Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2001
2001 DTS 101 GOBIERNO MUNICIPAL VEGA BAJA V.
ADMINISTRACIÓN DE TERRENOS 2001TSPR101
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Gobierno Municipal de Vega Baja
Recurrido
v.
Administración de Terrenos de
Puerto Rico
Peticionaria
Certiorari
2001
TSPR 101
154 DPR
____
Número
del Caso: CC-1998-216
Fecha:
29/junio/2001
Tribunal
de Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional II
Juez
Ponente: Hon.
Roberto L. Córdova Arone
Abogado
de la Parte Peticionaria: Lcdo.
Ulrich Schwabe Rivera
Abogado
de la Parte Recurrida: Bufete
Bauzá & Dávila
Materia: Revisión Administrativa, Reglamento de Adquisición,
Construcción de proyecto de vivienda
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y
correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones
del Tribunal. Su
distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 29 de junio de 2001
Referente
al caso de epígrafe, confirmamos la parte dispositiva de la Sentencia del
Tribunal de Circuito de Apelaciones. Se
ordena a la parte peticionaria el cumplimiento cabal de su Reglamento de
Adquisición y Disposición de Propiedades Inmuebles, Núm. 4668 de 29 de enero de
1992.
Lo
pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Naveira de Rodón
emite Opinión de Conformidad a la cual se unen el Juez Presidente señor Andréu
García y el Juez Asociado señor Hernández Denton. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri concurre en cuanto a
confirmar el resultado dispuesto por el foro apelativo. Los Jueces Asociados señores Corrada del Río
y Rivera Pérez disienten sin opinión escrita.
El Juez Asociado señor Rebollo López no interviene.
Isabel
Llompart Zeno
Secretaria
del Tribunal Supremo
Opinión de Conformidad emitida
por la Juez Asociada señora Naveira de Rodón a la cual se unen el Juez
Presidente señor Andréu García y el Juez Asociado señor Hernández Denton
San Juan, Puerto
Rico a 29 de junio de 2001
I
El
11 de octubre de 1994, el Sr. Méndez Cuesta presentó a la Administración de
Terrenos (en adelante Administración) una solicitud para la adquisición de unos
terrenos, pertenecientes a la Administración, sitos en el Barrio Algarrobo en
el Municipio de Vega Baja. La solicitud
expresaba un interés en desarrollar un proyecto de vivienda para familias de
bajos ingresos. Luego de la solicitud,
se constituyó la Sociedad Especial Jardín Real (en adelante Jardín Real), quien
compraría los terrenos una vez se adjudicara la solicitud.
Para
considerar los planteamientos y pruebas de las partes interesadas en el
desarrollo del proyecto de vivienda, la Junta de Planificación (en adelante
Junta) celebró una vista pública el 18 de abril de 1996, en el Salón de
Asambleas de la Casa Alcaldía de Vega Baja.[1] La Junta aprobó condicionalmente[2]
la consulta de ubicación del proyecto de vivienda antes mencionado el 26 de
junio de 1996.[3] El 6 de agosto de 1996, el Municipio de Vega
Baja (en adelante Municipio)[4]
solicitó a la Junta que reconsiderara la aprobación del proyecto. La Junta, luego de señalar que de los
documentos que el Municipio presentó no se desprendía que éste hubiese
notificado a Jardín Real, decidió reafirmarse en lo expresado en la aprobación
de la consulta de ubicación el 30 de agosto de 1996.
Así las cosas, por carta con fecha
de 22 de agosto de 1996, la Administración notificó al Municipio su intención
de disponer de los terrenos para la construcción del proyecto de vivienda de
interés social. En carta con fecha de
18 de septiembre de 1996, el Municipio le comunicó a la Administración su
interés en adquirir los terrenos para la ampliación de facilidades
recreativas. Informó en la solicitud
que no contaba con los fondos asignados, ni con la aprobación de la Asamblea
Municipal para la transacción. Señaló
que el proyecto que pretendía realizar estaba en la etapa conceptual.
Por
comunicación escrita con fecha de 23 de septiembre, la Administración le
solicitó al Municipio su cooperación para permitir la eventual disposición de
los terrenos para el proyecto de vivienda de interés social.[5]
Finalmente,
por carta de 30 de diciembre de 1996, la Administración le informó al Municipio
que la Junta de Gobierno determinó aprobar la propuesta a favor de Jardín
Real. Entre las consideraciones que
tuvo la Junta de Gobierno para llegar a esta determinación estaban: (1) alto
interés público de encausar proyectos de vivienda de interés social, (2) deudas
pendientes del Municipio a favor de la Administración y, (3) lo adelantada que
estaba la negociación de la compraventa con Jardín Real. A pesar de no haber informado al Municipio
la alternativa de reconsideración, el 21 de enero de 1997 éste presentó una
Moción de Reconsideración.
El
31 de enero de 1997, la Administración le informó al Municipio que elevaría la
moción de reconsideración a la Junta de Gobierno. Finalmente, el 1 de abril, la Junta de Gobierno denegó la
reconsideración solicitada. El 12 de
mayo, el Municipio presentó recurso de revisión ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones (en adelante Tribunal de Circuito). Éste, mediante sentencia de 12 de febrero de 1998, revocó la
determinación de la Administración.
Expresó que la oferta que le hizo la Administración al Municipio no era
bona fide, según lo requiere el Art. XII(A)(3) del Reglamento de Adquisición y
Disposición de Bienes Inmuebles.
Determinó además que al Municipio no se le puede tratar como
“solicitante” regular, sino como preferente.
Finalmente, concluyó que el contrato de venta entre la Administración y
Jardín Real fue en contravención a lo dispuesto en el Reglamento antes
mencionado, por lo que es ultra vires y nulo.
Inconforme,
la Administración recurrió ante nos solicitando que se revoque la sentencia del
Tribunal de Circuito y se confirme la determinación final de la Junta de
Gobierno de la Administración.[6] En reconsideración, decidimos expedir el
recurso solicitado.
Las
controversias trabadas en el caso de autos nos brindan la oportunidad de
interpretar por vez primera el Reglamento de Adquisición y Disposición de
Propiedades Inmuebles de la Administración de Terrenos, Reglamento Núm. 4668 de
29 de enero de 1992 (en adelante Reglamento de Disposición) en armonía con la
Ley Orgánica de la Administración, Ley Núm. 13 de 16 de mayo de 1962, según
enmendada, 23 L.P.R.A. § 311 et seq, (en adelante Ley Núm. 13), y la Ley de
Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, 21
L.P.R.A. § 4001 et seq (en adelante Ley de Municipios Autónomos).
II
El Art. 1.004 de la Ley de Municipios
Autónomos, supra,[7]
expresa como norma de interpretación que los poderes y facultades conferidos a
los municipios por esta ley, excepto disposición en contrario, se interpretarán
liberalmente de manera que se garantice a los municipios, en cuanto sea
posible, facultades necesarias para atender eficazmente las necesidades y el
bienestar de sus habitantes. 21
L.P.R.A. § 4002. Entre los poderes que le confiere la Ley de
Municipios Autónomos a éstos está la potestad de adquirir propiedad por
cualquier medio legal, dentro y fuera de sus límites territoriales, 21 L.P.R.A.
§ 4051(d), y contribuir a la planificación y solución del problema de la
vivienda económica de interés social mediante el desarrollo de proyectos de
vivienda, con sujeción, claro está, a las leyes aplicables. 21 L.P.R.A. § 4054(n).
El principio general de autonomía que
persigue implementar la Ley de Municipios Autónomos incluye, entre otros, que
“no se impedirá a los municipios la ejecución de obras, planes de desarrollo
físico o servicios debidamente aprobados, autorizados y financiados de acuerdo
a las leyes aplicables”. 21
L.P.R.A. § 4004(c). Sin embargo, este principio de autonomía municipal
debe implementarse en armonía con las disposiciones y facultades del Gobierno
Central ya que en muchos aspectos los poderes de ambos convergen en un mismo
asunto.[8] De hecho, el Art. 10.004 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra,[9]
sugiere que la autonomía municipal encuentra sus límites con la del Gobierno
Central. No obstante, el Gobierno
Central debe considerar lo que a juicio del alcalde sea necesario para
cualquier fin público municipal. La
consideración por parte del gobierno central se circunscribe a atender, en todo
lo posible, las inquietudes e intereses de ordenación territorial presentadas
por el municipio.
Vemos pues, que la Ley de Municipios
Autónomos, mientras le da poderes ciertamente autónomos a los municipios para
su ordenación territorial, el mismo está limitado por las leyes y política
pública que persigue el gobierno central.
Sin embargo, los planes territoriales de ambas esferas deben aspirar a
un desarrollo armónico, mutuamente satisfactorio en todo lo que sea
posible. Esta armonía implica que el
gobierno central debe atender las preocupaciones e inquietudes del municipio
como parte del procedimiento pertinente.
Considerando lo expuesto anteriormente, analizaremos específicamente las
posibles limitaciones a la autonomía municipal expuestas en la Ley Orgánica de
la Administración y su Reglamento de Disposición, sin menospreciar, claro está,
las inquietudes e intereses del municipio en cuestión.
III
En E.L.A. v. Rosso, 95
D.P.R. 501, 540 (1967) expresamos que “las obras, proyectos, poderes,
facultades y prerrogativas de la Administración de Terrenos de Puerto Rico...
son obras, proyectos, poderes, facultades y prerrogativas investidas de interés
público y de beneficio social”. Según
el Art. 7 incisos (s) y (t) de la Ley Núm. 13, supra, entre estos
poderes y facultades de interés público están: (1) adquirir propiedad inmueble
la cual podrá reservar para facilitar la continuación del desarrollo de los
programas de obras públicas y beneficio social por la propia Administración u
otras agencias, así como personas particulares, incluyendo, sin limitarlo, a
programas de hogares; (2) estimular y participar en la habilitación de nuevas
áreas dando consideración, entre otros factores, a preservar los valores
naturales e históricos de las tierras.
El Reglamento de Disposición viabiliza la
aplicación de la política pública plasmada en la Ley Núm. 13 de la
Administración. Éste expone
detalladamente el proceso que se debe seguir al adquirir o disponer
terrenos. La definición de “agencia
pública” del Art. IV del Reglamento de Disposición incluye a los municipios; la
de “disposición de propiedad” incluye cualquier venta, permuta, donación o transferencia
de título de dominio de propiedades inmuebles o de cualquier derecho real que
la Administración realice. La parte
segunda del Reglamento expresa las normas para la disposición de terrenos y
propiedades.
El inicio del procedimiento para disponer
de propiedades podrá comenzar a iniciativa de la Administración o mediante la
radicación de una solicitud por una parte interesada. Una vez se comience el procedimiento por parte interesada, la
Administración tiene que evaluarla siguiendo el procedimiento descrito en el
Art. XVI, el cual funciona como una hoja de cotejo, antes de poder hacer la
determinación de “propiedad disponible”.
Los incisos de este Artículo exigen que la Administración haga ciertas
notificaciones dependiendo de cómo llegó la propiedad a manos de la
Administración. Así pues, si se
determina que la propiedad fue adquirida por la Administración a instancia de
alguna agencia gubernamental, notificará a la agencia sobre la iniciación del
procedimiento de disposición. Si en
sesenta (60) días la agencia no expresa su interés en adquirirla, la
Administración proseguirá con los trámites.
Si el Comité de Ventas[10]
determina que no hay una agencia promovente o si la misma no expresó su interés
de adquirir dentro de los sesenta (60) días, se ofrecerá la propiedad a
distintas entidades gubernamentales, incluyendo al municipio donde está sita la
propiedad. De esta notificación, la
entidad tiene cuarenta y cinco (45) días para expresar su interés.
Luego del transcurso de este término, el
Comité de Ventas evaluará la conveniencia de mantener la propiedad en reserva
para propósitos de conservación u otros fines públicos o de utilización o
desarrollo por la propia Administración.
El Director Ejecutivo considerará la recomendación del Comité de Ventas
y hará la determinación de si la propiedad debe o no mantenerse en reserva,
fuera del mercado.[11] Si determina que la propiedad no debe
mantenerse en reserva, el Director Ejecutivo declarará la propiedad como
“propiedad disponible”.[12]
El Art. XVIII(B)(3) del Reglamento de
Disposición, supra, establece, entre otros, como criterio fundamental
para la evaluación de las propuestas:
El mejor desarrollo propuesto de acuerdo
a una evaluación de los terrenos que la Administración tenga disponibles en el
área, los usos proyectados o recomendados por la Administración y las
necesidades más apremiantes a tenor con la política pública, procurando
asegurar el mejor equilibrio en cuanto a los usos propuestos, necesidades y los
terrenos disponibles.
Una
vez la Administración determine, según expuesto someramente en los párrafos
anteriores, la disponibilidad de la propiedad, ésta debe publicar una
invitación a someter propuestas de compra y desarrollo dirigida al público.[13] Art. XVI(C) del Reglamento de Disposición, supra.
El Tribunal de Circuito utilizó al Art.
XII(A)(3) del Reglamento de Disposición, supra, para fundamentar que la
oferta de la Administración al Municipio no era bona fide, según lo requiere la
ley. Sin embargo, este Artículo
corresponde al proceso de negociación cuando la Administración se propone
adquirir propiedad inmueble. La parte
del Reglamento que regula la disposición de los bienes inmueble es la parte
segunda, desde el Art. XIV del Reglamento de Disposición, supra. Sin embargo, coincidimos con el Tribunal de
Circuito en que las actuaciones de la Administración deben estar fundadas en la
buena fe, pero es porque el principio de buena fe es exigencia general de
nuestro derecho. H.U.C.E. de Ame.
v. V. & E. Eng. Const., 115 D.P.R. 711, 716 (1984); Velilla
v. Pueblo Supermarkets, Inc., 111 D.P.R. 585, 587 (1981).
Como vimos, el Reglamento de Disposición, supra,
establece un procedimiento específico para disponer de las propiedades del
Estado, sujetas a ciertas consideraciones de política pública. Entre las consideraciones que expone el
Reglamento de Disposición, supra, está el estimar o escuchar los
intereses municipales en cuanto a la adquisición de terrenos.[14] El peso de consideración que se le da a esos
intereses municipales depende de cómo llegó la propiedad a manos de la
Administración. De esta manera,
armonizamos las disposiciones de la Ley de Municipios Autónomos con la política
pública perseguida en la Ley Orgánica de la Administración de Terrenos y el
Reglamento de Disposición, supra.
IV
En el caso de autos, el terreno objeto de
controversia era de la Administración.
De la prueba no surge que la propiedad fue adquirida por la
Administración a instancia de alguna agencia o municipio, por lo que no es de
aplicación la notificación del Art. XVI(A)(2) del Reglamento de
Disposición. Sin embargo, a pesar que
los terrenos en controversia no fueron adquiridos a instancia de agencia o
municipio, en cuyo caso se le daría gran deferencia a su interés de adquirirla,
el Art. XVI(A)(3) le ordena a la Administración que le ofrezca a ciertas
agencias y al municipio donde está sita, la propiedad sujeta al proceso de
disposición. La diferencia determinante
entre los incisos antes mencionados sobre la deferencia que la Administración
le debe a las agencias o municipios que muestren interés es que cuando la
propiedad fue adquirida por la Administración a instancia de agencia o
municipio, el inciso 2 expresamente menciona que de la agencia o municipio no
mostrar interés, la Administración proseguirá con los trámites de
disposición. Contrario al inciso 2,
nada expresa el inciso 3 sobre el efecto que tiene, en el proceso de
disposición, la muestra de interés por parte de la agencia o municipio
notificado.
La carencia de esta especificación en el
inciso 3, que aplica al caso de autos, tiene el efecto de que la Administración
puede ejercer más libremente la política pública expuesta en su Ley
Orgánica. Así pues, a pesar que el
municipio o la agencia muestre interés en adquirir la propiedad, la
Administración puede, en aras de implantar su política pública, tomar en
consideración de manera directiva los criterios de eligibilidad para
compraventa según el Art. XIV del Reglamento de Disposición, supra. La muestra de interés de la agencia o del
municipio en estos casos no impide a la Administración declarar el bien
inmueble como “propiedad disponible”, siguiendo, claro está, los planes
justificados de organización territorial.
Interpretar este inciso de otra manera menoscabaría indebidamente la
política pública que la Administración ha sido llamada a implantar.
No obstante lo anteriormente expuesto, la
Administración tiene que cumplir con las evaluaciones descritas en el
Art. XVI del Reglamento de Disposición antes de declarar la “propiedad
disponible”. Además, una vez la
Administración declara la propiedad como disponible, debe ordenar que se
determine el valor en el mercado de acuerdo a la tasación al efecto.[15] Incumplir con el procedimiento de evaluación
impide a la Administración declarar la disponibilidad de la propiedad.
La carta de 22 de agosto de 1996 de la
Administración notificó al Municipio que la propiedad en controversia era
“propiedad disponible”, según definida en el Reglamento de Disposición, para un
proyecto de vivienda de interés social.
Este documento constituyó la notificación requerida del Art. XVI(A)(3), supra. No obstante, según lo expresamos
anteriormente, esta notificación a las agencias y municipios debe hacerse antes
de declarar la propiedad como “disponible”.
Este requisito es de carácter esencial ya
que responde a la política pública que involucra la ordenación territorial en
consonancia con los intereses agenciales y municipales. En otras palabras, la muestra de interés
oportuna por parte de una agencia o el municipio pertinente puede influir en la
determinación eventual de “propiedad disponible”. De hecho, el Art. XVI(B) del Reglamento de Disposición, supra,
le exige al Director Ejecutivo de la Administración concluir con “los trámites
de cotejo descritos en este Artículo [XVI]” antes de declararla “propiedad
disponible”.
La notificación al municipio antes
mencionada tiene gran importancia pues las agencias o municipios que muestren
interés serán partes interesadas en todo el procedimiento aunque no hayan
adquirido la propiedad. Así, se
exhortará su participación en las consultas de ubicación, las declaraciones de
impacto ambiental y en todo el procedimiento posterior, ejerciendo más peso
para que se cumplan cabalmente con los requisitos estatutarios.
Por
lo tanto, la notificación de oferta de terreno por parte de la Administración
al Municipio no es válida pues fue hecha después de haberse declarado la
propiedad como disponible, en clara violación al estatuto.
Además, nos llama la atención el hecho que
la Administración esperó dos años desde que recibió la solicitud de Jardín Real
para notificar al Municipio la designación de “propiedad disponible” y hacerle
la oferta del terreno. Durante estos
dos años se celebró una consulta de ubicación sobre la viabilidad del proyecto
de vivienda propuesto por Jardín Real y se adelantó la negociación entre la
Administración y Jardín Real sin que el Municipio hubiese sido notificado según
lo requiere el Reglamento de Disposición.[16]
Por consiguiente, entendemos que la
Administración expuso injustificadamente como razón para adjudicar el terreno a
Jardín Real “lo adelantado que está la negociación de compraventa”, después de
todo, esta razón enfatiza la falta de notificación razonablemente oportuna al
Municipio por parte de la Administración.
Finalmente, queremos expresar que la carta
de 22 de agosto le notificó al Municipio que sólo tenía treinta (30) días
contados desde la fecha de la carta para expresar su interés, cuando el
Reglamento de Disposición le concede cuarenta y cinco (45) días contados desde
el recibido de la notificación.
Lo expuesto anteriormente no significa que
la mera muestra de interés por parte una agencia o municipio, según el Art.
XVI(A)(3), supra, impida a la Administración implementar razonablemente
su política pública, lo que sí exige es que la Administración cumpla cabalmente
con los requisitos y procedimientos establecidos en el Reglamento de
Disposición, supra, máxime cuando son exigencias cuyo fin es armonizar
la política pública de la Administración con la de la Ley de Municipios
Autónomos.
V
Por lo expuesto anteriormente, expresamos
nuestra conformidad con la sentencia que antecede, la cual confirma la parte
dispositiva de la sentencia del Tribunal de Circuito. La Administración debe velar por el cumplimiento cabal de su
Reglamento de Disposición.
Miriam Naviera de Rodón
Juez Asociada
Notas al calce