2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023

2023 DTS 105 MUÑOZ BARRIENTOS V. E.L.A.P.R., 2023TSPR105

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Jonathan Muñoz Barrientos

Peticionario

v.

Estado Libre Asociado de

Puerto Rico y otros

Recurrida

Certiorari

2023 TSPR 105

212 DPR ___, (2023)

212 D.P.R. ___, (2023)

2023 DTS 105, (2023)

Número del Caso:  CC-2022-0476

Fecha:  1ro de septiembre de 2023

Véase Opinión del Tribunal

La Jueza Asociada señora Pabón Charneco emitió Opinión Disidente a la cual se une el Juez Asociado señor Rivera García.

En San Juan, Puerto Rico a 1 de septiembre de 2023.

La controversia ante nos se limita a dilucidar en qué momento debe acudir a los tribunales un confinado que tenga un reclamo de daños y perjuicios contra la institución carcelaria donde está recluido, por hechos ocurridos durante su confinamiento. Considero que la Mayoría de este Tribunal erró al concluir que el peticionario podía acudir directamente al foro judicial con su reclamación de daños. Entiéndase, soy del criterio que el Sr. Jonathan Muñoz Barrientos (señor Muñoz Barrientos) debió cumplir en primera instancia con el proceso administrativo dispuesto en el Reglamento para Atender las Solicitudes de Remedios Administrativos Radicadas por los Miembros de la Población Correccional, infra. Esto hubiese permitido a la agencia realizar la investigación y evaluación correspondiente del asunto. Aunque esta última no pudiera conceder los daños emocionales reclamados, posteriormente, el foro judicial podría adjudicarlos por estar facultado para conceder el remedio solicitado y con el beneficio de un expediente completo. Por esta razón y los fundamentos que expondré a continuación, disiento.

I

El señor Muñoz Barrientos presentó la Demanda de autos el 20 de diciembre de 2019. Alegó que el 25 de enero de 2019 sufrió una serie de agresiones por parte de unos oficiales correccionales en la Institución Correccional de Guayama. En particular, alegó que, mientras disfrutaba de un tiempo de recreación en una cancha, vio que en la verja había un agujero. Atravesó el agujero hacia el área del techo, pero decidió regresar al percatarse que estaba sangrando por una pierna y al no querer que por este error se le sumara a su pena. Asimismo, alegó que cuando regresó a la cancha un oficial correccional le ordenó tirarse al suelo y, una vez en el suelo, el oficial lo agredió “salvajemente”. Sostuvo, además, que luego llegaron otros dos oficiales correccionales, quienes también lo agredieron injustificadamente y le lanzaron gas lacrimógeno.  Por estos hechos, solicitó una indemnización de $40,000 por concepto de daños emocionales.

Por su parte, el Estado solicitó la desestimación de la Demanda por entender que el peticionario debió acudir en primera instancia al procedimiento administrativo que provee el Departamento de Corrección y Rehabilitación (DCR) para ventilar asuntos que afecten la seguridad y calidad de vida de los confinados, los cuales incluyen incidentes que afecten la integridad física de estos. Al no haberse agotado los remedios administrativos aplicables, indicó que procedía la desestimación de la Demanda.

Presentados los argumentos de las partes, el Tribunal de Primera Instancia desestimó la Demanda sin perjuicio. El foro primario explicó que, previo a acudir a los tribunales, el señor Muñoz Barrientos debió presentar una Queja administrativa ante el DCR, ya que la agencia tenía jurisdicción primaria para adjudicar las Quejas que presenten los confinados por incidentes que afecten su bienestar físico.

Inconforme, el peticionario acudió al Tribunal de Apelaciones. El foro apelativo intermedio confirmó el dictamen del foro primario. Destacó que aunque el DCR no tiene autoridad para conceder indemnización por daños, posee un conocimiento especializado sobre los procesos de seguridad y disciplinarios en sus instituciones. Asimismo, afirmó que la agencia cuenta con un esquema administrativo para la presentación de Quejas por los confinados sobre situaciones que inciden en la seguridad y calidad de vida de la población correccional durante su confinamiento.  Por lo tanto, concluyó que es ante ese foro que el peticionario debió presentar su reclamación en primera instancia.

Por otro lado, el Tribunal de Apelaciones expresó que aun si la agencia desestimara una solicitud de remedio por tardía, el peticionario podría presentar nuevamente la acción de daños en el foro primario, tras agotar los trámites administrativos. Por lo que, si bien el Tribunal de Primera Instancia pudo paralizar la causa ante sí, no erró al desestimar la Demanda sin perjuicio ya que el peticionario tendría la oportunidad de volverla a presentar.

Insatisfecho con la determinación del foro apelativo intermedio, el señor Muñoz Barrientos acudió ante nos.

II

A.

El Reglamento para Atender las Solicitudes de Remedios Administrativos Radicadas por los Miembros de la Población Correccional (Reglamento de Remedios Administrativos), Reglamento Núm. 8583 de 4 de mayo de 2015, se creó al amparo del 42 USC 1997 et seq., ley federal conocida en inglés como el Civil Rights of Institutionalized Person Act (CRIPA).[1] El propósito de esta ley federal es canalizar efectivamente los reclamos de la población correccional para que “disponga de un organismo administrativo, en primera instancia, ante el cual pueda presentar una solicitud de remedio”. Pérez López v. Departamento de Corrección, 208 DPR 656, 670 (2022). Ello, para “minimizar las diferencias entre los miembros de la población correccional y el personal y para evitar o reducir la radicación de pleitos en los Tribunales de Justicia”. Íd. (Negrilla suplida).

B.

            En cuanto a la ley federal CRIPA, supra, en Booth v. Churner, 532 US 731 (2001), el Tribunal Supremo de los Estados Unidos debía determinar si la Sección 7(a) del estatuto, según enmendada por el Prison Litigation Reform Act of 1995 (PLRA), 42 USC sec. 1997e(a), requiere que los miembros de la población correccional agoten los remedios administrativos disponibles en su institución penal antes de presentar una causa de acción en los tribunales sobre las condiciones de su confinamiento al amparo de legislación federal. En el caso, el peticionario, un confinado en una institución penal en Pennsylvania, presentó una acción en contra de unos oficiales correccionales por violación de derechos civiles, al amparo de la Sección 1983 de la Ley de Derechos Civiles federal, 42 USC sec. 1983. Indicó que fue agredido por los oficiales correccionales y que se le negó atención médica para tratar las heridas que sustrajo. Entre los remedios que solicitó, se encontraba una indemnización monetaria por los daños sufridos. 

            El referido caso trataba de unos contornos muy similares a los de autos. De manera ilustrativa, destacamos que el Departamento de Corrección de Pennsylvania contaba con un proceso administrativo que requería que los miembros de la población correccional presentaran una Queja escrita dentro de los quince (15) días desde que ocurrieron los hechos que ameritaran una reclamación. Booth v. Churner, supra, pág. 734. La Queja era entonces referida a un oficial administrativo para su investigación y resolución. Íd. De resultar insatisfecho con la determinación inicial, el confinado tenía dos oportunidades de revisión administrativa. Íd. Aunque el esquema administrativo antes descrito fue diseñado para atender alegaciones sobre abuso y uso de fuerza excesiva por oficiales correccionales, no disponía para la indemnización pecuniaria. Íd.

            Como cuestión de trasfondo, tras la creación del PLRA, la Sec. 1997e(a) de CRIPA disponía que ningún confinado podía presentar una acción relacionada a las condiciones de su presidio al amparo de legislación federal, hasta tanto agotara los remedios administrativos que tuviera disponible. Íd., pág. 736. Previamente, la Ley les concedía discreción a los tribunales para requerir que los confinados agotaran los remedios administrativos disponibles únicamente si estos eran rápidos, sencillos y efectivos. Luego de analizar los estatutos para determinar la intención congresional en cuanto al significado de agotar los “administrative remedies available”, el Tribunal Supremo federal determinó que en este escenario el agotamiento de los remedios administrativos tenía un significado procesal y no se refería a lo que pudiese conceder el organismo administrativo. Es decir, el remedio disponible se refiere al procedimiento administrativo aplicable, no al remedio que ese foro finalmente pueda conceder. El Tribunal Supremo, específicamente, razonó que: 

While the modifier “available” requires the possibility of some relief for the action complained of (as the parties agree), the word “exhausted” has a decidedly procedural emphasis. It makes sense only in referring to the procedural means, not the particular relief ordered. It would, for example, be very strange usage to say that a prisoner must “exhaust” an administrative order reassigning an abusive guard before a prisoner could go to court and ask for something else; or to say (in States that award money damages administratively) that a prisoner must “exhaust” his damages award before going to court for more. How would he “exhaust” a transfer of personnel? Would he have to spend the money to “exhaust” the monetary relief given him? It makes no sense to demand that someone exhaust “such administrative [redress]” as is available; one “exhausts” processes, not forms of relief, and the statute provides that one must. Íd., págs. 738-739. (Negrilla suplida).  

De esta manera, concluyó que cuando el Congreso eliminó la discreción que tenían los tribunales de requerir que los confinados agotaran los remedios administrativos disponibles únicamente si estos eran rápidos, sencillos y efectivos, tuvo el propósito de imponer un requisito de agotamiento más amplio. Íd., pág. 740. Es decir, esta acción congresional buscaba que los miembros de la población correccional no intentaran obviar procesos administrativos al limitar sus reclamaciones a una solicitud de daños que el esquema administrativo no podía conceder. Íd., pág. 40. Por ello, coligió que el Congreso ordenó el agotamiento de procesos administrativos “regardless of the relief offered through administrative procedures”. Íd.

Por lo tanto, resolvió que la intención legislativa clara detrás de las enmiendas era que el mandato congresional de las enmiendas que la PLRA introdujo a la CRIPA requiere que los confinados que soliciten resarcimiento monetario al amparo de la legislación federal deben completar el procedimiento administrativo a su disposición, aun cuando el organismo administrativo no esté facultado para conceder el remedio monetario que se reclama. Íd., pág. 733.[2] Ello, previo a acudir a los tribunales con una causa de acción reclamando ese remedio. En apoyo de su conclusión, entre otros factores, el máximo foro federal razonó que el cumplimiento con el proceso administrativo podría filtrar algunas reclamaciones frívolas, al igual que propulsar litigios más completos una vez llegaran al foro judicial. Íd., pág. 737 (“[T]he administrative process itself would filter out some frivolous claims and foster better-prepared litigation once a dispute did move to the courtroom, even absent formal factfinding”).

III

Notamos que la situación que suscitó la controversia de autos surgió por un intento de fuga de la institución carcelaria por parte del peticionario. Es dentro de ese contexto que los oficiales correccionales cometieron las presuntas agresiones físicas que aduce el peticionario. Este último alega que su reclamo debe ventilarse ante los tribunales y que los foros a quo erraron al desestimar su Demanda en daños y perjuicios por entender que debía agotar los procesos administrativos disponibles ante el DCR. Insiste que el agotamiento de remedios administrativos es incompatible con su reclamo ya que el DCR no posee la facultad de conceder un remedio de daños. Considero que no le asiste la razón, veamos.

La Asamblea Legislativa le concedió amplia facultad al DCR para atender cualquier reclamación que presente un miembro de la población correccional de una situación que afecte su calidad de vida y seguridad en su confinamiento. En ese sentido, se estableció la División de Remedios Administrativos, entidad facultada para atender las reclamaciones de los confinados sobre actos o incidentes que afecten el bienestar físico o mental de los miembros de la población correccional.   

Sin duda, la presunta agresión física a la que estuvo sujeto el peticionario claramente cae dentro de los casos que la División de Remedios Administrativos del DCR está facultada para atender. Indiscutiblemente, la agencia es quien mejor puede determinar si los oficiales correccionales observaron el protocolo aplicable a un intento de fuga para garantizar la seguridad de la institución o si cometieron las agresiones imputadas.  Por lo tanto, es forzoso concluir que la agencia administrativa cuenta con jurisdicción primaria exclusiva sobre la reclamación del señor Muñoz Barrientos.

Ahora bien, reconozco que dentro del esquema legal actual, el DCR no tiene la facultad de conceder un remedio en daños y perjuicios, que es precisamente el remedio que solicita el peticionario y por lo que este alega que los foros inferiores debieron atender su reclamo. Igualmente, el Tribunal en el pasado ha expresado que es innecesario agotar remedios administrativos y se puede acudir directamente al foro judicial cuando la agencia concerniente no está facultada para conceder daños. Sin embargo, considero que las circunstancias de esos casos son distinguibles con respecto al de autos que requiere que la presente controversia no se resuelva basado en ese precedente.

Particularmente, Guzmán v. ELA, 156 DPR 693 (2002), se dio en el contexto de unos empleados gubernamentales que presentaron una Demanda sobre daños y perjuicios por los daños que presuntamente les habían ocasionado los oficiales de la dependencia gubernamental donde laboraban. En lo pertinente, el Tribunal discutió la Ley Núm. 16 de 5 de agosto de 1975, según enmendada, conocida como Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, 29 LPRA sec. 361 et seq. y la Occupational Safety and Health Act of 1970, 29 USC sec. 651 et seq. (OSHA). El Tribunal determinó que ninguna de las mencionadas legislaciones regulaba ni reemplazaba la búsqueda de remedios mediante la presentación de una reclamación extracontractual. Guzmán v. ELA, supra, pág. 726. Claramente no estamos ante una relación obrero-patronal ni alguna otra que requiere la aplicación de la legislación especial antes descrita.

 Debido a la naturaleza de las alegaciones del señor Muñoz Barrientos, a mi modo de ver resulta apropiado que su reclamo sea dilucidado por la agencia administrativa en primera instancia, ya que es el cuerpo con el claro mandato legislativo y el esquema regulatorio para ello. Además, cuenta con la pericia en cuanto a la interpretación de sus reglamentos y la regulación de la conducta de sus empleados. De tal manera, la agencia es quien mejor puede atender el reclamo del peticionario.

Ya el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha determinado que la legislación federal a cuyo amparo se creó el Reglamento y el procedimiento administrativo que nos ocupa, requiere que los miembros de la población correccional completen el procedimiento administrativo que tengan disponible previo a acudir a los tribunales en situaciones como la de autos. Entiéndase, cuando interesen presentar una reclamación por un incidente relacionado a su bienestar físico o mental en su confinamiento, deben acudir a la agencia administrativa correspondiente aun cuando esta no esté facultada para otorgar daños.

A tales fines, hubiese resuelto la controversia ante nos a la luz de Booth v. Churner, supra, incorporando esa interpretación jurisprudencial a nuestro ordenamiento jurídico, a pesar de que la causa de acción de autos se presentó al amparo del Art. 1802 del Código Civil de Puerto Rico de 1930, 31 LPRA ant. sec. 5141.[3] Por ello, debimos interpretar que el lenguaje de sus reglamentos y normas era extensivo a tener jurisdicción primaria sobre todo asunto que pudiera levantar una persona confinada en cuanto a una situación que afecte su bienestar físico o mental en su confinamiento.

Este Tribunal ha expresado previamente que esta legislación federal antes discutida aplica únicamente al presentarse una causa de acción para vindicar derechos civiles. Colón Rivera v. ELA, 189 DPR 1033, nota al calce 58. Sin embargo, la ley federal a base de la cual se adoptaron las normas que gobiernan el tema en nuestra jurisdicción se ha desarrollado de manera que las agencias que administran instituciones correccionales diriman cualquier reclamación que presente un confinado con relación a determinadas situaciones que ocurran mientras esté recluido en una institución penal. El Tribunal Supremo fue diáfano al indicar que se debe agotar el procedimiento administrativo, aunque este no culmine con el otorgamiento del remedio que el confinado solicitó. Por ello, considero que el curso de acción más apropiado para situaciones como la de autos es que la persona confinada inicialmente presente una queja ante la División de Remedios Administrativos del DCR.

Así, el DCR podría iniciar la investigación correspondiente y llegar a una determinación sobre las alegaciones ante su consideración. Una vez completado el trámite administrativo, entonces correspondería que la causa pasara al Tribunal de Primera Instancia para examine la reclamación de daños.[4] A contrario sensu, si se acudiese al foro judicial directamente, procedería una desestimación sin perjuicio hasta que se cumpla con el trámite administrativo discutido.

El Tribunal de Primera Instancia pudo haber paralizado los procedimientos ante sí para que el peticionario acudiera al foro administrativo. De esta manera, el Tribunal retendría su jurisdicción sobre la reclamación de daños hasta la culminación del procedimiento administrativo ante el DCR. De esta forma, se cumple y protege el mandato legislativo de que el DCR evalúe los reclamos de la población correccional en cuanto a situaciones dentro de sus instituciones y se permite que la agencia emplee su conocimiento especializado sobre sus leyes, reglamentos y funcionamiento interno. Esto a su vez sirve para que el foro judicial cuente con un expediente robusto y un procedimiento en una etapa más avanzada que facilite la revisión y adjudicación final del procedimiento administrativo.

Por otro lado, evitamos que la presentación de una acción de daños en los tribunales se utilice para burlar la obligación de remedios administrativos o restarle finalidad a una determinación administrativa cuando subyacen controversias que requieren que el foro administrativo las adjudique inicialmente. Igartúa de la Rosa v. ADT, 147 DPR 318, 333 (1998). Nótese que de esta manera no estaríamos obstaculizando el acceso a los tribunales de las personas confinadas, sino canalizando el ejercicio de la jurisdicción de ambos foros, el administrativo y judicial, para propiciar la solución más eficiente de este tipo de reclamo.

Por estos fundamentos disiento del proceder de una mayoría de este Tribunal, que entendió que el Tribunal de Primera Instancia es el foro adecuado para atender, desde su inicio, el reclamo de daños y perjuicios del peticionario. 

Mildred G. Pabón Charneco

Jueza Asociada