2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023

 2023 DTS 149 ST. JAMES SECURITY V. A.E.E.; O’NEIL SECURITY, 2023TSPR149

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

St. James Security Services, LLC

Recurrida

v.

Autoridad de Energía Eléctrica; O’Neil Security Systems

Peticionarios

 

Certiorari

2023 TSPR 149

213 DPR ___, (2023)

213 D.P.R. ___, (2023)

2023 DTS 149, (2023)

Número del Caso:  CC-2022-0796

Fecha:  22 de diciembre de 2023

 

-Véase Opinión del Tribunal

 

Opinión disidente emitida por la Jueza Asociada señora Pabón Charneco a la cual se une el Juez Asociado señor Rivera García.

 

En San Juan, Puerto Rico, a 22 de diciembre de 2023.  

La Opinión que hoy se emite falla en disponer adecuadamente de la controversia ante nuestra consideración. La mera posesión de una tarjeta de identificación (cuya expedición tan solo requiere aprobar un background check), saber hablar y escribir español e inglés y completar ciertos adiestramientos relacionados a las funciones ejercidas ordinariamente por un guardia de seguridad, no son cualificaciones suficientes para convertir los servicios solicitados por la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE o peticionaria) en “servicios profesionales” para efectos de la Ley Núm. 73-2019, según enmendada, conocida como Ley de la Administración de Servicios Generales para la Centralización de las Compras del Gobierno de Puerto Rico de 2019, 3 LPRA sec. 9831.

Por lo cual, en este caso resulta forzoso concluir que la Ley Núm. 73-2019, supra, es de aplicación al proceso de adquisición celebrado por la AEE. En consecuencia, debimos establecer que la corporación pública tenía el deber de advertir a los licitadores de los remedios de revisión que tenían disponibles al amparo de este estatuto, y no tan solo aquellos dispuestos en la Ley Núm. 38-2017, según enmendada, conocida como Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 LPRA sec. 9601 et seq.[1]

No obstante, habiéndose arribado a una conclusión diametralmente distinta en la Opinión emitida, procedo a disentir.

I

El 9 de noviembre de 2021, la AEE publicó el Request for Proposal Núm. 00003252 (RFP), con el fin de recibir propuestas de servicios de vigilancia y seguridad para las Centrales de Palo Seco, Cambalache y San Juan, ubicadas en la Región Norte de Puerto Rico. Luego de varios trámites, el 1 de diciembre de 2021, la corporación pública llevó a cabo el acto de apertura, al cual comparecieron St. James Security Services, Inc. (St. James Security o recurrida), Bridge Security Services, Inc. (Bridge Security), entre otras entidades.

El 8 de diciembre de 2021, el Comité Técnico Evaluador de la AEE emitió un Informe [de] Evaluación Técnica [de los] Servicios de Vigilancia y Protección [para la] Región Norte – Subasta 00003252 recomendado adjudicar el RFP a St. James Security. No obstante, el 15 de diciembre de 2021 el Comité de Subastas de la AEE adjudicó la buena pro a la compañía Bridge Security, por ser la postora más baja entre los competidores.

En la notificación cursada a los licitadores, el Comité de Subastas de la AEE informó que estos podían solicitar revisión del dictamen conforme a los procesos dispuestos por la Ley Núm. 38-2017, supra, y el Reglamento de Subastas de la Autoridad de Energía Eléctrica, Reglamento Núm. 8518 de 10 de septiembre de 2014. En particular, expresó que:

Cualquier parte adversamente afectada por la presente decisión final podrá presentar una Moción de Reconsideración luego de cumplir con las disposiciones del Capítulo IV, Artículo C del Reglamento de Subastas de la Autoridad de Energía Eléctrica y las disposiciones aplicables de la Ley 38-2017 (conocida como Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico), incluyendo, pero no limitado a la Sección 3.19 de la Ley 38-2017. La moción de reconsideración debe ser presentada dentro del término de veinte (20) días calendario contados a partir del depósito en el correo federal o correo electrónico de la notificación de adjudicación de la subasta.  La moción de reconsideración debe presentarse en la Secretaría de Procedimientos Adjudicativos, 8vo piso, Edificio NEOS, parada 16 ^1/2, Santurce, Puerto Rico o enviarse al PO Box 363928, San Juan, PR 00936-3928. Las razones de la reconsideración deberán estar claramente establecidas y también deberán contener una certificación de haberse enviado copia de la moción de reconsideración a los demás licitadores comparecientes en la subasta.

 

La Autoridad de Energía Eléctrica considerará la Moción de Reconsideración dentro de los treinta (30) días de haberse presentado y podrá extender dicho término una sola vez, por un término adicional de quince (15) días calendario. Si se tomare alguna determinación en su moción de reconsideración, el término para solicitar revisión judicial empezará a contarse desde la fecha en que se depositó en el correo federal copia de la notificación de la decisión de la Autoridad de Energía Eléctrica resolviendo la moción de reconsideración. Si la Autoridad de Energía Eléctrica no toma alguna acción en relación con la Moción de Reconsideración dentro del término correspondiente según mencionado en la Ley 38-2017, se entenderá que ésta ha sido rechazada de plano y a partir de esa fecha comenzará a correr el tiempo para la revisión judicial.

 

La parte adversamente afectada con relación a su reconsideración por una orden o resolución final de la Autoridad, podrá presentar una solicitud de revisión judicial a tenor con la sección 4.2 de la Ley 38-2017 ante el Tribunal de Apelaciones dentro del término de veinte (20) días, contados a partir del archivo en autos de la copia de la notificación de la determinación final de la Autoridad o dentro del término aplicable de veinte (20) días calendario de haber transcurrido el plazo dispuesto en la Sección 3.19 de la Ley 38-2017. La mera presentación de una solicitud de revisión al amparo de la Sección 4.2 de la Ley 38-2017 no tendrá el efecto de paralizar la adjudicación de la subasta impugnada. (Énfasis suplido).[2]

 

Inconforme, el 23 de diciembre de 2021, St. James Security presentó una Solicitud de Reconsideración ante la Secretaría de Procedimientos Adjudicativos de la AEE. Además, el 4 de enero de 2022, la recurrida presentó una Solicitud de Revisión ante la Junta Revisora de Subastas de la Administración de Servicios Generales reclamando que la notificación de adjudicación cursada por el Comité de Subastas de la AEE era defectuosa por no advertirle de los remedios de revisión que tenía disponible al amparo de la Ley Núm. 73-2019, supra.

Posteriormente, el 23 de febrero de 2022, St. James Security presentó un Recurso de Revisión de Decisión Administrativa ante el Tribunal de Apelaciones. En su escrito, reiteró los argumentos planteados ante la Junta Revisora de la Administración de Servicios Generales. Por su parte, la AEE compareció ante el foro apelativo intermedio mediante una Solicitud de Desestimación, alegando que St. James Security había presentado su recurso fuera del término dispuesto en la Ley Núm. 38-2017, supra.

Así las cosas, y luego de evaluar los alegatos instados por las partes, el 21 de julio de 2022 el Tribunal de Apelaciones notificó una Sentencia mediante la cual desestimó el recurso instado por St. James Security por entender que el mismo era prematuro. En su dictamen, el foro apelativo intermedio razonó que:

[L]a notificación de la adjudicación de la subasta, adolece de defectos en su contenido, que requieren corrección y enmiendas ulteriores por parte de AEE. En particular hay que incluir en la notificación de la adjudicación de la Subasta, las disposiciones requeridas por la Ley Núm. 73-2019, según enmendada, supra, lo que no se hizo en la notificación de la adjudicación ante nuestra consideración. Ello, con el objetivo de garantizar el debido proceso de ley y una adecuada notificación a las partes.

 

En fin, toda vez que, en efecto, la aludida Notificación adolece de las deficiencias de notificación antes señaladas, es forzoso concluir que los términos para acudir ante este foro revisor a solicitar su revisión no han comenzado a transcurrir. Por consiguiente, el recurso de revisión judicial de epígrafe resultó prematuro.[3] (Énfasis suplido).

 

            Luego de solicitar infructuosamente al Tribunal de Apelaciones que reconsiderara su dictamen, la peticionaria acude ante nos mediante recurso de Certiorari y expone los señalamientos de error siguientes:

1.          ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL DETERMINAR QUE A LA AUTORIDAD LE APLICA LA LEY NÚM. 73 - 2019, A PESAR DE SER UNA ENTIDAD EXENTA.

 

2.          ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL CONCLUIR QUE LA NOTIFICACIÓN DE ADJUDICACIÓN DE LA SUBASTA TIENE DEFICIENCIAS EN SU CONTENIDO PORQUE HAY QUE INCLUIR LAS DISPOSICIONES REQUERIDAS EN LA LEY NÚM. 73 - 2019, A PESAR DE LA AUTORIDAD SER UNA ENTIDAD EXENTA.

 

3.          ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL NO CONSIDERAR EL PLANTEAMIENTO DE FALTA DE JURISDICCIÓN POR HABERSE PRESENTADO EL RECURSO DE REVISIÓN JUDICIAL FUERA DEL TÉRMINO DISPUESTO EN LEY.

 

            Por su parte, el 26 de mayo de 2023, St. James Security presentó un Alegato en oposición al recurso de autos. En este, sostuvo que la notificación cursada por el Comité de Subastas de la AEE era defectuosa, al no incluir las advertencias de los procesos de revisión disponibles ante la Junta Revisora de Subastas de la Administración de Servicios Generales. Considero que le asiste la razón. Veamos.

II

A.

El Art. II, Sec. 7, de la Constitución de Puerto Rico dispone que: “ninguna persona será privada de su libertad o propiedad sin [un] debido proceso de ley […]”. Art. II, Sec. 7, Const. PR, LPRA, Tomo 1. Las Enmiendas Quinta y Decimocuarta de la Constitución Federal consagran el mismo derecho. Enmda. V & XIV, Const. EE.UU., LPRA, Tomo I. Debido a ello, y en vista que las agencias administrativas ejercen funciones adjudicativas que interfieren con los intereses de libertad y propiedad de los individuos, las garantías del debido proceso de ley son aplicables a sus procesos. PVH Motor v. ASG, 209 DPR 122, 130-131 (2022); Báez Díaz v. ELA, 179 DPR 605, 623 (2010).

En su concepción abarcadora y procesal, el debido proceso de ley requiere que las personas tengan derecho a un proceso justo y con todas las garantías de ley aplicables. Aut. Puertos v. HEO, 186 DPR 417, 428 (2012), citando a Marrero Caratini v. Rodríguez Rodríguez, 138 DPR 215, 220 (1995). En ese sentido, exige que, como mínimo, en todo proceso adjudicativo se observen las salvaguardas siguientes: (1) notificación adecuada del proceso; (2) un juez imparcial; (3) oportunidad de ser oído; (4) derecho a contrainterrogar testigos y examinar la evidencia presentada en su contra; (5) tener asistencia de abogado, y (6) que la decisión se base en el expediente. PVH Motor v. ASG, supra, pág. 131; Vázquez González v. Mun. San Juan, 178 DPR 636, 643 (2010). De igual forma, la Ley Núm. 38-2017, supra, asegura garantías procesales similares.[4]

Con respecto al requisito de notificación, hemos dispuesto que este no constituye una mera formalidad. Ello pues, una notificación inadecuada puede provocar consecuencias adversas a la sana administración de la justicia. Picorelli López v. Depto. de Hacienda, 179 DPR 720, 736-737 (2010); Olivo v. Srio. de Hacienda, 164 DPR 165, 178 (2005). A contrario sensu, una notificación efectiva brinda a las partes la oportunidad de advenir en conocimiento real de la decisión tomada en su contra y les concede la oportunidad de determinar si ejercen o no los remedios disponibles en ley. Picorelli López v. Depto. de Hacienda, supra, pág. 737.

Al igual que en las determinaciones judiciales y administrativas, la correcta y oportuna notificación de la adjudicación de una subasta es un requisito sine qua non de un sistema cuasi-judicial ordenado y su omisión puede conllevar consecuencias graves. PR Eco Park et al. v. Mun. de Yauco, 202 DPR 525, 538 (2019); IM Winner, Inc. v. Mun. de Guayanilla, 151 DPR 30, 37 (2000). Debido a esto, una notificación defectuosa priva de jurisdicción al foro revisor para entender sobre el asunto impugnado y el recurso que se presente a tales efectos es prematuro. PR Eco Park et al. v. Mun. de Yauco, supra, pág. 538.

 

                                                                     B.                                 

            La Ley Núm. 73-2019, supra, fue aprobada con el fin de centralizar los procesos de compras gubernamentales de bienes, obras y servicios, en aras de lograr mayores ahorros fiscales y transparencia en la gestión gubernamental. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 73-2019, supra; PVH Motor v. ASG, supra, pág. 132. Cónsono con ello, se delegó a la Administración de Servicios Generales la responsabilidad de implementar dicha política pública y de coordinar y dirigir el proceso de adquisición de bienes y servicios y la contratación de servicios del Gobierno de Puerto Rico. Íd.

Las disposiciones de la Ley Núm. 73-2019, supra, aplican a los procesos de compras y subastas de bienes, obras y servicios no profesionales en las Entidades Gubernamentales y Entidades Exentas. Art. 3 de la Ley Núm. 73-2019, supra, 3 LPRA sec. 9831b. Para efectos de este estatuto, una Entidad Exenta es una “Entidad Gubernamental que no viene obligada a realizar sus compras a través de la [ASG] […]”. Art. 4 de la Ley Núm. 73-2019, supra, 3 LPRA sec. 9831c. No obstante, las Entidades Exentas tienen que adoptar los métodos de licitación y compras excepcionales y seguir los procedimientos establecidos por la Ley Núm. 73-2019, supra, al momento de realizar sus compras y subastas de bienes, obras y servicios no profesionales. Íd. La AEE es una de las entidades que la Ley Núm. 73-2019, supra, expresamente incluye dentro de esta clasificación. Íd.

            Por su parte, el Art. 4 de la Ley Núm. 73-2019, supra, define los conceptos de “servicio profesional” y “servicio no profesional”. El mismo dispone al respecto que:

hh) Servicios no profesionales: Aquellos servicios que no son ofrecidos por una persona natural o jurídica con conocimientos o habilidades especializadas a quien se le requiere poseer un título universitario o licencia que lo acredite como profesional especializado.

ii) Servicios profesionales: Aquellos servicios que son ofrecidos por una persona natural o jurídica con conocimientos o habilidades especializadas a quien se le requiere poseer un título universitario o licencia que lo acredite como profesional especializado; o cuya prestación principal consiste en el producto de la labor intelectual, creativa o artística, o en el manejo de destrezas altamente técnicas o especializadas. 3 LPRA sec. 9831c. (Énfasis suplido).

 

Además, en Rivera Matos et al. v. Triple-S et al., 204 DPR 1010, 1022 (2020), al interpretar el concepto de “servicio profesional” en el contexto de una cláusula de exclusión contenida en una póliza de seguros, añadimos que:

en ausencia de una definición del término “servicios profesionales” como parte de una cláusula de exclusión, utilizaremos su acepción legal. En este contexto, puntualizamos que “un servicio profesional conlleva una vocación, llamado, ocupación o empleo que supone, además, algún tipo de conocimiento, labor o destreza especializada”. La conducta profesional se destaca porque demanda el uso de habilidades “predominantemente intelectuales o mentales, no físicas o manuales”. Asimismo, requiere “el uso de discernimiento, según criterios inculcados mediante estudios o a base de algún conocimiento especializado”. Consiguientemente, “quedan excluidas las actividades que envuelven simplemente tareas físicas, manuales o clericales”. “Por último, es importante señalar que la exclusión de servicios profesionales no se limita a profesiones tradicionales tales como abogados, médicos, arquitectos e ingenieros”.  (Citas omitidas) (Énfasis suplido).

 

 

C.

 

            El Capítulo VIII de la Ley Núm. 73-2019, supra, rige todo lo concerniente a los procesos de revisión ante la Junta Revisora de Subastas. En lo pertinente al caso de autos, el Art. 64 establece que:

La parte adversamente afectada por una decisión de la Administración, de la Junta de Subastas y/o de cualquier Junta de Subastas de Entidad Exenta podrá, dentro del término de veinte (20) días a partir del depósito en el correo federal o correo electrónico notificando la adjudicación de la subasta, presentar una solicitud de revisión ante la Junta Revisora de la Administración de Servicios Generales. Presentada la revisión administrativa, la Administración y/o la Junta de Subastas correspondiente elevará a la Junta Revisora copia certificada del expediente del caso, dentro de los tres (3) días naturales siguientes a la radicación del recurso. 3 LPRA sec. 9838a (Énfasis y subrayado suplido).

 

            Además, el Art. 66 de la Ley Núm. 73-2019, supra, añade que:

La Junta Revisora deberá considerar la revisión administrativa, dentro de los treinta (30) días de haberse presentado. La Junta Revisora podrá extender dicho término una sola vez, por un término adicional de quince (15) días calendario.

 

[…]

 

Si se tomare alguna determinación en su consideración, el término para instar el recurso de revisión judicial empezará a contarse desde la fecha en que se depositó en el correo federal o correo electrónico copia de la notificación de la decisión de la Junta Revisora resolviendo la moción.

 

Si la Administración o la Junta Revisora dejare de tomar alguna acción con relación a la solicitud de revisión dentro del término correspondiente, según dispuesto en esta Ley, se entenderá que ésta ha sido rechazada de plano, y a partir de esa fecha comenzará a correr el término para la revisión judicial. 3 LPRA sec. 9838c.

 

Cabe destacar que, en cualquier escenario dispuesto en el inciso anterior, el Tribunal de Apelaciones es el foro con jurisdicción para revisar estas determinaciones administrativas por medio del proceso de revisión judicial contemplado en la Ley Núm. 38-2017, supra. Art. 68 de la Ley Núm. 73-2019, supra, 3 LPRA sec. 9838e.[5]

III

En su escrito ante nos, la AEE alega que el Tribunal de Apelaciones erró al concluir que el recurso de revisión judicial presentado por St. James Security era prematuro por no incluir en la notificación de adjudicación del RFP los términos de revisión administrativa y judicial que dispone la Ley Núm. 73-2019, supra. A su entender, tal advertencia era innecesaria debido a que los servicios de vigilancia y seguridad subastados están, presuntamente, excluidos de las disposiciones de esta ley, por tratarse de “servicios profesionales”. Así pues, considera que el Tribunal de Apelaciones carecía de jurisdicción para atender el recurso de revisión judicial instado por St. James, por haberse incumplido los términos que dispone la Ley Núm. 38-2017, supra, para presentar el mismo.

Por su parte, la Opinión emitida por este Tribunal coincide con dicha postura. Añade que, si bien los servicios provistos por un guardia de seguridad licenciado no son, de ordinario, “servicios profesionales” para efectos de la Ley Núm. 73-2019, supra,[6] las cualificaciones añadidas por la AEE al RFP sí tienen el efecto de incluirlos bajo esta categoría. Discrepo de dicha apreciación.

Un examen del RFP publicado por la AEE refleja que la entidad buscaba contratar servicios de seguridad y vigilancia para ciertas Centrales de Generación reguladas por las disposiciones federales contenidas en el Título 33 del Code of Federal Regulations. Debido a ello, el personal de seguridad a contratarse tenía que satisfacer una variedad de requisitos, incluyendo:

Poseer la Transportation Worker Identification Card (TWIC) vigente previo al comienzo de los servicios.[7]

Aprobar, previo al comienzo de los servicios, la evaluación que realiza el Oficial de Instalación designado.

Conocimiento básico de español e inglés, tanto oral como escrito. La Autoridad se reserva el derecho de hacer pruebas de comunicación oral a los guardias de seguridad pare comprobar el conocimiento de los dos idiomas.

Demostrar eficiencia en la redacción de Informes tanto en español como en inglés. La Autoridad se reserva el derecho de administrar pruebas escritas para verificar el cumplimiento de este requisito.

La compañía de seguridad proveerá los adiestramientos necesarios y el FSO (Facility Security Officer) aprobará lo mismos bajo el Código 105.210 (Facility Personnel with Secuirity Duties). [33 CFR 105.210].[8]

Presentar evidencia de haber tomado los siguientes adiestramientos:

 

1. Uso y Manejo de Armas de Fuego - tendrá que presentar certificado anual de una armería o instructor de tiro certificado y además estar adscrito a un polígono.

 

2. Amenaza o Hallazgos de Artefactos Explosivos - Reconocer y detectar sustancias y dispositivos peligrosos y reconocer comportamiento de personas que puedan representar amenaza a la seguridad. Deberá presentar certificado de la Policía de Puerto Rico.

 

3. Registro de Vehículos y Personas - deberá presentar certificado de la Policía de Puerto Rico.

 

4. Manejo y Técnicas de control de grupos.

 

5. Uso de Radio de Comunicación.

 

6. Procedimiento de Manejo de Emergencias y Planes de Emergencia. (Énfasis suplido).[9]

 

            Contrario a lo dispuesto en la Opinión emitida por este Tribunal, un análisis de estos requerimientos refleja que los mismos no tienen el efecto de convertir los servicios solicitados en unos altamente técnicos o especializados. Ello pues, no estamos ante servicios ofrecidos por personas con conocimientos o habilidades especializadas a quienes se les requiera poseer un título universitario o licencia que los acredite como tal o cuya prestación principal consista en el producto de una labor intelectual, creativa o artística, o por medio de destrezas altamente técnicas o especializadas. Art. 4 de la Ley Núm. 73-2019, supra, 3 LPRA sec. 9831c.

Por el contrario, las tareas en cuestión son unas inherentemente físicas o manuales. Así se desprende del Manual para el guardia de seguridad y vigilancia de dependencias anejado al RFP, el cual contempla entre las labores para estos servidores las siguientes: (1) requerir a los empleados que presenten sus tarjetas de identificación para poder entrar a los predios; (2) mantener un registro de empleados y visitantes; (3) orientar al personal y visitantes sobre las áreas de estacionamiento; (4) comunicar cualquier situación sospechosa que atente contra la vida o el interés de la AEE; (5) coordinar toda visita con la persona interesada y anotar en el registro la autorización, entre otras tareas afines.[10]

            En vista de lo anterior, resulta forzoso concluir que los servicios de seguridad y vigilancia procurados por la AEE son “servicios no profesionales” para efectos de la Ley Núm. 73-2019, supra, y que, por tanto, la entidad tenía la obligación de cumplir con las disposiciones de esta legislación al procurar los mismos. En particular, la AEE debió advertir a los licitadores de los procesos de revisión administrativa y judicial que tenían a su haber al amparo del citado estatuto, y no tan solo los dispuestos en la Ley Núm. 38-2017, supra. Al no haberlo hecho, la notificación de adjudicación cursada por la agencia fue una evidentemente defectuosa. En consecuencia, el recurso de revisión instado por St. James Security ante el Tribunal de Apelaciones fue prematuro.

            La postura que hoy asume este Tribunal pudiese tener el efecto indeseable de que otras Entidades Exentas añadan requisitos inmeritorios a sus Requerimientos de Propuestas, con el fin de intentar convertir los servicios solicitados en “servicios profesionales” para efectos de la Ley Núm. 73-2019, supra, y así evadir el cumplimiento de las disposiciones de esta importante legislación. Debemos recordar que la Ley Núm. 73-2019, supra, fue creada con el propósito de asegurar que los fondos del Gobierno de Puerto Rico se utilicen de manera justa, imparcial, abierta y transparente. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 73-2019, supra. Por lo cual, debemos ser sumamente cautelosos al momento de evaluar si una entidad está exenta o no de cumplir con sus disposiciones al momento de adquirir bienes y servicios con fondos públicos. En este caso, considero que fallamos en llevar a cabo dicha tarea.

IV

Por los fundamentos antes expuestos, respetuosamente disiento de la Opinión emitida por esta Curia. En este caso, procedía que se confirmara la decisión del Tribunal de Apelaciones.

 

Mildred G. Pabón Charneco