National
Enviromental Policy Act[8]
(N.E.P.A. por sus siglas en inglés) se considera de por sí un daño
irreparable.[9] Misión
Industrial de P.R., Inc. y otros v. Junta de Planificación de P.R. y otros,
supra, citando a Puerto Rico Conservation Foundation v. Larson,
797 F. Supp. 1066, 1072 (D. Puerto Rico 1992).
El artículo 4(c) tiene el propósito dual
de que la “agencia proponente considere a fondo las consecuencias ambientales
significativas de la acción o proyecto que contempla”, y de que “se informe a
las partes concernidas, al propio Gobierno y al público en general de las
consecuencias ambientales aludidas, para que todos ellos puedan tomar la acción
que estimen procedente sobre el proyecto propuesto”. Misión Industrial de
P.R. v. Junta de Calidad Ambiental, supra. Por medio de la
Declaración de Impacto Ambiental, nuestro ordenamiento jurídico provee un
mecanismo que nos ayuda a asegurar la conservación y el uso racional de los
recursos naturales. “[E]s un
instrumento de planificación, la primera etapa de un largo camino de
autorizaciones oficiales en el desarrollo de un proyecto.” Municipio de San
Juan v. Junta de Calidad Ambiental, supra; Misión Industrial v.
Junta de Calidad Ambiental, supra.
Dicho documento debe preparase “antes de que se efectúe
cualquier acción gubernamental que pueda impactar el medio ambiente”, para que
efectivamente se tome “en cuenta al momento de hacer planes y de tomar
las primeras decisiones gubernamentales sobre una propuesta...”
(Énfasis en el original.) Aun así, la
aprobación de una Declaración de Impacto Ambiental no significa una carta
blanca sobre lo ambiental. Si resulta
que una vez comenzado el proyecto el mismo no se desarrolla según la
Declaración de Impacto Ambiental o si surgen consecuencias ambientales no
previstas, la Junta de Calidad Ambiental tiene la facultad y el deber de “tomar
todas las medidas adecuadas para evitar cualquier daño al ambiente o a los
recursos naturales que pueda por ello ocurrir, y el hecho de que la Junta haya
aprobado antes una declaración de impacto ambiental en modo alguno impide que
tome tales medidas”. Misión
Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, supra.
El artículo 4(c) establece que en la
declaración que emita la agencia proponente se debe detallar:
(1) El impacto
ambiental de la legislación propuesta, de la acción a efectuarse o de la
decisión a promulgarse;
(2)
cualesquiera efectos adversos al medio ambiente que no podrán evitarse si se
implementare la propuesta legislación, si se efectuare la acción o promulgare
la decisión gubernamental;
(3)
alternativas a la legislación propuesta, o a la acción o decisión gubernamental
en cuestión;
(4) la
relación entre usos locales a corto plazo del medio ambiente del hombre y la
conservación y mejoramiento de la productividad a largo plazo, y
(5) cualquier
compromiso irrevocable o irreparable de los recursos que estarían envueltos en
la legislación propuesta si la misma se implementara, en la acción
gubernamental si se efectuara o en la decisión si se promulgara. 12 L.P.R.A.
sec. 1124.
En otras palabras, en la Declaración de Impacto
Ambiental la agencia proponente tiene la obligación de considerar y detallar
por escrito los efectos significativos con respecto al ambiente que estén
vinculados a la acción propuesta, como parte de “un esfuerzo serio y
escrupuloso por identificar y discutir todas las consecuencias ambientales de
importancia que sea previsibles”. Misión Industrial v. Junta de
Calidad Ambiental, supra. Le corresponde a la Junta de Calidad
Ambiental examinar la declaración sometida por la agencia proponente y
verificar que se haya cumplido con los requisitos procesales y sustantivos
fijados por la Ley Núm. 9. García Oyola v. Junta de Calidad Ambiental, supra;
Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, supra. Entre las consideraciones que se deben tomar
en cuenta al momento de preparar una Declaración de Impacto Ambiental, están
los pasos que pudiesen ser tomados para mitigar las consecuencias adversas que
generaría la acción propuesta (Misión Industrial v. Junta de Calidad
Ambiental, supra), las alternativas que cumplan con las metas del
proyecto (Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, supra)
y el efecto acumulativo de la acción sobre el medio ambiente (Díaz Álvarez
v. Departamento de Recursos Naturales, res. el 26 de enero de 1999, 147
D.P.R. ___, 99 T.S.P.R. 7, 99 JTS 6).
Para
hacer valer la obligación de la agencia proponente bajo la Ley Núm. 9, la parte
afectada tiene disponible el recurso de mandamus[10]
y el recurso de injunction. Colón Cortés v. Junta de Calidad
Ambiental, supra.
En aras de
detallar el procedimiento de preparación de las declaraciones de impacto
ambiental, la Junta de Calidad Ambiental promulgó el Reglamento sobre las Declaraciones
de Impacto Ambiental del 1 de junio de 1984 (en adelante Reglamento) y el
Manual para la Preparación, la Evaluación y el Uso de las Declaraciones de
Impacto Ambiental del 4 de junio de 1984 (en adelante Manual).[11] La Sección 3.1 del Reglamento dispone que el
primer paso es la preparación de una Evaluación Ambiental para “que la agencia
proponente determine si se requiere la preparación de una DIA Preliminar o una
Determinación de Impacto Ambiental No-Significativo (D-N).”[12] Si determina
que la acción propuesta no afectará significativamente el ambiente, la agencia
proponente lo consignará en una Declaración de Impacto Ambiental No
Significativo que deberá cumplir con los requisitos de la Sección 4 del
Reglamento.[13] La
Declaración de Impacto Ambiental Preliminar (DIA-Preliminar) es la declaración
de impacto ambiental “que será preparada por la agencia proponente para
consultar y obtener los comentarios del público, la Junta de Calidad Ambiental
y las agencias comentadoras respecto a la acción propuesta”.[14] En los próximos 60 días luego de que se
reciban los comentarios sobre la DIA Preliminar, la agencia proponente deberá
preparar una Declaración de Impacto Ambiental Final “en la cual discuta los
comentarios hechos por cada una de las agencias consultadas, por el público y
por la Junta, y donde se expongan las modificaciones a la acción propuesta que
se estimen necesarias en virtud de dichos comentarios”.[15]
B.
Examinemos
ahora las disposiciones aplicables a las actividades de extracción. El artículo
6 (c) de la Ley Orgánica del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales,
3 L.P.R.A. sec. 151 y ss, le confiere al referido departamento los poderes,
facultades, funciones y actividades sobre la extracción de materiales de la
corteza terrestre que anteriormente ostentaba el Secretario de Trasportación y
Obras Públicas.[16]
La Ley de Arena, Grava y Piedra, Ley Núm. 132 del 25 de junio de 1968,
según enmendada, 28 L.P.R.A. secs. 206 et seq. (Ley de Arena, Grava y Piedra),
regula lo pertinente a excavaciones, extracciones, remociones y dragados de la
corteza terrestre. Establece que para realizar actividades de extracción en
Puerto Rico se requiere un permiso del Secretario del Departamento de Recursos
Naturales (en adelante Secretario). El artículo 2 de la Ley dispone, en parte,
que:
El Secretario establecerá por reglamento las
normas a regir cuando se trate de excavaciones, extracciones, remociones o
dragados incidentales a, o necesarios para la realización de obras o proyectos
autorizados conforme a las disposiciones de ley. [...]
El Secretario requerirá a todo peticionario una
Evaluación Ambiental o una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) antes de
otorgar cualquier permiso, excepto para aquellos peticionarios que soliciten en
la zona costanera y en las cuencas hidrográficas
de ríos que se utilizan como toma de agua. En
estos casos se le requerirá la preparación de una Declaración de Impacto
Ambiental (DIA). 28 L.P.R.A. sec. 207.
Al momento de solicitarse el permiso de
extracción o la renovación de un permiso, se notificará al público y, de surgir
controversias u objeciones en torno a alguna solicitud, el Secretario celebrará
vistas públicas de naturaleza cuasi judicial.
28 L.P.R.A. sec. 208. El artículo 4 de la referida Ley especifica cuáles
son los factores que hay que tomar en consideración al otorgar o denegar
permisos. 28 L.P.R.A. sec. 209. Además,
el artículo 17 establece una acción civil al amparo de la Ley de Arena, Grava y
Piedra a favor de cualquier persona afectada por una actividad de excavación,
extracción, remoción o dragado de componentes de la corteza terrestre en contra
de cualquier persona, instrumentalidad, agencia, municipio, corporación pública
o cuasi pública que viole la Ley, o en contra del Secretario si incumple las
obligaciones que le impone la Ley.
Al
amparo de la Ley de Arena, Grava y Piedra, el Secretario promulgó el
“Reglamento para Regir la Extracción de Materiales de la Corteza Terrestre”,
Reglamento Núm. 2305 del 4 de noviembre de 1977 (en adelante Reglamento Núm.
2305), en el que se detalla lo que deben contener las solicitudes y el
procedimiento administrativo para la otorgación y renovación de permisos, así
como los derechos a pagar para la concesión del permiso y las fianzas y seguros
que se deben exigir. El artículo 18 dispone que el Secretario eximirá de
permisos:
a-
Cuando la extracción a realizar se lleve a cabo en el mismo
lugar y que sea incidental a una obra, proyecto o construcción que haya sido
autorizado, conforme lo disponen las leyes y reglamentos que rigen el
desarrollo de terrenos en Puerto Rico.
b-
Cuando la extracción a realizar sea necesaria como
consecuencia de fenómenos naturales tales como derrumbes, deslizamientos,
inundaciones, tormentas u otros.
c-
Cuando la extracción a realizar sea necesaria para el
desarrollo y las prácticas agrícolas.
d-
Cuando las cantidades a extraer no sean significativas o
sustanciales, pudiendo también eximir de cualquier pago que en virtud de ello
corresponda.
El 26 de marzo de 1993 el Departamento de
Recursos Naturales promulgó la Orden Aministrativa Núm. 2-93 para establecer la
política pública sobre la conservación de los recursos de arena en Puerto
Rico. En ésta se expresa una
preocupación seria por los problemas que ha sufrido el país en el manejo del
recurso de arena y cómo ello ha afectado el equilibrio dinámico entre el
abastecimiento y la demanda de arena en la Isla. Mediante la orden referida se
incorporan unas recomendaciones de la Junta de Calidad Ambiental para definir
la política pública que deberán ejecutar los funcionarios del Departamento de
Recursos Naturales, entre las que se incluye que se requerirá “antes de aprobar
cualquier actividad de extracción o manufactura de arena que se cumpla (sic) el
Artículo 4(c) de la [Ley Núm. 9]” y que se controlará “la extracción de grava y
arena de las llanuras y valles aluviales aledaños a los ríos para eliminar o
reducir la proliferación de lagos, lagunas o charcas mediante el requerimiento
de rellenar las excavaciones hasta una elevación de (1) metro sobre el nivel
del agua subterránea”. El Departamento de Recursos Naturales también emitió el
23 de julio de 1993 la orden administrativa 93-12 para exigir el cumplimiento
con el Artículo 4(c) de la Ley Núm. 9, de manera que en casos de solicitud de
extracción de arena se realice una Evaluación de Impacto Ambiental y una
Declaración de Impacto Ambiental o una Declaración de Impacto Ambiental No
Significativo, según proceda. Al
respecto, en Díaz Álvarez v. Departamento de Recursos Naturales, supra,
expresamos que “[n]o hay duda de que la intención de tal Orden fue poner en
vigor las disposiciones de la Ley Sobre Política Pública Ambiental al máximo
grado posible en las actividades de extracción de corteza terrestre.” En ese
caso dispusimos que aún en ausencia de Orden Administrativa que ordene la
confección de la declaración de impacto ambiental, la Ley Núm. 9 y los
reglamentos relacionados imponen sobre el Departamento de Recursos Naturales la
obligación de cumplir con el Artículo 4(c) de la referida ley antes de conceder
un permiso de extracción o renovarlo.
El 23 de
septiembre de 1997 la Asamblea Legislativa aprobó la Resolución Conjunta Núm.
398 con el propósito de declarar una moratoria en la otorgación de permisos de
extracción de arena en el Municipio de Loíza y dejar en suspenso los permisos
vigentes, hasta que se realizara un estudio del impacto ambiental que han
tenido las actuales extracciones en el referido municipio.[17] En la Exposición de Motivos se señaló que
muchas de las actividades de extracción “están contribuyendo al deterioro del
ambiente y de la salud en Loíza”. En virtud de que “[e]l Municipio de Loíza ha
sido uno de los pueblos más afectados por las extracciones de arena” y de que
“[s]e necesitan crear unos controles más rigurosos que permitan amortiguar el
daño ya existente en los recursos naturales del Municipio”, se le dio un
término de un año al Departamento de Recursos Naturales para realizar un
estudio del impacto significativo de las extracciones en dicho Municipio y
radicarlo en la Asamblea Legislativa.[18] El 6 de octubre de 1998 se aprobó la
Resolución Conjunta Núm. 519[19] para extender
por un plazo adicional de un año la moratoria declarada por la anterior
resolución, a los fines de darle oportunidad al Departamento de Recursos
Naturales de completar el estudio para determinar los impactos que las
extracciones pasadas y presentes han tenido en el Municipio de Loíza. Mediante esta resolución se limitó la
moratoria a la zona costanera entre el Río Grande de Loíza y el Río Herrera,
por ser ésta el área donde han ocurrido la mayoría de las extracciones en el
referido municipio. Del texto de las resoluciones conjuntas citadas podemos
concluir que el impacto de las extracciones de arena en grandes cantidades ha
generado gran preocupación entre la población y en las diferentes ramas del
gobierno.
Pasemos a analizar los méritos
del caso ante nos a la luz de la normativa reseñada.
III.
En el caso de autos, lo que nos
ocupa no es la revisión de los trámites administrativos ante las agencias
pertinentes. Los permisos que en su día
fueron otorgados no fueron impugnados y son finales. Lo que estamos evaluando
es si procede una petición de injunction para paralizar una obra propuesta con respecto a la cual se ha
alegado que se están utilizando tales permisos como subterfugio para realizar
actividades de extracción en cantidades industriales donde por ley no se
permite.
Por estar íntimamente
relacionados, discutiremos los primeros dos errores en conjunto. Para resolverlos, debemos determinar en
primer lugar si los permisos con que cuenta la parte demandada les permiten
realizar autenticamente la acción propuesta o si sólo son un artificio para
evitar cumplir con las normas de protección ambiental pertinentes. Además, para
determinar la procedencia del injunction
solicitado, debemos examinar si en el expediente hay suficiente
evidencia para concluir que existe la posibilidad de que la parte demandada
cause un daño irreparable al llevar a cabo la extracción propuesta.
A.
El
Municipio de Loíza alega que según el Tribunal de Instancia determinó al
otorgar el injunction preliminar
que la actividad principal real del proyecto era la extracción de arena, debió
otorgar el injunction permanente al haberse evidenciado que en este caso
los demandados utilizaron el proceso de consulta de ubicación para el proyecto
de viviendas como un medio para eludir el procedimiento ordinario de permiso de
extracción de arena. De esta manera, arguye la parte demandante, la Sucesión se
benefició al tener a la Junta de Planificación como agencia proponente, pues
ésta determinó que no era necesaria una Declaración de Impacto Ambiental. Alega que en este caso no bastaba con un
permiso de extracción incidental, sino que era necesario seguir el
procedimiento ordinario y realizar una Declaración de Impacto Ambiental para
cumplir cabalmente con el mandato constitucional respecto a la política pública
ambiental.
La
Sucesión, por su parte, alega que no hay ningún subterfugio en este caso, ya
que los permisos se obtuvieron mediante un trámite público del cual la parte
demandante pudo haber participado y fueron otorgados con fines comerciales.
Argumenta que la intención de extraer arena para venderla nunca fue un secreto
ni debe interpretarse como algo sospechoso. Entiende que los tribunales a
quo actuaron conforme a derecho, pues la parte demandante nunca probó los
supuestos daños ambientales y su prueba pericial no era confiable.
Es
preciso aclarar que aunque la concesión de un injunction preliminar dentro de una petición de injunction
permanente no tiene otro propósito
que conservar el status quo hasta que el caso principal se resuelva en los
méritos, de modo que la autenticidad de la función judicial no quede en
entredicho, ello no quiere decir que las determinaciones hechas por el tribunal
de instancia al conceder el injunction preliminar deban ser descartadas
posteriormente. Todo lo contrario, aunque esas determinaciones no obligan al
tribunal al considerar el injunction permanente, deben ser evaluadas en
conjunto con la totalidad de la prueba que desfiló ante el tribunal. [20]
Para resolver la controversia ante nos,
primero debemos determinar si en el caso de autos era necesario obtener un
permiso ordinario de extracción o bastaba con un permiso incidental al proyecto
de vivienda. La Sucesión alega que se le requirió más de lo que por ley
correspondía, ya que el Departamento de Recursos Naturales pudo no haberle tan
siquiera requerido un permiso de extracción por tratarse de una extracción
incidental al proyecto de vivienda. En el Reglamento Núm. 2305, según
enmendado, se dispone que el Secretario podrá eximir de permisos de extracción
en las siguientes circunstancias: si la extracción se lleva a cabo en el mismo
lugar y es incidental a la obra, proyecto o construcción que haya sido
autorizado conforme a la ley; si es necesaria como consecuencia de fenómenos
naturales; si es para el desarrollo de actividades agrícolas, o si las
cantidades a extraer no son significativas o sustanciales, en cuyo caso se
puede eximir de cualquier pago que corresponda.[21]
En este contexto, una extracción
incidental es sólo aquella que es accesoria o de menor importancia con relación
a un proyecto de construcción.
En el caso de autos, de ninguna manera se puede interpretar que la propuesta
extracción de 600 metros cúbicos de arena diarios, que equivalen 118,890
metros cúbico anuales, era una extracción accesoria o de menor importancia con
relación al resto del proyecto. Estamos ante la creación de un lago de 18
cuerdas
que ocuparía alrededor de un tercio de la finca en cuestión, cuyo producto de
extracción sería utilizado con fines comerciales. Además, para que el permiso de extracción incidental se conceda,
el proyecto del cual la extracción resulta ser accesoria tiene que haber sido
debidamente aprobado antes. En este
caso, el permiso de extracción de arena se aprobó por el Departamento de
Recursos Naturales el 28 de diciembre de 1995, antes de que la ARPE aprobara el
permiso de urbanización el 10 de diciembre de 1996. Si la aprobación del
permiso incidental dependía de la aprobación del permiso para realizar el
proyecto, no podía ser el primero en aprobarse ya que esto significa que se
aprobó sin el beneficio del análisis ambiental realizado para aprobar el
permiso del proyecto de vivienda.
En el caso de autos, procedía que la ARPE
realizara el análisis ambiental del proyecto de vivienda, y que el Departamento
de Recursos Naturales hiciera lo propio respecto al permiso de extracción de
arena, de acuerdo al artículo 4(c) de la Ley Núm. 9, la Ley de Arena, Grava y
Piedra y sus respectivos reglamentos. Aunque la construcción de viviendas y la
extracción de arena se habrían de realizar en un mismo sitio, son actividades separadas
y diferentes. Una tiene como propósito la construcción de un proyecto de
vivienda, la otra la explotación de un recurso natural. Debieron evaluarse
ambas actividades por separado y en conjunto, pero en este caso resulta que
solamente una fue evaluada aisladamente sin que se considerara el impacto
acumulativo de ambas. Como consecuencia
de la fragmentación de los permisos, en este proyecto no se realizó una
evaluación adecuada del impacto integral y acumulativo de toda la acción
propuesta para un área ambientalmente sensible. Es impermisible tal resultado,
especialmente tratándose de los recursos naturales que por mandato
constitucional estamos obligados a proteger. Díaz Álvarez v. Departamento de
Recursos Naturales, supra. Véase, además, lo dispuesto en Colón
Cortés v. Pesquera, res. el 19 de abril de 2000, 150 D.P.R. ___, 2000
T.S.P.R. 60, 2000 JTS 72, sobre la necesidad de considerar el impacto
acumulativo de la acción al momento de realizar un análisis ambiental.
B.
Una
vez descartada la contención de los demandados de que no era necesario
solicitar un permiso de extracción en el caso de autos, procede que examinemos
si es necesario formular una Declaración de Impacto Ambiental dentro del
trámite de la solicitud para un permiso de extracción. La parte demandada
sometió un formulario de Evaluación de Impacto Ambiental (que el Tribunal de
Instancia calificó como “deficiente e incompleto que depende de la información
que buenamente ofrece el proponente”) ante el Departamento de Recursos
Naturales para el permiso de extracción. Por otro lado, la Junta de
Planificación sometió una Declaración de Impacto Ambiental No Significativa
para el proyecto de vivienda ante la Junta de Calidad Ambiental.
Las referidas agencias determinaron que no
era necesario una Declaración de Impacto Ambiental por no haber impacto
ambiental significativo. Ya antes hemos establecido que las ‘actividades de
expedir permisos’ caen bajo las acciones en las que, según la Ley Núm. 9, se
puede exigir la preparación de una Declaración de Impacto Ambiental.[22]
Según el Reglamento, el efecto sustancial de una acción sobre uno o varios
elementos del ambiente, tales como un recurso natural, la calidad de vida, la
salud pública y los recursos renovables o no renovables, que pueda sacrificar los
usos beneficiosos del ambiente a largo plazo a favor de los usos a corto plazo,
cae bajo la definición de lo que es un
‘impacto ambiental significativo’[23]
a los fines de requerir la elaboración de una Declaración de Impacto Ambiental.
En la sentencia declarando con lugar el
entredicho provisional, el Tribunal de Instancia reseñó todos los problemas que
ha causado la remoción indiscriminada de arena en el Municipio de Loíza:
terrenos perdidos al mar; una costa extremadamente expuesta y susceptible a inundaciones;
y lagos abandonados que constituyen un peligro a la seguridad pública y a la
salud. En la segunda sentencia, el tribunal no negó estos hallazgos, que son la
mejor evidencia del impacto ambiental significativo que este tipo de actividad
previsiblemente ha de causar.
Además, según la prueba presentada por los
peritos ante el Tribunal de Instancia en la vista para el injunction permanente,
también quedó establecido allí que la extracción propuesta en el caso de autos
constituía una acción con un impacto ambiental significativo. El tribunal
apelativo basó, en parte, su decisión en que la prueba técnica del Municipio de
Loíza se había caracterizado por la falta de datos probados y por supuestos
especulativos. Sin embargo, debe
recordarse que en cuanto a la revisión de la prueba presentada por peritos, los
tribunales revisores “tienen amplia discreción en la apreciación de la prueba
pericial pudiendo, aún, adoptar su propio criterio en la apreciación o
evaluación de la misma y hasta descartarla aunque resulte técnicamente
correcta. (Citas omitidas.)” Dye-Tex de P.R. v. Royal Ins. Co., res. el
27 de marzo de 2000, 150 D.P.R. ___, 2000 T.S.P.R. 54, 2000 JTS 67.[24] En el caso de autos, varios testimonios
periciales apoyan lo señalado por el foro de instancia en su primer dictamen.
El testimonio de Ángel Román Mas, perito de los demandantes, abundó sobre el
efecto de la creación del lago propuesto con respecto a la evaporación y
permeabilidad del acuífero, en la calidad del agua y en la inundabilidad del
área. El otro perito de los demandantes, el ingeniero Mariano Soriano,
testificó que la finca está dentro de una zona costanera sensitiva que sufre de
una erosión constante y que los lagos creados ayudan a acelerar la
fragmentación del terreno; que se está cambiando la hidrología y la
hidromorfología del lugar con el posible efecto de que se cree un área
perennemente inundable, y que la charca propuesta era muy profunda, al punto de
que se crearía una interfase entre el agua salada y el agua dulce. Despojados de
tecnicismos, los testimonios evidencian las consideraciones científicas que se
deben tomar en cuenta al analizar las ramificaciones ambientales de una
actividad de extracción.
Los testimonios de los peritos,
igualmente, reflejan que se trata de un área ambientalmente sensitiva que ha
estado sujeta a impactos adversos en épocas recientes, por la remoción
indiscriminada de arena, que es un recurso no renovable, a través de los años.
Así lo evidencian las drásticas medidas que se han tomado en el pasado al decretar
moratorias en la actividad de extracción, como se hizo en el 1978 (moratoria
por quince años) y, más recientemente, en el 1997 (moratoria por un año,
extendida durante otro año más) por medio de la Resolución Conjunta Núm. 398
del 23 de septiembre de 1997. Precisamente el lugar donde está situado el
proyecto, la zona costanera entre los ríos Grande de Loíza y Herrera[25],
fue señalado en la resolución Conjunta 519 del 6 de octubre de 1998 como el
“área donde han ocurrido la mayoría de las extracciones de arena en el
Municipio de Loíza” y es en esa zona que se extendió la moratoria durante un
año más.
La extracción de arena de la corteza
terrestre ha generado preocupación en varios sectores del gobierno, como
evidencian las órdenes administrativas 93-2 y 93-12 del Departamento de
Recursos Naturales que ya estaban en vigor en la época en que se otorgó el
permiso de extracción. También obra en
el expediente un Plan de Desarrollo de los Recursos de Arena de Puerto Rico
sometido por el Secretario al Gobernador el 12 de junio de 1996, que refleja la
preocupación imperante con la explotación de estos recursos naturales. Por
ello, y según resolvimos en Díaz Álvarez v. Departamento de Recursos
Naturales, supra, era necesario aquí que se otorgara el permiso en
cumplimiento estricto con la Ley Núm. 9. Es decir, hacía falta presentar una
Evaluación de Impacto Ambiental y preparar una Declaración de Impacto Ambiental
si el impacto fuese significativo o una Declaración de Impacto Ambiental No
Significativo de no serlo. El Formulario de Evaluación Ambiental para la
Extracción de Materiales de la Corteza Terrestre que sometió la parte
proponente ante el Departamento de Recursos Naturales era insuficiente en
términos de la Ley Núm. 9 como para considerarla como una evaluación ambiental
formal, como bien estableció el Tribunal de Primera Instancia; y no cumplía con
los requisitos de contenido de las Evaluaciones Ambientales que exige la
Sección 3.3 del Reglamento.[26] Por lo tanto, el procedimiento que se
realizó no era el requerido para expedir un permiso de extracción de arena para
ese entonces.[27]
Por tener impacto ambiental significativo
la acción propuesta, procedía preparar una Declaración de Impacto Ambiental
para cumplir cabalmente con la política pública ambiental. Además, la Ley de
Arena, Grava y Piedra, en el Artículo 2 anteriormente citado, dispone que en
todo caso en que la actividad sea en la zona costanera, se requiere Declaración
de Impacto Ambiental. Era necesario efectuar una Declaración de Impacto
Ambiental dentro del procedimiento ordinario de solicitar un permiso de
extracción antes de determinar la viabilidad de la acción, en la que se
considerasen las alternativas, las medidas de mitigación y los efectos
acumulativos, para tomarlas en cuenta durante el proceso de otorgación
de permisos y así poder identificar las consecuencias ambientales previsibles.
La Declaración de Impacto Ambiental es un instrumento de planificación que debe
prepararse antes de efectuar cualquier acción gubernamental que pueda impactar el
ambiente. Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, supra;
Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, supra.
Por todo lo anterior, es forzoso concluir
que la parte demandada no cuenta con un permiso adecuado para realizar una
actividad de extracción de arena de la magnitud de la que se propone aquí. La
parte proponente estaba obligada a solicitar un permiso de extracción. Para la
concesión del permiso, por tratarse de una acción que conlleva un impacto
ambiental significativo en área ambientalmente sensible en la zona costanera,
había que realizar una Declaración de Impacto Ambiental. El permiso de
construcción del proyecto de vivienda no se puede utilizar como pretexto para
llevar a cabo la actividad de extracción para la cual la parte demandada no
tiene permiso.
C.
Debemos examinar la procedencia del injunction
permanente como mecanismo procesal para un caso como el de autos. “El injunction es, por naturaleza,
dinámico: "se caracteriza por su perentoriedad por su acción dirigida a
evitar un daño inminente o a restablecer el régimen de ley conculcado por
conducta opresiva, ilegal o violenta del transgresor del orden jurídico." Noriega
Rodríguez v. Hernández Colón, 130 D.P.R. 919 (1992), citando a Peña v.
Federación de Esgrima, 108 D.P.R. 147, 154 (1978). A su vez, el injunction
es un “remedio dinámico sobre el cual los tribunales siempre conservan
jurisdicción para dejarlo sin efecto o modificarlo a favor o en contra del que
resulta obligado”. Noriega v. Gobernador, 122 D.P.R. 650, 688 (1988),
citado en Misión Industrial de P.R.,
Inc. y otros v. Junta de Planificación de P.R. y otros, supra.
Este tribunal ha establecido
que los criterios que se deben tomar en cuenta al decidir si concede o no un
remedio provisional de injunction son: "la naturaleza de los daños
que pueden ocasionárseles a las partes de concederse o denegarse el injunction;
su irreparabilidad o la existencia de un remedio adecuado en ley; la
probabilidad de que la parte promovente prevalezca eventualmente al resolverse
el litigio en su fondo; la probabilidad de que la causa se torne en académica
de no concederse el injunction y, sobre todo, el posible impacto sobre
el interés público del remedio que se solicita." P.R. Telephone Co. v.
Tribunal Superior, 103 D.P.R. 200, 202 (1975); Municipio de Ponce v.
Rosselló, 136 D.P.R. 776 (1994); Misión Industrial v. Junta de
Planificación, supra. "El injunction permanente también requiere
la celebración de vista y la consideración de la mayor parte de estos
criterios. Cf. A.P.P.R. v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 903, 906
(1975); véase D. Rivé Rivera, El Injunction en Puerto Rico, 53
Rev. Jur. U.P.R. 341, 354 y ss. (1984).” Pueblo Int’l Inc. v. Rivera Cruz,
117 D.P.R. 230 (1986).
Precisa conceder una petición de injunction
permanente si la parte que lo solicita demuestra que no tiene ningún otro
remedio en ley para evitar un daño[28]: “Procede un injunction para
evitar daños irreparables o una multiplicidad de procedimientos. [Citas
omitidas.] El concepto de evitación de daños irreparables o de una
multiplicidad de procedimientos constituye un aspecto de la regla básica de que
procede un injunction cuando el remedio existente en el curso ordinario
de la ley es inadecuado.” Cruz v. Ortiz, 74 D.P.R. 321 (1953).[29]
“Sólo en raras ocasiones el daño ambiental
puede ser adecuadamente compensado mediante la indemnización a obtenerse como
resultado de una acción de daños y perjuicios. El carácter permanente de este
tipo de daño lo hace generalmente irreparable.
Amoco Production Co. v. Village of Gambell, 480 U.S. 531,
545 (1987). Por tales motivos, el incumplir con la declaración
de impacto ambiental que requiere el National Environmental Policy Act
(NEPA) es de por sí considerado un daño irreparable. Puerto Rico
Conservation Foundation v. Larson, 797 F. Supp. 1066, 1072 (D. Puerto Rico
1992).” Misión Industrial de P.R., Inc. y otros v. Junta de Planificación de
P.R. y otros, supra. Si es
así en la jurisdicción federal, mas aun en la nuestra, donde “la preservación
de la calidad del medio ambiente es de rango constitucional y no puede ser
menospreciada.” Véase Misión Industrial de P.R., Inc. y otros v. Junta de
Planificación de P.R. y otros, supra.
Por lo anterior, erraron tanto el tribunal
de instancia como el apelativo al determinar que no procedía conceder el injunction
ante la ausencia de prueba sobre daño irreparable. El daño irreparable en el caso de autos
quedó establecido, según discutimos anteriormente, ya que la parte demandada
estaba realizando una actividad que conllevaba un impacto ambiental
significativo sin el beneficio de análisis ambiental alguno según exigen los
requisitos estatutarios de estirpe constitucional. La existencia de un daño
irreparable, y el hecho de que la parte demandante no cuenta con ningún otro
remedio en ley para obligar a los demandados a parar la extracción de arena
para la cual no cuentan con los permisos, es suficiente en nuestro ordenamiento
para otorgar el injunction permanente solicitado. No podemos
olvidar que la Sección 19 del Artículo VI de la Constitución de Puerto Rico “no
es meramente la expresión de un insigne afán, ni constituye tampoco sólo la
declaración de un principio general de carácter exhortativo. Se trata, mas
bien, de un mandato que debe observarse rigurosamente, y que prevalece sobre
cualquier estatuto, reglamento u ordenanza que sea contraria a éste.” Misión Industrial v. Junta de Calidad
Ambiental, supra; Federación de Pescadores de Playa Picúa v.
Junta de Planificación, supra; Colón Cortés v. Pesquera, supra.
IV.
Todas las ramas del gobierno tienen la
obligación de actuar de manera concertada al amparo de la política pública
ambiental establecida en nuestra Constitución y velar por su fiel cumplimiento,
especialmente las agencias del Gobierno a las cuales se les impuso tan vital
encomienda por medio del artículo 4 de la Ley Núm. 9. Estamos llamados a
establecer un balance entre las necesidades económicas de nuestra sociedad y la
protección del medio ambiente, para que el progreso que alcancemos sea
saludable en todos los aspectos. Para
lograr esto, lo mínimo que podemos exigir es el fiel cumplimiento de las
disposiciones aplicables que, al fin y al cabo, nos protegen a todos y persiguen
nuestro bienestar presente y futuro.
Con lo anterior disponemos de la
controversia que nos ocupa, por lo que no es necesario discutir los demás
errores.
Por los fundamentos expuestos, se revoca
la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones del 25 de agosto de 1999 y
la del Tribunal de Primera Instancia del 4 de agosto de 1997, y se ordena a la
Sucesión la paralización definitiva de las actividades de extracción en el
Municipio de Loíza hasta tanto consiga propiamente los permisos requeridos por
ley.
Se
dictará sentencia de conformidad.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI
JUEZ ASOCIADO
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 11 de junio de
2001.
Por
los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar
parte de la presente sentencia, se revoca la sentencia del Tribunal de Circuito
de Apelaciones del 25 de agosto de 1999 y la del Tribunal de Primera Instancia
del 4 de agosto de 1997, y se ordena a la Sucesión la paralización definitiva
de las actividades de extracción en el Municipio de Loíza hasta tanto consiga
propiamente los permisos requeridos por ley.
Lo
pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal
Supremo. El Juez Asociado señor Corrada
del Río concurre sin opinión escrita. El
Juez Asociado señor Rivera Pérez disiente sin opinión escrita. El Juez Presidente señor Andréu García no
interviene. El Juez Asociado señor Hernández Denton, inhibido.
Isabel
Llompart Zeno
Secretaria del
Tribunal Supremo