Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2003
2003 DTS 053 VARGAS FERNÁNDEZ V.
ADMINISTRACIÓN DE RETIRO 2003TSPR053
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Alfonso
Vargas Fernández
Peticionario
v.
Administración
de los Sistemas de Retiro de los Empleados
del
Gobierno y la Judicatura
Recurridos
Certiorari
2003 TSPR
53
158 DPR
____
Número del
Caso: CC-2001-944
Fecha: 8 de
abril de 2003
Tribunal de
Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional I
Juez Ponente: Hon. Mildred G. Pabón Charneco
Abogada de
la Parte Peticionaria: Lcda.
Teresita Arzuaga Resto
Oficina
del Honorable Procurador General: Lcda.
Miriam Álvarez Archilla
Procuradora
General Auxiliar
Materia: Revisión de Decisión Administrativa,
Decisión de la Junta de Síndico, Ley Núm. 45, Ley de Retiro, No tiene derecho a
Pensión por Incapacidad Ocupacional un empleado municipal
porque el patrono no era participante al momento del accidente.
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y
correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones
del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la
comunidad.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR REBOLLO
LÓPEZ
San
Juan, Puerto Rico, a 8 de abril de 2003
En el presente recurso nos corresponde
resolver si, a tenor con lo dispuesto en la Ley Núm. 45 de 5 de agosto de 1993[1]
y la Ley Núm. 447 de 15 de mayo de 1951,[2]
conocida como la Ley de Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno y sus
Instrumentalidades, un empleado del Municipio de Bayamón tiene derecho a
recibir los beneficios de una pensión por incapacidad ocupacional aun
cuando el accidente que dio lugar a la incapacidad ocurrió en una fecha
anterior a aquella en que su patrono, el Municipio de Bayamón, se convirtió en
patrono participante del Sistema.
Veamos en detalle los hechos que dan lugar
al presente recurso.
I
El señor Alfonso Vargas Fernández, aquí
peticionario, comenzó a trabajar como chofer para el Municipio de Bayamón en el
año 1978. El 27 de mayo de 1992, mientras se encontraba en el ejercicio
de sus funciones, Vargas Fernández sufrió un accidente automovilístico que lo
obligó a reportarse al Fondo del Seguro del Estado, en adelante el Fondo. Como
consecuencia de este accidente, el peticionario sufrió múltiples fracturas y
lesiones por las cuales el Fondo le reconoció y compensó las siguientes
incapacidades: (i) diez por ciento (10%) en sus funciones fisiológicas
generales por fractura de cuatro (4) costillas derechas; (ii) cinco por ciento
(5%) en sus funciones fisiológicas generales por fractura en la clavícula
derecha; (iii) quince por ciento (15%) en sus funciones fisiológicas por
pérdida de brazo derecho; y (vi) cinco por ciento (5%) por “building L3-L4,
L4-L5”. Los por cientos de incapacidad fueron notificados al señor Vargas
mediante decisión del Administrador del Fondo emitida el 21 de junio de 1994.
El 24 de mayo de 1995, Vargas
Fernández solicitó de la Administración de los Sistemas de Retiro de los
Empleados del Gobierno y sus Instrumentalidades, en adelante la Administración,
los beneficios de una pensión por incapacidad no ocupacional al amparo de las
disposiciones de la mencionada Ley Núm. 447, ante. En la referida solicitud,
Vargas alegó que había desarrollado una condición emocional que lo inhabilitaba
para continuar en el servicio público. Esta pensión fue aprobada el 21 de
febrero de 1997.
Posteriormente, por decisión del
Administrador del Fondo de 2 de febrero de 1998, notificada el 3 de febrero de
1998, se determinó que la condición emocional que sufría el peticionario estaba
relacionada con el accidente laboral ocurrido el 27 de mayo de 1992.[3]
En vista de tal determinación, el 5 de mayo de 1998 Vargas Fernández solicitó
de la Administración de Retiro un cambio de “pensión por incapacidad no
ocupacional” a “pensión por incapacidad ocupacional”. Dicha solicitud fue denegada
por la Administración al concluir que, a la fecha del accidente, Vargas no era
participante del Sistema de Retiro; ello por entender que su patrono, el
Municipio de Bayamón, había ingresado al Sistema el 1 de enero de 1994; esto
es, dos (2) años con posterioridad a la ocurrencia del accidente en
cuestión.
De dicha determinación Vargas Fernández
solicitó reconsideración y, habiéndose denegado la misma, recurrió en apelación
a la Junta de Síndicos del Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno, en
adelante la Junta de Síndicos. Alegó, en síntesis, que cuando el Municipio de
Bayamón ingresó al Sistema de Retiro, y satisfizo el monto de la obligación
actuarial que conllevaba su ingreso, lo hizo con la condición de que todos los
empleados que habían trabajado para el Municipio con anterioridad al 1 de abril
de 1990 entraran al Sistema bajo la estructura de beneficios vigentes a esa
fecha, es decir, con los mismos derechos y obligaciones que cualquier otro
participante.
Adujo, además, que la condición pactada
había tenido el efecto de retrotraer la fecha de ingreso al Sistema y que el
hecho de que en el año 1995 se le hubiesen cotizado diez (10) años de
servicios, a los efectos de su pensión por incapacidad no ocupacional,
demostraba que el propio Administrador lo había considerado como “participante”
o “miembro” del Sistema con anterioridad al 1 de enero de 1994. Fundamentó su
contención en las disposiciones contenidas en la Ley Núm. 45 de 5 de agosto de
1995.[4]
Luego de varios incidentes procesales, la
Junta confirmó la decisión de la Administración concluyendo que el
peticionario no tenía derecho a recibir una pensión por incapacidad
ocupacional toda vez que a la fecha de su accidente éste no fungía como
“participante” del Sistema de Retiro. A tales efectos señaló que:
Al realizar un estudio de la Ley Núm. 45, supra, y
de la Resolución Núm. 93-04 de 7 de diciembre de 1993, aprobada por la Junta
[con el propósito de autorizar el ingreso del Municipio al Sistema], no se
desprende que la participación del Municipio de Bayamón se retrotraería a una
fecha anterior al 1 de enero de 1994, fecha en que dicho Municipio entra como
participante del Sistema. Además, no puede aducirse que el costo de
acreditación sufragado por el Municipio tiene el efecto de retrotraer la fecha
de participación al Sistema.
....
El aplicar la retroactividad en la fecha de
ingreso al Sistema al acreditar los servicios no cotizados, constituiría una
enmienda a la Ley Núm. 447, ante. Como norma constitucional, la función de crear,
enmendar o revocar leyes es función inherente del Poder Legislativo. Este foro
administrativo no tiene dicho poder, por lo que nos vemos precisados a no
aplicar la retroactividad en la fecha de ingreso al Sistema de Retiro por el
Municipio de Bayamón.
....
Inconforme con la determinación de la
Junta, Vargas Fernández recurrió --vía recurso de certiorari-- al Tribunal de
Circuito de Apelaciones. El foro apelativo intermedio denegó el recurso
de certiorari solicitado, sosteniéndose así la determinación de la Junta. En
vista de ello, el peticionario recurrió, oportunamente, ante este Tribunal
--vía certiorari-- imputándole a la Junta de Síndicos haber errado al:
... concluir que a partir del 1ro de enero de 1994
comenzaron a regir las aportaciones y beneficios de todos los empleados del
municipio de Bayamón dado [sic] y que la participación de los empleados no se
retrotraería a una fecha anterior al 1ro de enero de 1994.
... concluir que el aplicar la retroactividad en
la fecha de ingreso al Sistema al acreditar los servicios no cotizados,
constituye una enmienda a la Ley Núm. 447 de 15 de mayo de 1951, según
enmendada.
Expedimos el recurso. Contando con las comparecencias de las
partes, y estando en condición de resolver el mismo, procedemos a así hacerlo.
II
Antes de comenzar el análisis del asunto
que hoy nos ocupa es menester que expongamos brevemente el trasfondo fáctico
que precedió a la aprobación de la mencionada Ley Núm. 45, ante, y las
circunstancias particulares que rodearon el ingreso del Municipio de Bayamón al
Sistema de Retiro. Veamos.
A tenor con lo que al día de hoy dispone
la Ley de Retiro del Personal del Gobierno de Puerto Rico, prácticamente toda persona que sea empleado del
gobierno --incluyendo a los
funcionarios y empleados regulares de los municipios-- está obligado a
pertenecer al Sistema de Retiro y quedará sujeto a las disposiciones de su Ley
Orgánica.[5]
Calderón Morales v. Administración de los Sistemas de Retiro, 129
D.P.R. 1020, 1032 (1992). De este modo, hemos dispuesto que cuando una persona
ingresa al servicio público acepta, como parte esencial de su contrato de
empleo, los términos y condiciones establecidos en la Ley Núm. 447, ante. Bayrón
Toro v. Serra, 119 D.P.R. 605, 617 (1987).
Ahora bien, ello no siempre fue así.
Cuando el Municipio de Bayamón tramitó el ingresó de sus empleados al Sistema
de Retiro, entre los años 1984 al 1994, la participación de los funcionarios y
empleados municipales en dicho sistema se consideraba opcional.[6]
A esa fecha la Ley Núm. 447, ante, establecía ciertos requisitos que
debían ser satisfechos siempre que un municipio interesara ingresar al Sistema
de Retiro. Por ejemplo, se requería que la Asamblea Municipal aprobara una
ordenanza solicitando la inclusión de los empleados de su municipio al Sistema
y que se radicara copia de la misma ante el Administrador.[7]
Además, se requería que se validara y ratificara la ordenanza mediante un
referéndum que debía celebrarse entre los empleados del municipio en cuestión.
En armonía con tales requerimientos,
el 21 de junio de 1984 la
Asamblea Municipal de Bayamón aprobó una ordenanza en la cual se solicitó de la
Junta de Síndicos el ingreso de los empleados del referido Municipio al Sistema
de Retiro de los Empleados del Gobierno. A tenor con lo que disponía en
ese momento el Artículo 22 de la Ley Núm. 447, ante, los empleados del
Municipio de Bayamón ratificaron la referida ordenanza mediante un
referéndum celebrado el 22 de noviembre de 1985.[8] Transcurridos dos (2) años sin que se
hubiese aprobado el ingreso del Municipio al Sistema, y en consideración a que
la Ley Núm. 447, ante, había sufrido varias enmiendas que tuvieron el efecto de
alterar los beneficios y derechos bajo los cuales los empleados aceptaron
unirse al Sistema, fue necesario celebrar un segundo referéndum el 9 de junio
de 1987.
A tres (3) años de este segundo
referéndum, y sin que la Junta hubiese aprobado aún el ingreso de los empleados
del Municipio al Sistema de Retiro, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm.
1 de 16 de febrero de 1990, enmendatoria la misma de la Ley Núm. 447, ante.
Esta Ley, la cual entraría en vigor el 1 de abril de 1990, modificó
significativamente la estructura de beneficios para los nuevos participantes y
aumentó las aportaciones que éstos tendrían que satisfacer como miembros del
Sistema.
Ante tales circunstancias, el 5 de agosto
de 1993 la Asamblea Legislativa aprobó la antes mencionada Ley Núm. 45. La
Exposición de Motivos de esta Ley resume las razones que motivaron la acción
legislativa y sus propósitos. En ésta se dispuso lo siguiente:
Debido a que la Ley Orgánica del Sistema está
constantemente sujeta a revisión legislativa, pueden ocurrir cambios en la
estructura de beneficios a la que tienen derecho los empleados gubernamentales.
El referéndum se celebró el día 22 de noviembre de
1985 pero, debido a la complejidad del ingreso propiamente, entre la fecha de
celebración y aprobación de la ordenanza municipal y el consiguiente referéndum
celebrado el día 9 de junio de 1997, ocurrieron cambios significativos en la
legislación que alteraron los beneficios y derechos bajo los cuales los
empleados municipales de Bayamón aceptaron unirse al Sistema.
Para remediar esta situación y honrar la verdadera
intención consignada por los empleados en el referéndum, debe establecerse que
el estado de derecho vigente a la fecha de celebración del referéndum, sea lo
que determine cuál es la estructura de beneficios aplicable. (Énfasis suplido.)
A tono con tal intención legislativa, en la parte dispositiva del referido
estatuto, específicamente en su Artículo 4, se estableció lo siguiente:
El ingreso al Sistema de los empleados del
Municipio de Bayamón, se hará de conformidad con las disposiciones de la Ley
Núm. 447 de 15 de mayo de 1951, según enmendada, de manera que los empleados
que hubieren estado trabajando en dicho municipio con anterioridad al 1ro. de
abril de 1990, quedarán sujetos a las condiciones de matrícula y tendrán
derecho de participar en las anualidades y beneficios que provee el Sistema de
Retiro, según estaban vigentes a la fecha de celebración del referéndum.
(Énfasis suplido.)
Así las cosas, el 7 de diciembre de 1993 la Junta de Síndicos
emitió resolución aprobando el ingreso del Municipio de Bayamón al Sistema de
Retiro, convirtiendo en “participantes del Sistema” a los funcionarios y empleados del referido municipio.
En dicha resolución se especificó que la inclusión del Municipio de Bayamón
como participante del Sistema de Retiro sería efectiva el 1ro de enero de
1994.
Con este trasfondo fáctico en mente
pasamos a analizar la controversia ante nos. Al así hacerlo discutiremos en
forma conjunta los errores señalados.
III
En su escrito ante nos alega el
peticionario Vargas Fernández que incidió la Administración, y la Junta de
Síndicos al confirmar su determinación, al concluir que a partir del 1 de enero
de 1994 comenzaron a regir las aportaciones y beneficios de todos los empleados
del Municipio de Bayamón y que, por consiguiente, la participación de los
empleados no se retrotraería a una fecha anterior a ésta. Fundamenta su
contención en lo dispuesto en el precitado Artículo 4 de la Ley Núm. 45,[9]
ante, argumentando que la referida disposición debe ser interpretada en el
sentido de que al momento de negociarse el ingreso del Municipio de Bayamón al
Sistema de Retiro todas las partes envueltas --entiéndase el Municipio, la
Administración y los empleados-- tuvieron la intención de retrotraer la fecha
de participación de los empleados del Municipio al 1 de abril de 1990. A tales
efectos, arguye que en virtud de tal disposición debe entenderse que a la fecha
de su accidente éste era participante del Sistema y que, como tal, cualifica
para obtener el cambio de pensión solicitado. No le asiste la razón. Veamos por qué.
A
En la Sesión Ordinaria de la Asamblea
Legislativa de 1951 se aprobó un sistema general de pensiones para los
empleados públicos bajo las disposiciones de la Ley Núm. 447 de 15 de mayo de
ese año.[10] En el Artículo 1 de esta Ley se dispuso que
el referido sistema se establecería en la fecha de vigencia de la ley y comenzaría a aplicarse desde el 1ro
de enero de 1952, fecha en que comenzarían a regir las aportaciones y
beneficios allí dispuestos. Además, se estableció que la “fecha de aplicación
del Sistema” sería el 1ro de enero de 1952, excepto en los casos de las
empresas públicas y los municipios, para los cuales la fecha de aplicación
sería la fecha del comienzo de su participación en el Sistema.
Por su parte, el Artículo 22 de la
Ley Núm. 447, tal y como regía a la fecha de los hechos ante nos, disponía que en el caso específico de los municipios
que optaran por ingresar al Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno, la
fecha de aplicación del Sistema sería el primero de enero o el primero de julio
después de la fecha de aprobación de la Junta. 3 L.P.R.A. sec. 782 (según
estuvo vigente hasta la aprobación de la Ley Núm. 3 de 13 de febrero de 1996).
Esta fecha de aplicación pautaría el comienzo de la participación al Sistema de
los nuevos miembros y establecería el inicio de las aportaciones y beneficios
establecidos en la ley.
De las disposiciones anteriormente citadas
surge con meridiana claridad que en el caso de autos la “fecha de aplicación
del Sistema” para los empleados del Municipio de Bayamón debía ser el 1 de
enero o el 1 de julio del año 1994. Ello considerando que la Junta de
Síndicos aprobó el ingreso del Municipio el 7 de diciembre de 1993. Ahora bien,
al determinar en cuál de estas dos
fechas realmente comenzaron a regir las aportaciones y beneficios de los
empleados del Municipio de Bayamón precisa que evaluemos la Resolución que a
tales efectos emitió la Junta en el caso ante nos. En lo pertinente, esta
Resolución dispuso:
Por cuanto: La Junta de Síndicos de este
Sistema de Retiro acordó aceptar el pago inicial [del costo actuarial del
ingreso del Municipio de Bayamón] con posterioridad a la fecha de ingreso de
1ro. de enero de 1994, ya que el Banco Gubernamental de Fomento le aprobó
un empréstito a dicho Municipio con ese propósito, pero le será entregada la
cantidad acordada con posterioridad a la fecha antes señalada;
Por cuanto: En virtud de todo lo anterior, y
según lo pactado, convenido y acordado, esta Junta aceptó y aprobó la inclusión
del Municipio de Bayamón como participante del Sistema de Retiro, efectivo al
1ro. de enero de 1994, según lo dispuesto en Reunión Ordinaria celebrada el
día 7 de diciembre de 1993, cuya Minuta se hace formar parte íntegra de esta
Resolución como Anejo I;
Por tanto: RESUÉLVASE POR ESTA JUNTA DE SÍNDICOS,
aceptar y aprobar la inclusión del Municipio de Bayamón como participante de
este Sistema de Retiro, efectivo el 1ro. de enero de 1994. (énfasis
suplido).
....
Una simple lectura de la Resolución
transcrita es más que suficiente para concluir que el 1ro de enero de 1994
fue la fecha que la Junta de Síndicos dispuso como la “fecha de aplicación del
Sistema” a los efectos de que comenzaran a regir las participaciones de los
empleados del Municipio en el plan de retiro de los empleados públicos, fecha
que es la aplicable a los hechos del caso de autos. Adviértase que en cada uno
de los párrafos citados se hace alusión al 1ro de enero de 1994 como la “fecha
de ingreso” al Sistema, estableciéndose expresamente que la inclusión
del Municipio como participante del mismo sería efectiva de ahí en adelante.
Lo anterior, definitivamente, no está
reñido con lo dispuesto en el precitado Artículo 4 de la Ley Núm. 45, ante. Ya
hemos señalado que en ésta se estableció que los empleados que hubiesen estado
trabajando en el Municipio de Bayamón con anterioridad al 1 de abril de 1990
quedarían sujetos a las condiciones de matrícula y tendrían derecho a
participar de las anualidades y beneficios vigentes a la fecha de la
celebración del segundo referéndum; esto es, al 9 de junio de 1987. Tal y como
se desprende de la Exposición de Motivos de la citada Ley, ello se hizo con el único
fin de que las enmiendas efectuadas a la Ley Núm. 447, ante, las cuales
entraron en vigor el 1 de abril de 1990, no afectaran los derechos y
obligaciones de los empleados del Municipio de Bayamón, una vez éstos
ingresaran al Sistema.[11]
El hecho de que se le haya permitido a
Vargas Fernández disfrutar de la estructura de beneficios vigente, con
anterioridad al 1 de abril de 1990, constituyó una medida de justicia social
que no puede ser interpretada en el sentido que reclama el peticionario.
Evidentemente la Ley Núm. 1 de 16 de febrero de 1990 establecía condiciones y
beneficios que resultaban ser menos beneficiosos que los contenidos bajo la estructura
vigente a la fecha en que los empleados del Municipio ratificaron la solicitud
de ingreso al Sistema de Retiro. Dicha ratificación hubiese resultado en un
ejercicio fútil e ineficaz si luego de efectuada la misma hubiesen cambiado por
completo las condiciones bajo las cuales se encontraba a esa fecha el plan de
retiro del Gobierno. Definitivamente era necesario honrar la verdadera
intención consignada por los empleados en el referéndum y así se hizo.
Ahora bien, adviértase que lo dispuesto en
el Artículo 4 de la Ley que nos ocupa únicamente atendía el asunto relativo a
las condiciones de matrícula y beneficios que aplicarían a los empleados del
Municipio una vez entraran a formar parte de la matrícula del Sistema. En
ningún momento se expresó ni dispuso que la fecha de ingreso al Sistema se
retrotraería a una fecha distinta a la que correspondía en virtud del Artículo
1 de la Ley Núm. 447, ante.
Todo lo contrario; si examinamos el
Artículo 3 de esta Ley inmediatamente advertimos que la intención perseguida
era exactamente lo opuesto. En este artículo el legislador expresamente dispuso
que “[l]a fecha de aplicación del Sistema ser[í]a el 1ro. de julio de 1993 o el
1ro. de enero de 1994, según lo que ac[ordara] el Municipio de Bayamón con la
Junta de Síndicos.” Siendo así, no nos convence del argumento del peticionario
a los efectos de que lo dispuesto en esta Ley tuvo el efecto de retrotraer su
fecha de ingreso al Sistema a una anterior al 1ro de enero de 1994. Las
disposiciones de esta Ley, definitivamente, no sustentan una conclusión
a tales efectos.
Es evidente que el fin perseguido por la
Asamblea Legislativa al promulgar la Ley Núm. 447 era asegurar que los
empleados del Municipio entraran a formar parte del Sistema de Retiro bajo las
condiciones existentes al momento en que aceptaron unirse a éste y no
convertirlos en “participantes” en una fecha anterior al 1 de enero de 1994; es
decir, una fecha anterior a la que estableció la Junta al momento de aprobar su
ingreso.
En mérito de lo expuesto, forzosa resulta
ser la conclusión de que la Junta de Síndicos actuó correctamente al confirmar
la decisión emitida por la Administración de los Sistemas de Retiro a los
efectos de que el Municipio de Bayamón, y por ende sus empleados, entraron a
formar parte de la matrícula del Sistema de Retiro el 1ro de enero de 1994 y no
el 1ro de abril de 1990 como alega ante nos el peticionario. Concluir lo
contrario daría a esta pieza legislativa un significado ajeno al propósito
perseguido por la Asamblea Legislativa al momento de su aprobación.
Es principio cardinal de hermenéutica que
al interpretar una disposición de ley, los tribunales deben considerar cuáles
fueron los fines perseguidos por la Asamblea Legislativa al aprobarla y nuestra
determinación debe atribuirle un sentido que asegure el resultado que
originalmente se quiso obtener. En estos casos nuestra obligación fundamental
debe ser imprimirle efectividad a la intención legislativa, propiciando de esta
forma la realización del propósito que persigue la ley. Irizarry v. Johnson
& Johnson Consumer Products, Inc., res. el 27 de enero de 2000, 2000
T.S.P.R. 15; Emilio Dorante v. Wrangler, res. el 27 de abril de
1998, 98 T.S.P.R. 50; Vázquez v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513,
523-524 (1991); Chase Manhattan Bank v. Municipio de San Juan,
126 D.P.R. 759, 766 (1990); Díaz Marín v. Municipio de San Juan,
117 D.P.R. 334, 342-343 (1986).
El simple hecho de que estemos
interpretando una pieza legislativa que crea un derecho al disfrute de una
pensión no significa que debamos obviar la intención legislativa que
propició la creación de la misma. La normativa establecida por este Tribunal a
los efectos de que las disposiciones estatutarias con propósitos remediales
deben ser interpretadas liberalmente a favor del beneficiario[12]
y que la fuerza y efecto de éstas no deben conformarse estrictamente a los
términos literales del estatuto,[13]
no significa que en nuestra tarea interpretativa podamos obviar el claro
propósito perseguido por el legislador al promulgarlas.
B
Tampoco podemos avalar la contención del
peticionario a los efectos de que el hecho de que en el año 1997 se le hubiese
aprobado una pensión por incapacidad no ocupacional, reconociéndose que tenía,
por lo menos, diez (10) años de servicios acreditados, significa que éste era
miembro del Sistema de Retiro con anterioridad al 1 de enero de 1994.
La Ley Núm. 447, ante, define los
“servicios acreditables” como aquellos servicios anteriores y posteriores a la
fecha de aplicación del Sistema. 3 L.P.R.A. sec. 763. El término “servicio anterior” ha sido definido como todo
servicio que, como empleado y con anterioridad a la fecha de aplicación al
Sistema, hubiere prestado un participante, y por el cual recibirá el
crédito que corresponda, según lo dispuesto en el inciso (c) del Artículo 5 de
la Ley, 3 L.P.R.A. sec. 765.[14]
Es decir, el término “servicio anterior” abarca todo servicio prestado
por un participante, independientemente de la fecha de su ingreso al Sistema,
siempre que el mismo cualifique para ser acreditado de acuerdo a lo establecido
a esos efectos en el referido Artículo 5.
Lo anterior explica que en ciertos casos
pueda darse la anomalía de que al momento de ingresar al Sistema de
Retiro alguno de los participantes pueda tener acreditados varios años de
servicio. Esto fue exactamente lo ocurrido en el caso del peticionario Vargas
Fernández. Al momento de su ingreso al Sistema de Retiro éste contaba con
varios años de servicio, algunos de los cuales le fueron acreditados como
“servicios prestados con anterioridad a la fecha de aplicación”. Ello permitió
que a sólo un (1) año de su ingreso al Sistema éste fuera elegible a una
pensión por incapacidad no ocupacional por haber desarrollado una condición
emocional que tuvo el efecto de inhabilitarlo total y permanentemente para el
servicio público. Ello, naturalmente, no significa que la fecha de
aplicación al Sistema pueda quedar alterada por los años de servicio
acreditados.
IV
Lo anteriormente expuesto no dispone por
completo de la controversia ante nos; es menester dilucidar qué efecto, si
alguno, debe tener el hecho de que la incapacidad del peticionario se haya
manifestado en una fecha posterior al ingreso de éste al Sistema de Retiro.
Veamos.
A
Habiendo concluido que Vargas Fernández
entró a formar parte de la matrícula del Sistema de Retiro el 1 de enero de
1994 es evidente que al 27 de mayo de 1992, fecha del accidente laboral sufrido
por el peticionario, éste no era “participante” del Sistema de Retiro de los
Empleados del Gobierno. Siendo así, la única conclusión posible en el presente
caso es a los efectos de que a esta fecha no existía obligación contractual
alguna que obligara al Sistema de Retiro a otorgar al peticionario una pensión
por una incapacidad surgida a consecuencia de un accidente sufrido en el curso
de su empleo. Lo antes expuesto se desprende claramente de lo dispuesto en
el Artículo 9 de la Ley Núm. 447, 3 L.P.R.A. sec. 769, donde se expresa que:
Todo participante que, como resultado de
una incapacidad que se origine por causa del empleo y surja en el curso del
mismo, quedare incapacitado para el servicio, tendrá derecho a recibir una
anualidad por incapacidad ocupacional, siempre que:
(a)
Se
recibiere suficiente prueba médica en cuanto a la incapacidad mental o física
del participante conforme a los criterios que mediante reglamento fije el
Administrador.
(b)
El participante
o el patrono, de acuerdo con los reglamentos de la Junta, notifique al
Administrador con respecto a dicha incapacidad.
(c)
Que el
Fondo del Seguro del Estado determine que el accidente o enfermedad provino de
cualquier función del trabajo o que sea inherentemente relacionado al trabajo o
empleo.
(d)
El participante
tendrá que radicar la solicitud, sustentada con suficiente prueba médica, dentro
de los ciento ochenta (180) días en que se relacione la condición por la cual
radica su solicitud.[15] (énfasis suplido).
Un análisis del texto de la
disposición transcrita revela que el beneficio de pensión por incapacidad ocupacional
dispuesto en esta Ley sólo puede ser reclamado por aquellos servidores
públicos que, a su vez, ostenten la cualidad de “participante” del Sistema de
Retiro. Este término ha sido definido en la ley como “todo empleado acogido
al Sistema o que pertenezca a su matrícula.”[16]
3 L.P.R.A. sec. 763 (énfasis suplido). Ello significa que para ser acreedor de
los beneficios dispuestos en esta sección no es suficiente con que el incidente
que provoque la incapacidad haya surgido en el curso del empleo y se origine a
consecuencia del mismo. Además, es indispensable que a ese momento ya el
solicitante ostente la cualidad de “miembro” o “participante” del Sistema. Es
decir, en el momento en que ocurre el incidente que da inicio a la cadena de
eventos que finalmente ocasiona la incapacidad, ya el empleado tiene que
ser parte de la matrícula del Sistema de Retiro.
Ahora bien, ¿qué efecto, si alguno,
tendría el hecho de que al momento en que se manifieste la condición
incapacitante ya el empleado figure como participante del Sistema de Retiro?
Esto es, nos enfrentamos a una situación en que, aun cuando a la fecha de la
ocurrencia del accidente, que pone en movimiento la cadena de eventos que
provoca la incapacidad, el empleado no era participante del Sistema, cuando dicha
incapacidad se manifesta, e inhabilita al empleado para el servicio público, ya
éste forma parte de su matrícula. ¿Podemos, entonces, retrotraer a la fecha del
accidente la condición de “participante” que ostentaba el peticionario al
momento de ser relacionada su condición? Contestamos dicha interrogante,
igualmente, en la negativa. Veamos.
Tal y como surge del precitado
Artículo 9 de la Ley Núm. 447, ante, para que un empleado público pueda ser
elegible a una anualidad por incapacidad ocupacional se requiere que estén
presentes tres requisitos básicos: (i) que el empleado ostente la cualidad
de “participante del Sistema de Retiro”; (ii) que la incapacidad de que se
trata se haya originado por causa del empleo y (iii) que la referida
incapacidad haya surgido en el curso de su empleo.[17]
Es decir, se requiere una conexión directa, o una relación causal,
entre el incidente o suceso que provoca la incapacidad y la incapacidad misma.
Es precisamente ese nexo el que hace que la incapacidad sea clasificada como
una “ocupacional”.
Ausente la cualidad, o el requisito,
de “participante” en la etapa en que ocurre el incidente que inicia la cadena
de causalidad que finalmente inhabilita al empleado para el servicio público,
sería inapropiado hablar de una incapacidad ocupacional. Adviértase que para
ser acreedor de este beneficio se requiere que la incapacidad se origine por
causa del empleo y surja en el curso del mismo. Ello significa que
necesariamente tiene que existir un vínculo entre el incidente que eventualmente
incapacita al participante y su empleo. Ahora bien, no se trata de cualquier
empleo, sino de uno reconocido como tal a los efectos de la estructura
actuarial vigente a esa fecha en el Sistema de Retiro.
Siendo así, es evidente que no puede
ser considerado como un “empleo”, a los efectos de concederse los beneficios
que reconoce la ley, aquél que ofrece un patrono que no pertenece a la
matrícula del Sistema o, lo que es lo mismo, aquél que ostenta un empleado “no
participante” del Sistema. No existiendo tal “empleo”, para todos los efectos
prácticos relacionados con el Sistema de Retiro, tampoco puede existir el
vínculo requerido entre éste y la incapacidad que se alega.
Como expresáramos anteriormente,
cuando Vargas Fernández sufrió el accidente laboral que eventualmente provocó
la condición emocional relacionada por el Fondo, éste no era “participante” del
Sistema de Retiro. Siendo así, es evidente que no existe la conexión o
nexo requerido a los efectos de una incapacidad ocupacional. Es la necesidad de
tal conexión la que hace que la cualidad de “participante” tenga que estar
presente tanto en el momento en que ocurre el suceso que da inicio a la
incapacidad como en el instante en que se manifiesta la misma. Sólo así podría
existir la conexión entre “incapacidad” y “empleo” requerida en la ley.
A la luz de los fundamentos
esbozados, resolvemos que para que un empleado público pueda beneficiarse de la
anualidad por incapacidad ocupacional que contempla el Artículo 9 la Ley Núm.
447, ante, es indispensable que a la fecha del incidente que provoca la
incapacidad que lo inhabilita éste ya figure como participante del Sistema de
Retiro.
Concluir lo contrario,
necesariamente, conllevaría que demos a este estatuto un efecto retroactivo que
definitivamente no fue contemplado por el legislador al momento de su
aprobación. Ante tales circunstancias, se impone lo dispuesto en el Artículo 3
de nuestro Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 3, a los efectos de que “las leyes no
tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren expresamente lo contrario.”
En ocasión de interpretar el
referido estatuto en Nieves Cruz v. Universidad de Puerto Rico,
res. el 31 de mayo de 2000, 2000 T.S.P.R. 78, citando a Puig Peña, señalamos
que “la retroactividad de una norma se justifica únicamente en casos aislados,
‘por determinadas y supremas circunstancias’, que hayan sido establecidas
concretamente por el legislador.” En dicha ocasión fuimos enfáticos al sostener
que “la intención de la Asamblea Legislativa de darle efecto retroactivo a una
ley, por ser un acto excepcional, ‘debe aparecer expresamente o surgir
claramente del estatuto’.” Ibid. (citas omitidas). Advertimos, además,
que la retroactividad debe haber sido expresada afirmativamente en el texto de
la ley. Ibid.
Ahora bien, en el referido caso
aclaramos que “en las escasas ocasiones en que nos hemos apartado de estas
normas imperiosas, ello ha sido porque era obvio y patente el propósito
legislativo, en casos en los cuales la aplicación retroactiva de la
legislación en cuestión era necesaria para corregir un grave mal social o para
hacerle justicia a unos peticionarios.” Ibid. (énfasis suplido y citas
omitidas).
Es decir, en aquellos casos en que
estén involucradas normas dirigidas a remediar males sociales o de derecho público
será licito recurrir a reglas de interpretación para determinar si al promulgar
la ley el legislador tuvo la intención de dar efecto retroactivo al estatuto en
cuestión. Como es sabido, dicha intención debe ser auscultada acudiendo, en
primer lugar, al texto de la ley, pues cuando éste es claro y libre de
ambigüedad no debe ser menospreciado bajo el pretexto de cumplir su espíritu.
31 L.P.R.A. sec. 14. Véase, además: Irizarry v. Johnson & Johnson
Consumer Products Inc., ante. Es por ello que hemos sostenido que el texto
claro de una ley es la expresión por excelencia de la intención legislativa. Ibid.
En el caso ante nos, el estatuto
bajo análisis es claro y no dispone, de modo alguno, que la condición de
“participante” podrá retrotraerse a una fecha anterior a aquella en que el
empleado ingrese al Sistema de Retiro. Por el contrario, un examen detenido de
la Ley del Sistema de Retiro revela que la intención perseguida por el
legislador al momento de promulgarla era que aplicara de forma exclusiva a los
participantes del Sistema del Retiro del Gobierno.
Ello se desprende claramente de lo
dispuesto en su Artículo 1, el cual dispone fechas específicas de ingreso al
Sistema para sus participantes. Nótese, además, que en el Artículo 9 de la Ley
se hace alusión específica a los “participantes del Sistema” al referirse a
aquellos que podrán recibir los beneficios de una pensión por incapacidad
ocupacional. En fin, no hemos podido encontrar disposición alguna en la Ley ni
el Reglamento del Sistema que autorice la concesión de beneficios por
incapacidad ocupacional ante las circunstancias particulares del caso ante
nos.
Finalmente, cabe señalar que este
Tribunal ha establecido que “los participantes de un Sistema de Retiro del
Gobierno tienen un derecho adquirido de naturaleza contractual”, pero, a su
vez, ha sido enfático al disponer que ese derecho “surge con el ingreso del
empleado al Sistema”. Véase: Bayrón Toro v. Serra, ante, a la
pág. 618 (énfasis suplido). A la fecha de su accidente, repetimos, Vargas
Fernández no era participante del Sistema de Retiro, por lo que no
existía a este momento ningún derecho de naturaleza contractual que obligara al
Sistema de Retiro a otorgar los beneficios de una pensión por incapacidad
ocupacional.[18] Ello impide
que pueda existir el vínculo entre “empleo” e “incapacidad” requerido en la ley
a los efectos de concederle a éste los beneficios de una anualidad por
incapacidad ocupacional.[19]
V
Por los fundamentos antes expuestos,
procede decretar la confirmación de la resolución emitida por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones en el presente caso, confirmatoria de la decisión
emitida por la Junta de Síndicos.
Se dictará Sentencia de conformidad.
FRANCISCO REBOLLO
LÓPEZ
Juez Asociado
SENTENCIA
San
Juan, Puerto Rico, a 8 de abril de 2003
Por los fundamentos
expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de
la presente se dicta Sentencia confirmatoria de la resolución emitida por el
Tribunal de Circuito de Apelaciones en el presente caso, confirmatoria de la
decisión emitida por la Junta de Síndicos.
Así lo pronunció, manda
el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente
señor Andréu García y el Juez Asociado señor Fuster Berlingeri no intervinieron.
Patricia
Otón Olivieri
Secretaria del Tribunal
Supremo
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ADVERTENCIA
Este
documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto
a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial
de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un
servicio público a la comunidad.
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