2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023

2023 DTS 017 AMADEO OCASIO V. PIERLUISI URRUTIA, GOBERNADOR, 2023TSPR017

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Lourdes Amadeo Ocasio; Miguel Marrero, ambos por sí

y en representación de sus hijos A.M.A, M.M.A. y otros

Recurridos

v.

Pedro Pierluisi Urrutia en su capacidad como Gobernador del Gobierno de Puerto Rico;

Departamento de Salud, por conducto de su Secretario, Dr. Carlos Mellado López

Peticionarios

Certiorari

2023 TSPR 17

211 DPR ___, (2023)

211 D.P.R. ___, (2023)

2023 DTS 17, (2123)

Número del Caso:  AC-2022-0070

Fecha:  16 de febrero de 2023

Véase Sentencia del Tribunal

Opinión de Conformidad emitida por la Jueza Asociada señora Pabón Charneco a la cual se une el Juez Asociado señor Rivera García.

En San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2023.

            En esta ocasión, nos enfrentamos a una controversia novel, relacionada al alcance de las facultades del Primer Ejecutivo para promulgar Órdenes Ejecutivas ante una emergencia sanitaria sin precedente: la pandemia del COVID-19. De este modo, estoy conforme con la Sentencia que hoy se certifica específicamente porque la controversia ante la consideración este Tribunal se ha tornado académica y por tal razón no es justiciable. En cuanto a la única controversia que entendemos se encuentra viva, respecto al mandato de vacunación impuesto a los estudiantes de 16 años o más, concluimos que la misma se sostiene fundamentado en la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, infra.  

Asimismo, discrepo de lo expresado por algunos compañeros de este Tribunal respecto a declarar que la emergencia por COVID-19 ha disminuido o cesado. Adjudicar este asunto laceraría la doctrina de separación de poderes, la cual estamos llamados a proteger. Tampoco coincido con el mecanismo   propuesto por algunos compañeros y que le sugiere al Poder Ejecutivo cómo debe atender en adelante alguna crisis de salud provocada por esta pandemia. De esta forma se pretende que seamos nosotros, el Poder Judicial, quienes le indiquemos al Poder Ejecutivo y Legislativo cómo trabajar. Cuando, por el contrario, nuestro trabajo se debe limitar a analizar si una rama de gobierno ha usurpado los poderes de otra y no en dictar política pública.

Hoy correctamente este Tribunal se circunscribe a revocar al foro apelativo intermedio sin realizar un análisis en los méritos de una controversia ficticia, ejerciendo con prudencia sus poderes y velando por un ejercicio sano y correcto de la separación de poderes. De esta forma, evitamos actuar desacertadamente convirtiéndonos en un foro que emite opiniones consultivas.

Por los hechos del presente caso encontrarse expuestos correctamente en la Opinión de Conformidad del Juez Asociado señor Martínez Torres, procedo adoptar los mismos y a discutir brevemente los hechos procesales de mayor relevancia, el derecho aplicable y mi postura al respecto.

I.

Los recurridos en el caso de autos presentaron una demanda ante el Tribunal de Primera Instancia con el propósito de impugnar la constitucionalidad de ciertas Órdenes Administrativas emitidas por el Secretario de Salud de Puerto Rico en repuesta a la pandemia del COVID-19 que enfrentaba Puerto Rico y el mundo entero. Específicamente, se solicitó al foro primario que dejara sin efecto los poderes otorgados al Secretario de Salud mediante la Orden Ejecutiva 2021-054 para establecer las “guías, directrices, protocolos y recomendaciones para atender – de forma particularizada por cada servicio, negocio, actividad o área, según sea necesario conforme al riesgo de contagio – la emergencia del COVID-19”.[1]

También solicitaron se le ordenara al Secretario de Salud cesar y desistir de continuar con la implantación de las Órdenes Administrativas 2021-508 y 2021-509 que requerían la vacunación compulsoria contra el COVID-19 para estudiantes mayores de doce (12) años en las escuelas públicas y privadas y las universidades de Puerto Rico y sus empleados, así como el uso de mascarillas en ciertas circunstancias.[2] En adición a esto, solicitaron se le concediera una compensación en daños y que se ordenara a la Asamblea Legislativa a atender los asuntos relacionados a la emergencia del COVID-19 que pudiera tener efectos sobre los derechos de los ciudadanos.

Respecto a la vacunación compulsoria de los estudiantes de doce (12) años en adelante, el Secretario de Salud expresó en la Orden Administrativa Núm. 2021-509 que este requisito desempeñaba un papel imprescindible en el control de la pandemia y que permitía proveer un ambiente más seguro en el entorno educativo. A manera de excepción, y de conformidad con la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, conocida como Ley de las Inmunizaciones Compulsorias a los Niños Pre-escolares y Estudiantes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, quedaron exentos de la vacunación contra el COVID-19, los estudiantes cuyos sistemas inmunes estuvieran comprometidos, fueran alérgicos a las vacunas, u otras contradicciones médicas a la vacuna. Además, quedaron igualmente exentos los estudiantes que por motivos de creencias religiosas no pudieran ser vacunados.

La vacunación compulsoria se extendió, de igual forma, al personal docente y no docente de las escuelas, centros educativos y universidades públicas y privadas. No obstante, aplicaron las mismas excepciones sobre motivos religiosos y motivos de salud establecidos en la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, supra.

Ahora bien, el 7 de marzo de 2022, el Gobernador de Puerto Rico firmó la Orden Ejecutiva Núm. OE-2022-019 donde eliminó el mandato de vacunación contra el COVID-19.[3] Sin embargo, el Secretario de Salud continuaría haciendo las determinaciones necesarias relacionadas a los certificados de salud y la vacunación de los estudiantes.

La OE-2021-019 dio paso a la aprobación de la Orden Administrativa Núm. 2022-533 del Departamento de Salud. En ella, el Secretario de Salud de Puerto Rico eliminó el mandato de utilización de mascarillas en áreas exteriores e interiores.[4] En cuanto a la vacunación compulsoria, mandato eliminado por el Gobernador en la Orden Ejecutiva antes mencionada, dispuso que los estudiantes menores de edad estarían sujetos a la vacunación obligatoria, de conformidad con la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, supra, incluyendo la vacuna contra el COVID-19 en la lista de enfermedades que requieren inmunización. No obstante, están exentos de esta vacunación los estudiantes de cinco (5) a quince (15) años y los estudiantes que tengan una excepción médica o religiosa.

II.       

De forma exhaustiva este Tribunal ha expresado y reafirmado que podemos evaluar únicamente aquellos casos que son justiciables. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 931 (2011); U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, 180 DPR 253, 279-280 (2010); Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 420 (1994). Incluso, es este uno de los primeros temas discutidos en las Escuelas de Derecho, por lo que es de vasto conocimiento para toda la comunidad de profesionales legales.

Los tribunales solo estamos llamados a intervenir en controversias reales y vivas, en las cuales las partes que posean un interés puedan obtener un remedio conforme a derecho. E.L.A. v. Aguayo, 80 DPR 552, 584 (1958). “En vista de que la justiciabilidad es una doctrina autoimpuesta, los propios tribunales deben preguntarse y evaluar si es o no apropiado entender en un determinado caso, mediante un análisis que les permite ejercer su discreción en cuanto al límite de su poder constitucional”. Smyth, Puig v. Oriental Bank, 170 DPR 73, 76 (2007).

            Para tal análisis, existen cinco (5) elementos a evaluar que no permiten que una controversia sea justiciable: (1) cuando se trata de resolver una cuestión política; (2) cuando una de las partes no tiene legitimación activa; (3) cuando hechos posteriores al inicio del pleito lo convierten en académico; (4) las partes buscan obtener una opinión consultiva, o (5) se promueve un pleito que no está maduro. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 932.

            Específicamente, la doctrina de academicidad busca evitar el uso innecesario de los recursos judiciales, “asegurar que haya la adversidad suficiente para que las controversias se presenten y defiendan competente y vigorosamente” e impedir que se dicten precedentes que resulten superfluos. Íd; U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra, pág. 280. Así pues, una controversia puede convertirse en académica cuando los cambios fácticos o judiciales acaecidos durante el trámite judicial tornan en ficticia su solución, lo que resultaría en una opinión consultiva. San Gerónimo Caribe Project v. A.R.Pe., 174 DPR 640, 652-653 (2008).

            Sin embargo, esto no implica que toda controversia que se torna académica está impedida de ser resuelta. Nuestro marco judicial nos presenta ciertas excepciones que nos permiten la consideración de un caso que, de otro modo, resultaría académico. Así pues, los tribunales podrán considerar controversias que se han tornado académicas si cumple con cualquiera de estas excepciones: (1) una cuestión recurrente o susceptible de volver a ocurrir; (2) cuando el demandado ha modificado la situación de hechos, pero el cambio no aparenta ser permanente, y (3) cuando aspectos de la controversia se tornan académicos, pero subsisten consecuencias colaterales que tiene vigencia y actualidad. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 933. Sin embargo, los tribunales deberán utilizar estas excepciones con gran mesura, puesto que no se pueden obviar los límites constitucionales que inspiran la doctrina de academicidad. Moreno v. Pres. U.P.R. II, 178 DPR 969, 974 (2010).

En el caso de autos, luego de evaluar los petitorios de la parte recurrida, soy de la postura que las controversias se han tornado académicas. Más aún, estoy convencida que el presente caso es un clásico ejemplo a estudiar sobre las instancias en las que una controversia se torna académica por hechos que ocurrieron posteriormente al haber comenzado el pleito. De este modo, como disponen los elementos de justiciabilidad, estamos impedidos de entender en el presente caso.

Contrario a lo dispuesto por algunos compañeros de este Tribunal que concluyen que las Órdenes Ejecutivas y Administrativas que motivaron el presente litigio aún continúan vigentes, somos de la postura que las mismas no mantienen vigencia por las razones que discutiremos a continuación. Como ya discutimos, la Orden Ejecutiva (OE-2021-054) y las Órdenes Administrativas (OA-2021-508 y OA-2021-509) impugnadas en la Demanda ordenaban el uso de mascarillas y la vacunación compulsoria para los estudiantes mayores de doce (12) años como requisito de admisión a las escuelas y universidades públicas y privadas. Este requisito de igual forma se extendía al personal docente y no docente de las escuelas, centros educativos y universidades, públicas y privadas.

            No obstante, debemos puntualizar, que los reclamos de los recurridos ya se han tornado académicos conforme a lo dispuesto en la OE-2021-019 (la cual eliminó el mandato de vacunación) y las Órdenes Administrativa Núm. 2022-533 y Núm. 2022-548 (las cuales eliminaron el uso de mascarillas e incluyó algunas excepciones a la vacunación de estudiantes menores de edad). De este modo, aunque la parte recurrida argumente que la controversia sobre la vacunación compulsoria para los estudiantes de 16 años o más sigue viva y el litigio no se ha tornado académico, este mandato de vacunación viene cobijado por las disposiciones de la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, supra, y no por el supuesto del manejo de una emergencia.

Particularmente, el Artículo 10 de la referida Ley, establece que el Secretario de Salud vendrá obligado a publicar anualmente, tres (3) meses antes del comienzo de cada curso escolar las enfermedades contra las cuales los estudiantes deben ser inmunizados. 24 LPRA sec. 182i. A tenor con las facultades que le confiere la ley, el Secretario de Salud incluyó el COVID-19 entre la lista de enfermedades que requieren inmunización. Así pues, el Secretario de Salud hace uso de los poderes válidamente delegados en él por la Asamblea Legislativa para determinar cuáles serán los requisitos de vacunaciones requeridos para los estudiantes. Siendo este mandato de vacunación a estudiantes de 16 años o más el único asunto en controversia que se encuentra vivo y por encontrarse el mismo fundamentado y cobijado por las disposiciones de la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, supra, no nos queda otro asunto ante nuestra consideración por resolver.

            Todo lo antes discutido me conduce a concluir que los asuntos que en alguna instancia estuvieron en controversia y abrieron paso a la litigación de este caso, hoy son un asunto completamente académico. Como Tribunal Supremo, es nuestro deber velar por la justiciabilidad de los casos ante nuestra consideración. Somos nosotros quienes debemos dar el ejemplo a los foros inferiores y a la clase togada que los tribunales siempre actuarán con prudencia y nos limitaremos a intervenir solo en controversias genuinas, vivas, que tengan efecto sobre las relaciones jurídicas entre las partes. Lozada Sánchez et al. v. JCA, 184 DPR 898 (2012); Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra; Noriega v. Hernández Colón, supra.

            No podemos cegarnos y actuar desacertadamente, ignorando nuestra jurisprudencia y precedentes, para expresarnos sobre una cuestión que en estos momentos no nos corresponde. Sabido es y ha sido hartamente discutido por este Tribunal que la propia doctrina de academicidad nos ofrece excepciones para que, en los casos que así lo ameriten, podamos intervenir conforme a derecho. Empero a esto, el caso ante nuestra atención no trata sobre una controversia recurrente que tienda a evadir revisión judicial. De igual forma, no ha sido modificada sin visos de permanencia. Además, tampoco subsisten consecuencias colaterales que tengan vigencia y actualidad. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 933; U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra; Moreno v. Pres. U.P.R. II, supra. En fin, no cumple con ninguna de las excepciones a la doctrina de academicidad.

Aún bajo el raciocinio de que la declaración de emergencia por el COVID-19 subsista y el Gobernador de Puerto Rico continúe promulgando directrices mediante Órdenes Ejecutivas, no es correcto determinar que este tipo de controversia evadirá revisión judicial en el futuro. El así hacerlo es una simple especulación de nuestra parte. Recordemos que los foros judiciales están facultados para atender reclamos referentes a medidas como las que hoy están en controversia. Más aún, el propio trámite judicial del caso de autos demuestra que los reclamos de ambas partes fueron atendidos en su momento conforme a derecho. Por lo que no es correcto, apuntalar que, en el futuro, de surgir una controversia similar a la presente, no se proveerá un remedio judicial a tiempo. Así pues, ¿por qué empeñarse en intervenir en un asunto que no lo amerita?

III.

La Constitución de Puerto Rico consagra expresamente el principio de separación de poder entre las ramas constitucionales de gobierno. Art. 1, Sec. 2, Const. PR, LPRA, Tomo 1. La doctrina de separación de poderes “aspira a establecer las responsabilidades y enmarcar el ámbito de acción de las ramas constitucionales de gobierno”. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 802 (2014). Esto pues, con el propósito de asegurar que ninguna de las tres ramas de gobierno domine o interfiera indebidamente con la otra. Dalmau Santiago v. Oronoz Rodríguez, 208 DPR 115, 135 (2021). Sin embargo, esta doctrina no pretende delimitar de forma absoluta el poder que le corresponde a cada rama de gobierno. Íd. A contrario sensu, se trata en sí de un sistema de pesos y contrapesos que evita que las actuaciones de una rama de gobierno causen detrimento en otro. Íd. Díaz Carrasquillo v. García Pailla, 191 DPR 97, 110 (2014).

Por tal razón, al toparnos con una controversia que requiere un pronunciamiento sobre la aplicabilidad de la doctrina de separación de poderes, debemos de forma obligatoria analizar, en el contexto histórico, si el poder que ha sido delegado “tiende a desembocar en una concentración de poder indebida en una de las ramas”. Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 405, 426 (1990). Para este análisis se requiere que examinemos: (1) si la función específica ha sido expresamente asignada por la Constitución de Puerto Rico a la rama gubernamental que trata de ejercerla, o (2) si su ejecución por tal rama es un incidente necesario para otras funciones que le fueron conferidas. Misión Ind. P.R. v. J.P, 146 DPR 64, 91 (1998).

Como he dispuesto en el pasado, la utilización de la doctrina de separación de poderes no es un ejercicio fácil pues, en ocasiones, conlleva a un cierto grado de tensión entre las ramas de gobierno. Alvarado Pacheco y otros v. ELA, 188 DPR 594, 628 (2013) (voto particular de conformidad emitido por la Jueza Asociada señora Pabón Charneco). No obstante, se presume existen funcionarios y ciudadanos valientes dispuestos a defender los poderes de las Ramas que le fueron encomendadas. Íd. Consecuentemente, este Tribunal no ha vacilado en el pasado en mantener un equilibrio constitucional cuando una rama irrumpe en las facultades intrínsecas de otra. Íd.

Como Tribunal de última instancia, es nuestra obligación y responsabilidad velar por el sagrado principio de la separación de poderes. AAR, Ex Parte, 187 DPR 835 (2013). Por esta razón, no debemos nunca tomar a la ligera o de forma liviana la mera apariencia de una violación a este principio. Así pues, nos corresponde utilizar nuestro nivel de juicio contundente y ecuánimemente. Esto, incluso, ante la posible transgresión de esta doctrina por nuestra parte, en el ejercicio de proteger a otra rama de gobierno.

IV.

            Ahora bien, es menester dejar claro que en el pasado esta Curia ha reconocido el uso de las Órdenes Ejecutivas como una actuación consustancial a las facultades delegadas por la Constitución de Puerto Rico al Poder Ejecutivo. Hernández, Romero v. Pol. de P.R., 177 DPR 121, 138 (2009). En este sentido, estoy de acuerdo con los dispuesto por algunos compañeros de este Tribunal que correspondía validar las Órdenes Ejecutivas promulgadas por el Gobernador de Puerto Rico referente a la emergencia por el COVID-19. Esto pues, las Órdenes Ejecutivas “solo tienen fuerza de ley cuando descansan en una autoridad conferida por la Constitución o las leyes”. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1029. Enfocado en las circunstancias donde el Gobernador de Puerto Rico emite Órdenes Ejecutivas de conformidad a los poderes delegados por la Asamblea Legislativa, el caso de autos es un vivo ejemplo de estas instancias.

            Primeramente, la Ley Núm. 157 de 10 de mayo de 1938, conocida como Ley sobre la declaración de epidemias, le delegó al Gobernador de Puerto Rico la facultad para actuar ante emergencias provocadas por epidemias. 24 LPRA sec. 354. En adición, dispuso que el Secretario de Salud estaría a cargo de la declaración de la epidemia. Íd.

No obstante, quizás el estatuto de mayor importancia y que mejor habilita al Primer Ejecutivo a manejar una emergencia o desastre en Puerto Rico es la Ley Núm. 20-2017, conocida como Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico. 25 LPRA sec. 3501. Mediante este estatuto la Asamblea Legislativa delegó en la figura del Gobernador poderes extraordinarios para responder a emergencias o desastres. Esta medida definió la palabra “emergencia” como “cualquier situación o circunstancia para la cual sean necesarios los esfuerzos estatales y municipales encaminados a salvar vidas y proteger propiedades, la salud y seguridad pública o para minimizar o evitar el riesgo de que ocurra un desastre en cualquier parte de Puerto Rico”. 25 LPRA sec. 3643 (e). De forma complementaria, facultó al Gobernador de Puerto Rico a dictar, enmendar o revocar aquellos reglamentos, y emitir, enmendar y rescindir aquellas órdenes que estime convenientes para regir durante el estado de emergencia. 25 LPRA 3650 (b).

            Cónsono con los poderes extraordinarios que le fueron delegados por la Asamblea Legislativa, el Gobernador de Puerto Rico ha emitido Órdenes Ejecutivas para controlar la propagación del COVID-19 en protección de los ciudadanos. La clara intención de la Asamblea Legislativa al delegar estos poderes fue facultar al Poder Ejecutivo a responder con prontitud y utilizando los mejores recursos a su disposición.

            Ahora bien, esto de ninguna manera significa que la Asamblea Legislativa está impedida de utilizar sus poderes legislativos para atender los asuntos relacionados con la pandemia del COVID-19. De ninguna de las Órdenes Ejecutivas o Administrativas surge que el Poder Ejecutivo le haya impedido al Poder Legislativo ejercer su facultad de promulgar leyes con el fin de atender la emergencia provocada por el COVID-19. Por el contrario, resulta forzoso concluir que la Asamblea Legislativa avaló las actuaciones del Primer Ejecutivo.[5] Así pues, el Gobernador de Puerto Rico ha actuado dentro de las facultades que la Asamblea Legislativa le otorgó mediante ley y no en una usurpación de poderes que pudiera lacerar la separación de poderes entre las ramas de gobierno. Al analizar si una rama de gobierno ha usurpado los poderes de otra, debemos tomar en consideración si existe un dominio de una rama sobre otra, si las acciones de una rama resultan en el detrimento de la otra o si nos encontramos antes una concentración de poder indebida. Las actuaciones del Gobernador de Puerto Rico para manejar la pandemia del COVID-19, dentro de la histeria y el desconocimiento, nos resultan cónsonas con el intento de velar por el mejor bienestar de la ciudadanía.

            Por otra parte, lo expresado por algunos compañeros de este Tribunal al determinar que la emergencia del COVID-19 ha disminuido o cesado me parece no tan solo irrazonable e irresponsable sino una lesión a la doctrina de separación de poderes. Como bien dispuso el Gobernador mediante sus Órdenes Ejecutivas, es el Secretario de Salud de Puerto Rico quien mejor está facultado para concluir si la pandemia está controlada o extinguida, y que hasta tanto esta declaración no ocurra el estado de emergencia se mantendrá vigente. Así pues, ¿qué conocimiento de salud o seguridad ostentamos nosotros como Tribunal Supremo para realizar una determinación como esta? Es mi parecer que al sugerir esta actuación somos nosotros los que usurpamos los poderes que no nos fueron delegados. Más aún, cuando se pretende declarar que la emergencia ha disminuido o culminado mediante un caso que su controversia se ha tornado académica.

            Basta con observar en las calles, centros comerciales, supermercados, escuelas, universidades y otros lugares públicos como la población aún toma medidas protectoras, practican el distanciamiento social, utilizan las mascarillas, entre otras cosas. Para muchos la pandemia aún es un asunto delicado, de preocupación que no ha terminado. De un simple vistazo al Informe del Departamento de Salud de Puerto Rico podemos apreciar que aún nos enfrentamos a niveles de transmisión elevados. No pretendemos pasar por alto el avance y la mejoría que ha tenido Puerto Rico y el resto del mundo en el manejo de la pandemia. No obstante, nos parece una transgresión a la doctrina de separación de poderes el pretender determinar de manera simplista en una Opinión que esta emergencia ha disminuido o concluido, más aún cuando la entidad que fue designada para tomar esta decisión presentó evidencia que demuestra lo contrario.

            De igual forma, difiero de lo sugerido por algunos compañeros de este Tribunal que pretenden impartirle instrucciones al Poder Ejecutivo de cómo atender prospectivamente los asuntos referentes a la emergencia del COVID-19. El Gobernador de Puerto Rico cuenta con un equipo de trabajo experto en el tema, el Departamento de Salud, que le brindará los consejos necesarios para atender la emergencia, como lo ha hecho hasta este momento. No obstante, como mencioné anteriormente, la Asamblea Legislativa no está impedida de ejercer sus poderes y legislar sobre el asunto. Por el contrario, ambas ramas de gobierno pueden estar trabajando conjuntamente para atender la emergencia del COVID-19. No le corresponde al Poder Judicial obligar a las ramas de gobierno a trabajar colectivamente.

V.

            De este modo, estoy conforme con el proceder de este Tribunal de revocar el dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones por considerar que las controversias ante nuestra consideración se han tornado académica.

Mildred G. Pabón Charneco

Jueza Asociada