2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023

 2023 DTS 119 DELUCCA JIMENEZ V. COLEGIO DE MEDICOS CIRUJANOS, 2023TSPR119

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Héctor Luis Delucca Jiménez

Apelado

v.

Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico y otros

Apelantes

2023 TSPR 119

213 DPR ___, (2023)

213 D.P.R. ___, (2023)

2023 DTS 119, (2023)

Número del Caso:  AC-2022-0083

Fecha:  2 de octubre de 2023

 

-Véase Opinión del Tribunal

 

La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión disidente.

 

En San Juan, Puerto Rico, a 2 de octubre de 2023.

Como parte de una sucesión de pronunciamientos dirigidos a menoscabar las medidas legisladas para salvaguardar la salud pública de la comunidad puertorriqueña,[1] una vez más, mis compañeros y compañera de estrado se enfrascaron en un ejercicio adjudicativo de carácter autómata. Esta vez, la emprendieron en contra de la colegiación compulsoria de la clase médica. Al dejar sin efecto la asociación obligatoria de estos profesionales, dan al traste con un mecanismo que ha probado ser efectivo en varios frentes, como sería promover la calidad de la prestación de servicios a toda La ciudadanía, promover la práctica ética de la profesión, proteger la salud pública y promover los adelantos de la profesión, exaltando las nuevas tendencias y la actualización del conocimiento.

Esta acción es contraria a la realidad de las operaciones cotidianas del colegio profesional en cuestión y la respectiva junta examinadora, y, además, se toma de espaldas a la evidencia histórica. A fin de cuentas, el saldo de este proceder perjudicará ─directa o indirectamente─ la manera en que la ciudadanía recibe sus servicios de salud. Lamentablemente, perdimos la ocasión para refrendar la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos, en beneficio de ese bien tan preciado e indispensable para toda persona, irrespectivo de su género, raza, edad o condición económica y social: la salud.

Por los fundamentos que expongo a continuación, disiento del curso de acción mayoritario. Soy del criterio que la medida que nos correspondía justipreciar sobrevive el escrutinio constitucional aplicable.

I

El Dr. Héctor Luis Delucca Jiménez (doctor Delucca Jiménez) presentó una demanda de sentencia declaratoria en contra del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico (Colegio) solicitando que se decretara la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos. Alegó que era un médico autorizado en Puerto Rico con licencia vigente otorgada por la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica (Junta) adscrita al Departamento de Salud de Puerto Rico; que cumplía con todos los requisitos para ejercer la profesión de médico en Puerto Rico; que las leyes aplicables le exigían ser miembro del Colegio; que no quería pertenecer al Colegio, y que su obligatoriedad para ganarse la vida lesionaba su derecho constitucional de libertad de asociación y expresión.

El doctor Delucca Jiménez argumentó que, según lo resuelto en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428 (2019) y Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791 (2014), cuando una ley establecía un requisito de colegiación compulsoria, se tenía que aplicar un escrutinio estricto, lo cual requería probar un interés apremiante para ello y que no existía otra medida menos onerosa para proteger ese interés. Adujo que la Ley Núm. 77-1994, según enmendada, 20 LPRA sec. 73 et seq. (Ley Núm. 77), estatuto que crea al Colegio, no proveía o evidenciaba un interés apremiante para lesionar su derecho constitucional, que los fines legítimos de la Ley Núm. 77, supra, se podían cumplir sin obligar a los médicos a asociarse al Colegio y que existían mecanismos menos onerosos para regular esta profesión. Sobre este último punto, apuntó a que la Junta, creada en virtud de la Ley Núm. 39-2008, según enmendada 20 LPRA sec. 131, et seq., tenía facultades investigativas, fiscalizadoras, disciplinarias y de licenciatura. Por estas razones, solicitó que la colegiación compulsoria de los médicos se declarara inconstitucional.

Posteriormente, el 6 de junio de 2020 el doctor Delucca Jiménez presentó una Moción en solicitud de sentencia sumaria. En esta, sostuvo que la colegiación compulsoria de los médicos era inconstitucional pues violentaba el derecho constitucional del demandante de ganarse la vida y practicar su profesión sin tener que claudicar a su derecho de libertad de asociación. En particular, planteó tres hechos materiales no controvertidos que, a su juicio, eran suficientes para concluir mediante dictamen declaratorio sumario que la colegiación compulsoria de los médicos era inconstitucional: 1) el demandante era médico licenciado en Puerto Rico; 2) para cumplir con los requisitos legales para practicar la medicina en Puerto Rico, el demandante era miembro del Colegio; y, 3) en Puerto Rico la ley exige que para practicar la profesión de médico se tiene que estar colegiado al Colegio. En síntesis, el doctor Delucca Jiménez aseveró que no existía un interés apremiante para lesionar el derecho constitucional de los médicos en Puerto Rico y que existían mecanismos menos onerosos para regular la profesión de los médicos, como la Junta.

Por su parte, el 22 de julio de 2020 el Estado presentó una Moción de sentencia sumaria. Solicitó que el foro primario dictara una sentencia sumaria en la que se sostuviera la colegiación compulsoria cuestionada. Por un lado, el Estado reconoció que no era constitucionalmente permisible que se le impusiera la colegiación compulsoria a un ciudadano en detrimento de su derecho constitucional a libertad de asociación, salvo que se articulara la existencia de un interés apremiante y se probara que el Estado no tenía a su alcance medidas menos onerosas que la legislada para lograr el interés articulado. Sin embargo, expresó que lo anterior no implicaba que el Estado no tuviera la facultad de regular y controlar las prácticas de las profesiones a fin de proteger la salud y el bienestar público, siempre y cuando el Estado superara un escrutinio estricto. Sobre esto, planteó que el Estado tenía un interés apremiante de reglamentar la profesión, así como de mejorar los servicios ofrecidos al público. En particular, enfatizó que las funciones primordiales del Colegio eran ayudar al mejoramiento de la salud en Puerto Rico y cooperar con los gobiernos municipales, y con el gobierno estatal y federal y sus agencias e instrumentalidades públicas en el diseño de la implantación de la política pública sobre la salud en Puerto Rico.

En su Moción de sentencia sumaria, el Estado proveyó como ejemplo de los deberes relacionados, no con la regulación de la profesión en sí, sino con proteger la salud y el bienestar público, el rol del Colegio en el manejo de la pandemia ocasionada por el COVID-19. Sobre esto, el Estado enfatizó la importancia de las labores que llevó a cabo el Colegio. Por ejemplo, el Colegio organizó un centro de llamadas para orientar a miles de ciudadanos sobre las medidas y los protocolos necesarios para proteger la seguridad, salud y vida de todos al atender casos sospechosos de COVID-19. El Estado reconoció que el Colegio trabajó arduamente en orientar y brindar información a la comunidad durante esta crisis de salud pública.

Finalmente, el Estado planteó que, tras hacer el análisis de escrutinio estricto, el derecho a la libertad de asociación cedía ante el interés apremiante que tenía el Estado de promover y velar por la seguridad, salud, bienestar general, vida y dignidad de todos los ciudadanos de Puerto Rico que recibían algún servicio de un profesional de la salud como lo eran los médicos cirujanos. Además, destacó que este caso en particular versaba sobre una profesión de la salud que era delicada y que una falla de un médico podía causarle la vida a un paciente. Tras exponer sus argumentos, el Estado solicitó que el foro primario validara la colegiación compulsoria del Colegio.

Por otro lado, el 13 de agosto de 2020 el Colegio presentó una Respuesta del [Colegio] a la moción de sentencia sumaria. En esta, el Colegio planteó que la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos cumplía con el crisol constitucional, por lo que la solicitud de sentencia sumaria que presentó el doctor Delucca Jiménez era improcedente. En su escrito, el Colegio resaltó que, más que regular la profesión, la existencia de esta entidad con membresía obligatoria era parte del esquema establecido por el Estado para salvaguardar la salud pública. El Colegio argumentó que este hecho resultaba ser evidente tras examinar las facultades que se le otorgaron y las obligaciones que se le impusieron cuando fue creado. Además, esbozó que este mismo ejercicio llevaba a la conclusión forzosa que el Colegio no era una imagen virtual de la Junta. Esto así, pues, si bien era cierto que el Colegio tenía facultades y obligaciones que apoyaban la gestión reguladora de la Junta, de las quince obligaciones que se le imponían al Colegio en el art. 5 de la Ley Núm. 77, supra, nueve de ellas son obligaciones de carácter estrictamente público. Estas eran:

(a) Ayudar al mejoramiento de la salud del pueblo de Puerto Rico.

 

(b) Fomentar el mejoramiento del ejercicio de la medicina.

 

(c) Promover y divulgar el continuo progreso de la medicina.

 

(d) Cooperar con los gobiernos municipales, estatal y federal, y sus agencias, instrumentalidades públicas y organismos reguladores, en el diseño y la implantación de la política pública sobre la salud en Puerto Rico, cuando sean requerido para ello.

 

(e) Colaborar para que la prestación de los servicios médico-hospitalarios en Puerto Rico sean de la misma calidad para todo individuo, independientemente de su condición económica, raza, color, origen, religión, sexo o credo político.

.   .   .   .   .   .   .   .

(g) Defender la confidencialidad de la relación entre médico y paciente, de conformidad con los parámetros dispuestos en la legislación aplicable;

.   .   .   .   .   .   .   .

(i) Orientar a la comunidad sobre problemas de la salud pública y de asistencia médica;

 

(j) Instar a que el médico sea de la mayor utilidad posible para nuestro pueblo en la prevención de las enfermedades, así como parte del mejoramiento de la calidad de vida;

 

(k) Cooperar con los organismos gubernamentales y las entidades privadas correspondientes y orientar a la comunidad para alcanzar el mayor grado de razonabilidad posible en los costos de los servicios de salud. 20 LPRA sec. 73d.

 

Además, el Colegio apuntó al hecho de que estos deberes de índole pública surgían como la razón principal para la reinstauración de la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos, luego de que se dejara sin efecto el referido requisito en el 1997. A estos efectos, citó la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 56 del 13 de julio de 2001: “los problemas que enfrenta nuestro pueblo en el área de la salud requieren de un Colegio de Médicos-Cirujanos fuerte y vigoroso que pueda ayudar al Gobierno y a la sociedad en general a la solución de los mismos, para lo cual es de gran interés público restablecer la colegiación obligatoria para la clase médica”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 56 de 13 de julio de 2001 (2001 [Parte 1] Leyes de Puerto Rico 269, 271).   

En su escrito, el Colegio proveyó tres ejemplos concretos de actuaciones que había tomado para hacer valer sus deberes de índole público. En primer lugar, la Asamblea Legislativa específicamente autorizó al Colegio a crear una corporación sin fines de lucro para instrumentar sus programas de servicio a la comunidad, la cual en efecto se creó y a la cual se le asignó por lo menos el 3% de las cuotas que recibía el Colegio. Según el Colegio, esta corporación —la Fundación del Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico— ha desempeñado un rol protagónico en la salud pública de Puerto Rico, y se ha destacado por sus orientaciones al público sobre enfermedades infecciosas y las clínicas de vacunación de influenza y de pruebas de COVID-19. Además, el Colegio indicó que, tras el paso del Huracán María y de los terremotos del área sur, la Fundación del Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico fue designada por el Departamento de Salud como repositorio del Banco de Medicamentos, a cargo de la administración y distribución de estos durante misiones de médicos que visitaron diferentes puntos de la Isla que habían quedado sin acceso a cuidado médico.

En segundo lugar, el Colegio destacó que creó el Instituto de Investigación Clínica y Desarrollo Tecnológico, que tenía a su cargo programas y actividades dirigidas a educar, promover, fomentar, facilitar e impulsar estudios científicos tanto en el área clínica como en el área de tecnología que contribuyan al adelanto de la salud pública de Puerto Rico. Finalmente, el Colegio indicó que asesoraba regularmente a la Asamblea Legislativa, sometiendo ponencias y testificando ante comisiones legislativas en asuntos de salud sobre los cuales la legislatura requería asesoramiento. En concreto, en el año y medio previo a la presentación de su escrito, el Colegio había sometido más de cincuenta ponencias ante la legislatura, además de participar como integrante de múltiples comisiones, comités y juntas de gobierno.

El Colegio concluyó que era parte integral e indispensable del esquema a través del cual el Estado promovía su interés apremiante en el bienestar y la salud pública. Aseveró, pues, que en el balance de los intereses envueltos —tanto de los profesionales autorizados, el del Estado, y el del Pueblo— la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos cumplía con el crisol constitucional.

El 18 de agosto de 2020 el doctor Delucca Jiménez presentó una Réplica a escritos de codemandados en relación a la solicitud de sentencia sumaria. En este, argumentaron que los demandados fallaron en identificar un interés apremiante para exigir la colegiación compulsoria y que no discutieron la existencia de otro mecanismo para lograr el fin perseguido sin lesionar el derecho de libertad de asociación de los médicos cirujanos. Sobre este último punto, el doctor Delucca Jiménez planteó que las aportaciones del Colegio se podrían realizar sin obligar a los médicos a pertenecer a dicha organización. Añadió que el Estado siempre podía reforzar y ampliar las facultades de la Junta. Esto, argumenta, constituía un mecanismo menos oneroso. Por otro lado, argumentó que las razones de la Asamblea Legislativa para establecer la colegiación compulsoria nuevamente en el año 2001, según surgen de la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 56-2001, supra, no cumplían con los requisitos jurisprudenciales expuestos a partir del año 2014. Finalmente, destacó que un decreto de inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria no sería sinónimo de la eliminación del Colegio.

En respuesta, el Estado presentó una Réplica a oposición a moción de sentencia sumaria el 3 de septiembre de 2020. En su breve escrito, el Estado reiteró su postura a favor de la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos. Enfatizó la necesidad de la colegiación compulsoria, máxime con la situación de emergencia de salud causada por el COVID-19, en vista de que una de sus funciones primordiales era ayudar al mejoramiento de la salud en Puerto Rico y cooperar con los gobiernos en el diseño e implementación de la política pública sobre la salud en Puerto Rico.

El mismo día, el Colegio presentó una Dúplica del [Colegio] a la moción de sentencia sumaria. Argumentó en contra de la alegación del doctor Delucca Jiménez en cuanto a que las aportaciones del Colegio se podrían realizar sin obligar a los médicos a pertenecer a dicha asociación. Apuntó al hecho de que en la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 56-2001, supra, la Asamblea Legislativa expresamente determinó que la descolegiación de los médicos cirujanos en el 1994 causó un disloque en las aportaciones que el Colegio podía hacer para salvaguardar la salud pública. Esto, arguyó el Colegio, era reflejo de que las obligaciones de índole pública requerían de un colegio más financieramente robusto, de modo que pudiera ayudar al Estado a salvaguardar la salud pública, y para eso era necesaria la colegiación compulsoria.

Así las cosas, el Tribunal de Primera Instancia dictó una Sentencia el 18 de septiembre de 2020. El foro primario identificó 41 hechos que fueron admitidos por todas las partes. A tono con estos, el foro primario determinó que el Colegio formaba parte integral e indispensable del esquema a través del cual el Estado promovía su interés apremiante del bienestar y salud pública de Puerto Rico, no solo en teoría sino en la práctica también. Concluyó que el financiamiento de esta gestión pública como requisito para el licenciamiento de los médicos cirujanos tenía un efecto mínimo en el derecho de asociación de estos. Razonó, además, que la colegiación compulsoria como manera de asegurar el cobro de la cuota y llevar a cabo actividades en apoyo de la gestión del Estado era el método menos oneroso para alcanzar este fin.

Al aplicar el escrutinio estricto, la sala sentenciadora identificó el interés del Estado en salvaguardar la salud pública como uno apremiante y de la más alta jerarquía. Sobre esto, acogió el planteamiento del Colegio sobre el hecho de que este no era una imagen virtual de la Junta. Esto así, porque el Art. 5 de la Ley Núm. 77-1994, supra, le imponía al Colegio un sinnúmero de obligaciones de carácter estrictamente público que no compartía con la Junta. Además, resaltó que los servicios de índole público que había provisto el Colegio surgían como la principal razón de la Asamblea Legislativa para reinstaurar la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos en el 2001. Entre estos servicios se encontraban los siguientes: (a) llevar a cabo clínicas de vacunación de influenza y pruebas de COVID-19; (b) servir como repositorio del Banco de Medicamentos tras el paso desastres naturales; y, (c) la labor de asesorar a la Asamblea Legislativa mediante ponencias y testimonios ante comisiones legislativas en asuntos de salud, Finalmente, rechazó la contención del doctor Delucca Jiménez de que las aportaciones del Colegio se podrían realizar sin obligar a los médicos a colegiarse, pues la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 56-2001, supra, desmentían esta aserción.

Por tanto, luego de aplicar el escrutinio estricto, el foro primario resolvió que la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos era constitucional.

Inconforme, el doctor Delucca Jiménez recurrió al Tribunal de Apelaciones. Argumentó nuevamente que ser médico licenciado en Puerto Rico, miembro del Colegio y que en Puerto Rico la ley exigía que para practicar la profesión de médico se tenía que ser miembro de la referida entidad, eran hechos suficientes para concluir que la colegiación compulsoria de los médicos era inconstitucional. El galeno adujo también argumentó que el foro inferior erró al confirmar la constitucionalidad de la colegiación compulsoria basándose únicamente en la existencia de un interés apremiante y sin que se demostrase que no existía otra medida menos onerosa para proteger ese interés.

En particular, planteó que las obligaciones de carácter estrictamente público que se le imponían por ley al Colegio se podrían continuar llevando a cabo sin el requisito de colegiación compulsoria. Apuntó al hecho de que la Asamblea Legislativa apoyaba a distintas organizaciones y asociaciones con aportaciones directas cuando entendía que complementaban la gestión del Gobierno. Por ende, el doctor Delucca Jiménez concluyó que la colegiación compulsoria no sobrepasaba el crisol constitucional porque existían otras alternativas para cumplir con el interés apremiante del Estado, dígase: asignarle fondos adicionales a la Junta, el Colegio u otras organizaciones para que realizaran las labores interesadas por la Asamblea Legislativa.

Por su parte, el Colegio y el Estado comparecieron ante el foro apelativo intermedio y reiteraron los argumentos que habían planteado con anterioridad a favor de la colegiación compulsoria.

 El Tribunal de Apelaciones emitió una Sentencia mediante la cual revocó el dictamen recurrido. Entendió que el foro primario erró al decretar la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos. El foro apelativo intermedio reconoció que salvaguardar el bienestar y la salud del Pueblo de Puerto Rico eran intereses apremiantes del Estado. Sin embargo, entendió que todos los deberes y responsabilidades que se le otorgaron al Colegio, en virtud de la Ley Núm. 77-1994, supra, podían lograrse sin tener que imponer una colegiación compulsoria. A su juicio, el Estado y el Colegio fallaron en demostrar que no existían medidas menos onerosas más allá de imponer la colegiación compulsoria para obtener el financiamiento necesario para alcanzar el interés apremiante que persiguen de salvaguardar la salud y el bienestar público. Finalmente, aseveró que la Junta constituía la medida menos onerosa para proteger los intereses del Estado. Por estas razones, el Tribunal de Apelaciones decretó la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos establecida en la Ley Núm. 77-1994, supra.

Inconforme, el Colegio recurrió ante nos mediante un recurso de apelación. En esencia, esbozó los argumentos que reprodujo ante el Tribunal de Apelaciones y enfatizó que la historia del Colegio demostraba que no podría cumplir su propósito de asistir al Estado para salvaguardar la salud pública sin la colegiación compulsoria, ya que esta fue la experiencia cuando los médicos fueron descolegiados en el año 1997. Añadió que la Junta ni tan siquiera era capaz de cumplir cabalmente con sus funciones de regular la profesión sin el apoyo del Colegio. Sobre esto, aludió al Informe de la Oficina del Contralor DA-22-08, publicado el 1 de febrero de 2022, relacionado con las operaciones de la Junta. El informe identificó que había 160 casos de conducta no profesional y 408 de impericia médica ante la Junta sin resolver, siendo el caso más antiguo de 2001. Sobre esto, el Colegio apuntó a que, mediante el Consejo de Ética, era responsable de recibir e investigar quejas respecto a la conducta profesional y ética de los médicos, emitía informes con recomendaciones, y refería sus hallazgos a la Junta para su adjudicación final. El costo de toda esa operación la asumía el Colegio. Por ende, argumentó que, ante la realidad de que la operación del Consejo de Ética del Colegio sería económicamente insostenible sin la colegiación compulsoria, sostener la decisión del Tribunal de Apelaciones cargaría aún más a la Junta con casos éticos que no era capaz de resolver oportunamente.

Además, el Colegio apuntó a que el Informe del Contralor identificó que la Junta no contaba con un inventario ni un plan de retención para los expedientes médicos. El informe indicaba que: “La Junta no cuenta con un inventario ni un plan de retención para los expedientes médicos” y ”las instalaciones no contaban con anaqueles suficientes para el archivo de los expedientes de médicos. Estos se colocaban en cajas en el suelo, unas sobre otras, lo cual dificultaba la identificación de documentos”.[2] El Colegio argumentó que la ineficiencia de la Junta en el manejo de los expedientes médicos y de los datos necesarios para corroborar el estado de la práctica de la profesión era un problema recurrente que afectaba toda la estructura del sistema de salud, desde los procesos de credencialización para fines de contratación de los médicos por las aseguradoras, hasta la recopilación de las estadísticas necesarias para justificar, a nivel del Congreso de los Estados Unidos, los ajustes de tarifas y aportaciones federales al sistema de salud por áreas geográficas. El Colegio, asimismo, aseveró que actualmente recopilaba y facilitaba esos datos de los médicos porque tenía en su matrícula a todos los médicos licenciados del país. Así, expuso que el Colegio funcionaba como un respaldo que garantizaba la recopilación y conservación de la información y datos de cada uno de los médicos y de la práctica médica.

Por consiguiente, el Colegio arguyó ante esta Curia que, tomando conocimiento de que las funciones y responsabilidades delegadas por ley a la Junta y al Colegio eran distinguibles, y del deplorable estado de las operaciones de esta Junta, evidenciadas por el informe de la Oficina del Contralor, existían fundamentos suficientes por los que no se podía adjudicar que la Junta era la medida menos onerosa para cumplir con el interés apremiante que justificaba la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos.

Por su parte, el doctor Delucca Jiménez reiteró que las disposiciones que le obligaban a formar parte del Colegio eran inconstitucionales porque había una ausencia total de prueba con relación al requisito de ser el medio menos oneroso por no existir otra alternativa para perseguir el interés apremiante esgrimido. Además, planteó que validar la colegiación compulsoria, sería permitir que una organización privada intervenga en asuntos políticos a nombre de todo un grupo profesional con ideologías y formas de pensar distintas. Finalmente, arguyó que la falta de fondos públicos no podía justificar la lesión de un derecho constitucional. De esta forma, solicitó que se confirmara la Sentencia.

Procedo, pues, a discutir el derecho aplicable y detallar cómo hubiese dispuesto del caso ante nos.

II

A.                Derecho a la libre asociación

El derecho a la libertad de asociación está consagrado expresamente en nuestra Constitución, donde se establece que “[l]as personas podrán asociarse y organizarse libremente para cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares”.  Art. II, Sec. 6, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016. A pesar de que el derecho constitucional a la libre asociación se expresa en su vertiente positiva en el texto de la Constitución, este Tribunal también ha reconocido el derecho en su vertiente negativa, dígase, el derecho a no asociarse. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428 (2019); Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791 (2014). Sin embargo, ni la vertiente positiva de este derecho constitucional ni la negativa constituyen un derecho absoluto, lo cual significa que puede ceder en determinadas circunstancias ante intereses de mayor jerarquía o ante situaciones que revistan un alto interés público. P.N.P. v. De Castro Font II, 172 DPR 883 (2007); P.A.C. v. ELA I, 150 DPR 359 (2000); Democratic Party v. Tribunal Electoral, 107 DPR 1 (1978).

Sobre esto, hemos expresado que cualquier acción del Estado sobre el derecho a la libre asociación está sujeta a un escrutinio estricto. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813; Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, págs. 449-450. El análisis que se lleva a cabo en el escrutinio estricto es en extremo riguroso, a tal punto que la ley impugnada se presumirá inconstitucional. Rodríguez Pagán v. Dpto. de Servicios Sociales, 132 DPR 617, 635 (1993). Dicho lo anterior, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha reiterado que el escrutinio estricto no es “estricto en teoría, pero fatal en la práctica”. (Traducción suplida). Adarand Constructors, Inc. v. Peña, 515 US 200, 237. Vease también: Grutter v. Bollinger, 539 US 306. Por el contrario, el Estado puede legislar de manera que interfiera con este derecho, siempre y cuando demuestre la existencia de un interés colectivo de superior jerarquía y que la condición promueve su consecución. Rodríguez Pagán v. Dpto. de Servicios Sociales, supra, pág. 635.

Este estándar de revisión judicial requiere evaluar dos criterios; el Estado debe demostrar que: 1) la acción cuestionada sirve un interés gubernamental apremiante; y 2) que no tenía a su alcance una medida menos onerosa para lograr el interés articulado. Rodríguez Casillas v. Colegio, supra, pág. 467; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813; Domínguez Castro v. ELA, 178 DPR 1, 87-88 (2010); Calo Morales v. Cartagena Calo, 129 DPR 102, 133 (1991).

Sobre el primer criterio, es necesario aclarar que el Estado tiene el deber de identificar la existencia de un interés de alta jerarquía y no basta con identificar cualquier tipo de interés gubernamental. Esto resulta claro tras contrastar el hecho de que el escrutinio estricto requiere de un interés apremiante mientras que un interés legítimo es suficiente para el escrutinio racional. Véase: Pérez Román v. Proc. Esp. Rel. de Fam., 148 DPR 201, 212-213 (1999); Rodríguez Rodríguez v. ELA, 130 DPR 562, 582 (1992); San Miguel Lorenzana v. ELA, 134 DPR 405, 425 (1993). Algunos ejemplos de intereses gubernamentales que se han reconocido como apremiantes son: la regulación de distintas profesiones; la salud pública; proteger el bienestar de los menores; investigar y combatir el crimen y mantener la integridad de la rama judicial y la confianza del pueblo en un sistema judicial imparcial. Rexach v. Ramírez Velez, 162 DPR 130 (2004); El Pueblo de Puerto Rico v. Santiago Feliciano, 139 DPR 361 (1995); Williams-Yulee v. Florida Bar Supreme Court of the United States, 575 US 433 (2015).

Tras superar el primer escollo del escrutinio estricto, al identificar la existencia de un interés apremiante, el tribunal debe evaluar si existe una medida menos onerosa que la medida impugnada para proteger el interés apremiante. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 450; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. La Corte Suprema de los Estados Unidos ha explicado que esto significa evaluar si el acto impugnado es necesario para adelantar el interés apremiante que el Estado identificó. City of Richmond v. J.A. Croson Co., 488 US 469, 471 (1989)

Además, la Corte Suprema de los Estados Unidos explicó más a fondo lo que significa evaluar el criterio de la existencia de un medio menos oneroso en U.S. v Playboy Entertainment Group, Inc., 529 US 803 (2000). En ese caso, la Corte Suprema de los Estados Unidos, aplicando el escrutinio estricto, analizó si el Estado contaba con una alternativa menos restrictiva para cumplir con su propósito. En particular, la Corte Suprema evaluó si el medio menos oneroso no solo existía en teoría, sino que evaluó que este fuese efectivo en la práctica. Además, explicó que cuando se plantea la existencia de una alternativa plausible y menos restrictiva que la impugnada, es obligación del Estado probar que esa medida propuesta sería inefectiva en la consecución del interés adelantado. U.S. v Playboy Entertainment Group, Inc., supra. Es decir, para concluir que existen medidas menos onerosas, no es suficiente apuntar a la existencia de una alternativa que podría cumplir con el interés apremiante del Estado, sino que es forzoso evaluar la viabilidad y efectividad de las medidas alternativas para asegurarse que en efecto cumpliría con su propósito. Este ejercicio analítico lo incorporé en la postura que expresé en Román Negrón v. Colegio de Contadores Públicos Autorizados, 2023 TSPR 87, 212 DPR __(2023) (Opinión de conformidad de la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez). Véase, también: Reyes Sorto v. ELA, 2023 TSPR 62, 211 DPR __(2023)(Opinión de conformidad del Juez Asociado señor Rivera García, a la cual se unieron la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Estrella Martínez).

Nótese, además, que este Tribunal también ha hecho expresiones en las cuales se evidencia que ha considerado la viabilidad de una medida alternativa. En Trinidad Hernández v. ELA, 188 DPR 828 (2013), tuvimos la encomienda de evaluar la procedencia de una reforma al Sistema de Retiro, al amparo de la cláusula contra el menoscabo de obligaciones contractuales de nuestra Constitución. El escrutinio aplicable en ese caso requería que la modificación contractual cuestionada, además de ser razonable, debía ser necesaria para adelantar un propósito gubernamental importante. Sobre esto, este Tribunal expresó que “no se sostendrá el menoscabo de una obligación contractual si la parte demandante demuestra

que existen alternativas menos drásticas o severas que las que el legislador escogió para lograr su objetivo”. Trinidad Hernández v. ELA, supra, pág. 837. Sin embargo, los allí demandantes alegaron de forma generalizada que existían alternativas menos onerosas, pero no detallaron cómo estas se llevarían a cabo ni si asegurarían la solvencia del Sistema de Retiro. Entonces, este Tribunal concluyó que estos de no demostraron “evidencia para convencer al tribunal en un juicio que estas alternativas son viables y menos onerosas”. (Énfasis suplido). Trinidad Hernández v. ELA, supra, pág. 838. Aunque no hemos tenido la oportunidad de abundar sobre qué exactamente significa que una alternativa sea o no viable, indudablemente ha sido un factor que se hemos tomado en consideración previamente.

B.                 Ley del Colegio de Médicos Cirujanos

En el 1994, con el propósito disponer la creación y organización del Colegio y especificar sus funciones, facultades y deberes, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 77-1994, mejor conocida como Ley del Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico, supra. En la Exposición de Motivos de la referida ley se expone la motivación del Estado para crear el Colegio:

El Colegio cuya creación se autoriza en esta medida tendrá como propósitos que se vigile adecuadamente por la conservación y el mejoramiento de calidad en el ejercicio de la medicina que hemos experimentado en Puerto Rico; se fomente el continuo progreso de la medicina; se divulguen conocimientos médicos; se eleven las normas de la educación médica; se recaben la aprobación y el cumplimiento de leyes meritorias en relación con la salud y consecución del bienestar

de todos nuestros conciudadanos y de la profesión médica; se logre que el médico sea de la mayor utilidad posible para el pueblo en la prevención y curación de las enfermedades y con relación a los problemas de la asistencia médica y los servicios médicos hospitalarios; se fomente que los médicos se desarrollen e interrelacionen en todas las fases de sus labores; se desarrollen y estrechen las relaciones de cordialidad entre los miembros de la profesión médica; y se colabore con el Tribunal Examinador de Médicos en los procesos disciplinarios por violaciones de ley y normas éticas. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 77 de 13 de agosto de 1994 (1994 [Parte 1] Leyes de Puerto Rico 361, 362).

 

Para hacer valer las razones que motivaron la creación del Colegio, la Asamblea Legislativa enumeró un listado de deberes con los cuales la organización tiene que cumplir:

(a) Ayudar al mejoramiento de la salud del pueblo de Puerto Rico.

 

(b) Fomentar el mejoramiento del ejercicio de la medicina.

 

(c) Promover y divulgar el continuo progreso de la medicina.

 

(d) Cooperar con los gobiernos municipales, estatal y federal, y sus agencias, instrumentalidades públicas y organismos reguladores, en el diseño y la implantación de la política pública sobre la salud en Puerto Rico.

 

(e) Colaborar para que la prestación de los servicios médico-hospitalarios en Puerto Rico sean de la misma calidad para todo individuo, independientemente de su condición económica, raza, color, origen, religión, sexo o credo político.

 

(f) Elevar y mantener la dignidad de la profesión y de sus miembros y desalentar, velar y denunciar la práctica desleal y anti-ética en el ejercicio de la profesión.

 

(g) Defender la confidencialidad de la relación entre médico y paciente, de conformidad con los parámetros dispuestos en la legislación aplicable.

 

(h) Defender los derechos e inmunidades de los médicos en armonía con el interés público.

 

(i) Orientar a la comunidad sobre problemas de la salud pública y de asistencia médica.

 

(j) Instar a que el médico sea de la mayor utilidad posible para nuestro pueblo en la prevención de las enfermedades, así como parte del mejoramiento de la calidad de vida.

 

(k) Cooperar con los organismos gubernamentales y las entidades privadas correspondientes y orientar a la comunidad para alcanzar el mayor grado de razonabilidad posible en los costos de los servicios de salud.

 

(l) Establecer, de acuerdo a la capacidad económica del Colegio, medidas de protección mutua para los colegiados.

 

(m) Estrechar los lazos de amistad y compañerismo entre los colegiados.

 

(n) Promover el mejoramiento profesional de todos los colegiados mediante la viabilización de la educación médica continua conforme a los criterios establecidos por el Tribunal Examinador y a lo dispuesto en el Artículo 4(L) de esta Ley, y por otros medios.

 

(o) Tomar las medidas apropiadas, necesarias y convenientes en derecho para hacer efectivos los deberes aquí señalados. 20 LPRA sec. 73d.

 

Además, la ley orgánica del Colegio detalló las facultades que ostenta el organismo, entre estas:

.           .           .           .           .           .           .           .

(g) Proponer al Tribunal Examinador de Médicos las enmiendas al Código de Cánones de Ética Profesional que estime necesarias para promover la mejor salud y bienestar del pueblo y la excelencia de los colegiados en el ejercicio de la medicina; y enmiendas a los procedimientos para recibir, investigar preliminarmente y referir al Tribunal Examinador las querellas que se formulen respecto a la práctica y conducta profesional de los colegiados para que éste imponga las sanciones aplicables, si así procede. Toda proposición para enmendar, revisar íntegramente o derogar el Código de Cánones

 

de Ética Profesional e instituir otro nuevo, será presentada al Tribunal Examinador, el cual deberá pasar juicio sobre cada proposición a los fines de aprobarla, rechazarla, modificarla o considerarla, conforme a su criterio. El Tribunal Examinador podrá, sin embargo, aprobar, revisar o enmendar el Código de Cánones de Ética Profesional con independencia de cualquier proposición o falta de ella que haga al efecto el Colegio.

 

(h) Proteger a sus miembros, promover su desarrollo profesional y disponer la creación de sistemas de seguros y fondos especiales y otros de protección voluntaria.

 

(i) Instrumentar programas de servicio a la comunidad.

 

(j) Subvencionar estudios e investigaciones científicas que contribuyan al adelanto de la medicina y la salud pública.

 

(k) Para instrumentar sus programas de servicios a la comunidad, el Colegio queda autorizado a crear la Fundación del Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico, la cual funcionará como una corporación de fines no pecuniarios. No obstante, la Fundación podrá dedicarse a hacer inversiones para cumplir los propósitos del Colegio si así lo autorizan previamente los colegiados reunidos en asamblea. La Fundación proveerá entre otros, programas de servicio a la comunidad, educativos, deportivos, artísticos, culturales y cualesquiera otros de interés social y profesional. El Colegio, previa autorización expresa de los colegiados reunidos en asamblea, podrá traspasar a la Fundación, a título oneroso o gratuito, cualesquiera de sus bienes muebles o inmuebles que el Colegio mismo determine que sea conveniente o necesario para que dicha Fundación cumpla cabalmente con los objetivos y propósitos de su creación.

 

(l) Ofrecer entrenamiento y cursos de educación médica continua a sus colegiados de las distintas ramas de la profesión médica a través del Instituto de Educación Médica Continua del Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico, según las necesidades de los interesados y de conformidad a los requisitos que establezca el Tribunal Examinador de Médicos.

 

(m) Establecer relación o afiliación con colegios o  asociaciones análogas de los Estados Unidos de América u otros países, conforme a las reglas aplicables de reciprocidad y cortesía.

 

(n) Crear corporaciones subsidiarias dedicadas a promover los fines y propósitos comprendidos por sus facultades, poderes y política pública.

 

(o) Ejercer las facultades incidentales que sean necesarias o convenientes a los fines de su creación y funcionamiento y que no estén en conflicto con esta Ley. 20 LPRA sec. 73d.

 

Nótese que los deberes y facultades, al igual que el propósito de la creación del Colegio, se pueden organizar en dos categorías. Por un lado, una labor importante del Colegio ciertamente está dirigida a la regulación de la profesión. Por el otro, el Colegio tiene una serie de deberes y facultades que no están en nada relacionados con la regulación de la profesión, sino que son de índole estrictamente público y están dirigidos a velar por la salud pública.

Finalmente, es de particular importancia señalar que la referida ley no impuso la colegiación compulsoria, sino que dejó al arbitrio de la comunidad médica escoger, mediante referéndum, si estos deseaban colegiarse compulsoriamente. A estos efectos, se celebró un referéndum en el cual se recibieron 5,603 papeletas para un 69% de los médicos cirujanos con licencia regular y un 80% de estos votaron a favor de la colegiación compulsoria. Dicha cifra ascendió a 4,517 que votaron a favor, lo que constituye un 56% del total de los médicos cirujanos con licencia regular al momento del referéndum. Véase: Exposición de Motivos de la Ley Núm. 56‑2001 (2001 [Parte 1] Leyes de Puerto Rico 269, 270).

Tres años más tarde, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 129-1997 con el propósito de eliminar la colegiación compulsoria de la profesión de médicos cirujanos. En la Exposición de Motivos se detallaron las razones por las cuales la Asamblea Legislativa decidió deshacer este requisito:

 La experiencia habida desde entonces demuestra que la entidad creada por ley ha carecido del apoyo de los profesionales a los cuales la legislación obligó tanto a quedar afiliados como a mantener con el pago de cuotas que la misma ley ha hecho obligatorias.

 

Se ha determinado, además, que el Colegio ha incurrido en prácticas administrativas y fiscales que han merecido el repudio de algunos colegiados y de sectores de la sociedad en general.

 

Ante tal situación, resulta patentemente injusto obligar a todos los profesionales que el Tribunal Examinador de médicos de Puerto Rico ha licenciado debidamente para ejercer la profesión por cumplir con los requisitos que este organismo les requiere en el desempeño de las funciones que le han sido asignadas por la Ley Núm. 22 de 22 del abril de 1931, según enmendada, a también tener que sostener con sus cuotas las actuaciones, las deliberaciones y los gastos de una entidad en la que no interesan participar. Sobre todo, resulta especialmente injusto que, como resultado de no pagar las cuotas del organismo creado por ley, esta misma ley les imposibilite taxativamente el ejercicio de la profesión para la cual ya han obtenido una licencia. Es por ello que la presente pieza legislativa tiene como principal fin eliminar el carácter obligatorio que la legislación objeto de enmienda impuso. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 129 de 4 de noviembre de 1997 (1997 [Parte 1] Leyes de Puerto Rico 619-620).

 

Esta enmienda se hizo sin antes llevar a cabo un referéndum de la comunidad de médicos cirujanos, a pesar de que hacía tres años una mayoría de estos había votado a favor de la colegiación compulsoria.

Cuatro años más tarde, en el 2001, la Asamblea Legislativa aprobó nuevamente otra ley relacionada con el Colegio. En esa ocasión, aprobó la Ley Núm. 56-2001 con el propósito de reinstaurar el requisito de colegiación compulsoria. En la Exposición de Motivos de la ley, la Asamblea Legislativa aclaró que la Ley Núm. 129-1997 “derogó ese requisito contra de la voluntad de la gran mayoría de los miembros del Colegio, por razones ajenas a los mejores intereses de la clase médica y de la salud y el bienestar del país en general”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 56 de 13 de julio de 2001 (2001 [Parte 1] Leyes de Puerto Rico 269, 270).

Además, la Asamblea Legislativa resaltó las propuestas del Colegio para mejorar los servicios de salud pública como la razón de ser de la organización. Sobre esto, particularizó la importancia de las labores del Colegio mediante su intervención en los problemas de salud del Municipio de Vieques asociados con las ondas de sonido, el cáncer, el efecto del uranio enrarecido y de los metales pesados, junto a la seriedad con que han denunciado los problemas de la Reforma de Salud. Finalmente, reconoció que la eliminación de la colegiación compulsoria fue un error y que “los problemas que enfrenta nuestro pueblo en el área de la salud requieren de un Colegio de Médicos-Cirujanos fuerte y vigoroso que pueda ayudar al Gobierno y a la sociedad en general a la solución de los mismos, para lo cual es de gran interés público restablecer la colegiación obligatoria para la clase médica”. (Énfasis suplido) Íd.

Como se puede observar, el Colegio, a pesar de ser una entidad de relativa reciente creación, ha atravesado por varias etapas con relación al requisito de colegiación compulsoria. En un primer lugar, se dejó la decisión a los propios médicos cirujanos y una mayoría de estos votó a favor de la colegiación compulsoria. Luego, sin llevar a cabo una consulta a la profesión para conocer la posición de la mayoría de los médicos cirujanos al respecto, la Asamblea Legislativa unilateralmente decidió eliminar este requisito. Posteriormente, la Asamblea Legislativa reconoció que la eliminación de este requisito debilitó al Colegio y esto hirió su habilidad de cumplir con sus deberes, particularmente aquellos dirigidos a velar por la salud pública. Ante esta realidad, nuevamente se volvió a instaurar el requisito de colegiación compulsoria con el propósito de robustecer al Colegio y ponerlo en posición de cumplir con su razón de ser.

C.                Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica

Por virtud del poder de razón de Estado (police power), la Asamblea Legislativa tiene la facultad de regular y controlar la práctica de las profesiones a los fines de proteger la salud y el bienestar público, así como evitar el fraude y la incompetencia. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, págs. 439-440; Matos v. Junta Examinadora, 165 DPR 741, 754 (2005). En el ejercicio de esa facultad y con el objetivo de velar por el bienestar de la ciudadanía a través de un brazo regulador del Estado que autorice solamente a aquellos profesionales capacitados y responsables con los estándares médicos vigentes para ejercer la medicina en Puerto Rico, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 22 de 22 de abril de 1931, Ley para crear el Tribunal Examinador de Médicos. Esta ley fue enmendada en múltiples ocasiones y “dichas enmiendas, algunas inconexas, [hicieron] de la ley [...] una arcaica, disfuncional y ajena a las tendencias modernas de regulación de la práctica de la profesión médica”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 139 de 1 de agosto de 2008 (2008 [Parte 2] Leyes de Puerto Rico 718,719). Por esta razón, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 139-2008, Ley de la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica, 20 LPRA sec. 131 et seq.

A través de esta ley se creó la Junta con siete (7) miembros nombrados por el Gobernador de Puerto Rico quienes, entre otros requisitos, deberán poseer un título de Doctor en Medicina y una licencia regular para ejercer su profesión, y haber practicado activamente su profesión en Puerto Rico por lo menos durante siete (7) años previo al nombramiento.

La Junta tiene diversas facultades delegadas por ley, entre ellas: 1) enmendar, rechazar o aprobar el Código de Ética para los Médicos en Puerto Rico; 2) establecer mediante reglamento los requisitos de educación continua que podrán tomar los médicos y aprobar los cursos que se ofrezcan a tales fines; 3) establecer procedimientos de investigaciones y celebración de vistas administrativas relacionadas con la conducta de los tenedores de la licencia de Médicos Asistentes concedida en virtud de esta ley; 4) ofrecer cursos de educación continuada para la renovación de la licencia de Médicos Asistentes emitida en virtud de esta ley, y 5) Preparar y administrar exámenes de reválida a ser aprobados para el ejercicio de la profesión de Médico Asistente. 20 LPRA sec. 132a.

La ley, además, le impone una serie de responsabilidades a la Junta. Entre estas, se encuentran las siguientes: 1) Evaluar la educación médica y los entrenamientos de los candidatos; 2) valuar la experiencia profesional previa de los candidatos; 3) emitir o denegar licencias iniciales o licencias aprobadas; 4) mantener seguros y completos los expedientes de los licenciados; 5) aprobar o denegar por justa causa las solicitudes de renovación de licencia; 6) desarrollar e implantar métodos para identificar a los médicos que violan este estatuto; 7) emitir citaciones, emplazamientos, administrar juramentos, recibir testimonios y conducir vistas; 8) disciplinar licenciados que se encuentren en violación de las leyes y reglamentos sobre la práctica de la medicina; 9) emitir un acuse de recibo de las querellas o cualquier otra información adversa presentada por personas o entidades que adviertan a la Junta y notificar la Resolución final del asunto informado; 10) desarrollar e implantar métodos para identificar médicos incompetentes que fallen en cumplir con los estándares de cuidado de la profesión; 11) desarrollar e implantar métodos para evaluar y mejorar la práctica de los médicos; 12) desarrollar e implantar métodos que aseguren la continuidad de la competencia de los licenciados; y, 13) iniciar acciones de investigación motu propio e imponer multas por violaciones a las leyes de la práctica de la medicina, disponiéndose que la Junta no podrá imponer multas sin la previa celebración de una vista. 20 LPRA sec. 132e.

Como se puede apreciar, todas las responsabilidades que la Asamblea Legislativa le impuso a la Junta, aunque indirectamente inciden en la salud pública por la naturaleza de la profesión, están dirigidas directamente a cumplir con la regulación efectiva de la profesión de los médicos cirujanos.

III

El Colegio solicitó que revisáramos la determinación del foro intermedio que revocó la sentencia del Tribunal de Primera Instancia y, consecuentemente, declaró la inconstitucionalidad del requisito de colegiación compulsoria de los médicos cirujanos de Puerto Rico.

Como señalé, la controversia de autos requería que se analizara a la luz del escrutinio estricto. Es decir, se debe presumir la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria impugnada y es el Estado quien tiene la carga de demostrar la existencia de un interés apremiante y que la colegiación compulsoria es la medida menos onerosa para adelantar el referido interés apremiante.

El primer paso de este análisis exige identificar el interés apremiante que el Estado ha buscado adelantar al imponer la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos. En el caso del Colegio, existen dos intereses apremiantes. Primero, ya este Tribunal ha establecido que el Estado tiene un interés apremiante de regular las profesiones a los fines de que se le provean a la ciudadanía servicios de alta calidad y competencia; en particular, expresamos que la Asamblea Legislativa tiene la facultad de regular y controlar la práctica de las profesiones, salvo la jurídica, a fin de proteger la salud y el bienestar público, así como evitar el fraude y la incompetencia. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, págs. 439-440; Véase también Accurate Sols. v. Heritage Environmental, 193 DPR 423, 434 (2015); Matos v. Junta Examinadora, 165 DPR 741, 755 (2005).

En el caso específico del Colegio, resulta claro que está diseñado con el propósito de hacer cumplir el cometido del Estado de regular la profesión a través de: 1) sus labores relacionadas con el proceso de disciplina ética de los médicos cirujanos; 2) su responsabilidad como repositorio de datos médicos requeridos por ley, y 3) su rol como proveedor de capacitación y educación continua.

            Según esbocé, el Colegio está facultado por ley a recibir e investigar querellas que se formulen respecto a la práctica y conducta de médicos cirujanos colegiados y preparar informes para referir a los profesionales a la Junta. No hay duda de que la Junta está igualmente facultada por ley para llevar a cabo el proceso de disciplina ética sin la intervención del Colegio. Sin embargo, en términos prácticos, resulta evidente que la Junta no podría ser, por sí sola, una medida menos onerosa que resulte ser viable para regular los asuntos éticos de la profesión. Evidencia de esto son las observaciones que se hicieron como parte del Informe de la Oficina del Contralor DA-22-08, publicado el 1 de febrero de 2022. Ahí, como aludí previamente, se expuso que la Junta tiene 160 casos de conducta no profesional y otros 408 casos de impericia médica sin resolver, siendo el caso más antiguo de 2001.

Al declararse la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos, el Colegio perderá jurisdicción sobre los médicos cirujanos no colegiados, lo que redundará en que la Junta tendrá que manejar todas las responsabilidades con las que ya está teniendo dificultad para llevar a cabo, más aquellas que el Colegio realiza al presente. Estas preocupantes observaciones hechas en el Informe de la Oficina del Contralor deberían servir como un indicador de que, si incluso con la colaboración del Colegio en el proceso pre-adjudicativo la Junta está tan atrasada en sus funciones, este organismo no será efectivo ni viable para manejar todas estas responsabilidades por sí solo.

Además, nótese que la Asamblea Legislativa, al momento de crear la Junta, diseñó un esquema que reconoce el rol crucial de apoyo a la Junta que tiene el Colegio. Esto resulta particularmente evidente con relación a la responsabilidad de la Junta dirigidas al manejo y la custodia de información de los médicos cirujanos. Sobre esto, el inciso (cc) del Art. 8 de la Ley Núm. 139-2008, establece la responsabilidad de notificar las decisiones disciplinarias, las licencias denegadas y limitaciones o renuncias voluntarias de licencias por un médico, con cualquier limitación o renuncia que acompañe a una licencia relacionada al licenciado, con cualquier orden emitida por la Junta, determinaciones de hecho y conclusiones de derecho. Asimismo, indica que esta información debe ser remitida al “Federation Physician Data Center of the Federation of State Medical Boards of the United States, al Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico y a cualquier otra entidad que funcione como repositorio de datos requerida por ley”. (Énfasis suplido) 20 LPRA sec. 132e. Veamos que la Asamblea Legislativa designó al Colegio como repositorio de información delicada e importante relevante a la regulación de la profesión.

Nuevamente, le correspondía a este Tribunal auscultar si la Junta, por sí sola, resultaba ser el medio menos oneroso para cumplir con estas labores. Del Informe de la Oficina del Contralor surge que la Junta no cuenta con un inventario ni un plan de retención de los expedientes médicos. El informe resalta que esta situación, contraria a la reglamentación vigente, dificulta que los expedientes médicos se mantengan en buen estado y se puedan localizar. De nuevo, estamos ante una situación en la cual la Junta no tiene la capacidad práctica para llevar a cabo sus deberes y, consecuentemente, no resulta ser una medida viable y efectiva para adelantar el interés apremiante del Estado.

Finalmente, este Tribunal debió examinar si la Junta puede, en efecto, manejar sus responsabilidades con relación a la educación continua de los miembros de la profesión. Sobre esto, el Colegio resalta la importancia de entender la complejidad de la representación gremial de la profesión médica. Esto así, ya que esta profesión no es una homogénea, como lo sería, por ejemplo, la abogacía; la profesión médica implica la existencia por certificación de ciento sesenta y cuatro especialidades y subespecialidades reconocidas por la American Board of Medical Specialities, las cuales la Junta está obligada a reconocer por virtud del Art. 2(d) de la Ley Núm. 139-2008, supra.

El Colegio apunta a que cada una de estas especialidades y subespecialidades requieren medidas de entrenamiento, capacitación y educación continua distinta. Para cumplir con esto, el Colegio cuenta con Capítulos Representativos de cada especialidad, lo cual le permite tener las herramientas para proveer información sobre asuntos concernientes al interés educativo y profesional de cada especialidad. Por otro lado, la composición de la Junta está limitada a siete médicos, lo cual le impide que tenga entre sus miembros representantes de todas las especialidades. Indudablemente, este hecho incide en la capacidad de la Junta de mantener un sistema de educación continua adecuado para todos los miembros de la profesión.

Tras llevar a cabo el análisis de rigor, resulta forzoso concluir que el Colegio es la medida menos onerosa legislada que tiene el Estado a su alcance para adelantar el interés apremiante de regular la profesión de los médicos cirujanos. Esto así, pues, a pesar de compartir funciones y deberes con la Junta, esta última no tiene la capacidad práctica para, por sí sola y sin el apoyo de un Colegio financieramente robusto, regular la profesión. Al no existir un medida menos onerosa, viable y efectiva para regular la profesión de los médicos cirujanos, soy del criterio que el requisito de colegiación compulsoria al Colegio cumple con el crisol constitucional.

Restaría, entonces, llevar a cabo el mismo análisis de escrutinio estricto con relación al segundo interés apremiante que resalta el Estado para justificar la colegiación compulsoria en este caso: salvaguardar la salud pública. Nótese que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos ha señalado la salud pública como un interés tan apremiante y fundamental, que puede incidir sobre derechos individuales. Véase: Jacobson v. Masachussetts, 195 US 11 (1905).

En consideración de la importancia de la obligación del Estado para salvaguardar la salud pública, es inexorable colegir que, en el caso de los Médicos Cirujanos, la colegiación compulsoria es la medida menos onerosa para adelantar este interés apremiante. Esto así, por dos razones: 1) el Colegio no es una imagen virtual de la Junta, sino que tiene un número de obligaciones impuestas por ley de carácter estrictamente públicas que no comparte con la Junta, y 2) el argumento relacionado con la viabilidad de la medida menos onerosa en este caso no es uno basado en especulaciones, sino en la historia del Colegio en las pasadas tres décadas.

Sobre el primer punto, tras un estudio cuidadoso de sus respectivas leyes, resulta evidente que ambas organizaciones, el Colegio y la Junta, no son meros reflejos el uno del otro. Por el contrario, la Asamblea Legislativa limitó las responsabilidades de la Junta a aquellas estrictamente relacionadas con la regulación de la profesión, mientras que le otorgó al Colegio una serie de obligaciones dirigidas a salvaguardar el bienestar y la salud pública que no están intrínsecamente relacionadas con la regulación de la profesión. Como reseñamos previamente, estas obligaciones de índole pública son las siguientes:

(a)                Ayudar al mejoramiento de la salud del pueblo de Puerto Rico.

 

(b)               Fomentar el mejoramiento del ejercicio de la medicina.

 

(c)                Promover y divulgar el continuo progreso de la medicina.

 

(d)               Cooperar con los gobiernos municipales, estatal y federal, y sus agencias, instrumentalidades públicas y organismos reguladores, en el diseño y la implantación de la política pública sobre la salud en Puerto Rico, cuando sean requerido para ello.

 

(e)                Colaborar para que la prestación de los servicios médico-hospitalarios en Puerto Rico sean de la misma calidad para todo individuo, independientemente de su condición económica, raza, color, origen, religión, sexo o credo político.

.   .   .   .   .   .   .   .

 

(f)                Defender la confidencialidad de la relación entre médico y paciente, de conformidad con los parámetros dispuestos en la legislación aplicable;

.   .   .   .   .   .   .   .

 

(g)               Orientar a la comunidad sobre problemas de la salud pública y de asistencia médica;

 

(h)               Instar a que el médico sea de la mayor utilidad posible para nuestro pueblo en la prevención de las enfermedades, así como parte del mejoramiento de la calidad de vida;

 

(i)                 Cooperar con los organismos gubernamentales y las entidades privadas correspondientes y orientar a la comunidad para alcanzar el mayor grado de razonabilidad posible en los costos de los servicios de salud. 20 LPRA sec. 73d.

 

El Colegio ha cumplido de manera concreta con estas obligaciones, que no comparte con la Junta, a través de un sinnúmero de gestiones. Un ejemplo de esto es la creación de la Fundación del Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico, corporación sin fines de lucro. Las funciones principales de la Fundación incluyen, entre otras: (1) proveer programas de servicios a la comunidad, educativos, deportivos, artísticos, culturales y cualesquiera otros de interés social y profesional; (2) promover la enseñanza de las ciencias médicas en Puerto Rico, en armonía con la reglamentación aplicable adoptada por el Consejo de Educación Superior o por cualquier otro organismo acreditador con autoridad al respecto; (3) promover la prestación de servicios de salud dirigidos a sectores médicamente indigentes y que dependen de programas de bienestar social; y, (4) realizar actividades que generen fondos. Reglamento General Del Colegio De Médicos Cirujanos De Puerto Rico, aprobado el 26 de abril de 2015.

Las ayudas comunitarias ofrecidas por la Fundación desde el 2016 comprenden: (1) Evaluaciones pediátricas a niños con impedimentos del programa de las Olimpiadas Especiales; (2) Participación destacada a los niños y a la educación médica en la actividad Colegio Médico con el Pueblo en el Parque Julia de Burgos en Carolina; (3) Visitas a comunidades especiales; (4) Donativos de equipo médico (sillas de ruedas motorizadas, concentradores de oxígeno); (5) Asistencia médica en el Foro de Liderazgo para Jóvenes Universitarios con Impedimentos organizado por la Oficina del Procurador para Personas con Impedimentos (OPPI) y la Oficina de Educación y Relaciones con la Comunidad; (6) Orientaciones sobre el dengue, ZIKA, H1N1, COVID-19; (7) Clínicas de vacunación; (8) Orientaciones sobre efectos de fumigación con NALED, alimentos GMO, glifosatos, depósitos de cenizas y otros carcinógenos; (9) Brigadas de equipos multidisciplinarios de “first responders” que visitaron comunidades aisladas en varios municipios después del Huracán María, y (10) Auspicios de ferias de salud (Feria Multifásica de Salud Misión Médica Internacional Dr. Mario Porrata, Cardiday).[3]

Además, los estudios de investigación o auspicios de la Fundación en pro de la medicina y la salud pública incluyen: (1) La planificación de un proyecto piloto sobre el uso de la buprenorfina en pacientes jóvenes adultos adictos, con la ayuda de agencias gubernamentales y otros;(2) Co-auspiciar, con la Fundación Operación Solidaridad, un estudio para conocer el “Perfil de Violencia en Puerto Rico: Factores de Riesgo, Retos y Propuestas”; (3) Estudio investigativo conjuntamente con el Comité de Salud Ambiental sobre el análisis de metales en el particulado que proviene de las canteras en la comunidad Canarico en Juana Díaz; (4) Auspicios de dos estudiantes de la Escuela de Salud Pública para concluir un estudio ambiental; (5) Auspicio al Taller Musical Triole Tá, quienes trabajan con el desarrollo sicomotor de niños hiperactivos, autistas, con déficit de atención o distrofia muscular, a través de la música; (6) Auspicio al Club de Robótica de la Escuela Especializada en Ciencias y Matemáticas Sotero Figueroa; (7) Auspicio al Campamento de Verano Sonrisas: Lucha contra el SIDA; (8) Presentación de resultados del estudio Prevalencia de enfermedades crónicas en las comunidades de Miramar y Puerto Jobos del municipio de Guayama, y (9) Auspicio 5K a beneficio del Hospital de Niño.[4]

Por otro lado, el Colegio creó el Instituto De Investigación Clínica y Desarrollo Tecnológico, que tiene a su cargo programas y actividades para todos los colegiados en adiestramiento, en instituciones académicas y en la práctica privada dirigidos primordialmente a educar, promover, fomentar, facilitar e impulsar estudios científicos tanto en el área clínica como en el área de tecnología que contribuyan al adelanto de la salud pública de nuestro pueblo. Para garantizar los fondos para el funcionamiento del Instituto, se le asigna un presupuesto anual correspondiente al uno por ciento (1%) del dinero recaudado en concepto de cuotas.[5]

Sobre esto, se pueden resaltar varias iniciativas del Colegio que tuvieron el propósito de colaborar con el Estado en salvaguardar la salud pública en tiempos de emergencia. Por ejemplo, durante el estado de emergencia subsiguiente al Huracán María, el Coolegio tuvo a su cargo la administración y control de un banco de medicamentos para uso y distribución durante las clínicas en que los médicos voluntarios participaron a través de la Isla durante varios meses que duró la emergencia.[6] El Colegio también desplegó un equipo de profesionales voluntarios de distintas especialidades para la distribución de medicamentos y cuidado de la salud de los afectados por los temblores del área sur y fue designado por Departamento de Salud de Puerto Rico para ser el custodio y administrador del banco de medicamentos.[7] Finalmente, el Colegio organizó y mantuvo una clínica de pruebas gratuitas de COVID-19, apoyado por voluntarios del Colegio de Enfermeros Profesionales de Puerto Rico y con el suplido de pruebas por parte del Departamento de Salud; el Colegio realizó más de ocho mil (8,000) pruebas rápidas y moleculares, convirtiéndose en un recurso esencial para las estadísticas reportadas en el Departamento de Salud de Puerto Rico.[8]

Como se puede observar, es indudable que al Colegio se le han impuesto responsabilidades por ley que no comparte con la Junta dirigidas a salvaguardar la salud pública. Es forzoso concluir que la Junta no puede ser el medio menos oneroso disponible al Estado para hacer valer este interés apremiante. Sin embargo, esto no es suficiente para finalizar este análisis, pues resta evaluar si el medio menos oneroso en este caso es que el Colegio siga cumpliendo con sus deberes sin exigir la colegiación compulsoria.

La controversia presente no requería recurrir a un ejercicio especulativo para auscultar la viabilidad y efectividad del Colegio y de la Junta sin el requisito de la colegiación compulsoria. Esto así, ya que, tal y como reseñé anteriormente, el Colegio ha pasado por varios cambios a través de los años, incluyendo un periodo en el cual la Asamblea Legislativa eliminó el requisito de colegiación compulsoria.

Es decir, no teníamos que intentar de imaginar cómo se verían afectados los esfuerzos del Colegio para hacer valer su razón de ser, sino que ya la historia nos indica exactamente lo que ocurrió tras la descolegiación de la profesión en el año 1997. A la Asamblea Legislativa le tomó tan solo cuatro años percatarse del efecto nocivo que había tenido la colegiación voluntaria sobre la capacidad del Colegio para cumplir con sus deberes y responsabilidades de índole pública. Es por esto por lo que la Asamblea Legislativa expresó de manera contundente en la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 56-2001, supra, que la reinstauración del requisito de colegiación compulsoria estuvo motivada por la necesidad de tener un “Colegio de Médicos-Cirujanos fuerte y vigoroso” que pueda ayudar al Estado y la sociedad a enfrentar los problemas en el área de salud pública. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 56 de 13 de julio de 2001 (2001 [Parte 1] Leyes de Puerto Rico 269, 271). Es decir, la Asamblea Legislativa reconoció la realidad de que la colegiación voluntaria al Colegio no resultó ser viable para hacer valer su interés apremiante. Entonces, si en el año 1997 la colegiación voluntaria tuvo la consecuencia de debilitar al Colegio a tal punto que no podía cumplir con sus deberes, resulta lógico concluir que en el año 2023 la colegiación voluntaria continúa siendo un método inefectivo y no viable para salvaguardar la salud pública.

No puede ser que, teniendo el beneficio de conocer de primera mano los efectos nefastos que tuvo la colegiación voluntaria sobre el Colegio hace dos décadas, este Tribunal concluya, sin razón alguna, que la eliminación de la colegiación compulsoria hoy tendrá un efecto distinto.

IV

En síntesis, he evaluado la constitucionalidad del requisito de colegiación compulsoria al Colegio a la luz del escrutinio estricto, tomando en consideración los dos intereses apremiantes del Estado.

En primer lugar, a pesar de compartir deberes y facultades relacionadas con la regulación de la profesión con la Junta, la realidad es que la referida junta no tiene la capacidad de regular la profesión por sí sola de manera efectiva y viable. Aunque en teoría está facultada en ley para regular la profesión, no constituye la medida menos onerosa, efectiva y viable, y necesita del Colegio y de la colegiación compulsoria para cumplir con sus deberes.

En segundo lugar, el Colegio tiene múltiples deberes y facultades dirigidos a cumplir con el interés apremiante de salvaguardar la salud pública que no comparte con la Junta. Además, recalqué que ya se ha hecho un intento de permitir la colegiación voluntaria en la profesión de los médicos cirujanos, pero esto tuvo un efecto perjudicial en la capacidad del Colegio para cumplir con sus responsabilidades.

A la luz de lo expuesto, era preciso concluir que la colegiación voluntaria tampoco constituye el medio menos oneroso para adelantar el interés apremiante del Estado. Al disponer lo contrario, una mayoría de este Tribunal ignora la historia del Colegio y las expresiones que ha hecho la Asamblea Legislativa al respecto.

Nuevamente, se aborda este tipo controversia sin considerar sus particularidades y en total abstracción de las consecuencias de este dictamen, máxime para una profesión que tiene un rol hegemónico en salvaguardar la salud. Con este proceder nefasto, según mencioné, se perjudica a la ciudadanía. Me veo imposibilita de embarcarme por ese rumbo.

V

Por los fundamentos esbozados, disiento.

Maite D. Oronoz Rodríguez