Revista Jurídica de LexJuris
Volumen 1 Primavera
2000
GESTION AMBIENTAL Y PROTECCION DE
AREAS NATURALES COSTERAS Y MARINAS EN LOS
ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMERICA Y PUERTO RICO*
INTRODUCCION
El tema de la gestión ambiental
y de la protección de áreas costeras y marinas es uno que ha cobrado vital
importancia durante los últimos años. Los asuntos relacionados a los procesos administrativos
en la implantación de las políticas públicas están determinando la efectividad
con que se manejan los recursos costeros y la manera en que la ciudadanía puede
participar en la toma de decisiones asociadas a la conservación o transformación
de los mismos. La gestión, por sí misma, es un proceso complejo. De acuerdo al diccionario de la Real
Academia Española la gestión se refiere a la acción y efecto de administrar, y
de gestionar. Esta última acción se refiere a hacer diligencias conducentes al
logro de un negocio o de un deseo cualquiera. Sin lugar a dudas la gestión
requiere, entonces, una acción dirigida a la consecución de una meta que
adelante y encamine el objetivo que se persigue.
La gestión tiene diferentes
dimensiones. La gestión ambiental se encausa por medio de los mecanismos
legales y reguladores como son los tratados, las leyes, reglamentos, y
ordenanzas. Pero, la gestión ambiental va más allá de la naturaleza escrita de
las leyes para convertirse en un mecanismo práctico de regulación. Es en este momento en que se
entra en una fase de contacto personal con las instituciones del gobierno. El
individuo se enfrenta al Estado para reclamarle un servicio, o la aplicación de
un estatuto, o quizás para defenderse de lo que se le acusa. El querellante y
afectado versus el demandado han tenido y tienen responsabilidades procesales
que han debido seguir. Cada cual deberá exigir su parte o responder por su
responsabilidad.
Como hemos visto el camino de la
gestión no es uno fácil, ni accesible. No obstante, si nos familiarizamos con
las leyes y llegamos a comprender las diferentes fases de la gestión ambiental
podemos alcanzar un mayor éxito en el manejo de los recursos naturales. La
gestión ambiental puede definirse como el conjunto de acciones encaminadas a
lograr la máxima racionalidad en el proceso de decisión relativo a la
conservación, defensa, protección y mejora del medio ambiente, basándose en una
coordinada información multidisciplinaria y en la participación ciudadana
(Miriam Arcia, 1998).
Desde el punto de vista jurídico
las fases de la gestión ambiental que podemos reconocer son las siguientes: 1.
Identificación de la acción ambiental - las acciones ambientales que podemos
identificar pueden ser desde la solicitud de un permiso, la radicación de
querella, una petición de injunction o mandamus, hasta simplemente un aviso de
emergencia, prevención o auxilio de una crisis ambiental 2. Determinación de capacidad jurídica -
Ante un planteamiento jurídico que amerite un remedio la persona jurídica tiene
que cumplir con el criterio de capacidad. Ello se refiere a que sea la persona
afectada por el daño ambiental ocasionado la que reclama el derecho.
Las otras fases son: 3. Presentación de la acción - La acción tiene
que ser presentada ante la agencia administrativa que tiene jurisdicción. Si el
reglamento en cuestión es de la Junta de Calidad Ambiental, es a ese foro quién
le compete ver la acción. 4. Concesión de
un remedio - La persona tiene que estar capacitada para que se le conceda una
solución. 5. Revisión - Si el remedio
concedido no es justo, ni suficiente o si el fallo fue en contra, la persona
puede solicitar a la agencia administrativa la revisión de la decisión dentro
del termino establecido 6. Apelación - Luego de agotarse los recursos legales
existentes en el foro administrativo la persona puede continuar con su causa de
acción en los Tribunales de Puerto Rico. Todo este proceso aunque parece
sencillo puede tomar varios años en completarse.
El objetivo central de este trabajo
es presentar los mecanismos y procedimientos administrativos a seguir durante
una gestion ambiental del litoral en el sistema norteamericano. Comenzaremos
por estudiar la actual composición del sistema de gobierno de los Estados
Unidos, para luego evaluar el poder ejecutivo, legislativo y judicial. La
legislación y los procesos administrativos relacionados al estudio,
administración y manejo de las costas serán analizados en los niveles de acción
gubernamental federal y estatal. Simultaneamente se harán algunas referencias
al sistema municipal.
EL SISTEMA DE GOBIERNO DE LOS
ESTADOS UNIDOS
El gobierno de los Estados
Unidos se compone de tres ramas: la Ejecutiva, la Legislativa y la Judicial. La
rama Ejecutiva se compone de la oficina del Presidente de los Estados Unidos.
Esta ejerce todos los poderes que la Constitución Federal le concede al
gobierno federal y al presidente asi como aquellas prerogativas que por mandato
judicial le han sido otorgadas. El poder ejecutivo incluye, también, todas las agencias
de gobierno públicas que ofrecen diferentes servicios gubernamentales. Algunas
de estas Agencias Federales que manejan el medio ambiente son: la Environmental
Protection Agency (EPA), la National Oceanic and Atmospheric Administration
(NOAA) y el Servicio Geológico (USGS).
La Rama Legislativa es la
responsable de crear las leyes Federales. Se compone de la Cámara y el Senado
Federal y como cuerpo legislativo se le conoce como el Congreso. Al igual que
el Ejecutivo sus oficinas centrales estan ubicadas en la capital federal
conocida como Washington, D.C. La Rama Judicial es la responsable de
interpretar las leyes y de adjudicar decisiones en virtud de la controversias
jurídicas planteadas. Las cortes o Tribunales Federales tienen su distribución
a lo largo de todo el territorio de los Estados Unidos. Este modelo
organizativo del gobierno central se reproduce casi de forma similar a nivel
estatal. Asi los estados y territorios tienen una Rama Ejecutiva, Legislativa y
Judicial.
La misma organización se
reproduce en variadas ocasiones, aunque mucho más simple, a nivel municipal y/o de los Condados y en
el nivel local, como las ciudades. El alcalde de una ciudad y sus agencias
públicas representan al Ejecutivo y la asamblea o consejo representan al legislativo,
pero la administración de la justicia es campo ocupado por las cortes
estatales. Concentraremos nuestro esfuerzo en entender el nivel federal y
estatal de las tres ramas de gobierno por tratarse de las dos esferas
dominantes y por ser las que más afectan al manejo de recursos costeros.
EL NIVEL FEDERAL - LOS ESTADOS
UNIDOS
En los Estados Unidos existe
todo un cuerpo de leyes que regulan el medio ambiente. Estas van desde las leyes
generales como la National Environmental Policy Act (NEPA) hasta leyes
especializadas como el Coastal Barrier Act (CBA). Las costas están reguladas
por todo un cuerpo jurídico que empieza con NEPA, le sigue el Coastal Zone
Management Act (CZMA), Clean Water Act (CWA), Clean air Act (CAA), Oil
Pollution Prevention (OPP), la Ley de Puertos y Bahías de 1889 y
culmina con la Ley para la Protección de la Vida Silvestre. Todo este
marco jurídico se complementa con los tratados internacionales, reglamentos y
desiciones judiciales. NEPA es la ley más amplia que rige el medio ambiente.
Esta establece la política general de manejo de los recursos naturales y da las
directrices a los estados de cómo deben preservarse y manejarse los recursos
del medio ambiente, particularmente en las tierras pertenecientes al gobierno
federal. Los instrumentos de gestión ambiental que se establecen bajo esta ley
son la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y la Declaración de Impacto
Ambiental (DIA). La administración de NEPA le corresponde a la Agencia Federal
de Protección Ambiental (EPA).
El Congreso estableció la Ley
Federal del CZMA para promover la preservación, protección, desarrollo,
restauración y mejoramiento de esta zona y para asistir a los Estados en el
desarrollo de sus Programas de Zona Costanera en la protección de sus recursos
naturales tales como humedales, valles aluviales, estuarios, playas, dunas,
corales y arrecifes, entre otros. Las actividades que requieren permiso federal
o una licencia son la extracción de arena de las dunas, construcción de
carretera en cuencas hidrográficas, la descarga de desperdicios, las
actividades que afectan la escorrentía, la planificación, construcción,
modificación de estructuras en la franja litoral, la adquisición y utilización
de recursos de aguas costeros y el rellenamiento y dragado que afecte las aguas
costeras. El término “zona costanera” incluye la franja de costa que se
extiende mil metros (1000) tierra adentro desde el litoral y el mar territorial
que se extiende tres millas náuticas desde las áreas de tierra, incluyendo
cayos e islotes comprendidos bajo la jurisdicción de los estados y territorios.
Bajo esta ley le corresponde a
cada estado establecer un Programa de Manejo de la Zona Costanera (PMZC). El
programa está diseñado para promover las actividades de protección y
conservación de los ecosistemas
costeros, asi como regular el desarrollo de actividades humanas que tengan un
impacto sobre el medio ambiente litoral. La ley introduce el concepto de manejo
activo para tomar acciones remediativas de forma inmediata en áreas críticas,
crea zonas de planificación especial para desarrollar reservas y parques
naturales, y define regiones u espacios para la investigación científica dentro
del marco de la colaboración institucional y académica.
El Coastal Barrier Act
(CBA) fue aprobado tan reciente como en
el 1982 con la idea de intensificar la protección de los recursos costeros que
estaban siendo afectados por el desarrollo de áreas turísticas y urbanas. Esta
ley le dió garras al CZMA protegiendo estuarios, arrecifes, lagunas, playas y
toda barrera deposicional en ambientes litorales. La National Oceanic and
Atmospheric Administration (NOAA) es la responsable de administrar tanto el
CZMA como el CBA.
Las zonas de humedales y
pantanos costeros están regulados por la Ley de Puertos y Bahías de 1899 y por
la Ley de Agua Limpia (CWA), así como los reglamentos promulgados por el Cuerpo
de Ingenieros (CE) y la Agencia Federal de Protección Ambiental (EPA). El
Servicio de Pesca y Vida Silvestre (F&W) tiene jurisdicción sobre las áreas
de interés que quiere proteger y la Ley de Conservación de las Especies en
Peligro de Extinción. Las agencias federales requieren permiso para la
construcción de estructuras, excavaciones, rellenados y otras actividades que
afecten las aguas navegables.
La Ley Federal para la
Prevención de Derrames de Petróleo (OPP) aplica a los estados y territorios
estableciendo las responsabilidades y requerimientos de rendir un informe.
Establece que toda embarcación o facilidad que descargue aceite o petróleo en
aguas navegables es responsable de los daños causados y de los costos de
remoción. La “parte responsable”
incluye al dueño y al operador de la embarcación o facilidad terrestre.
En segundo lugar comprende al dueño de una facilidad en las afueras de la costa
y de un oleoducto. La parte responsable tiene el deber de informar tan pronto
como se haya enterado de que el accidente viola las normas de calidad de agua,
causa una lámina que decolora el agua o causa una emulsión que se deposita en
el fondo y en la costa adyacente. Esta notificación debe dirigirse a la Guardia
Costanera (CG) y a la Junta de Calidad ambiental (JCA). La falta de
notificación puede ser sentenciada con cinco años de cárcel o multa de entre
$10,000 a $125,000.
Todas
las leyes, tanto a nivel estatal como federal, se adscriben a una jerarquía que
comienza con la constitución federal y la constitución estatal. Le siguen en
orden de prelación las leyes generales, leyes orgánicas, leyes especiales,
reglamentos, ordenanzas y resoluciones. De igual forma el sistema de justicia
norteaméricano presenta una jerarquía de tribunales que comienza con los
tribunales de primera instancia para luego pasar a los de distrito, los de
apelación y finalmente al Tribunal Supremo. En las controversias ambientales, y
por ende aquellas relacionadas al manejo de recursos costeros, los asuntos a
nivel federal casi siempre se inician en el tribunal administrativo de la
agencia concernida (EPA, NOAA, F&W) o en el Tribunal Federal de Distrito.
De aquí las desiciones son revisadas o pueden apelarse al Tribunal de
Apelaciones de la región correspondiente para finalmente ser revisadas por el
Tribunal Supremo de los Estados Unidos.
EL NIVEL ESTATAL - PUERTO RICO
Aunque Puerto Rico no es
propiamente un estado, sino un territorio de los Estados Unidos, desde el punto
de vista de la legislación ambiental costanera actua como si lo fuera. Esto es
asi porque el Congreso de los Estados Unidos ha dispuesto expresamente que toda la legislacion ambiental federal, con
algunas contadas excepciones, aplica a Puerto Rico. Las disposiones de NEPA,
del CZMA, del CBA, del CWA y CAA todas aplican directamente a Puerto Rico. La
Junta de Calidad ambiental (JCA) de Puerto Rico administra la mayor parte de
las disposiciones del CWA y CAA. El Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales (DRNA) en coordinacion con la Junta de Planificación (JP) opera el
Programa de Manejo de la Zona Costanera (PMZC). La NOAA, EPA, USGS, CE, F&W
y otras agencias federales que operan en Puerto Rico manejan, en coordinación
con las agencias estatales, muchos proyectos y programas relacionados a la zona
costanera.
La zona costanera está regulada
por legislación federal y estatal que incluye la Ley Federal para el Manejo de
la Zona Costanera (CZMA), el Programa Estatal para el Manejo de la Costa (CMP),
la Ley de la Junta de Planificación y la Ley del Departamento de Recursos
Naturales. La solicitud para una de estas actividades se hace a través de la
Junta de Planificación, que es la agencia estatal que administra los procesos
federales. La solicitud debe incluir una descripción del lugar y de la
actividad propuesta, identificación de las fuentes potenciales de contaminación
y una evaluación del impacto ecológico sobre zonas costeras de importancia
ecológica. Si el proponente es una agencia gubernamental local la Junta tiene
que notificar su decisión dentro del termino permitido de 6 meses. Si la Junta
no notifica cede temporalmente su derecho a objetar la actividad propuesta.
El
Programa de Manejo de la Zona Costanera (PMZC) de Puerto Rico fue creado en
1978. Este Programa administra la zona costanera del país, incluyendo algunos
importantes recursos costaneros que se extienden tierra adentro. Las
actividades que se van a llevar a cabo fuera de la costa están sujeta a la
jurisdicción de este Programa si sus derrames afectan la costa. Aquellas
instituciones sujetas al gobierno federal están exentas de la aplicación de
esta normativa.
La
Junta de Planificación (JP) tiene injerencia sobre la costa a través de las
regulaciones de zonificación. Estas normas regulan los diseños de los proyectos
que se construirán en la costa. También garantizan el libre acceso del público
a las playas, porque de acuerdo al Código Civil las playas en Puerto Rico son
públicas. Además establece el mínimo de distancia a mantener entre la
construcción de un edificio y la zona marítimo terrestre. Otras áreas de
control bajo esta legislación son la construcción y demolición de estructuras,
la subdivisión de parcelas y el desarrollo del litoral. El Departamento de
Recursos Naturales (DRNA) por su parte controla la vigilancia, uso,
conservación y administración de las aguas territoriales. El DRNA regula todo
tipo de actividad que se llevará a cabo en la zona marítima. Algunas
actividades como los dragados, líneas submarinas, construcción de marinas y
festivales playeros requieren permiso del DRNA.
La JCA tiene la autoridad de
clasificar e identificar áreas con recursos naturales que necesiten atención
especial. El DRNA tiene la responsabilidad de promover y asegurar la
conservación, uso y desarrollo de estos recursos en concordancia con lo
dispuesto en la Ley Orgánica del DRNA. La Junta de planificación tiene, por su
parte, la responsabilidad de velar por la promoción del bienestar humano basado
en los recursos humanos, económicos y naturales existentes. Así lo dispone la
Ley que le dio vida.
Los
promotores de actividades que pudiesen afectar a estos recursos tienen que conseguir
un permiso de calidad de agua de la JCA. Estas actividades tienen que ser
consistentes con las normas establecidas por el Programa de Manejo de la Zona
Costanera. En el caso de los manglares, en 1989 el DRNA adoptó el Plan de Manejo de los Manglares.
Su propósito es proteger y preservar este recurso y promover la recreación
pasiva y la investigación. El Plan identificó las actividades incompatibles con
los manglares tales como dragados, rellenos, construcción de diques y descargas
de afluentes. Curiosamente no incluyeron la deforestación. Algunas de las
estrategias que el Plan recomienda para proteger los manglares son: establecer
un registro de las áreas de alto valor ecológico, rescatar de manos privadas
las áreas manglares, y eximir de contribuciones a los dueños que conserven los
manglares.
El Plan de Contingencia de Puerto Rico en caso de un derrame de
petróleo aplica a todas las aguas navegables interiores de la Isla. Este
coordina las acciones de las agencias estatales y federales para mitigar el
impacto de un derrame de petróleo o substancia peligrosa. La mitigación es
dirigida a través de la limpieza, remoción y disposición de la substancia
derramada. La JCA tiene la responsabilidad de manejar el fondo de contingencia,
de aplicar la Ley para recobrar los fondos necesarios, coordinar las acciones
con EPA, el Servicio Geológico Federal (USGS) y el Servicio de Vida Silvestre
Federal (F&W). También colecta toda la información científica y técnica,
notifica a los responsables de sus violaciones y evacúa a cualquier persona o
población afectada.
Existe
una inmunidad limitada para todas las personas que trabajan en la limpieza y
remoción de un derrame de aceite o substancia peligrosa. Nadie que trabaje en
la remoción de aceite será responsable excepto aquellos que causaron o que son
responsables del derrame, o aquellos que hayan ocasionado daño o la muerte de
una persona o aquellos incidente en donde se pruebe que hubo negligencia al
violar la ley. La JCA puede otorgar un permiso a una facilidad para almacenar o
disponer de una substancia cuando exista un peligro a la salud o al ambiente.
Las penalidades bajo estas leyes
permiten encarcelar a cualquier persona que lleve a cabo un dragado o actividad
no autorizada. Todas las leyes antes mencionadas tienen sus propias
penalidades, aplicándose cada una de ella de acuerdo a la naturaleza de la
violación cometida.
Las acciones estatales
relacionadas a las costas podrían ventilarse en la JP, el DRNA, la JCA y hasta
en el Tribunal Federal del Distrito de San Juan. La persona tiene que estar
capacitada para que se le conceda un remedio. Si el remedio concedido no es
justo y suficiente o si el fallo fue en contra, la persona puede solicitar a la
agencia administrativa la revisión de la decisión dentro del término
establecido. Luego de agotarse los recursos legales existentes en el foro
administrativo la persona puede continuar con su causa de acción en los
Tribunales de Puerto Rico.
Las gestiones ambientales
relacionadas a los asuntos de la zona costanera pueden ser tan complejas como
la diversidad de asuntos y leyes que conforman esta región geográfica. Si se
trata de un asunto de extracción de arena interfieren unas leyes y unas
agencias diferentes de las que inciden si se trata de un derrame de petróleo.
Si lo que se persigue es conseguir un permiso para construir un complejo
turístico habrá que someter una petición a la Oficina de ARPE en la Junta de
Planificación. La JP determinará si se requiere una declaración de Impacto
Ambiental, una Evaluación Ambiental o si están excluidos por ley. La JP
determinará si será necesario celebrar vistas públicas en relación al proyecto.
La situación se complica aún más
en Puerto Rico porque aquí existen jurisdicciones concurrentes para muchos
asuntos relacionadas a la zona costanera. En primer lugar existen leyes
federales, estatales y reglamentos que inciden sobre el mismo recurso natural.
Por ejemplo, la Ley Federal de Agua Limpia, la Ley de Recursos de Agua del
Estado Libre Asociado y el Reglamento de Calidad del Agua manejan el mismo
recurso natural bajo diferentes agencias gubernamentales. En ocasiones ello
origina conflictos y contradicciones en la interpretación y aplicación de las
leyes. En otras ocasiones resulta positivo porque lo que no está cubierto por una
ley lo está por otra.
En síntesis, podemos señalar que
Puerto Rico es un país con una amplia legislación ambiental y costera tanto
general como especializada porque aquí aplican todas las leyes federales que
así lo determine el Congreso, aplican todas las leyes estatales de Puerto Rico,
reglamentos estatales y federales (hechos para Puerto Rico) y ordenanzas
municipales. Las leyes más importantes a nivel estatal para el manejo y gestión
ambiental realizada en la zona costanera son la Ley Sobre Politica Pública
Ambiental (LPPA), las leyes de recursos naturales (DRNA) y las de la Junta de
Planificacion (JP).
La
LPPA fue creada en el 1970. Los principios de esta ley son: cumplir con la responsabilidad de hacer
de cada generación un custodio del medio ambiente para beneficio de las
generaciones subsiguientes; asegurar para todos los puertorriqueños paisajes
seguros, saludables, productivos y estéticos, culturales y placenteros; lograr
el más amplio disfrute de los usos beneficiosos del medio ambiente sin degradación,
riesgo a la salud, o seguridad u otras consecuencias indeseables; preservar los
aspectos históricos, culturales y naturales de nuestro patrimonio; y mantener,
donde sea posible un medio ambiente que ofrezca diversidad a la selección
individual. Se persigue además lograr un balance entre la población y el uso de
los recursos que permita altos niveles de vida y una amplia participación de
las amenidades de ésta, mejorar la calidad de los recursos renovables y velar
por el uso juicioso de aquellos recursos que sufran agotamiento. Esta es la ley
ambiental mas amplia establecida bajo nuestra jurisdicción.
La
LPPA requiere la preparación de una Declaración (DIA) o Evaluación de Impacto
Ambiental (EIA) antes de efectuar cualquier acción o promulgar cualquier
decisión gubernamental que afecte significativamente el ambiente. La declaración escrita y
detallada debe incluir: el impacto
ambiental de la actividad propuesta, de la acción a efectuarse o de la decisión
a promulgarse; cualquier efecto adverso al medio ambiente que no podrá evitarse
si se implementare la acción; alternativas a la acción o decisión gubernamental
en cuestión; la relación entre usos locales a corto plazo del medio ambiente
humano y la conservación y mejoramiento de la productividad a largo plazo, y
cualquier compromiso irrevocable o irreparable de los recursos que estarían
envueltos en la acción propuesta si la misma se implementara. Las copias de las
Declaraciones de Impacto Ambiental se harán llegar a la JCA, al Gobernador, a la
Legislatura, y estarán a la disposición del público.
Esta
ley crea y faculta a la JCA a establecer normas de calidad y pureza del
ambiente; a realizar investigaciones y/o inspeccionar las condiciones
ambientales, incluyendo obtener órdenes del tribunal para entrar a los terrenos
donde se haya impedido la entrada y/o examen; a establecer acciones civiles de
daños y perjuicios en cualquier tribunal para recobrar el valor total de los
daños ocasionados al ambiente y/o a los recursos naturales al cometerse cualquier
violación a la ley y/o su reglamento. Cualquier persona puede llevar
acciones en daños y perjuicios por incumplimiento de esta ley. Cualquier
persona puede acudir al Tribunal para que se expida un mandamus para
ordenar a una persona o entidad a cumplir con la ley y reglamentos de la Junta
de Calidad Ambiental.
La Ley Orgánica del Departamento de
Recursos Naturales fue creada en 1972. El propósito de esta ley es ejercer la
vigilancia y conservación de las aguas territoriales, los terrenos sumergidos
bajo ella y la zona marítimo-terrestre. Además, permite conceder franquicias,
permisos y licencias de carácter público para su uso y aprovechamiento y establece mediante reglamento los derechos a
pagarse por los mismos. La ley provee para tomar las medidas necesarias para la
conservación y preservación de especies de vida silvestre residentes,
migratorias y exóticas, animales y plantas, tanto terrestre como acuáticas, en
el Estado Libre Asociado, siempre y cuando estén fuera de las áreas designadas
como santuarios. También permite adquirir tierras y habitáculos acuáticos
apropiados para las especies indicadas en el inciso anterior.
Esta
ley permite hacer recomendaciones al gobernador sobre las áreas geográficas,
ecológicas y de índole similar que deban ser adquiridas o reservadas por el
gobierno como bienes comunes y públicos del Estado Libre Asociado; hacer un
inventario de todos los recursos naturales del país y programar su adecuada
utilización y conservación y establecer un programa de orientación y
divulgación sobre la importancia de la conservación de los recursos naturales.
A tales efectos se establecerán, en coordinación con las agencias
gubernamentales concernidas o grupos privados, programas educativos sobre la
mejor utilización de los recursos y bellezas naturales de Puerto Rico.
La
ley de Vida Silvestre de 1976 declara propiedad del Estado Libre Asociado todas
las especies de vida silvestre y aquellas especies de animales que hayan adquirido
tal condición y que se encuentren dentro de los límites territoriales del
Estado Libre Asociado. La
reglamentación de las especies migratorias y en peligro de extinción se hará en
consonancia con lo dispuesto en los tratados y en la legislación vigente de los
Estados Unidos que sean aplicables al Estado Libre Asociado. La aplicación de
esta ley en consonancia con la ley federal conocida como Endangered Species
Act, 16 U.S.C.A. 1531-1544 permit[AV1]e proteger las aves, crustáceos
y especies que están por desaparecer de las márgenes de los estuarios de Puerto
Rico.
La ley de Bosques de 1975
establece que los bosques son un recurso natural y único por su capacidad para
conservar y restaurar el balance ecológico del medio ambiente; conservar el
suelo, el agua, la flora y la fauna. Además, proveen productos maderero;
proporcionan un ambiente sano para la recreación al aire libre y para la
inspiración y expansión espiritual del ser humano. El manejo forestal provee
una fuente de empleo rural. Los
bosques, de acuerdo a esta ley, constituyen una herencia esencial, por lo que
se mantendrán, conservarán, protegerán y expandirán para lograr su pleno
aprovechamiento y disfrute por esta generación, así como parte de un legado
para las generaciones futuras.
Se
declara bajo la ley de Cuevas, Cavernas y Sumideros de 1985 que es política
pública del Estado Libre Asociado proteger y conservar las cuevas, cavernas o
sumideros en Puerto Rico. Estas constituyen
un recurso natural único por sus preciosas formaciones de materiales naturales;
su fauna adaptada al ambiente subterráneo; su valor arqueológico; por ser
conductores y recipientes para el flujo de aguas subterráneas; y por
proporcionar un ambiente propicio para la recreación e investigación
científica. Las cuevas, cavernas o
sumideros son por lo tanto una herencia de la naturaleza que amerita su
protección inmediata para evitar que se les ocasionen daños irreparables o sean
destruidas.
La
ley de Arena, Grava y Piedra de 1968 requiere permiso para hacer excavaciones,
extracciones, remociones o dragados de los componentes de la corteza terrestre
en terrenos públicos o privados dentro de los límites geográficos del Estado
Libre Asociado. La ley de Muelles y Puertos de 1968, en interés de la
navegación y el comercio permite que el gobierno controle y administre los
puertos y sus aguas, las aguas navegables en y alrededor de Puerto Rico, los
muelles, los terrenos sumergidos bajo los puertos y bajo todos los muelles, así
como la zona marítimo-terrestre comprendida en toda zona portuaria. Se define
la zona marítimo-terrestre como el espacio de las costas de Puerto Rico que
baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las máreas, y las mayores
olas durante los huracanes. Incluye los terrenos ganados al mar y las márgenes
de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las
máreas.
La
ley de Prevencion de Inundaciones de 1968 crea en el Departamento de Recursos
Naturales y Ambientales un área de prevención de inundaciones y de conservación
de playas y ríos. Se delega al gobierno el estudio y control de las
inundaciones; la vigilancia, conservación y limpieza de las playas; el control
de la extracción y grava en las playas y en las orillas de los ríos; el control
de la erosión de las playas; el deslinde y saneamiento de la zona
marítimo-terrestre y la vigilancia y atención de los manglares pertenecientes
al Estado Libre Asociado.
La
ley sobre Uso de los Recursos de Agua de 1976 define la contaminación de las
aguas como: “alterar las propiedades naturales de un cuerpo de agua de forma
que ocasione daños o sea perjudicial a la salud humana, o a la de los animales
o plantas, o cause malos olores o impurezas, o altere adversamente sus
propiedades físicas, químicas, microbiológicas o radiactivas, de tal modo que
interfiera con el disfrute de la vida o de la propiedad o viole los criterios y
normas de pureza que establece la reglamentación al efecto de la Junta de
Calidad Ambiental.” Por su parte la ley de Cuencas Hidrográficas de 1963
faculta al gobierno para adquirir propiedades que sean necesarias o
convenientes para llevar a cabo proyectos para la protección de cuencas
hidrográficas y de prevención de inundaciones.
Dichas propiedades o intereses se declararán de utilidad pública a todos
los fines de ley.
La
Junta de Calidad Ambiental maneja, bajo la ley de Contaminacion de las Aguas de
1950, el control de la contaminación de las aguas y todo lo relativo a la ley
federal para el control de la contaminación de este recurso. De acuerdo a esta
ley es ilegal que persona alguna, directa o indirectamente, arroje o descargue,
derrame o vierta, o haga o permita que se arroje o descargue, en las aguas
materias orgánicas o inorgánicas capaces de contaminarlas o capaces de conducir
a que se contaminen, en forma tal que se coloquen fuera de las normas mínimas
de pureza que el Secretario de Salud establezca. Se requiere obtener un permiso
para descargar substancias a cualquier cuerpo de agua. Se reglamenta la expedición de dichos
permisos y las normas que se tienen que cumplir para evitar la contaminación.
Los contaminadores del aire son polvo, vapor, gases, substancias olorosas,
partículas de materia, y cualquier combinación de las mismas. La JCA reglamenta
y emite permisos para poder construir, instalar, o establecer fuentes de
contaminación. Tanto la Ley de Agua de 1950 como la de Aire de 1968 son
fundamentales para evitar la degradación de la atmósfera y la hidrósfera en la
zona costanera.
La ley de Desperdicios Solidos
de 1978 exige a la Autoridad de Desperdicios Solidos, junto con los municipios
de Puerto Rico, la obligación legal de buscar una alternativa, ambientalmente
razonable, para la disposición de los desperdicios sólidos. Junto con la ley de
Reduccion y Reciclaje de 1992 establece el desarrollo e implantación de
estrategias económicas viables y
ambientalmente seguras que resulten en la disminución del volumen de
desperdicios sólidos que requerirá disposición final. También desarrolla
programas educativos que promuevan la participación de todos los sectores y
estimula el uso de materiales reciclados y reciclables en la elaboración de
productos.
Las leyes de la Junta de
Planificación que más efecto tienen sobre la zona costanera son la ley Orgánica
de la Junta de Planificacion, el Reglamento de ARPE y la ley de Municipios
Autónomos de 1992. La ley y el reglamento de la JP le conceden el poder de
desarrollar los Planes de Usos de Terreno de todo Puerto Rico, el Plan de Desarrollo
Integral, las normas de zonificación, de ubicación y lotificación. A través de
ARPE se conceden los permisos de edificación y construcción. La JP es la
responsable del proceso de revisión y aprobación de las DIA y la EIA. Todas
estas actividades e instrumentos son de vital importancia en la conservación y
manejo de los recursos costeros. Para ello la JP administra la Oficina de Zona
Costanera, que a su vez es parte del PMZC.
La
ley de Municipios Autónomos de 1992, conocida también como la ley de Ordenamiento
Territorial transfiere responsabilidades administrativas y gerenciales a los
municipios para administrar sus territorios, incluyendo sus recursos naturales,
culturales y humanos. Mediante esta ley
los municipios pueden planificar el uso del suelo de sus costas de tal forma
que este sea compatible con el Plan Integral de la JP.
LA PROTECCION DE LAS AREAS
COSTERAS Y MARINAS
La protección de las áreas
costeras y marinas naturales tales como bosques, manglares, reservas, zonas de planificación
especial y áreas protegidas están incluidas en la legislación estatal y federal
previamente presentada. No obstante, la mayor parte de las disposiciones
específicas para estas zonas están contenidas en el título de conservación (16
del US Code) a nivel federal y bajo las leyes de recursos naturales y vida
silvestre a nivel estatal.
En
el marco del CZMA se incluyen la mayor parte de los principios, categorías y
programas de conservación y manejo de las áreas costeras y marinas protegidas.
El principio fundamental del cual parte toda la conceptualización de esta
legislación plantea que existe un ínteres nacional en el manejo efectivo, usos
beneficiosos, protección y desarrollo de la zona costanera. Los demás
principios incluyen la preocupación congresional por la pérdida de los recursos
marinos, vida silvestre, la erosión litoral y los cambios adversos en los
ecosistemas. Los habitáculos naturales de la vida marina y terrestre son
ecológicamente frágiles y altamente vulnerables a las alteraciones humanas,
señala la ley en la sección 1451 (d).
La
ley tambien indica que en la zona costera se están perdiendo valiosos recursos
ecológicos, culturales, históricos y estéticos cuya protección es necesaria. La
creciente demanda de alimentación, energía, minerales, defensa, recreación,
disposición de desperdicios, transportación y actividades industriales está
causando tensión sobre el mar territorial, la zona económica exclusiva y la
plataforma continental. Las áreas especiales naturales y los paisajes escenicos
están siendo amenazados por la mala planificación (1451-f, g). La ley reconoce el efecto del calentamiento
global y la necesidad de una planificación anticipada que reduzca los efectos
adversos del ascenso del nivel del mar.
Para implantar esta política
pública la ley promueve el que cada estado ejerza su soberanía sobre los
recursos acuáticos y terrestres de su zona costanera con la asistencia de las
agencias federales. Esta política estará dirigida a producir normas, criterios,
estandares y métodos que sean homogéneos. Dada la cercanía de cada estado a su
zona costera le corresponde a éste desarrollar las políticas adecuadas de
protección, manejo y desarrollo de la zona económica exclusiva. Para llevar a
cabo estas actividades el gobierno federal proveerá asistencia económica (1451,
i-m ).
Las categorías de manejo de
áreas protegidas que el título 16 establece son muy amplias. Entre ellas
podemos mencionar los parques nacionales e internacionales; monumentos; lugares
históricos; bosques nacionales; proyectos de conservación, protección y/o
preservación; refugios de vida silvestre; proyectos de prevención y manejo;
programas de investigación, experimentación, restauración, recuperación y/o
manejo; proyectos especiales; sistema de preservación; programas de control;
santuarios marinos, áreas estuarinas, de conservación marina y de protección de
mamiferos marinos y barreras costeras; y reservas y fundaciones (16 USC ).
El CZMA adoptó muchas de estas
categorías y las incluyó en la legislación específica que maneja los recursos
costeros y marinos. Además se han incorporado, mediante leyes especiales
categorías y procedimientos de manejo para nuevas áreas de creciente desarrollo
como lo es el caso de los santuarios marinos. Para crear una zona con categoría
de conservación el estado debe
proponerle al Secretario de Comercio de los Estados Unidos la aceptación del
área basándose en los valores ecológicos, estéticos y recreativos de ésta
(1455a ). La propuesta solo puede someterse si el estado tiene aprobado un Plan
para el Manejo de la Zona Costanera. En la propuesta de creación de una zona de
conservación deben quedar claro los limites geográficos de la región, los
costos operacionales, la estructura administrativa y los recursos técnicos y
humanos requeridos. Todo ello se incluye como parte de la petición y luego de
aceptarse se incorpora en la preparación del Plan de Manejo de la zona costera
o marina a ser protegida.
El CZMA tiene varios programas
para proteger las áreas costeras y marinas. Uno de los más amplios es el
Programa de Control de Descargas Dispersas (Nonpoint Pollution Control Program-
NPCP). El mismo está dirigido a establecer un programa para el control de la
calidad del agua, a identificar los usos del terreno que afectan esa calidad, a
identificar las áreas críticas y a ofrecer asistencia técnica. Para establecer
el Programa el estado tiene que delimitar claramente los límites de la zona,
tiene que establecer las normativas de manejo, tiene que haber recibido el
insumo de la comunidad y de la opinión publica y tiene que haber tomado medidas
de salud pública, protección de habitats, seguridad y calidad ambiental. La
designación de un área protegida bajo este Programa le permite al estado
recibir fondos económicos adicionales para la protección de la zona costera
(1455b).
Algunas zonas estuarinas de los
estados son manejadas como áreas costeras protegidas bajo dos conceptos
administrativos diferentes. Uno constituye el Sistema Nacional de Reservas
Estuarinas creado bajo el CZMA y administrado por la NOAA y el otro el Programa
de Estuarios existente bajo el Clean Water Act y administrado por la EPA. Ambos
conceptos requieren la nominación por parte del estado de la zona estuarina
ante el Secretario de Comercio de los Estados Unidos y el posterior desarrollo,
implantación y cumplimiento del Plan de Manejo del estuario (1461). El estuario
nominado debe contribuir al desarrollo de la investigación, a la ampliación de
la conciencia ecológica por parte del público y a la educación e interpretación
de los recursos ecológicos existentes (1461c).
Toda Reserva o Programa
Estuarino tiene una estructura básica que varía dependiendo de la complejidad
del proyecto. Casi siempre poseen una oficina administrativa que se compone de
un administrador, director, subdirector y secretaria. Las demás unidades u
oficinas son las de investigación, mantenimiento, educación, promoción y
publicidad. Los primeros años del Programa o Sistema se usan para crear la
infraestructura necesaria para establecer el proyecto y diseñar el Plan de
Manejo del estuario. Los años subsiguientes se utilizan para implantar el Plan,
expandir operaciones e incorporar tareas nuevas. En Puerto Rico tenemos una
Reserva y un Programa estuarino. La Reserva
Nacional Estuarina de Bahía de Jobos en Guayama está localizada al sureste de
Puerto Rico y fue designada como tal en 1981. El Programa del Estuario de la
Bahía de San Juan recibió tal denominación por EPA en el 1992. Afortunadamente
conozco bien ambos proyectos porque he tenido la oportunidad de asesorarles en
los asuntos de investigacion científica y en el manejo de sus recursos
costeros.
Los programas estuarinos y de
humedales, así como los de santuarios marinos cubiertos bajo el CZMA responden
administrativamente a la Oficina de Manejo de Recursos Costeros (OCRM), la cual
a su vez está ubicada bajo el Servicio Nacional Oceánico de la NOAA. El
programa de santuarios marinos tiene como finalidad proteger la biodiversidad,
la salud y el valor del ambiente marino. El mismo incluye la protección de los
arrecifes de coral y ecosistemas asociados. La ley de Santuarios Marinos (16 US
Code, 1431) promueve la protección, investigación y desarrollo de acciones
remediativas para aquellos recursos marinos que se encuentran amenazados por la
contaminacion. La ley crea un “task force” o comité interagencial para asegurar
la coordinación de la aplicación de esta política. El papel de las zonas
húmedas y pantanosas es reconocido por el CZMA como un recurso para proteger
las costas, y para la reproducción de la vida marina. Las áreas de humedales
quedan protegidas mediante el Programa de Descargas Dispersas y el concepto de
Reservas estuarinas.
Existen otras disposiciones
legales dentro del título 16 del US Code que, aunque no están ubicadas en el
capítulo 33 del CZMA, abarcan aspectos relacionados a la conservación y el
manejo de áreas costeras y marinas protegidas. Este es el caso de la
conservación de áreas estuarinas. La misma se discute en el capítulo 26,
sección 1221 del US Code. De acuerdo a esta reglamentación los estuarios son
áreas de una belleza natural única que comprenden una gran variedad de recursos
con valores estéticos y económicos. La legislación reconoce la necesidad de
proteger, conservar y restaurar los estuarios de manera que pueda conseguirse
un balance entre las necesidades nacionales y la conservación. El Congreso
reconoce la jurisdicción de los estados para preservar y proteger los estuarios
tanto para las generaciones presentes como futuras (16 USC 1221).
El manejo y conservación de las
especies en peligro de extinción de áreas costeras y marinas está contemplado
en el capítulo 35 del US Code. Bajo esta normativa se persigue la adquisición
de tierras y cuerpos de agua que sean necesarios para proteger especies que se
encuentren amenazadas. Además, provee para establecer acuerdos de cooperación e
investigación entre los estados y las agencias federales. La protección
específica incluye la vida silvestre, los peces y plantas residentes y sujetas
a la administración de un estado. Cada estado debe presentar una propuesta al
Secretario del Interior justificando la designación de un área como zona
protegida. Tambien debe presentar un Plan de acción inmediata recomendando
actividades de conservación y manejo. El Plan incluirá un inventario de las
especies amenazadas, su potencial de recuperación, la urgencia de establecer el
programa y las estratégias de monitoreo y seguimiento. Una vez aceptada la
designación y aprobado el Plan, el Secretario asignará los recursos financieros
necesarios para el establecimiento del mismo (16 USC 1535).
Los aspectos relacionados a la
caza y la reducción de las especies en peligro de extinción se encuentran
regulados por el capítulo 5A de título 16. De acuerdo a esta legislación el
Secretario del Interior está autorizado a proveer asistencia y cooperación al
gobierno estatal y federal, a las instituciones públicas y privadas y al
público en general para proteger, desarrollar, controlar las especies de
plantas, vida silvestre y peces que estén amenazadas. El Secretario controlará
la pérdida de especies por enfermedades o caza excesiva y la sobreabundancia de
otras especies. También determinará las zonas y épocas de caza, los accesos a
estas áreas y cualquier otra medida que estime necesaria (16 USC 661).
Existe legislación específica
para proteger los mamíferos marinos, la vida marina en los arrecifes
artificiales y los peces. En el capítulo 31 (16USC 1361) se reconoce la
imperiosa necesidad de evitar una reducción de los mamíferos marinos. Plantea
la importancia de proteger sus habitáculos y de salvaguardar sus ecosístemas.
Como alternativas la legislación presenta la posibilidad de ampliar la
investigación sobre estos recursos, el desarrollo de más colaboracion
internacional y el control del comercio interestatal. En el capítulo 14A, el
título de conservación plantea la política de manejo de las ballenas (16 USC
917). Cualquier entidad que desee hundir un barco con fines de convertirlo en
un arrecife artificial tiene que regirse por lo dispuesto en el capítulo 25B
(16 USC 1220). Esta ley exige que se presente una propuesta que indique la
localización donde se hundirá el barco, un certificado de la EPA aprobando tal
acción y un listado de los objetivos a corto y largo plazo de lo que espera
lograrse.
La conservación y restauración
de los peces y la vida marina, las barreras costeras, así como el desarrollo de
santuarios marinos tiene bajo el título 16 legislación específica que amplía y
profundiza su alcance mucho más allá de lo expresado en el CZMA. El capítulo 49
(16 USC 2901) provee para que los estados desarrollen proyectos de conservación
dirigidos a conservar los peces nativos y sus ecosístemas con fines no
comerciales. Ello permitirá el que los residentes de áreas urbanas conozcan, se
recreen y eduquen sobre las variedades de peces existentes en su region. En
aquellos lugares donde la sobrepezca ha reducido significativamente los peces
el capítulo 10B (16 USC 777) provee para la financiación de proyectos de
conservación tanto costeros como marinos. Esta ley pone a disposición del
estado recursos federales, ayuda técnica y la posibilidad de crear nueva
legislación para alcanzar la restauración de las especies de peces
amenazadas.
El capítulo 55 (6 USC 3501) crea
el Sistema de Recursos de Barreras Costeras para la administración, manejo y
conservación de este recurso. El estatuto reconoce la importancia de las
barreras costeras en el desarrollo de aves, peces y de la vida silvestre, en la
protección de las costas de huracanes y marejadas y reconoce, además, su valor
estético, económico y cultural. El capítulo 32 (16 USC 1431) establece los
fundamentos para el manejo de los santuarios marinos. Bajo esta legislación se
introduce el Programa Federal de Áreas Especiales que es el responsable de administrar los
santuarios. La ley reconoce la poca legislación dirigida a la protección de
estos recursos y valoriza la importancia económica, estética, ecológica y
educativa de los recursos marinos.
Los estados son responsables de
identificar y solicitar la designación de una zona como santuario marino.
Inclusive tienen la responsabilidad de establecer los programas educativos y de
promover el desarrollo de una mayor conciencia social sobre estos recursos. El
gobierno federal facilitará sus recursos técnicos, humanos y económicos al
Programa de Áreas Especiales para que implante, en conjunto con el estado, las
políticas de conservación de los santuarios.
Los humedales también tienen su
legislación especial dentro del título 16. El capítulo 59 establece las disposiciones generales (16
USC 3901). Esta ley dispone sobre la importancia de los humedales para mantener
una mejor calidad de vida, su aportación
como edificador y colonizador de la costa, su valor para controlar la
erosión y las inundaciones costeras y por ser nicho ecológico de aves, peces,
plantas y una gran variedad de vida silvestre.
El efecto de la actividad
agrícola sobre los humedales y la necesidad de su conservación está regulada
por el capítulo 58 (16 USC 3801). Esta normativa recomienda la implantación de
un Programa de Conservación de Suelos adscrito al Distrito de Conservación de la región y la creación de una Reserva de
Conservación para remediar las áreas que han sido afectadas por la contaminación
producida por la actividad agrícola. Bajo el capítulo 78 (16 USC 5801) muchos
de los problemas creados en las áreas costeras por la actividad agrícola pueden
ser abordados y tratados por la Fundación Nacional de Conservación de Recursos
Naturales (National Natural Resources Conservation Foundation).
Como podemos observar, casi todo
el manejo y protección de las áreas costeras y marinas es campo ocupado por la
legislación federal. No obstante, la responsabilidad de solicitar, establecer y
manejar una zona protegida recae en el estado. Sobre la base de la jerarquía de
las leyes los estados concentran sus energías en promover legislación que sea
complementaria a la federal y en asegurar mediante la implantación de leyes y
reglamentos el manejo detallado y específico de algún recurso marino o costero.
En Puerto Rico existen las
mismas instituciones y categorías de protección que en los Estados Unidos.
Existen por lo tanto bosques y reservas naturales costeras que fueron creadas
por mediación exclusiva de legislación estatal. Este es el caso de las Salinas
de Cabo Rojo y de la Reserva Manglar de Piñones. A nivel estatal también
existen bosques costeros como el Bosque Manglar de Boquerón y el de
Heterocarpus de Humacao. Estos bosques y reservas son manejados por el DRNA de
Puerto Rico. De igual forma existen algunas áreas costeras de gran valor
ecológico y cultural manejados por el Fideicomiso de Conservación de Puerto
Rico. Los dos proyectos costeros que sirven de modelo al concepto fiduciario
del Fideicomiso son el de Las Cabezas de San Juan, localizado en Fajardo y el
de la Hacienda Buena Vista, ubicado en Ponce. El concepto administrativo de un
fideicomiso se ha generalizado y ha llevado a muchos ciudadanos, ONGs y
corporaciones sin fines de lucro a adquirir tierras costeras de valor ecológico
para conservarlas.
Aquellos programas y proyectos que han sido creados mediante
legislación federal casi siempre presentan un modelo híbrido de administración
y manejo. Así funciona el Programa del Estuario de la Bahía de San Juan y la
Reserva Nacional de Bahía de Jobos. Las agencias estatales tienen ingerencia en
muchisimas actividades de investigación, vigilancia y mantenimiento de estos
proyectos. No obstante, el personal administrativo del Programa y de la Reserva
estuarina, a pesar de ser de origen local, responde directamente a las agencias
federales concernidas. El Bosque Nacional del Yunque es una reserva federal
administrada por el Servicio Federal Forestal, en donde coexisten algunos
programas del DRNA como el de la reproducción de la cotorra puertorriqueña.
Existen en Puerto Rico muchas áreas de playas y manglares que son de uso
exclusivo del gobierno federal. Esto aplica a lugares como la base naval de
Roosevelt Road en Ceiba y la zona de práctica
naval de la Marina en la Isla de
Vieques. Estas áreas son inaccesibles al gobierno y a los ciudadanos de Puerto
Rico.
A nivel internacional a Puerto
Rico le ha sido reconocido un bosque como Reserva Internacional de la Biósfera.
El Bosque Seco de Guánica está ubicado en la costa sur de Puerto Rico entre los
municipios de Guánica y Guayanilla. La administración de este recurso
internacional le corresponde al DRNA de Puerto Rico. Existen en la Isla cientos
de recursos costeros y marinos que ameritan protección especial. Algunos de
ellos son las islas de Mona, Vieques, Desecheo y Caja de Muerto. La isla de
Culebra ya posee una legislación especial a nivel estatal que regula su
conservación. La mayor parte de los recursos marinos y costeros de Puerto Rico
están protegidos por leyes generales, más no así por leyes especiales que
reduzcan el impacto de la actividad humana. Se hace indispensable que áreas con
valiosos recursos de arrecife de coral sean consideradas como santuarios y que
otros espacios de manglares, ciénagas, playas, dunas, acantilados, recursos arqueológicos,
cocoteros y bosques costeros sean tratados como reservas.
Para
realizar cualquier gestión ambiental relacionada a la zona costanera en Estados
Unidos o Puerto Rico es necesario tener conocimiento de las leyes y reglamentos
que aplican en cada situación. Por su complejidad jurídica el camino de la
gestión ambiental del litoral es quizás uno de los más “tortuosos” y costosos.
La posibilidad de culminar en un litigio siempre es probable y los mecanismos
legales para prevalecer pueden tomar años. Ante este escenario se hace patente
la necesidad de transferir a los grupos e individuos aquellos recursos legales
que le permitan reivindicar sus derechos y acelerar sus acciones. Las clínicas
legales y las organizaciones no gubernamentales son quizás el mejor ejemplo de
las muchas cosas que pueden hacerse en el campo del derecho ambiental.
La finalidad de una gestión
ambiental es precisamente evitar llegar a un conflicto legal donde tenga que
haber controversias litigiosas. Su objetivo es tener las reglas de juego
claras. Tal y como se establece en el Código Civil de Puerto Rico, lo fundamental es evitar las palabras
dudosas (Art. 17). Cuando la Ley es clara y libre de toda ambigüedad se
observará su letra (Art. 14). Pero las leyes están sujetas a interpretación,
precisamente porque en muchas ocasiones el espíritu y la intención de un
estatuto no están claros. Cuando ello sucede la finalidad de la gestión se ve
interrumpida hasta que un foro administrativo o un tribunal dilucide la controversia.
Esto hace del litigio ambiental uno
costoso y extenso. Toda persona que participa en una gestión ambiental
se expone de igual forma al litigio. La realidad actual en Puerto Rico y los
Estados Unidos es que la mayoría de las controversias y asuntos ambientales
terminan en los tribunales buscando la concesión de un remedio o una solución
jurídica.
A
nivel individual, el ciudadano que comienza una gestión ambiental y la ve
obstaculizada tiene ante si varios recursos administrativos. En primer lugar
tiene que agotar los remedios que ofrece la agencia ambiental para luego poder
ir a los tribunales. La Constitución de Puerto Rico garantiza en su art. VI
sección 19 la protección de los recursos naturales. De igual forma garantiza el
debido proceso de ley y la deliberación de los procesos en las agencias
administrativas. Esta normativa provee un mínimo de seguridad procesal en los
asuntos ambientales. No obstante, estos procesos regularmente suelen dilatarse
haciendo de la gestión ambiental una alternativa onerosa y angustiosa.
Para
hacer de la gestión ambiental un mecanismo con mayores probabilidades de éxito
se requiere de leyes claras y reglamentos concretos y específicos. La normativa
debe ser lo que establece la letra de la ley, o en su defecto lo que la
jurisprudencia ha interpretado. En la gestión ambiental del litoral el concepto
de costa no debe ser uno mecánico de 1000 metros a partir de la línea de
bajamar, sino uno dinámico, a tenor con la condición biológico - física de ese
litoral. Para un estado archipelágico, como es el caso de Puerto Rico, esta
conceptualización es vital porque las islas de Vieques, Culebra e Isla de Mona
podrían definirse como toda una zona costera por legislación.
Desde abril de1999 hasta marzo de
2000 se ha estado discutiendo en Puerto Rico un caso que ha llamado la atención
internacional. El pueblo de Puerto Rico se opone a que la Marina de Guerra de
los Estados Unidos continue sus prácticas militares en la isla municipio de
Vieques. Esta isla ubicada al este de Puerto Rico tenía una población de 8602
habitantes para el 1990 (US Census Bureau). Estos residentes se ven
continuamente amenazados por el impacto de los explosivos. Su flora, fauna y
recursos costeros han sido seriamente afectados por el impacto de las
municiones. Desde el punto de vista de la gestión ambiental del litoral este
caso plantea una controversia muy compleja. Aqui entran en juego todas las
leyes y reglamentaciones existentes tanto federales, estatales y municipales.
El caso se ha tornado tan complejo que
hasta el Presidente Clinton ha puesto en juego su liderato nacional (El Mundo,
1 de marzo de 2000).
Recientemente
la Casa Blanca, el Gobierno de Puerto Rico y la Marina firmaron un acuerdo que
permite a la Marina usar balas inertes por tres años más, para luego llevar a
cabo un referéndum sobre su permanencia en Vieques. Un sector considerable del
pueblo de Puerto Rico se opone al acuerdo y varios grupos de desobedientes
civiles pernoctan en los terrenos federales de la Marina. Toda la legislación
de la zona costanera no ha sido suficiente para evitar el daño ambiental
causado en Vieques por parte de la Marina. Ello demuestra que pueden existir
las mejores leyes, pero sino hay la voluntad humana para aplicarlas es muy
dificil proteger los recursos naturales.
Para terminar queremos enfatizar que en Puerto Rico y los Estados Unidos existen leyes, estatutos y reglamentos que abarcan todos los escenarios posibles que puedan surgir ante la degradación ambiental de áreas marinas y costeras protegidas. Sin embargo, el gestor ambiental de la costa está limitado por el desconocimiento de los procesos y mecanismos legales existentes. Aunque su desconocimiento no le exime de responsabilidad (Art. 2 Código Civil) sí lo limita en la consecución rápida de su objetivo. Este último ha sido, precisamente, nuestro propósito al presentar las leyes y los procesos administrativos que rigen al medio ambiente litoral, específicamente en las zonas naturales protegidas. Esperamos que el ciudadano y los grupos gestores del ambiente puedan adquirir mediante la interpretación de este trabajo un mayor entendimiento de cómo se implanta la política pública ambiental en los Estados Unidos y Puerto Rico.
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Notas:
*Ponencia presentada en el curso titulado: Protección
de Áreas Naturales Costeras y Marinas, celebrado en la Universidad de
Cádiz, España, del 10 al 13 de julio de 2000.
** Catedrático del Departamento de Salud
Ambiental y Director de Centro de Informática y Estudios Interdisciplinarios,
Escuela Graduada de Salud Pública, Recinto de Ciencias Médicas, Universidad de
Puerto Rico, San Juan, Puerto Rico.
Box
21412, UPR , San Juan
Puerto
Rico 00931
Tel:
(1-787) 758-1917, Fax:754-7960
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