Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2003
Cont. TS 010 MUNICIPIO DE ARECIBO V. MUNICIPIO DE QUEBRADILLAS 2004TSPR010
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de Arecibo
Demandante-Peticionario
v. CC-2002-0816 Certiorari
Municipio de Quebradillas
Demandado-Recurrido
Opinión Disidente
emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton,
a la cual se unió el Juez Asociado señor Rebollo López
San Juan, Puerto Rico, a 22 de
enero de 2004.
Disentimos
de la Opinión del Tribunal por entender que la Comisión para Resolver
Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales,[1]
creada por la Ley Núm. 80 de 3 de junio de 1980,[2]
es una “agencia” según se define en la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme[3],
que tiene jurisdicción primaria para atender la presente controversia entre los
municipios de Arecibo y Quebradillas.
Veamos.
I
El
Municipio de Arecibo (en adelante Arecibo) acordó disponer de los desperdicios
sólidos generados por la población del Municipio de Quebradillas (en adelante
Quebradillas) a cambio del pago de la tarifa correspondiente. A la luz del contrato que firmaron a esos
efectos, Arecibo presentó una demanda de cobro de dinero contra Quebradillas
ante el Tribunal de Primera Instancia.
En su contestación a la demanda, Quebradillas negó la existencia de la
deuda aunque aceptó que existía el referido contrato entre las partes.
Luego
de varios trámites procesales, Quebradillas solicitó al tribunal de instancia
la desestimación de la demanda. Alegó
que Arecibo debió acudir en primer lugar a la Comisión para Resolver
Controversias Interagenciales creada por la Ley Núm. 80 de 1980, supra. Por lo tanto, sostuvo que el tribunal carecía
de jurisdicción sobre la materia.
Arecibo se opuso a la desestimación bajo el argumento de que la Ley de
Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec. 4001 et seq.,[4] al conceder autonomía
administrativa a los municipios para disponer de sus ingresos y de la forma de
recaudarlos e invertirlos, derogó implícitamente la Ley Núm. 80 de 1980, supra. El Tribunal de Primera Instancia denegó la
solicitud de desestimación. Oportunamente, Quebradillas acudió al Tribunal de
Apelaciones, el cual revocó al foro de instancia. Inconforme con el dictamen del tribunal
apelativo, Arecibo presentó ante nos una solicitud de certiorari.
La
Opinión del Tribunal revoca al Tribunal de Apelaciones y resuelve que el
Tribunal de Primera Instancia tiene jurisdicción para adjudicar el caso de
autos. La Opinión concluye que la
Comisión para Resolver Controversias Interagenciales, “es sólo un mecanismo que
tienen a su disposición las agencias gubernamentales, incluyendo los municipios,
para lograr expeditamente acuerdos entre ellas”. Dicha posición ignora el claro mandato
legislativo de que la Comisión tiene jurisdicción primaria para atender este
tipo de controversia y que el Tribunal de Primera Instancia debió invocar dicha
normativa y desestimar la acción presentada.
Como el Tribunal de Apelaciones correctamente concluyó que procedía la
desestimación de la acción presentada, confirmaríamos su dictamen.
II
Como vemos, la controversia
central en este caso trata sobre la
naturaleza de la jurisdicción de la Comisión para Resolver Controversias
Interagenciales. No obstante,
inicialmente hay que precisar cuál fue el efecto de la Ley de Municipios
Autónomos, supra, sobre la Ley Núm. 80 de 1980, supra, que creó
la Comisión para Resolver Controversias Interagenciales. Además, se debe determinar si la Comisión
para Resolver Controversias Interagenciales es una “agencia” conforme a las
disposiciones de la LPAU, supra.
Por último, procede entonces evaluar la naturaleza de la jurisdicción de
dicha Comisión.
Esta
no es la primera vez que este Tribunal tiene ante su consideración las
controversias que presenta el caso de epígrafe.
En Autoridad de Desperdicios Sólidos v. Mun.
de San Juan, res. el 19 de enero de 2000, 2000 TSPR 6, revocamos mediante
Sentencia al Tribunal de Apelaciones por éste haber atendido un recurso de
revisión judicial presentado fuera de los términos dispuestos en la LPAU, supra. En esa ocasión se solicitó la revisión
judicial de la denegatoria de la Comisión de desestimar una acción por falta de
jurisdicción sobre la materia. Lo
importante de esta Sentencia es que partimos de la premisa básica de que dicha
Comisión era propiamente una agencia administrativa a la cual le aplicaba la
LPAU.[5] No obstante, el caso de autos nos permite
pautar el derecho aplicable y y ratificar los
criterios originalmente expuestos en dicha sentencia.
A
La
Ley Núm. 80 de 1980, supra, creó la Comisión para Resolver Controversias
Interagenciales con el propósito de que ésta investigue controversias sobre
deudas y pagos entre agencias gubernamentales y determine el modo en que deberá
pagarse la cantidad adeudada y el monto de dicha cantidad, si esto último
estuviera en controversia. Informe de la
Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes de Puerto Rico de 24 de
abril de 1980 sobre Alcance de la Medida del P. de la C. 1289, pág. 1.[6] La preocupación principal de la Asamblea
Legislativa al aprobar esta medida era proveer a las agencias involucradas en
la prestación de servicios a otras agencias un mecanismo que adjudicara de
manera rápida cualquier controversia al respecto. Id., a la pág. 2. En el
proceso de aprobación de la referida ley se consideró con particular
importancia que el retraso de los pagos por razón de discrepancias entre las
partes en cuanto al monto y otros detalles de las facturas por servicios
“afecta[n] las operaciones y liquidez de las agencias de tipo corporativo así
como las operaciones fiscales de las agencias concernidas”.[7] Id. A esos efectos se dijo expresamente que:
[e]l
objetivo principal de la medida es establecer un mecanismo legal y
administrativo para resolver, de manera aceptable para las partes, las
controversias que surgen entre Agencias del Gobierno por concepto de pagos y
deudas entre éstas. Id.
Por
su parte, la exposición de motivos de dicha legislación no amplía mucho más lo
que se expresa en el Informe de la Comisión de Gobierno de la Cámara de
Representantes preparado como parte del proceso de aprobación por la Asamblea
Legislativa.[8]
Sin embargo, añade que el Secretario de Justicia, el Secretario de
Hacienda y el Director de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, miembros que
componen la Comisión para Resolver Controversias Interagenciales, cuentan con
el “personal técnico, especializado y capacitado para entender en este tipo de
controversia”. Exposición de Motivos de
la Ley Núm. 80 de 1980, supra, Leyes de Puerto Rico, pág.
242.
La
Ley Núm. 80 de 1980, supra, se compone de tres artículos. En el primer artículo se crea la Comisión
para Resolver Controversias Interagenciales y se señala que sus miembros serán,
como ya se dijo, el Secretario de Justicia, el Secretario de Hacienda y el
Director de la Oficina de Gerencia y Presupuesto. 3 L.P.R.A. sec. 1751. Se
dispone el término de duración de los cargos de los miembros; el número de
miembro que constituye quórum; y medidas para casos de inhibición. Id. Además, se define el término “agencias
gubernamentales” como “cualquier departamento, junta, comisión, negociado,
división o cualquier otro organismo gubernamental, incluyendo a las
corporaciones públicas y a los municipios”.
Id.
El segundo
artículo de la ley enumera las funciones y poderes de la Comisión para Resolver
Controversias Interagenciales.
Especifica que la Comisión tiene poder para investigar controversias entre
agencias sobre pagos y deudas y para determinar el monto de la cantidad
adeudada y su modo de pago. 3 L.P.R.A. sec. 1752. Con ese propósito, se provee que la Comisión
puede requerir que le sean presentados libros, documentos o cualquier evidencia
necesaria para adjudicar las controversias ante sí. Id. También podrá interrogar testigos bajo
juramento. Id. En caso de que alguna parte se niegue a
cumplir con sus requerimientos, la Comisión para Resolver Controversias
Interagenciales tiene facultad para solicitar al Tribunal de Primera Instancia
una orden judicial so pena de desacato.
Id.
Asimismo, este
artículo dos de la Ley Núm. 80 de 1980, supra, dispone que la Comisión
para Resolver Controversias Interagenciales designará de entre el personal de las
agencias que dirigen los miembros de la Comisión, los recursos necesarios para
cumplir con sus funciones. 3 L.P.R.A. sec. 1752. Se
determina en este artículo, además, la manera en que se prorratearán entre las
partes involucradas los gastos incurridos por la Comisión durante la
investigación y adjudicación del caso. Id. Por
último, en este artículo se expresa la facultad de la Comisión para Resolver
Controversias Interagenciales de formular y adoptar los reglamentos necesarios
para el desempeño de sus funciones, los cuales deberán ser aprobados por el
Gobernador. Id. Conforme a esta disposición, la Comisión
aprobó el Reglamento Interno de la Comisión para Resolver Controversias sobre
Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales de 24 de diciembre de 1985.
Finalmente, el
artículo tres de la Ley Núm. 80 de 1980, supra, expresa que el
procedimiento investigativo puede iniciarse a petición de parte o motu
proprio, cuando la Comisión considere que se está lesionando la solvencia
económica o los servicios esenciales prestados por las agencias en
controversia. 3 L.P.R.A.
sec. 1753. Las
vistas ante la Comisión serán presididas por un examinador, quien formará un
expediente del caso. Id. Luego de escuchar todas las partes y recibir
la evidencia necesaria, dicho examinador deberá someter a la Comisión para
Resolver Controversias Interagenciales un informe con sus recomendaciones para
que ésta haga su determinación final. Id. Se
dispone que la determinación de la Comisión “será final y firme y no será
apelable ante ningún organismo judicial o cuasi
judicial”. Id.
B
Por
su parte, la Ley de Municipios Autónomos, supra, se aprobó en 1991 con el propósito de reformar la
organización y funcionamiento de la administración pública de los
municipios. López Hernández v.
Municipio de Mayagüez, res. el 12 de febrero de 2003, 2003 TSPR 15. Al disponer la independencia administrativa
de los municipios frente al gobierno central, en dicha ley se provee como
política pública "otorgar a los municipios el máximo posible de autonomía
y proveerles las herramientas financieras y los poderes y facultades necesarias
para asumir un rol central y fundamental en su desarrollo social, económico y
urbano". Art. 1.002 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra, 21 L.P.R.A. sec. 4001 (propósito).
De igual forma, la propia ley
expresa que los poderes y facultades concedidas a los municipios se deben
interpretar liberalmente, en armonía con la política pública de garantizar a
los municipios las facultades jurídicas, fiscales y administrativas que se
requieran para atender eficazmente las necesidades de sus habitantes. Art. 1.004 de la Ley de Municipios Autónomos,
supra, 21 L.P.R.A. sec.
4002; Café Rico, Inc.
v. Mun. de Mayagüez, res. el 31 de octubre de
2001, 2001 TSPR 148; First Bank de P.R. v. Mun. de Aguadilla, res. el 17 de enero de 2001, 2001
TSPR 6.
Uno de los múltiples poderes que la
Ley de Municipios Autónomos, supra, le reconoce a la administración
municipal es el de demandar, ser demandado, denunciar, querellarse y defenderse
en cualquier tribunal de justicia y organismo administrativo. Art. 2.001 de la Ley de Municipios Autónomos,
supra, 21 L.P.R.A. sec.
4051(b). En cuanto al cobro de deudas en
particular, se dispone que:
Será obligación del
Alcalde realizar todas las gestiones necesarias para el cobro de todas las
deudas de personas naturales o jurídicas que estuviesen registradas en los
libros o récords de contabilidad a favor del municipio y recurrirá a todas
las medidas que autoriza la ley para cobrar dichas deudas dentro del mismo año
fiscal en que se registren o hasta la fecha del cobro. En los casos que sea necesario, se deberá
proceder por la vía judicial y cuando el municipio no cuente con los fondos
suficientes para contratar los servicios profesionales legales requeridos,
referirá los casos al Secretario de Justicia.
Cuando la deuda, por su naturaleza o cuantía, o por ambas, afecte los
estimados de presupuesto y/o las cuentas programáticas de asignación de fondos
para un año fiscal, tal situación deberá informarse al Comisionado. Art. 8.003 de la Ley de Municipios Autónomos,
supra, 21 L.P.R.A. sec.
4353.
Vistas las disposiciones pertinentes
de la Ley de Municipios Autónomos, supra, y la Ley Núm. 80 de 1980, supra,
pasemos a analizar si la primera derogó tácitamente la segunda.
C
Conforme
el Art. 6 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 6, una ley anterior queda tácitamente derogada cuando
la nueva contiene preceptos contrarios o irreconciliables. Cuando los términos de una ley posterior son
tan inconsistentes con los de una ley anterior que ambas no pueden subsistir
juntas, se entiende que la posterior enmendó implícitamente la anterior. Farmacias Moscoso v. K-Mart, 138 D.P.R. 497 (1995); Díaz
v. Srio. Hacienda, 114 D.P.R.
865 (1983). Una ley que contiene una
cláusula que deroga todas las leyes o parte de las leyes que sean incompatibles
con sus disposiciones, pero que no derogue expresamente la ley anterior sobre
la misma materia, deja en vigor todas las disposiciones de la ley anterior que
no estén en contradicción con sus disposiciones. Director I.C.P.
v. Fitzgerald, etc., 130 D.P.R.
46 (1992).
En
el presente caso, Arecibo alega que la Ley de Municipios Autónomos, supra,
aprobada en 1991, derogó la Ley Núm. 80 de 1980, supra. Conforme a ello, sostiene que es el Tribunal
de Primera Instancia quien tiene jurisdicción para resolver la controversia de
autos, en lugar de la Comisión para Resolver Controversias Interagenciales,
creada por la referida Ley Núm. 80.
Dicha tesis fue acogida por la Opinión del Tribunal, la cual concluye
que “controversias como la de autos, que involucran particularmente disputas
entre Municipios, pueden ser dilucidadas judicialmente porque no está dispuesto
en ley que la facultad sobre ellas queda excluida de la autoridad judicial”.
No
obstante, esta conclusión choca con la letra y el espíritu de la ley que creó
la Comisión con el fin de resolver rápidamente controversias sobre el monto o
modo de pago que una agencia gubernamental le debe a otra por servicios
prestados. Se trata de una comisión que
interviene cuando las agencias concernidas no han podido ponerse de acuerdo
respecto a estos asuntos. Art. 2 de la
Ley Núm. 80 de 1980, supra, 21 L.P.R.A. sec. 1752.
Por
su parte, lo que la Ley de Municipios Autónomos, supra, dispone en su
artículo 8.003 es la facultad del Alcalde para utilizar las medidas que la ley autorice para cobrar las
deudas del municipio. 21 L.P.R.A. sec. 4353. Como vemos, una de estas leyes suple la autoridad para actuar, mientras
que la otra dispone el curso de acción a seguir. Se desprende que, aunque
estamos ante dos disposiciones que regulan la misma materia, a saber: el cobro
de deudas, cada una se refiere a un asunto distinto respecto a esa materia. De
éstas no se desprende ninguna inconsistencia entre sí. Debemos recordar que las
leyes que tratan la misma materia deben armonizarse en todo lo posible; la
derogación tácita no se favorece. Cintrón
Santana v. Betancourt Lebrón, 131 D.P.R. 1
(1982).
La Opinión del Tribunal también
acogió la tesis de Arecibo en cuanto a que la Ley Núm. 80 de 1980, supra,
menoscaba la autonomía administrativa o fiscal concedida a los municipios
mediante la Ley de Municipios Autónomos, supra. No obstante, del mismo texto de la Ley de
Municipios Autónomos, supra, surge que la autoridad que se le reconoce a
los municipios está supeditada a las leyes vigentes y a la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Art. 1.005 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, 21 L.P.R.A. sec. 4003. Se dispuso expresamente además que, en cuanto
a las deudas de un municipio, el Alcalde tendrá disponible aquellas medidas que
autorice la ley. La vía judicial, que
por su puesto es una de estas medidas, se especificó que podría utilizarse en
los casos que sea necesario. Estas
expresiones no implican que la vía judicial es la única forma de garantizar el
cobro efectivo de las deudas del municipio o que de otra manera no se estaría
protegiendo la autonomía del municipio.
La autonomía administrativa que la Ley de
Municipios Autónomos proclama, no es óbice para que los municipios acudan a la Comisión para Resolver
Controversias Interagenciales como parte de las gestiones necesarias para
cobrar sus deudas antes de acudir a la vía judicial. Máxime cuando el trámite administrativo
ofrece mayor agilidad procesal y minimiza la inversión de recursos
económicos. Ello contribuye, a su vez,
con el cumplimiento del propósito de la Ley Núm. 80 de 1980, supra, de
disponer un proceso que agilice la adjudicación de pagos y deudas entre las
agencias concernidas en protección precisamente de su autonomía fiscal. Este
factor también armoniza perfectamente con el fin primordial de la Ley de
Municipios Autónomos, supra, de proveer independencia fiscal y
administrativa a los municipios.
De
igual forma, la disponibilidad de foros administrativos para atender
controversias que involucren a la administración municipal no implica de
ninguna manera un menoscabo a la independencia para administrar sus recursos
que la Ley de Municipios Autónomos, supra, le reconoce a los municipios.
La misma ley dispone la aplicación a los municipios de remedios administrativos
provistos en otras leyes, como por ejemplo, apelaciones a la Junta de
Apelaciones del Sistema de Administración de Personal y la revisión
administrativa de la determinación de la Junta de Planificación de anular la
aprobación de un proyecto por el municipio.
Arts. 12.027 y 13.016 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, 21 L.P.R.A. secs. 4577 y 4614.
En fin, del análisis en conjunto de
las disposiciones de la Ley de Municipios Autónomos de 1991, supra, y la
Ley Núm. 80 de 1980, supra, no se desprende incompatibilidad alguna en
cuanto a la facultad de los municipios para defender sus intereses en el foro
judicial o administrativo, según sea el caso.
La Ley Núm. 80 de 1980, supra, dispone el procedimiento a seguir
para cobrar una deuda municipal en un caso determinado –cuando el deudor es una
agencia según se define en dicha ley-.
Por su parte, la Ley de Municipios Autónomos, supra, le suple
autoridad a la administración municipal para acudir a cualquier foro, incluso
el administrativo, o el judicial, cuando sea necesario. El foro administrativo también es un
mecanismo efectivo para proteger los intereses que promueve la Ley de
Municipios Autónomos, supra, con el beneficio adicional de ser un foro
más ágil y económico.
II
A
Examinada
la ley orgánica de la Comisión, procede resolver si está cubierta por la
LPAU. La Opinión del Tribunal concluye que la Comisión no es una agencia
administrativa a la que le aplica la LPAU.
A esos efectos, la Opinión se limita a reseñar muy someramente las tres
únicas secciones que componen la Ley Núm. 80 de 1980, supra, la cual
implanta dicha comisión.
No obstante, la determinación de
qué es una agencia administrativa conlleva un análisis más abarcador y
complejo. Esta determinación no puede
depender exclusivamente de si la ley que crea la entidad en cuestión provee o
no revisión judicial o del número de sus componentes o de quiénes la
componen. Mas aun, cuando estamos ante
una entidad cuya ley habilitadora se aprobó antes de que la LPAU, supra,
entrara en vigor.
Al determinar si cierta entidad
es o no una “agencia administrativa”, necesariamente hay que examinar el
propósito y las funciones que legalmente se le asignaron en comparación con el
andamiaje legislativo dispuesto en la LPAU.
Ortiz Rivera v. Panel sobre el Fiscal Especial Independiente,
res. el 8 de octubre de 2001, 2001 TSPR 134; Pagán Ramos v. Fondo del Seguro
del Estado, 129 D.P.R. 888 (1992). En otras
palabras, procede comparar las disposiciones de la ley que crea dicha entidad
con las disposiciones pertinentes de la LPAU.
El propósito central de la LPAU fue
disponer un cuerpo de reglas mínimas que proveyeran uniformidad al proceso
decisorio y reglamentario de la Administración pública. Pagán Ramos v. Fondo del Seguro del Estado,
supra. Con ella se creó un
andamiaje de reglas que deberán observarse por toda agencia al formular reglas
y reglamentos que definan los derechos y deberes de la ciudadanía y al
adjudicar los derechos y deberes de personas particulares. Id.
La dimensión de la aplicación de la LPAU es amplia: “aplicará a todos los
procedimientos administrativos conducidos ante todas las agencias que no estén
expresamente [excluidos]”. 3 L.P.R.A. sec. 2103; Olmeda
Díaz v. Depto. de Justicia, 143 D.P.R. 596, 599 (1997) (con excepción de las entidades,
funciones y actividades expresamente excluidas, la LPAU aplica a todos los
procedimientos administrativos ante todas las agencias).
Conforme a lo anterior, y para asegurar
que la mayor parte del Gobierno de Puerto Rico estuviese cubierto, la LPAU
adoptó la definición más dilatada del término “agencia”. Olmeda Díaz v. Depto.
de Justicia, supra, a la pág. 599. Así, se dispone que “agencia” significa:
[...] cualquier junta, cuerpo, tribunal
examinador, corporación pública, comisión, oficina independiente, división,
administración, negociado, departamento, autoridad, funcionario, persona, entidad
o cualquier instrumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico u
organismo administrativo autorizado por ley a llevar a cabo funciones de
reglamentar, investigar, o que pueda emitir una decisión, o con facultades
para expedir licencias, certificados, permisos, concesiones, acreditaciones,
privilegios, franquicias, acusar o adjudicar [...]. 3 L.P.R.A. sec. 2102(a).
De esta definición se excluyen varias
entidades gubernamentales como el Senado y la Cámara de Representantes de la
Asamblea Legislativa, la Rama Judicial, la Oficina Propia del Gobernador, la
Guardia Nacional de Puerto Rico, los Municipios, la Comisión Estatal de
Elecciones, el Negociado de Conciliación y Arbitraje del Departamento del
Trabajo y Recursos Humanos, y la Junta Asesora del Departamento de Asuntos del
Consumidor sobre el Sistema de Clasificación de Programas de Televisión y
Juguetes Peligrosos. Id.
A la luz del texto mismo de la ley, todos
los organismos gubernamentales autorizados por ley a “reglamentar”,
investigar” o “adjudicar”, se rigen por la LPAU. 3 L.P.R.A. sec. 2102(a); Pagán Ramos v. Fondo del Seguro del Estado,
supra, a la pág. 899. Respecto a la parte de la definición de
agencia que se refiere a cualquier instrumentalidad del gobierno de Puerto
Rico u organismo administrativo autorizado por ley a llevar a cabo funciones de
reglamentar, investigar, o que pueda emitir una decisión, mas
adelante la ley misma define lo que es reglamentar o emitir una decisión para
propósitos de dicha definición. En su
sección 1.3, la LPAU aclara que “adjudicación” es el pronunciamiento mediante
el cual una agencia determina los derechos, obligaciones o privilegios que
correspondan a una parte. 3 L.P.R.A. sec. 2102(b). “Parte” se define como, entre otras cosas, toda persona o
agencia a quien se dirija específicamente la acción de una agencia o que sea
parte en dicha acción. 3 L.P.R.A. sec. 2102(j). Por otro lado, el trámite seguido por una
agencia para la formulación o derogación de una regla o reglamento se trata del
procedimiento de “reglamentación”. 3 L.P.R.A. sec. 2102(m).
Al interpretar el término “agencia” de la
LPAU, en Ortiz Rivera v. Panel sobre el Fiscal Especial Independiente, supra,
reiteramos que se trata de una definición “sumamente amplia”. A esos efectos expresamos que:
De hecho, es tan amplia que prácticamente
cobija a todas y cada una de las agencias administrativas del Estado Libre
Asociado, "las cuales se encuentran ubicadas en la rama ejecutiva del
gobierno". Surge asimismo que la
determinación de si un foro es o no una "agencia" claramente gira en
torno a las funciones que esté legalmente "autorizada" a llevar a
cabo. Es decir, la disyuntiva de si
una agencia, cuerpo, instrumentalidad, funcionario, oficina, etc., debe ser o
no considerada una "agencia", ha de resolverse en atención a la
autoridad legal que tiene para actuar o disponer de un asunto de manera final y
obligatoria. (Escolios
omitidos). Ortiz Rivera v. Panel
sobre el Fiscal Especial Independiente, supra.
Asimismo, hemos citado al tratadista en
derecho administrativo Davis para ilustrar la
naturaleza de una agencia como un organismo o entidad gubernamental que no es
una corte o un cuerpo legislativo, y que afecta derechos de partes privadas
mediante la adjudicación o la reglamentación.
Pagán Ramos v. Fondo del Seguro del Estado, supra, a la pág. 899.
En conclusión, nuestra jurisprudencia es
clara en cuanto a hacer efectiva la intención legislativa al aprobar y enmendar
la LPAU de establecer un cuerpo mínimo de reglas uniformes “cuyos efectos alcan[cen] a toda la operación
de la Rama Ejecutiva del Gobierno y afect[en] a toda
la ciudadanía” y de ”excluir de su alcance solamente un pequeño número
de entidades expresamente identificadas en [el texto de la ley]”. (Énfasis suplido y en el original). Id., a la pág. 900, citando el Informe de la Comisión de
Gobierno de la Cámara de Representantes sobre el P. De la C. 1120 de 23 de
octubre de 1990, pág. 4, en ocasión de la aprobación
de ciertas enmiendas a la definición de agencia de la LPAU.
Por ende, procede concluir que
la Comisión para Resolver Controversias Interagenciales es ciertamente una
agencia administrativa. El propósito
central de dicha Comisión es servir como “un mecanismo legal y administrativo para resolver [...] las
controversias que sur[jan] entre Agencias del
Gobierno por concepto de pagos y deudas entre éstas”. Ley Núm. 80 de 1980, supra. Se trata de una entidad gubernamental
autorizada por ley a investigar y adjudicar controversias sobre derechos
y obligaciones entre personas específicas.
Mas aun, y a pesar de que la Comisión para Resolver
Controversias Interagenciales fue creada antes de la aprobación de la LPAU, sus
disposiciones son similares a las agencias administrativas que de ordinario se
rigen por dicha ley. La Comisión tiene poder para investigar y adjudicar
controversias económicas entre agencias particulares. Con ese propósito, puede requerir la
presentación de documentos o cualquier evidencia necesaria; interrogar testigos
bajo juramento; y solicitar al Tribunal de Primera Instancia que ordene la
comparecencia de testigos o entrega de documentos. Se dispone además, la intervención de un oficial examinador encargado de
presidir la vista y rendir un informe a la Comisión para que ésta haga su
determinación final.
Las
funciones y facultades de la Comisión para Resolver Controversias
Interagenciales, unidas a la amplitud del alcance de la LPAU y de su definición
de lo que es una agencia, establecen que la Comisión es en efecto una agencia
administrativa.
B
En cuanto a la jurisdicción de la
Comisión, en vista de lo que se concluye antes y del hecho de que no se provee
expresamente jurisdicción exclusiva, concluimos que ésta posee jurisdicción
primaria. Por lo tanto, la parte aquí demandante
debió acudir en primer lugar a dicha Comisión, en lugar de al foro
judicial. Veamos.
La doctrina de jurisdicción primaria
aplica cuando hay que determinar cuál foro adjudicativo debe hacer una
determinación inicial del asunto en controversia. En otras palabras, se refiere a si la acción
debe ser presentada inicialmente ante la agencia o ante el tribunal. Demetrio Fernández Quiñones, Derecho
Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ed. Forum, 2001, pág. 433. Esta norma responde a la deferencia que
merecen las agencias, las cuales están mejor preparadas que los tribunales
debido a su especialización y al conocimiento obtenido a través del tiempo en
el ámbito que se desempeñan. Id., a la pág.
434-435. A pesar de que una agencia con
jurisdicción primaria no excluye la jurisdicción del tribunal en el mismo
asunto, la aplicación de la referida doctrina tiene el efecto de concederle
primacía a la intervención de la agencia administrativa en primera
instancia. Rivera v. Panel sobre el
Fiscal Especial Independiente, supra. De esa manera, del caso llegar al tribunal,
éste tendrá el beneficio del parecer del ente administrativo especializado
sobre la controversia. Id.
En el caso de autos, es evidente que no
existe jurisdicción primaria exclusiva pues el legislador no lo dispuso así en
el texto de la ley. Rovira v. Puerto
Rico Telephone Company,
96 D.P.R. 77 (1968).
No obstante, del texto de la Ley Núm. 80 de 1980, supra, y de la
preocupación que motivó al legislador a aprobarla, surge que la Comisión para
Resolver Controversias Interagenciales sí posee jurisdicción primaria en el
asunto específico que le fue encomendado atender.
Como explicáramos, el propósito de la creación de la
Comisión fue proveer un mecanismo administrativo que resuelva de manera rápida
y económica las controversias sobre deudas y pagos entre agencias
gubernamentales. Se desprende de esto
que se pretendió aprovechar la flexibilidad y agilidad de los procedimientos
administrativos y evitar un extenso trámite judicial. De igual forma, se buscó aprovechar el
personal especializado de las respectivas agencias que dirigen los miembros de
la Comisión al disponerse que se nombrarían de entre sus empleados el
“personal técnico, especializado y capacitado para entender en este tipo de
controversia”. Exposición de Motivos de la Ley
Núm. 80 de 1980, supra, Leyes de Puerto Rico, pág.
242. En particular, se dispuso que se
designarían de entre estas agencias los examinadores y auditores necesarios
para realizar de la manera más eficiente los propósitos de la ley. Art. 2 de la Ley Núm. 80 de 1980, supra,
3 L.P.R.A. sec.
1752(2). Véase además, la Opinión del
Secretario de Justicia número 1985-19 en la que se concluye que controversias
como éstas deben ser sometidas a la Comisión que es el “organismo administrativo
especializado, creado expresamente por ley con jurisdicción primaria
para investigar y resolver estos casos en específico”. (Énfasis suplido).
De
estas disposiciones se desprende la intención del legislador de proveer un foro
especial para atender inicialmente las controversias sobre pagos y deudas entre
agencias gubernamentales con prelación al foro judicial. De esa manera, se buscó proveer los
beneficios de especialización y agilidad del trámite administrativo en estos
casos.[9] Por
consiguiente, en el presente caso, Arecibo debió acudir en primer lugar a la
Comisión para Resolver Controversias Interagenciales para reclamar lo adeudado
por Quebradillas.
De
no estar conforme con la decisión que en su día emita la Comisión, cualquier
parte puede acudir al Tribunal de Apelaciones en solicitud de revisión judicial
conforme lo dispone la sección 4.1 de la LPAU.
3 L.P.R.A. sec.
2171. Ello es así pues cuando se aprobó
la LPAU sus preceptos pertinentes a la revisión judicial se hicieron extensivos
a todas las agencias cubiertas por el estatuto, incluyendo a la Comisión para
Resolver Controversias Interagenciales.
Reiteradamente hemos resuelto que, las disposiciones de la LPAU
prevalecen sobre cualquier disposición legal de una agencia
en particular que sea contraria a ésta, cuando la misma se aprobó previo a la
vigencia de la primera. Hernández
v. Golden Tower Development Corp., 125 D.P.R. 144 (1990); además, Asoc. de Dueños de
Casas v. Junta de Planificación, 148 D.P.R. 307
(1999); Carabani
et al. V. A.R.P.E., 132 D.P.R.
938 (1993); Asoc. de Farmacias v. Departamento de Salud, res. el 5 de
febrero de 2002, 2002 TSPR 13; Aponte v. Policía de Puerto Rico, 142 D.P.R. 75 (1996) (a partir de la enmienda de 1995 de la
LPAU que dispuso que la moción de reconsideración ante las agencias administrativas
no sería jurisdiccional, toda disposición en la ley habilitadora de cualquier
agencia que disponga lo contrario, y haya sido aprobada previo a dicha
enmienda, queda sin efecto). En el
presente caso, la disponibilidad de revisión judicial de las determinaciones de
las agencias que implanta la LPAU es posterior a la prohibición contenida en la
Ley Núm. 80 de 1980, supra, por lo que la misma no prevalecería. Véase 3 L.P.R.A.
sec. 2171.
A la luz de
todo lo anterior, confirmaríamos la decisión del Tribunal de Apelaciones y
desestimaríamos la reclamación de Arecibo contra Quebradillas en el caso de
autos.
Juez Asociado
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