Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2008
2008 DTS 110 TRANS AD V. JUNTA DE SUBASTAS (AMA) 2008TSPR110
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Trans Ad de Puerto Rico, Inc.
Peticionario
V.
Junta de Subastas
Autoridad Metropolitana de Autobuses
Recurrido
Certiorari
2008 TSPR 110
174 DPR ____
Número del Caso: CC-2006-778
Fecha: 24 de junio de 2008
Tribunal de Apelaciones: Región Judicial de San Juan-Panel VI
Juez Ponente: Hon. Carlos M. Rodríguez Muñiz
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Ildefonso Torres Rodríguez
Abogado de la Parte Recurrida: Lcda. Marta E. Vilá Báez
Lcdo. Heriberto J. Burgos Pérez
Lcda. Luz Nereidad Carrero Muñiz
Materia: Subasta Pública, Reconsideración de Adjudicación de Propuesta, Derecho Administrativo, Derecho Constitucional, Derecho fundamental al acceso a información pública y Art. 409 del Código de Enjuiciamiento Civil vs. la confidencialidad por parte del estado. Se resuelve que el expediente administrativo de un procedimiento de subasta celebrado por un ente gubernamental es un documento público sujeto a la inspección de la ciudadanía.
ADVERTENCIA
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INTEGRACIÓN DE SALA ESPECIAL
ORDEN
San Juan, Puerto Rico, a 24 de junio de 2008
Debido a la no intervención del Juez Presidente señor Hernández Denton y del Juez Asociado señor Rebollo López, se constituye una Sala Especial integrada por el Juez Asociado señor Rivera Pérez como su Presidente y las Jueces Asociadas señora Fiol Matta y señora Rodríguez Rodríguez, para entender en el caso Núm. CC-2006-778, Trans Ad de Puerto Rico, Inc. v. Junta de Subastas, Autoridad Metropolitana de Autobuses.
Lo decretó y firma.
Efraín E. Rivera Pérez
Juez Asociado
CERTIFICO:
Aida Ileana Oquendo Graulau
Secretaria del Tribunal Supremo
2008 DTS 110 TRANS AD V. JUNTA DE SUBASTAS (AMA) 2008TSPR110
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, a 24 de junio de 2008
El presente caso nos brinda la oportunidad de determinar si el expediente administrativo de un procedimiento de subasta celebrado por un ente gubernamental es un documento público sujeto a la inspección de la ciudadanía. Resolvemos en la afirmativa. Examinemos los hechos de los que surge la controversia antes esbozada.
I
El 28 de febrero de 2005 la Autoridad Metropolitana de Autobuses (en adelante “la Autoridad” o A.M.A.) anunció en el diario Primera Hora el Requerimiento de Propuestas (Request for Proposals o RFP por sus siglas en inglés) número 2005-01 para la contratación del servicio de publicidad en sus autobuses y terminales.[1] El 15 de marzo de 2005 se celebró la apertura del procedimiento al cual comparecieron como licitadores QMC Media, Inc. h/n/c Viu Media,[2] Caribbean Signs y la peticionaria en el caso de epígrafe, Trans Ad de Puerto Rico, Inc. Esta última especificó que presentaba su propuesta “bajo protesta”.
Dos días después del acto de apertura, Trans Ad presentó ante el Tribunal de Primera Instancia una demanda y solicitud de interdicto preliminar en contra de la A.M.A. y su entonces Presidenta y Directora General, la señora Adaline Torres Santiago. Incluyó también como demandado al señor Gabriel Alcaraz Emanuelli, quien a esa fecha fungía como Secretario del Departamento de Transportación y Obras Públicas y Presidente de la Junta de Directores de la Autoridad. En esencia, Trans Ad alegó que entre la Autoridad y ella existía un contrato válido y aún vigente para la prestación de los servicios de publicidad en los autobuses y terminales. Sostuvo que, por tal razón, la Autoridad estaba impedida de iniciar un procedimiento de requerimiento de propuestas para la contratación de tales servicios. Solicitó, por tanto, la paralización del mismo.
La A.M.A. compareció mediante una moción en oposición y solicitud de desestimación en la que expuso que la controversia no era justiciable por carecer de madurez y que la parte demandante no había agotado los remedios administrativos antes de acudir al foro judicial. Añadió que no había riesgo de causar daño irreparable a la parte demandante mediante la adjudicación del requerimiento de propuestas, debido a que el perfeccionamiento del contrato de servicios producto de ésta sería posterior al vencimiento del contrato con Trans Ad. No surge del expediente la resolución a esta controversia.
Así las cosas, mediante carta fechada el 13 de julio de 2005, la A.M.A. notificó a los licitadores la adjudicación del requerimiento de propuestas a Viu Media. Dicha notificación fue motivo de dos peticiones de reconsideración ante la Junta de Reconsideración de Subastas de la Autoridad. Cabe señalar que en ambas mociones de reconsideración, Trans Ad alegó que el Vicepresidente de Servicios Administrativos de la Autoridad le había negado acceso al expediente del procedimiento de subasta, instruyéndole a que dirigiera su solicitud a la Junta de Reconsideración de Subastas. Por tal razón, de forma simultánea a la presentación de sus mociones de reconsideración, Trans Ad cursó a la Autoridad sendos pliegos de interrogatorios y solicitud de producción de documentos mediante los cuales solicitó copia de documentos obrantes en el expediente administrativo del RFP 2005-01 así como información respecto a la manera en que se condujo el proceso de adjudicación.
La notificación también fue objeto de una posterior revisión judicial por parte del Tribunal de Apelaciones, el cual ordenó a la Autoridad emitir una tercera notificación conforme a derecho. En esta tercera notificación la Autoridad incluyó la información requerida, a saber: un resumen de las propuestas de todos los licitadores, incluyendo las ventajas y desventajas de cada una de éstas. Además, consignó varias razones por las cuales no concedía la buena pro a Trans Ad por motivo de la experiencia de contratación pasada con dicha licitadora.
En una tercera moción de reconsideración ante la Junta de Reconsideración de Subastas de la A.M.A., Trans Ad cuestionó los méritos de la adjudicación. Además, cursó un tercer pliego de interrogatorios y solicitud de producción de documentos a la Autoridad y solicitó la celebración de una vista informal. Dicha moción no fue considerada por la Junta de Reconsideración, por lo que Trans Ad acudió al Tribunal de Apelaciones mediante un recurso de revisión judicial.[3] Alegó que la Junta de Subastas de la A.M.A. había errado al iniciar el proceso de requerimiento de propuestas para la contratación de los servicios de publicidad en sus autobuses y terminales pese a la vigencia de un contrato válido entre ella y la Autoridad para la prestación de dichos servicios. Impugnó además la adjudicación a favor de Viu Media alegando que su propuesta era más beneficiosa. Sostuvo que la Junta de Subastas de dicha corporación no podía tomar en cuenta la experiencia pasada de contratación, debido a que ello no figuraba entre las condiciones del requerimiento y porque no se le había permitido rebatir las alegaciones hechas en este aspecto. Por último, adujo que la A.M.A. había errado al negarle acceso al expediente administrativo de la subasta.
El tribunal a quo concluyó que no existía impedimento legal alguno para que la A.M.A. publicara su requerimiento de propuestas. Estimó que correspondería al Tribunal de Primera Instancia determinar -en el procedimiento de injunction- si el contrato entre las partes aún estaba vigente y si el mismo había sido incumplido por la Autoridad. El Tribunal de Apelaciones resolvió además que la adjudicación a favor de Viu Media no había sido arbitraria ni irrazonable, sino conforme a los reglamentos aplicables, los cuales facultaban a la A.M.A. para tomar en consideración la experiencia de contratación pasada con Trans Ad. Por último, el foro recurrido señaló que los documentos obrantes en el expediente administrativo del procedimiento de requerimiento de propuestas son públicos y que, por lo tanto, Trans Ad tenía derecho a examinarlos. Sin embargo, resolvió que, en el presente caso, la notificación de adjudicación “contiene información suficiente para que [Trans Ad] conociera las razones por las cuales no resultó favorecida”.
De dicha sentencia recurre Trans Ad ante este foro y alega que el tribunal recurrido erró al confirmar la adjudicación del requerimiento de propuestas a favor de Viu Media a pesar de que su propuesta era más beneficiosa económicamente. Sostiene que el Tribunal de Apelaciones no estaba en posición de concluir que había incumplido con el contrato de servicios que tenía con la A.M.A. sin que se le brindara la oportunidad de rebatir tales alegaciones. Por último, la parte recurrente imputa al tribunal a quo haber errado al no concederle a su representante la oportunidad de examinar los documentos obrantes en el expediente administrativo del procedimiento, a pesar de que le reconoció tal derecho en su sentencia.
El 17 de noviembre de 2006 expedimos el recurso de epígrafe. Contando con el beneficio de la comparecencia de las partes, procedemos a resolver.
II
A
Antes de atender los méritos de la controversia planteada ante nuestra consideración, es preciso expresarnos en torno a la naturaleza del procedimiento celebrado por la Autoridad en el presente caso.
En R&B Power v. E.L.A., 2007 T.S.P.R. 51, trazamos una distinción entre el procedimiento de subasta tradicional o formal y el requerimiento de propuestas como mecanismos de adquisición de bienes y servicios por parte del estado. Específicamente, puntualizamos que este último es un procedimiento más informal y flexible que otorga a las agencias mayor discreción en sus gestiones adquisitivas, pues su característica sobresaliente es que admite negociación con los potenciales proveedores. En dicha ocasión refrendamos el uso del mecanismo de requerimiento de propuestas pues la ley orgánica del organismo concernido -la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados- establecía que la corporación estaría dispensada del requisito de celebrar subastas formales en situaciones de emergencia. En tales casos, de acuerdo con la ley, la corporación podría llevar a cabo sus gestiones de adquisición de bienes o servicios en la forma usual y corriente en los negocios.
De manera análoga, el Reglamento de la Junta de Subastas de la Autoridad Metropolitana de Autobuses, Reglamento número 6480 de 2002, provee para dispensar del requisito de celebrar una subasta tradicional en situaciones de emergencia. Ahora bien, a diferencia de los hechos de R&B Power v. E.L.A., supra, en el presente caso no estamos ante una determinación o expresión administrativa en cuanto a la existencia de una emergencia que justificara prescindir de la celebración de una subasta formal. Por lo tanto, en esta ocasión, la A.M.A. no estaba autorizada para tramitar la adquisición de los servicios de publicidad por medio del mecanismo de requerimiento de propuestas. Sin embargo, al examinar detenidamente el procedimiento llevado a cabo por la Autoridad, advertimos que el mismo goza de las características de una subasta tradicional.