Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2003
2003 DTS 129 NIEVES FALCON V. JUNTA DE
LIBERTAD 2003TSPR129
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Luis Nieves Falcón, en su carácter
personal y como presidente del
Comité Pro Derechos Humanos de Puerto Rico
Recurrido
v.
Junta de Libertad Bajo Palabra y
Enrique García, Presidente de la
Junta de Representación de la misma
Peticionario
Certiorari
2003 TSPR 129
159 DPR ____
Número del Caso: CC-2002-450
Fecha: 5 de agosto de 2003
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional I
Juez Ponente: Hon. Dolores Rodríguez de Oronoz
Oficina del Procurador General: Lcda. Carmen A. Riera Cintrón
Procuradora
General Auxiliar
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Francis Daniel Nina
Estrella
Lcda.
Livia Rosado Bermúdez
Materia: Mandamus, alcance del
mandato de confidencialidad dispuesto por el Artículo 7 de la Ley Orgánica de
la Junta de Libertad Bajo Palabra
ADVERTENCIA
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documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto
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PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico a 5 de
agosto de 2003.
Nos corresponde determinar el
alcance del mandato de confidencialidad dispuesto por el Artículo 7 de la Ley
Orgánica de la Junta de Libertad Bajo Palabra.
I
El 29
de junio de 2000, el Dr. Luis Nieves Falcón (en adelante, “el recurrido”),
presentó un recurso de mandamus ante el
Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan (en adelante, “TPI”),
en contra de la Junta de Libertad Bajo Palabra (en adelante, “la Junta”). Reclamó, en síntesis, que tenía derecho a
examinar los expedientes de archivo de conmutaciones e indultos conferidos
durante el período de 1976 a 1984, por el entonces Gobernador de Puerto Rico, Hon. Carlos Romero Barceló.
Además, solicitó estudiar los récords
administrativos de la Junta, en particular las recomendaciones hechas por dicho
cuerpo a la Oficina del Gobernador durante el referido período. El recurrido fundamentó su solicitud
aduciendo que la información que requería era pública, así como expresando que
el propósito de su investigación era facilitar elementos comparativos para
conocer las personas que habían sido liberadas, y bajo qué condiciones, durante
la administración del Lcdo. Romero Barceló.
Dicha información sería utilizada para continuar una campaña en pro de
la excarcelación de los llamados “presos políticos” que aún permanecen en
presidios de Estados Unidos continentales.[1]
Posteriormente,
la Junta presentó dos (2) mociones de desestimación alegando, por un lado, que
lo solicitado por el recurrido era un asunto de la exclusiva jurisdicción del
Gobernador. Además, que no venía
obligada a presentar los documentos requeridos por ser éstos confidenciales
según lo dispuesto por el Artículo 7 de la Ley Orgánica de la Junta de Libertad
Bajo Palabra, 4 L.P.R.A. § 1507. Dicho artículo establece que:
[t]oda la información obtenida por la Junta o por alguno de sus funcionarios o empleados, en el desempeño de sus deberes oficiales será de carácter confidencial y no podrá ser divulgada revelando el nombre del confinado en forma alguna excepto para propósitos directamente relacionados con la administración de la justicia en casos criminales, o cuando, comprobado por la Junta que existe un interés legítimo en la información solicitada, medie el consentimiento voluntario y por escrito del confinado o liberado afectado por la divulgación o el de la persona que tenga al confinado o liberado bajo su custodia legal por estar éste incapacitado para otorgar tal consentimiento.[2]
Así las cosas, el 16 de marzo de 2001, el TPI emitió sentencia declarando con lugar el auto de mandamus solicitado. Al así proceder, dicho foro dispuso lo siguiente:
[o]rdenamos a la Junta de Libertad Condicional mostrar a la parte demandante los expedientes de conmutaciones e indultos que custodia y que fueran conferidos por el entonces Gobernador de Puerto Rico, Lcdo. Carlos Romero Barceló, durante el periodo de 1976 a 1984.[3]
Además, expresó el TPI que de los
expedientes a entregarse se diseñaría un programa, a manera de lista, para
suplir exclusivamente aquella información relativa a: 1) delito cometido, 2)
sentencia , 3) años cumplidos en cárcel, 4) licencia recomendada, 5) licencia
concedida. Por último, dictaminó el TPI
que no se informaría el nombre del convicto, e impuso una orden protectora con
el propósito de asegurar que la información revelada sería utilizada únicamente
para el fin reclamado y autorizado.
La Junta recurrió de esta decisión al
Tribunal de Circuito de Apelaciones (en adelante, “TCA”), cuestionando aquella
parte de la sentencia del TPI que le ordena entregar los expedientes al
recurrido. Mediante sentencia de 31 de
enero de 2002, el TCA confirmó el dictamen de instancia. Dicho foro señaló que la Junta no demostró
que existieran intereses apremiantes de mayor jerarquía que los valores
protegidos por el derecho ciudadano a tener acceso a información pública, por
lo que el recurrido tenía derecho a que se le entregaran los expediente
solicitados.
Inconforme, la Junta presentó ante nos un
recurso de certiorari, en el cual señaló que:
[e]rró
el Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar la sentencia dictada por el
Tribunal de Primera Instancia[,] que ordena a la Junta de Libertad Condicional
mostrar los expedientes sobre conmutaciones e indultos otorgados por el
gobernador durante los años 1976 al 1984, sin tomar en consideración que dichos
expedientes contienen información confidencial, especialmente cuando la propia
parte demandante-recurrida indica no tener interés en la misma y cuando ya la
Junta recopiló la información solicitada y está lista para entregarla.
El recurrido respondió a dicho señalamiento indicando que “no tiene
interés de conocer informe médico o psicológico o nombre de confidente alguno
en relación con los expedientes solicitados.”[4] No obstante, expresó que “sí tiene
interés de examinar los expedientes antes de extraer la información que
ha sido autorizada por el Tribunal de Primera Instancia” (énfasis en el
original).[5]
Expedimos auto de certiorari mediante Resolución de 28 de junio de
2002. Perfeccionado el recurso,
resolvemos.
II
Reiteradamente hemos
reconocido el derecho de acceso a información pública como corolario necesario
de los derechos de libertad de expresión, prensa y asociación que
explícitamente propugna el Art. II § 4 de nuestra Constitución y la Primera
Enmienda de la Constitución de Estados Unidos de América. La premisa que subyace a esta conclusión es
que, si el ciudadano no está debidamente informado del modo en que se conduce
la gestión pública, se verá coartada su libertad de expresar, por medio del
voto o de otra forma, su satisfacción o insatisfacción con las personas, reglas
y procesos que le gobiernan. Ortiz v.
Bauermeister, res. el 29
de septiembre de 2000, 152 D.P.R. ___ (2000), 2000 T.S.P.R. 145, 2000 J.T.S. 157.
Ahora bien, el derecho de
acceso a información pública depende, en primer lugar, de que la información
solicitada sea, propiamente, pública. A
esos efectos, el Art. 1(b) de la Ley de Documentos Públicos de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. § 1001(b), dispone que será público:
[t]odo documento que se origine, conserve, o reciba en
cualquier dependencia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de acuerdo con
la ley o en relación con el manejo de asuntos públicos y que de conformidad con
lo dispuesto en la sección 1002 de éste título se haga conservar
permanentemente o temporalmente como prueba de las transacciones o por su valor
legal.
Una vez un documento se
ubica dentro de una de las categorías citadas, el mismo es de carácter público,
teniendo cualquier ciudadano derecho de acceso a dicho material.[6] No obstante, este Tribunal ha establecido que
tal derecho no es absoluto y debe ceder en casos de imperativo interés
público. López Vives v. Policía de
Puerto Rico, 118 D.P.R. 219 (1987); Soto v.
Secretario de Justicia, 112 D.P.R. 477, 489, 493
(1982). Así pues, el Estado puede
reclamar válidamente la secretividad de información
gubernamental en un número limitado de supuestos, a saber, cuando: 1) una
ley (o reglamento) así lo declara; 2) la comunicación está protegida
por alguno de los privilegios evidenciarios que
puedan invocar los ciudadanos; 3) revelar la información pueda lesionar
derechos fundamentales de terceros; 4) se trate de la identidad de un
confidente; 5) sea información oficial conforme a la Regla 31 de
Evidencia. Angueira
Navarro v. Junta de Libertad Bajo Palabra, res. el
11 de enero de 2000, 150 D.P.R. ___(2000), 2000 T.S.P.R. 2, 2000 J.T.S. 1
(énfasis suplido).
De lo anterior se desprende
que toda ley que pretenda ocultar información a un ciudadano bajo el palio de
la confidencialidad tiene que justificarse a plenitud. Como regla general, ello se satisface si la
regulación gubernamental: a) cae dentro del poder constitucional del Gobierno;
b) propulsa un interés gubernamental importante o sustancial; c) el interés
gubernamental no está relacionado con la supresión de la libertad de expresión;
y d) la restricción concomitante del derecho a la libre expresión no es mayor
que la esencial para propulsar dicho interés.
Id., a la pág.
14.
Igualmente, un reclamo
gubernamental de confidencialidad válido debe contener normas claras y precisas
que permitan identificar adecuadamente el material y las circunstancias en que
habrá de aplicarse alguna norma de accesibilidad. Id.,
a la pág. 13.
Aquella legislación que no contenga estándares apropiados para
determinar el tipo de documento e información que habrá de estar sujeta al
escrutinio público y que, por el contrario, establezca una norma de
confidencialidad absoluta, no puede superar el rigor de la cláusula
constitucional que garantiza el derecho a la libre expresión. Id.
A tenor con estos
principios, el examen judicial al cual deberá someterse cualquier reclamo de
confidencialidad de documentos e información pública dependerá de la excepción
que invoque el Estado vis-a-vis el pedido de información. Ortiz Rivera v. Bauermeister,
supra, a la pág. 13;
Angueira Navarro v. Junta de Libertad Bajo
Palabra, supra, a la pág.
13. En otras palabras, el tribunal
deberá hacer un balance de intereses--a base de un análisis de la totalidad de
las circunstancias-- para determinar si el reclamo del Estado responde a la
existencia de intereses apremiantes de mayor jerarquía que los valores
protegidos por el derecho ciudadano a la información. Angueira
Navarro v. Junta de Libertad Bajo Palabra, supra,
a la pág. 16; Noriega v. Hernández Colón, 130 D.P.R. 919, 938 (1992).
Dicho balance se realizará de forma estricta a favor del reclamante de
la solicitud y en contra del privilegio gubernamental. López Vives v. Policía de Puerto Rico,
supra, a la pág.
233.
Conforme a esta normativa,
procedemos a analizar la controversia ante nos.
III
En el caso de autos, al
igual que en Angueira Navarro, supra, la Junta opone el Art. 7 de su Ley Orgánica, supra, al derecho del recurrido a inspeccionar la
totalidad del expediente. Ahora
bien, no se trata de una negativa a suministrarle al recurrido la información
objetiva que el TPI singularizó en su sentencia, sino de entregarle la
totalidad del expediente. Es decir, la
Junta no cuestiona el derecho del recurrido a tener acceso a información
pública, sino el alcance del mandato del TPI.
Veamos.
La Junta alega que la
solicitud del recurrido, en cuanto a que se le conceda acceso a la totalidad de
los expedientes solicitados, no se enmarca dentro de las dos únicas excepciones
que dispone el referido artículo 7, a saber: 1) para propósitos directamente
relacionados a la justicia en casos criminales; o 2) cuando, comprobado por la
Junta que existe un interés legítimo en la información solicitada, medie el
consentimiento voluntario y por escrito del confinado o liberado. Además, arguye la Junta que mostrar los
expedientes solicitados requiere la divulgación innecesaria de información
recopilada durante el proceso evaluativo de los indultos en cuestión, así como
fuentes de información, nombres de confinados, prueba médica y otra data
confidencial que no es necesaria para los propósitos del recurrido. Tiene razón la Junta.
En Angueira
Navarro I, supra, reconocimos el derecho
de una víctima a accesar información confidencial de
su victimario, quien era considerado por la Junta para ser liberado
condicionalmente. Sin embargo, en dicha
decisión también sostuvimos la validez del Art. 7 de la Ley Orgánica de la
Junta de Libertad Bajo Palabra, supra. En consecuencia, luego de balancear
intereses, permitimos el acceso limitado de la víctima al
expediente en cuestión. Explicamos en
esa ocasión que:
[e]l principio de
confidencialidad recogido en el aludido Art. 7, persigue proteger la
independencia de criterio de la Junta y a la par, la participación ciudadana en
el proceso evaluativo del confinado para propósito de concluir el grado de
rehabilitación y seguridad que representa de serle otorgada la libertad bajo
palabra, y los ajustes institucionales y terapéuticos alcanzados...Reconocemos
pues, que la Junta está obligada a salvaguardar el mandato de ley en lo
referente a los documentos de índole médica que integran el expediente. De igual forma, debe garantizar la seguridad
de aquellas personas que aportaron su opinión para el proceso evaluativo del
confinado. No tan solo para viabilizar
la seguridad de terceros frente al confinado, sino de posibles confrontaciones
entre esos terceros y las víctimas de delito... A tal efecto, nuestro
mandato en este caso (y demás análogos) sujeta el acceso a las limitaciones
antes mencionadas Angueira Navarro v. Junta de Libertad Bajo
Palabra, supra, a las págs.
19-20 (énfasis suplido).[7]
Aplicando al caso de autos
la metodología empleada en Angueira Navarro
I, supra, tenemos por un lado que
todo ciudadano tiene derecho a accesar la información
pública que conserve el Estado. Por otra
parte, nuestros precedentes expresamente han permitido un reclamo de
confidencialidad gubernamental cuando, entre otras cosas, así lo disponga
claramente una ley o cuando revelar información pueda lesionar derechos fundamentales
de terceros. Asimismo, hemos ofrecido el
remedio de acceso limitado al expediente cuando, a pesar de un reclamo legítimo
de confidencialidad estatal, la interpretación restrictiva a favor del
solicitante y la totalidad de las circunstancias así lo requieren.
Por tanto, balanceando los
intereses en conflicto, entendemos que el recurrido tiene derecho a acceder
cierta información que obra en los documentos que conserva la Junta. Ahora bien, dicho acceso no puede ser irrestricto,
o implicar que el recurrido tiene derecho a que se le entregue la totalidad del
expediente. Ciertamente, la situación
del recurrido no se enmarca dentro de las dos excepciones al mandato de
confidencialidad dispuesto por el artículo 7, supra. De igual modo, los intereses y derechos de
terceros pueden verse afectados con la entrega de los expedientes. Mientras
que, según expresó la Junta en sus alegatos, ésta no tiene objeción en entregar
aquella información que es única y exclusivamente de índole objetiva o data
específica.[8] De hecho, ésta estipuló
que dicha información ya ha sido recopilada y está a la disposición del
recurrido.[9] Finalmente, el propio recurrido admitió que
solo necesita esa información para realizar su estudio.[10]
Ante esas circunstancias, lo
más razonable y factible es la entrega del listado de la data objetiva
solicitada y estrictamente necesaria para los objetivos del recurrido. Consideramos innecesario que se ordene
mostrar la totalidad del expediente, descartando absolutamente la salvaguarda
de confidencialidad del Art. 7 y los propósitos que esta persigue, cuando ello
no es indispensable para la investigación que realiza el recurrido. No existe en este caso una reserva de
confidencialidad por parte del Estado que sea absoluta e irrazonable, Soto
v. Secretario de Justicia, supra, que
obstruya indebidamente los derechos de alguna víctima del crimen, Angueira Navarro, supra,
que incida indebida e injustificadamente en los derechos de vida y libertad
del solicitante, Noriega v. Hernández Colón, supra,
o que lo coloque en una posición que le impida ejercer su derecho a expresarse.
En consecuencia, se revoca
la sentencia del TCA en cuanto ordena a la Junta a entregarle al recurrido los
expedientes correspondientes a los indultos concedidos por el ex Gobernador, Hon. Carlos Romero Barceló.
Se ordena únicamente la divulgación de la data objetiva que ya ha sido
recopilada por la Junta, a saber: 1) delito cometido; 2) sentencia impuesta; 3)
años cumplidos en cárcel; 4) licencia recomendada; 5) licencia recibida. Así modificada, se confirma la decisión del
TCA en los aspectos restantes.
Se dictará sentencia de
conformidad.
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico a 5 de agosto de 2003.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión Per Curiam que antecede, la cual
se hace formar de la presente sentencia, se revoca la sentencia del Tribunal de
Circuito de Apelaciones en cuanto ordena a la Junta a entregarle al recurrido
los expedientes correspondientes a los indultos concedidos por el ex Gobernador,
Hon. Carlos Romero Barceló. Se ordena únicamente la divulgación de la
data objetiva que ya ha sido recopilada por la Junta, a saber: 1) delito
cometido; 2) sentencia impuesta; 3) años cumplidos en cárcel; 4) licencia recomendada;
5) licencia recibida. Así modificada, se
confirma la decisión del Tribunal de Circuito de Apelaciones en los aspectos
restantes.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Subsecretaria del
Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Hernández Denton
disiente con opinión escrita. El Juez Asociado señor Fuster
Berlingeri disiente sin opinión escrita y hace
constar que confirmaría en su totalidad la sentencia del foro apelativo.
Carmen E. Cruz Rivera
Subsecretaria del Tribunal Supremo
Vea Opinión
Disidente del Juez Hernández Denton
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