2021 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2021
2021 DTS 160 ROSARIO RODRIGUEZ V. ROSADO COLOMER Y PADILLA RIVERA, 2021TSPR160
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Nelson Rosario Rodríguez, en su carácter oficial de
Comisionado Electoral del partido Proyecto Dignidad
Peticionario
v.
Hon. Francisco Rosado Colomer; Hon. Jessika Padilla Rivera
Recurridos
Vanessa Santo Domingo, en su carácter de Comisionada Electoral del Partido Nuevo Progresista (PNP); Ramón A. Torres Cruz, en su carácter de Comisionado Electoral del Partido Popular Democrático (PPD); Roberto Iván Aponte Berríos, en su carácter de Comisionado Electoral del Partido Independentista Puertorriqueño (PIP); Lillian Aponte Dones, en su carácter de Comisionada Electoral del Partido Movimiento Victoria Ciudadana (MVC), y el Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, en su carácter de Gobernador de Puerto Rico
Partes con Interés
2021 TSPR 160
208 DPR ___, (2021)
208 D.P.R. ___, (2021)
2021 DTS 160, (2021)
Número del Caso: CT-2021-14
Fecha: 27 de diciembre de 2021
Abogado del Comisionado Electoral
de Proyecto Dignidad:
Por derecho Propio
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Fernando Figueroa Santiago
Procurador General
Lcdo. Omar Andino Figueroa
Subprocurador General
Lcda. Mariola Abreu Acevedo
Procuradora General Auxiliar
Abogados de la parte Amicus Curiae:
Senado de Puerto Rico:
Lcdo. Víctor Candelario Vega
Lcda. Alejandra M. Arnaldy Figueroa
Abogados de las Partes con Interés:
Comisionado Electoral del
Partido Independentista Puertorriqueño
Lcdo. Juan Manuel Mercado Nieves
Comisionado Electoral del Partido Nuevo Progresista
Lcdo. Francisco J. González Magaz
Comisionada Electoral de
Movimiento Victoria Ciudadana
Lcdo. Manuel A. Rodríguez Banchs
Lcda. Yanisse P. Caudrado-Ruiz
Comisionado Electoral del Partido Popular Democrático
Lcda. Naomy N. Ruiz Ruiz
Lcdo. José Efraín Hernández Acevedo
Materia: Derecho Constitucional y Derecho Electoral –
Resumen: El Presidente y la Presidenta Alterna de la Comisión Estatal de Elecciones pueden continuar desempeñando sus funciones, luego de culminar el término dispuesto en la ley, en virtud de la cláusula de continuidad indefinida establecida en el Código Electoral de 2020. Revocación del límite jurisprudencial impuesto en Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 638 (1991).
ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FELIBERTI CINTRÓN
En San Juan, Puerto Rico, a 27 de diciembre de 2021.
The doctrine of stare decisis “is at its weakest when we interpret the Constitution because a mistaken judicial interpretation of that supreme law is often practically impossible to correct through other means.” (Cita depurada). Ramos v. Louisiana, 140 S. Ct. 1390, 1405 (2020).
La controversia planteada en este recurso se circunscribe a determinar si los funcionarios que actualmente ocupan los cargos de Presidente y Presidenta Alterna de la Comisión Estatal de Elecciones (CEE) pueden continuar desempeñando sus funciones legalmente, luego de culminar el término dispuesto en la ley, en virtud de una cláusula de continuidad indefinida. Esto, a la luz del límite jurisprudencial impuesto en Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 638 (1991) (Per Curiam) (en adelante, Nogueras II),[1] sobre la duración máxima de este tipo de cláusula. Treinta (30) años después de haber sido resuelto, y por los fundamentos que exponemos a continuación, tenemos la oportunidad de rectificar dicho precedente y adelantamos que revocamos el mismo resolviendo que una cláusula de continuidad indefinida constituye un mecanismo legislativo válido para vindicar los intereses institucionales del Gobierno. Como resultado, los funcionarios incumbentes en cuestión pueden continuar en sus cargos hasta que sus sucesores sean nombrados y tomen posesión, tal y como dispone la ley. Veamos.
I
El 30 de junio de 2021 fue el último día de la primera Sesión Ordinaria de la Asamblea Legislativa. Al culminar la misma, vencieron los términos del Hon. Francisco Rosado Colomer y de la Hon. Jessika Padilla Rivera en sus respectivos cargos como Presidente y Presidenta Alterna de la CEE (recurridos).
Posteriormente, el 16 de noviembre de 2021, se levantó la segunda Sesión Ordinaria de la Asamblea Legislativa y el Senado de Puerto Rico (Senado) no actuó sobre las designaciones a los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE presentadas por el Gobernador de Puerto Rico, el Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia (Gobernador).
El 23 de noviembre de 2021, el Lcdo. Nelson Rosario Rodríguez, en su carácter oficial como Comisionado Electoral del partido Proyecto Dignidad (peticionario o Comisionado Electoral de Proyecto Dignidad), presentó una Demanda sobre sentencia declaratoria ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan. Según razonó, luego de vencer el término de los recurridos y tras concluir la Sesión Ordinaria posterior a la expiración de los nombramientos en cuestión, los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE quedaron vacantes.
En ese sentido, el peticionario sostiene que “las actuaciones de los [recurridos] a partir del [16] de noviembre de 2021, por realizarse luego de expirado el término constitucionalmente permitido, dejan de ser oficiales, las determinaciones son nulas y perjudican toda la gestión de la CEE”.[2] Así pues, aduce que después de esta fecha, “la CEE no p[odía] celebrar sus reuniones presididas por un [P]residente y la [A]gencia est[aba] acéfala de dirección”.[3] De esta forma, solicitó que el Tribunal de Primera Instancia declarara vacantes los referidos cargos.
El 3 de diciembre de 2021, el Comisionado Electoral de Proyecto Dignidad presentó un recurso de Certificación ante este Tribunal en el cual sostiene que el periodo de continuidad de los incumbentes recurridos en sus cargos sólo podía extenderse hasta el cierre de la pasada Sesión Ordinaria de la Asamblea Legislativa. Por ende, aduce que los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE quedaron vacantes el 16 de noviembre de 2021. Así, arguye que las actuaciones de estos funcionarios, luego de la fecha señalada, son nulas por haber vencido sus nombramientos.
Luego, el 6 de diciembre de 2021, emitimos una Resolución mediante la cual ordenamos la paralización de los procedimientos ante el foro de instancia y concedimos término a todas las partes para expresarse.
El 9 de diciembre de 2021, el Senado -representado por su Presidente, el Hon. José Luis Dalmau Santiago- presentó una Moción solicitando autorización para comparecer como amicus curiae. Este Tribunal declaró ha lugar dicha solicitud el 13 de diciembre de 2021.[4]
Contando con la comparecencia de todas las partes, nos encontramos en posición de resolver la controversia ante nuestra consideración y atendemos el recurso de epígrafe sin trámite ulterior en conformidad de la Regla 50 del Reglamento de este Tribunal, 4 LPRA Ap. XXI-B.
II
A. El recurso de certificación intrajurisdiccional
El recurso de certificación intrajurisdiccional es un mecanismo procesal discrecional. Véase Pierluisi et al. v. CEE et al., 204 DPR 841, 853 (2020) (citando a Senado de PR v. ELA, 203 DPR 62, 69 (2019)). Éste puede ser expedido a iniciativa propia o a solicitud de parte para elevar de inmediato ante la consideración de este Foro todo asunto pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia o el Tribunal de Apelaciones cuando se plantean, entre otros factores, “cuestiones de alto interés público que incluyen un asunto constitucional sustancial al amparo de la Constitución de Puerto Rico o de Estados Unidos”. (Cita depurada). Pierluisi et al. v. CEE et al., supra.[5]
El auto de certificación intrajurisdiccional ha sido utilizado por este Tribunal “‘para atender asuntos que requieren urgente solución, ya sea porque se afecta la administración de la justicia o porque el asunto es de tal importancia que exige una pronta atención’”. Pierluisi et al. v. CEE et al., supra, pág. 854 (citando a PIP v. ELA, 186 DPR 1, 9 (2012); UPR v. Laborde Torres y otros, 180 DPR 253, 272-273 (2010)). En ese sentido, hemos expresado que “este mecanismo es de vital importancia y utilidad cuando se cuestiona la legitimidad de los procesos democráticos y nuestras instituciones”. (Negrillas suplidas). Pierluisi et al. v. CEE et al., supra, pág. 854.
Debido a la naturaleza excepcional de este mecanismo, se requiere que, al analizar si procede su expedición, consideremos los factores siguientes: “(1) la urgencia, (2) la etapa en que se encuentran los procedimientos, (3) la necesidad que puede presentarse de recibir prueba, y (4) la complejidad de la controversia”. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 849 (2014).
B. La sentencia declaratoria
Hemos definido la sentencia declaratoria como un “mecanismo remedial y profiláctico que permite anticipar la dilucidación de los méritos de cualquier reclamación ante los tribunales, siempre y cuando exista un peligro potencial contra quien la solicita”. Senado de PR v. ELA, supra, pág. 71 (citando a Alcalde de Guayama v. ELA, 192 DPR 329, 333 (2015)). Este mecanismo está disponible aunque existan otros remedios y tiene la eficacia de una sentencia o resolución definitiva. Senado de PR v. ELA, supra, pág. 71.
Así pues, “[l]a sentencia declaratoria es aquella que se dicta en un proceso en el cual los hechos alegados demuestran que existe una controversia sustancial entre partes que tienen intereses legales adversos, sin que medie lesión previa de los mismos con el propósito de disipar la incertidumbre jurídica y contribuir a la paz social”. R. Hernández Colón, Práctica Jurídica de Puerto Rico: derecho procesal civil, 6ta ed., San Juan, Ed. LexisNexis, 2017, Sec. 6001, pág. 623.
C. El Código Electoral de Puerto Rico de 2020
La Ley Núm. 58-2020, conocida como el Código Electoral de Puerto Rico de 2020 (Código Electoral de 2020), 16 LPRA sec. 4501 et seq., fue aprobada el 20 de junio de 2020. Ésta denomina al sistema electoral como “una inversión vital para garantizar la democracia en Puerto Rico”. Exposición de Motivos del Código Electoral de 2020, pág. 4. De conformidad con lo anterior, esta ley reconoce que la CEE “tiene que ser una agencia pública en funcionamiento continuo y disponible para coordinar cualquier evento electoral que se le ordene por ley en o fuera del año de elecciones generales”. (Negrillas suplidas). Íd. Así, este estatuto procura garantizar “la continuidad operacional de la CEE adoptando nuevas condiciones para modernizar a esta agencia, hacerla menos costosa y más eficiente sin sacrificar el derecho del pueblo soberano a ser convocado en cualquier momento para ejercer su derecho al voto cuando fuese necesario, según se desprende de la Constitución”. Íd.
La CEE es el ente “responsable de planificar, organizar, dirigir y supervisar el organismo electoral y los procedimientos de naturaleza electoral que, conforme [al Código Electoral de 2020] y a las leyes federales aplicables, rijan en cualquier [v]otación a realizarse en Puerto Rico”. Art. 3.2 del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4512. El Código Electoral de 2020 cataloga a la CEE como un “organismo colegiado, deliberativo y adjudicativo”, y establece que “los miembros propietarios de la Comisión con voz y voto serán un Presidente; un mínimo de dos (2) y hasta un máximo de tres (3) Comisionados Electorales propietarios en representación de cada partido estatal principal con franquicia electoral después de la elección general más reciente […]”. Art. 3.1 (2)(a) del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4511. Asimismo, dispone que, como parte de los miembros ex officio de la CEE, se encuentra el Presidente Alterno, quien tendrá voz, pero no voto a menos que el Presidente le delegue su representación. Art. 3.1 (2)(b) del Código Electoral de 2020, supra.
De esta forma, la autoridad máxima ejecutiva y administrativa de la CEE es su Presidente, quien es “responsable de supervisar los servicios, los procesos y los eventos electorales en un ambiente de absoluta pureza e imparcialidad”. Art. 3.8 del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4518. Entre los deberes y las facultades del Presidente de la CEE se encuentran los siguientes:
(1) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones y los propósitos de este subtítulo, la Constitución de Puerto Rico y de Estados Unidos de América, de las leyes que ordenen o instrumenten cualquier tipo de proceso electoral o [v]otación y de los reglamentos electorales que, por virtud de ley, sean aprobados por la Comisión y los acuerdos unánimes de los Comisionados Electorales.
(2) Representar a la Comisión ante cualquier foro o entidad pública y privada; y ser su principal portavoz institucional.
(3) Aprobar las reglas, los reglamentos y los planes que sean necesarios para la administración y las oficinas administrativas de la Comisión. Estos reglamentos administrativos deberán publicarse en la página cibernética de la Comisión.
. . . . . . . . Art. 3.8 del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4518.
De otro lado, en cuanto a los nombramientos del Presidente y del Presidente Alterno de la CEE, el Art. 3.7 del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4517, dispone -en lo pertinente- lo siguiente:
(1) Los Comisionados Electorales propietarios nombrarán un Presidente y un Alterno al Presidente conforme a este subtítulo, quienes actuarán como representantes del interés público en la Comisión. Se requerirá la participación de todos los Comisionados Electorales propietarios y el voto unánime de estos para hacer los nombramientos de los cargos de Presidente y Alterno al Presidente.
(2) El Presidente y el Alterno al Presidente serán nombrados no más tarde del primero (1ro) de julio del año siguiente a una elección general. El término para los cargos antes mencionados será de cuatro (4) años a partir de esa fecha, hasta que los sucesores sean nombrados y tomen posesión del cargo.
(3) Corresponderá al Comisionado Electoral del Partido Estatal de Mayoría, cuyo partido hubiere obtenido en la anterior elección general la mayor cantidad de votos íntegros en la papeleta estatal del total de votos válidos emitidos en esa papeleta, proponer a los restantes Comisionados propietarios el o los nombres de los candidatos a los cargos de Presidente y de Alterno al Presidente. Si al término de treinta (30) días naturales de haber surgido una vacante en el cargo de Presidente y/o del Alterno del Presidente no se lograra la unanimidad de los comisionados electorales propietarios para cubrir la vacante, entonces el Gobernador deberá hacer el nombramiento del o los candidatos para cubrir el o los cargos vacantes […]. (Subrayado y negrillas suplidos).
Entonces, vemos que el precitado artículo dispone una cláusula de continuidad aplicable a los nombramientos del Presidente y Presidente Alterno de la CEE. Ciertamente, tal precepto es cónsono con la finalidad de este estatuto de mantener a la CEE en un funcionamiento continuo, de manera que pueda estar disponible para coordinar cualquier evento electoral ordenado por ley, ya sea en o fuera del año de elecciones generales.
D. La cláusula de continuidad indefinida
La cláusula de continuidad -también conocida como cláusula de holding over- es un mecanismo que asegura que un funcionario designado por un término fijo de años continúe en el cargo al finalizar el periodo para el cual fue designado. Actualmente, estas cláusulas pueden encontrarse en múltiples leyes vigentes e incluso en la Constitución de Puerto Rico respecto a otros funcionarios.[6] En el pasado, hemos sido consistentes al reconocer la importancia que tiene este tipo de cláusula para la continuidad de las funciones gubernamentales.
En el caso González v. Corte, 62 DPR 160 (1943), este Tribunal tuvo la oportunidad de expresarse por primera vez sobre la utilidad de la cláusula de continuidad en nuestra jurisdicción.[7] Allí señalamos que las cláusulas de continuidad tienen dos (2) propósitos, a saber:
(1) retener en todo momento en el cargo a una persona que ha sido nombrada con el consejo y consentimiento del Senado, incluyendo el período después de que su término ha expirado, hasta que el Senado pueda reunirse y concurrir con el Gobernador en volverlo a nombrar o elegir su sucesor; (2) evitar vacantes que la ley aborrece, toda vez que entorpecen la continuación de la administración de los asuntos públicos. González v. Corte, supra, pág. 165.
Bajo ese marco legal, determinamos que cuando un funcionario ocupa el cargo en virtud de una cláusula de continuidad indefinida, luego de expirar su término fijo de nombramiento, no existe una vacante que el Gobernador pudiese cubrir mediante un nombramiento de receso. González v. Corte, supra, pág. 165. Véase, además, J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 301.
Posteriormente, con relación a un miembro de la Comisión Hípica, reiteramos que “[b]ajo un estatuto que específicamente contenía una cláusula de ‘holding over’ como la a[ll]í envuelta, un funcionario cuyo término ha[bía] expirado pero que contin[uaba] en el cargo porque su sucesor todavía no ha[bía] sido nombrado, e[ra] un funcionario de jure”. (Negrillas suplidas). López v. Tribunal Superior, 79 DPR 20, 23 (1956) (haciendo referencia a González v. Corte, supra, págs. 164-165; Acosta v. Corte, 63 DPR 651 (1944)). Por ende, concluimos que “[e]l lenguaje del [estatuto] no requ[ería] un resultado tan funesto que dejara a la comunidad durante cierto período sin una Comisión legal”. (Cita omitida). López v. Tribunal Superior, supra, pág. 24. Luego, en J.R.T. v. Milares Realty, Inc., 90 DPR 844, 858-859 (1964), este Tribunal reafirmó que -en ausencia de una cláusula de continuidad- el cargo de Presidente de la Junta de Relaciones del Trabajo se encontraba vacante al finalizar su término. No obstante, este Foro sostuvo la validez de sus actuaciones bajo la doctrina de funcionario de facto.[8] Íd.
Finalmente, y a pesar del desarrollo jurisprudencial sobre las cláusulas de continuidad, en Nogueras II este Tribunal expresó que “[l]a indefinición en el término de duración de una incumbencia holding over atenta[ba] contra el equilibrio que intenta mantener la Constitución en lo que respecta al ejercicio de nombramiento compartido por la Rama Ejecutiva y la Legislativa”. En esa ocasión, alejándose del marco jurisprudencial forjado hasta ese entonces, este Foro señaló que “el término de duración del período posterior a la expiración del término del incumbente (holding over) en virtud de la llamada cláusula de continuidad no e[ra] ilimitado”. Íd., pág. 652.
En el referido caso, por analogía, este Tribunal descansó en Hernández Agosto v. López Nieves, 114 DPR 601 (1983) (donde establecimos un término máximo de duración a los nombramientos interinos fundamentado en los nombramientos de receso) para fijar el término máximo permisible respecto a las cláusulas de continuidad. Nogueras II, supra, pág. 677. Véase, además, J.J. Álvarez González, Derecho constitucional, 61 Rev. Jur. UPR 637, 705 (1992). Al así actuar, no advertimos que la cláusula de continuidad no es un ejercicio del poder de nombramiento, sino un mecanismo diseñado para que sea un funcionario debidamente nombrado el que permanezca en el cargo hasta tanto las Ramas Ejecutiva y Legislativa lleguen a un consenso. Es decir, la cláusula de continuidad responde a una elección de política pública alcanzada por las ramas políticas de gobierno. De esta forma, en el precitado caso se determinó que el término de una cláusula de continuidad “se extendería hasta que su sucesor tome posesión del cargo[,] pero nunca después de finalizada la próxima sesión legislativa siguiente a dicha expiración”. (Negrillas suplidas). Nogueras II, supra, págs. 652-653.
Como mencionamos anteriormente, la decisión de Nogueras II fue ciertamente objeto de múltiples críticas no sólo por parte de varios miembros de este Tribunal,[9] sino por la Academia también.[10] Sobre la fragilidad de sus fundamentos, citamos in extenso al profesor José Julián Álvarez González:
No cabe duda de que Hamilton, correctamente, explicó que el mecanismo de nombramiento de receso es uno secundario, subordinado al método principal que requiere la participación del primer ejecutivo y el Senado. Pero la aseveración sobre la similaridad de la cláusula de continuidad con el nombramiento de receso no es atribuible a Hamilton. Se trata de un ipse dixit[11] del Tribunal Supremo de Puerto Rico. No conozco ninguna otra autoridad que haya sugerido esto, y el Tribunal no presentó ninguna.
El ipse dixit del Tribunal no sólo está huérfano de apoyo, sino que es claramente equivocado. La incumbencia en un cargo mediante una cláusula de continuidad no es, contrario a lo que sostuvo el Tribunal, un nombramiento o un ejercicio del poder de nombramientos. Todo lo contrario. Se trata de un mecanismo diseñado para evitar una vacante y, por lo tanto, para evitar un nombramiento de receso. Mediante la inclusión de una cláusula de continuidad[,] el legislador se asegura de que el primer ejecutivo tendrá que contar con el Senado para hacer un nombramiento, es decir, tendrá que utilizar “el medio primario” de nombramientos. J.J. Álvarez González, Derecho constitucional, supra, pág. 706 esc. 321.
El profesor Álvarez González razonó que era innecesario que el Tribunal se adentrara en el pantano constitucional al que se arrojó. Véase J.J. Álvarez González, Derecho constitucional, supra, pág. 685. En contraste, “la solución más apropiada de Nogueras II sólo requería reconocer que la cláusula de continuidad no existía en protección de los jueces, sino de la función del Senado en el proceso de nombramientos y del funcionamiento eficiente del gobierno”. (Negrillas suplidas). Íd., pág. 694.
Coincidimos con sus expresiones. Resulta imposible construir una doctrina coherente en nuestra jurisprudencia para el tratamiento de otros funcionarios cobijados por una cláusula de continuidad a la luz de lo resuelto en dicho precedente. En ese sentido, opinamos que tal precedente es inconsistente con las decisiones que irónicamente cita el caso de Nogueras II con aprobación. En vista de lo expuesto, el caso de Nogueras II no tiene espacio en nuestra jurisprudencia y queda hoy revocado. Como hemos expresado en otras ocasiones, “[e]l propósito inspirador de la doctrina de stare decisis es lograr [la] estabilidad y certidumbre en la ley, mas nunca perpetuar errores”. Rivera Ruiz et al. v. Mun. de Ponce et al., 196 DPR 410, 429 (2016) (citando a Am. Railroad Co. v. Comisión Industrial, 61 DPR 314, 326 (1943)).
III
A
El Lcdo. Ramón A. Torres Cruz, en su capacidad oficial como Comisionado Electoral del Partido Popular Democrático, la Sra. Lillian Aponte Dones, en su carácter oficial como Comisionada Electoral del Movimiento Victoria Ciudadana, así como el Sr. Roberto Iván Aponte Berríos, en calidad de Comisionado Electoral del Partido Independentista Puertorriqueño (Comisionado Electoral del PIP), coinciden en sus alegatos con la posición esbozada por el peticionario. De igual forma, el Senado de Puerto Rico -en calidad de amicus curiae- está de acuerdo con los planteamientos realizados por el peticionario. De esta manera, sostienen que, habiendo vencido el término de los recurridos y transcurrida la Sesión Ordinaria posterior a la expiración de los nombramientos de éstos, los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE quedaron vacantes.
Ahora bien, en su Alegato, el Comisionado Electoral del PIP reconoce que declarar vacantes dichos cargos crearía un disloque administrativo en la CEE y colocaría en una situación precaria los procedimientos electorales del País.
Por otro lado, la Oficina del Procurador General de Puerto Rico, en representación del Gobernador y de los recurridos, solicita la desestimación del recurso de epígrafe por falta de legitimación activa.[12] No obstante, en la alternativa, argumenta que debe proveerse No Ha Lugar al recurso de Certificación, pues la norma establecida en Nogueras II es incorrecta como cuestión de derecho y amerita ser descartada por este Tribunal. Por su parte, la Lcda. Vanessa Santo Domingo, Comisionada Electoral del Partido Nuevo Progresista, resalta el beneficio que proveen las cláusulas de continuidad a nuestro ordenamiento y plantea que Nogueras II es distinguible del presente caso. Así pues, solicita que declaremos No Ha Lugar el recurso de Certificación presentado.
B
Al evaluar la procedencia de la expedición del presente recurso notamos que, si bien es cierto que este caso se encuentra en una etapa inicial, no existe la necesidad de recibir prueba alguna, pues la controversia planteada es una de estricto derecho. Además, no existe duda de que la controversia planteada ante este Tribunal está enmarcada dentro de un alto nivel de interés público que comprende la legitimidad de los procesos democráticos y gubernamentales, así como la validez de las actuaciones administrativas de los funcionarios recurridos en la operación institucional de la CEE. Las circunstancias señaladas hacen necesario que elevemos este asunto inmediatamente ante la consideración de este Foro, de manera que pueda ser resuelto con la urgencia que amerita.
C
Según adelantamos, la controversia ante nuestra consideración se circunscribe a determinar si los funcionarios que ocupan los cargos de Presidente y Presidenta Alterna de la CEE aquí recurridos pueden continuar desempeñando sus funciones aun después de culminar su término, al amparo de una cláusula de continuidad indefinida y habiéndose levantado la segunda Sesión Ordinaria sin que el Senado hubiese actuado sobre las designaciones presentadas por el Gobernador a esos cargos.[13]
Fundamentados en un análisis integrado del Código Electoral de 2020, la intención legislativa que sirvió de base para el referido estatuto, así como la jurisprudencia interpretativa de las cláusulas de continuidad, y considerando el momento histórico que vivimos,[14] el cual no deja margen a dudas sobre la necesidad de mantener a la CEE operando de manera continua, hoy nos apartamos de la determinación tomada en Nogueras II y contestamos la interrogante sobre si los funcionarios en cuestión pueden seguir ocupando sus cargos en la afirmativa. La contestación no podría ser otra. La cláusula de continuidad cumple una finalidad importante en el funcionamiento de nuestras instituciones gubernamentales, pues permite que funcionarios que han sido nombrados de acuerdo a la ley continúen ejerciendo sus cargos luego de haber vencido el término establecido para éstos hasta tanto el Poder Ejecutivo y el Legislativo se pongan de acuerdo en cuanto a sus sucesores. No podemos perder de perspectiva que, mediante la aprobación de la referida cláusula de continuidad, las ramas constitucionales de gobierno manifestaron su deseo de preservar la continuidad de los trabajos realizados por aquellos funcionarios seleccionados -de acuerdo a la ley y con el aval legislativo- a los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE. De igual forma, con la aprobación del Código Electoral de 2020, ambos poderes constitucionales consignaron de manera expresa su rechazo a la interrupción operacional de la CEE. Al mismo tiempo, repudiaron el disloque que los cargos vacantes ocasionarían en una entidad gubernamental cuyo funcionamiento continuo es necesario para coordinar cualquier evento electoral en o fuera del año de elecciones generales. Reiteramos que esto cobra mayor relevancia en el momento histórico en el que nos encontramos.
El precedente establecido en Nogueras II que hoy revocamos deformó la doctrina jurisprudencial firmemente establecida hasta ese momento sobre las cláusulas de continuidad. En ese sentido, resulta imposible armonizar el caso de Nogueras II con la doctrina desarrollada durante los casi cincuenta (50) años de jurisprudencia anterior. Ciertamente, las cláusulas de continuidad representan un ejercicio de política pública a favor de la estabilidad de nuestras instituciones gubernamentales. Por lo tanto, concluimos que el mandato legislativo dispuesto en el Código Electoral de 2020 permite que un funcionario -que ya pasó por un proceso de aprobación- permanezca de jure en el cargo al expirar su término fijo de nombramiento hasta que sea debidamente sustituido.
IV
Por los fundamentos anteriormente indicados, expedimos el recurso de Certificación solicitado y concluimos que el Hon. Francisco Rosado Colomer y la Hon. Jessika Padilla Rivera continúan desempeñando legalmente sus respectivos cargos como Presidente y Presidenta Alterna de la CEE por operación de la cláusula de continuidad provista por ley aun después de comenzar y concluir la sesión legislativa en cuestión, hasta tanto sus sucesores sean nombrados y tomen posesión de sus cargos.
Se dictará Sentencia de conformidad.
ROBERTO FELIBERTI CINTRÓN
Juez Asociado
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 27 de diciembre de 2021.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente Sentencia, expedimos el recurso de Certificación solicitado y concluimos que el Hon. Francisco Rosado Colomer y la Hon. Jessika Padilla Rivera continúan desempeñando legalmente sus respectivos cargos como Presidente y Presidenta Alterna de la Comisión Estatal de Elecciones por operación de la cláusula de continuidad provista por ley aun después de comenzar y concluir la sesión legislativa en cuestión, hasta tanto sus sucesores sean nombrados y tomen posesión de sus cargos.
Notifíquese de inmediato por teléfono y correo electrónico.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal. El Juez Asociado señor Estrella Martínez emitió una Opinión de conformidad, a la cual se unió el Juez Asociado señor Martínez Torres. El Juez Asociado señor Martínez Torres está conforme con la determinación de la mayoría y hace constar la siguiente expresión:
Hace diez semanas, en Senado v. Tribunal Supremo y otros, 2021 TSPR 141, 208 DPR ___, ___ (2021), dijimos respecto a los mismos puestos que nos ocupan hoy y con el voto de los dos Jueces que hoy disienten: “Mientras los Poderes Ejecutivo y Legislativo no lleguen a un acuerdo, los incumbentes permanecerán en el cargo hasta que los sucesores sean nombrados y tomen posesión”. Nada ha cambiado. Hoy reafirmamos esa expresión, por los fundamentos que se expresan en la Opinión del Tribunal. Para ello, revocamos un precedente claramente erróneo, que crea problemas para la continuidad de la gestión pública. Eso justifica esa revocación. Véase: Pueblo v. Camacho Delgado, 175 DPR 1, 20 esc. 4 (2008). Véase, además, González v. Merck, 166 DPR 659, 688 (2006).
La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez disintió con una opinión escrita. El Juez Asociado señor Colón Pérez disintió con una opinión escrita.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez
Secretario del Tribunal Supremo
-Véase Opinión Disidente de la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez.
-Véase Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
[1] La determinación en Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 638 (1991) (Per Curiam) (en adelante, Nogueras II) no sólo fue ampliamente criticada por algunos de los miembros de este propio Tribunal, sino por miembros de la Academia también. Véanse, por ejemplo: el Voto preliminar emitido por el Juez Asociado señor Negrón García el 10 de septiembre de 1990, Nogueras II, supra, págs. 655-679; la Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor Negrón García el 16 de enero de 1991, Nogueras II, supra, págs. 679-688; la Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor Rebollo López el 5 de febrero de 1991, Nogueras II, supra, págs. 688-698, y J.J. Álvarez González, Derecho constitucional, 61 Rev. Jur. UPR 637, 680-719 (1992).
[2] Véase Demanda ante el Tribunal de Primera Instancia, Caso Núm. SJ2021CV07763, Apéndice del recurso de Certificación, pág. 4. Valga señalar que el Lcdo. Nelson Rosario Rodríguez (peticionario o Comisionado Electoral de Proyecto Dignidad) aclaró que en la aseveración 12 de la Demanda se alegó erróneamente que “[la] sesión legislativa concluyó el 18 de noviembre de 2021”. Véase recurso de Certificación, pág. 3 esc. 1.
[3] Demanda ante el Tribunal de Primera Instancia, Apéndice del recurso de Certificación, pág. 4.
[4] En cuanto a la Urgente comparecencia especial presentada el 16 de diciembre de 2021 por la Oficina del Procurador General de Puerto Rico, en representación del Hon. Francisco Rosado Colomer y de la Hon. Jessika Padilla Rivera como Presidente y Presidenta Alterna de la Comisión Estatal de Elecciones respectivamente, proveemos No Ha Lugar a la misma.
[5] Véanse, además: Art. 3.002 de la Ley Núm. 201-2003, conocida como Ley de la Judicatura de 2003, 4 LPRA sec. 24s(f); Art. 13.1 del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, Ley Núm. 58-2020 (Código Electoral de 2020); Regla 52.2(d) de Procedimiento Civil de 2009, 32 LPRA Ap. V; Regla 24 del Reglamento del Tribunal Supremo, 4 LPRA Ap. XXI-B. Véase, también, R. Hernández Colón, Práctica Jurídica de Puerto Rico: derecho procesal civil, 6ta ed., San Juan, Ed. LexisNexis, 2017, Sec. 5623, pág. 574.
[6] A manera de ejemplo, citamos las disposiciones siguientes:
El Art. III, Sec. 22, Const. PR, LPRA, Tomo 1, establece que: ”[h]abrá un Contralor que será nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento de la mayoría del número total de los miembros que componen cada Cámara. El Contralor reunirá los requisitos que se prescriban por ley; desempeñará su cargo por un término de diez años y hasta que su sucesor sea nombrado y tome posesión”. (Negrillas suplidas).
Por su parte, el Art. 2.2 de la Ley de Ética Gubernamental de Puerto Rico de 2011, Ley Núm. 1-2012, 3 LPRA sec. 1855a, dispone que “[l]a Oficina es administrada por la Dirección Ejecutiva nombrada por el Gobernador, sujeto al consejo y consentimiento del Senado y de la Cámara de Representantes, por un término de diez (10) años o hasta que su sucesor sea nombrado y tome posesión”. (Negrillas suplidas).
Mientras, el Art. 10(3) de la Ley de la Oficina del Panel sobre el Fiscal Especial Independiente, Ley Núm. 2 de 23 de febrero de 1988, 3 LPRA sec. 99q, expone que:
[l]os miembros del Panel servirán por un término de diez (10) años al cabo del cual podrán ser nuevamente designados por un término adicional de igual duración. Las personas designadas no podrán ser nombradas por más de un término consecutivo. En caso de que surja una vacante antes de expirar el término de diez (10) años, el nuevo nombramiento se extenderá por el término de diez (10) años. Los términos que sirvan los miembros alternos no se contarán en su contra en caso de que sean designados miembros en propiedad. Los nombramientos cuyo término expire continuarán en función hasta que su sucesor sea nombrado y tome posesión de su cargo.
Este término de diez (10) años se extenderá a los miembros del Panel que a la fecha de la aprobación de esta ley estén en sus cargos, y se computará a partir de la fecha en que éstos prestaron su juramento, una vez confirmados por el Senado y la Cámara de Representantes. (Negrillas suplidas).
De igual manera, el Art. 4 de la Ley Núm. 20-2001, conocida como la Ley de la Oficina de la Procuradora de las Mujeres, 1 LPRA sec. 312, expresa que: “[l]a Procuradora de la Mujer será nombrada por un término de diez (10) años hasta que su sucesora sea nombrada y tome posesión del cargo”. (Negrillas suplidas).
[7] En ese caso, luego de evaluar el trato que se había dado por otros estados a las cláusulas de continuidad, reconocimos que “los casos en otras jurisdicciones descansan tan fuertemente en peculiaridades locales de estatutos y constitución y en la diferencia entre funcionarios electivos y por nombramiento, que e[ra] difícil determinar cuán persuasivos [eran] en nuestro caso”. González v. Corte, 62 DPR 160, 170 (1943). Sin embargo, por considerar que es a la Asamblea Legislativa a quien le corresponde establecer este tipo de cláusulas “preferimos seguir los [casos] de [estados] [como] Connecticut, Carolina del Sur y Pensilvania”. González v. Corte, supra, pág. 175.
[8] Hemos definido la doctrina de funcionario de facto como “un principio de derecho que imparte validez a los actos oficiales de personas que, so color de autoridad, ejercen cargos que existen legalmente y en los cuales el público o terceras personas están interesados, cuando el cumplimiento de tales actos oficiales es para beneficio del público o de terceras personas, y no para su beneficio personal”. Fernández v. Corte, 71 DPR 161, 181 (1950). Asimismo, hemos indicado que “[l]a necesidad de esta doctrina es manifiesta: sería irrazonable exigirle al público que investigue de antemano el título de los funcionarios con quienes se propone tratar, con el fin de averiguar si se puede confiar o no en la autoridad que asumen”. Íd.
[9] En esa línea, por ejemplo, el Juez Asociado señor Negrón García emitió una Opinión disidente en la cual expresó que:
[m]ediante esa avenida decisoria, inexplicablemente la mayoría ignor[ó] y revoc[ó] toda la doctrina sobre la cláusula de continuidad establecida desde González v. Corte, 62 D.P.R. 161 (1943); Acosta v. Corte, 63 D.P.R. 651 (1944); Fernández v. Corte, 71 D.P.R. 161 (1950); López v. Tribunal Superior, 79 D.P.R. 20 (1956); J.R.T. v. Milares Realty, Inc., 90 D.P.R. 844 (1964), hasta Betancourt v. Gobernador, 119 D.P.R. 435 (1987). Véase Nogueras II, supra, págs. 680-681. (Opinión disidente del Juez Asociado señor Negrón García).
Según señaló el Juez Asociado señor Negrón García, “el único fundamento en que se fund[ó] la mayoría para la nueva visión sobre la cláusula de continuidad [fue] el ‘poder compartido’ entre el Ejecutivo y el Senado, expuesto en Hernández Agosto v. López Nieves, supra”. Nogueras II, supra, págs. 686. (Opinión disidente del Juez Asociado señor Negrón García). Por consiguiente, según esbozó, “igualar los efectos de la cláusula de continuidad judicial a la situación distinta de interinato sobrepasa[ba] [toda] imaginación”. Íd.
[10] En lo pertinente, el profesor José Julián Álvarez González comentó lo siguiente:
Mediante la decisión en Nogueras II el Tribunal Supremo prohibió a la Asamblea Legislativa cambiar de opinión, liquidó todas las cláusulas de continuidad indefinida existentes para todo cargo público que requiera confirmación senatorial, legisló una cláusula de continuidad de término variable, en ocasiones menor que el que dispuso la Ley 17, y congeló su dictamen en la Constitución. El poder real del Gobernador en el proceso de nombramientos es hoy mucho mayor que el del Senado. Y eso no se debe a consideraciones de realpolitik, como fue el caso en la era de Muñoz Marín, ni a un error legislativo corregible, como ocurrió con la Ley 17. El desbalance entre los poderes políticos, favorable al Gobernador, es parte del designio Constitucional. O al menos eso cree el Tribunal Supremo. (Subrayado y negrillas suplidos). J.J. Álvarez González, Derecho constitucional, 61 Rev. Jur. UPR 637, 719 (1992).
[11] El término ipse dixit se refiere a “[s]omething asserted but not proved”. B.A. Garner, Black’s Law Dictionary, 9na ed., St. Paul, Minn., West Pub. Co., 2009, pág. 905. Esta frase en latín se traduce al inglés como “he himself said it”. Íd.
[12] A dicha solicitud proveemos No Ha Lugar.
[13] En el presente caso no existe controversia acerca de que los funcionarios que ocupan los cargos de Presidente y Presidenta Alterna de la CEE fueron nombrados en conformidad con el proceso establecido en el Código Electoral de 2020. Tampoco existe controversia acerca de que el término establecido para los cargos mencionados venció el 30 de junio de 2021, esto es, al cierre de la primera Sesión Ordinaria de la Asamblea Legislativa. Finalmente, no está en controversia que los referidos cargos están sujetos a una cláusula de continuidad indefinida.
[14] Tomamos conocimiento judicial de los diversos sucesos ocurridos recientemente que harán necesario la celebración de, por lo menos, una elección especial para el puesto de Alcalde del Municipio de Guaynabo.
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