CONTINUACIÓN 1997 DTS 30 (1997) ROSSELLÓ, GOBERNADOR V. CRUZ MANZANO, 142 D.P.R. 619 (1997)
Opinión Concurrente emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI, a la cual se une la Juez Asociada señora NAVEIRA DE RODON
Concurro con el dictamen que se anuncia en la sentencia del Tribunal. Estoy de acuerdo en que no es nulo el Reglamento sobre el Plan de Acción Correctiva de la Oficina del Contralor (en adelante Reglamento), y en que, por ende, tampoco es nula la evidencia obtenida en virtud de su aplicación al caso de autos.
Ello es así por la sencilla razón de que, contrario a lo resuelto por la Comisión para Ventilar Querellas Municipales, la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU) no aplica de forma alguna a los reglamentos de la Oficina del Contralor.
Como se sabe, la sección 22 del Artículo III de nuestra Constitución crea el cargo de Contralor, adscrito a la Rama Legislativa. In re Ríos, 112 D.P.R. 353, 361 (1982); Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, ed. 1961, tomo 4, pág. 2588.
En numerosas ocasiones, hemos señalado que "en nuestro ordenamiento, el cargo de Contralor tiene génesis constitucional. El informe de la Comisión de la Rama Legislativa de la Convención Constituyente recomendó su creación como parte de una serie de medidas dirigidas a proveer una sana fiscalización de las cuentas, ingresos y desembolsos gubernamentales.... Por corresponder esa labor a la función fiscalizadora de la rama legislativa, se asignó el cargo de Contralor a esa rama." E.L.A. de Puerto Rico v. Aso. dde Empleados de Obras Públicas, op. de 30 de abril de 1990, 126 D.P.R. 320, 90 JTS 64, pág. 7733; Zequeira v. Universidad de Puerto Rico, 76 D.P.R. 338, 343 (1954); Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, ed. 1961, tomo 2, págs. 920 y 925.
En vista de lo anterior, es evidente que la Oficina del Contralor no es una "agencia" sujeta a la LPAU. La Oficina del Contralor no es un organismo administrativo como aquellos para cuya regulación se aprobó la LPAU.[Na 1] Por ello, no es correcto aplicar al Reglamento en cuestión las normas sobre reglamentos que fija la LPAU.
Por ende, como la LPAU sencillamente no le aplica a la Oficina del Contralor, erró la Comisión para Ventilar Querellas Municipales al decidir que era nulo el Reglamento por no haber sido aprobado conforme requiere la LPAU.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI
JUEZ ASOCIADO
NOTAS AL CALCE de la Opinión Concurrente emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI:
1. En efecto, la propia LPAU en su sección 1.3, 3 LPRA 2102, expresamente excluye de dicha ley a la Asamblea Legislativa.
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Opinión disidente emitida por el JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LOPEZ
Nadie discute la facultad de la Oficina del Contralor para adoptar reglas y reglamentos. 2 LPRA sec. 84. Lo que sí está en controversia en el presente caso es si dicha Oficina, luego de aprobar internamente el llamado "Reglamento para la Administración del Plan de Acción Correctiva" (en adelante "el reglamento"), venía obligada a cumplir con los requisitos que establece la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme—en adelante "L.P.A.U"— para la aprobación de reglamentos; esto es, y en síntesis, notificación a la ciudadanía y al Departamento de Estado y la posterior publicación del reglamento en un diario de circulación general.
Contrario a lo que resuelve una mayoría de los integrantes del Tribunal, somos del criterio que el mencionado "reglamento" afecta, de manera sustancial, los derechos y obligaciones de las personas a las cuales va dirigido; razón por la cual entendemos que el mismo debió ser sometido al procedimiento que establece la citada Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme. Esto es, rechazamos la determinación de esa mayoría a los efectos de que dicho "reglamento" no es otra cosa que unas "reglas interpretativas" o unas de "organización o práctica" de la Oficina del Contralor.
I
De entrada, brevemente discutimos la interrogante relativa a la aplicación, o no, de las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme a la Oficina del Contralor. Al igual que dicha mayoría, somos del criterio que la referida Ley en efecto es aplicable a la referida Oficina.
La Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, para, entre otros propósitos, sistematizar y crear un cuerpo uniforme de reglas mínimas a ser observadas por las agencias al formular reglas y reglamentos. Dicho estatuto es de aplicación a todas las agencias que no están expresamente exceptuadas en el mismo.[Na 1]
Si analizamos con detenimiento la definición que en la citada sección de la L.P.A.U. ofrece el legislador de lo que constituye "agencia", surge claramente que su determinación gira en torno a las funciones que la agencia en cuestión esté legalmente autorizada a llevar a cabo. Es decir, la disyuntiva de si una agencia, cuerpo, instrumentalidad, funcionario, oficina, etc., cae o no dentro del marco de aplicación de la L.P.A.U., por ser o no considerada una "agencia", ha de resolverse en atención a sus propósitos y/o funciones: e.q. "funciones de reglamentar investigar o que pueda emitir una decisión, [...]". 3 LPRA sec. 2102(a).
La Oficina del Contralor del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, se creó mediante la Ley Núm. 9 de 24 de julio de 1952, 2 LPRA secs. 71 et seq., la cual responde principalmente a la Asamblea Legislativa. El Artículo III, Sec. 22 de la Constitución del E.L.A. establece que el Contralor fiscalizará todos los ingresos, cuentas y desembolsos del Estado, de sus agencias e instrumentalidades y de los municipios. Dicho funcionario, además, rendirá informes anuales y todos aquellos otros que le sean requeridos por la Asamblea Legislativa o el Gobernador. Como funciones adicionales a éstas, la Asamblea Legislativa le asignó la facultad para adoptar y promulgar las reglas y reglamentos, no sólo para su funcionamiento interno sino para aquéllos que sean necesarios para el mejor desempeño de sus funciones. Dichos reglamentos tienen fuerza de ley una vez promulgados. 2 LPRA sec. 84.
Por otro lado, es preciso notar que aun cuando el legislador expresamente excluyó de la aplicación de sus disposiciones a la Asamblea Legislativa y que la Oficina del Contralor responde principalmente a la Asamblea Legislativa, la misma no es la Asamblea Legislativa y tampoco forma parte de ésta. Somos del criterio que de haber sido la intención del legislador excluir a la Oficina del Contralor del ámbito de la ley, la habría excluido expresamente tal y como lo manifestó respecto a la Rama Judicial. 3 LPRA sec. 2102.
II
Entendemos, al igual que los tres Jueces que constituyen una mayoría, que "la función básica del Contralor es fiscalizar las cuentas públicas una vez han ocurrido los desembolsos con el objetivo de determinar si fueron hechos conforme a la ley. [Citas omitidas].[Na 2] De igual modo, sabemos que la Oficina del Contralor tiene la facultad legal de aprobar reglamentos dentro de sus amplios poderes "para investigar y redactar informes en los cuales se descubran irregularidades o violaciones de ley, y como derivado de esta función, brindarle seguimiento a las agencias o instrumentalidades intervenidas, para que no incurran en este tipo de conducta en el futuro." (Enfasis en el original).[Na 3]
No obstante esta facultad, en el proceso de promulgación de dichos reglamentos la Oficina del Contralor no está exenta del cumplimiento con las disposiciones de la L.P..A.U. referentes a los requisitos mínimos procesales con los cuales ha de cumplir de forma que los reglamentos que promulga tengan validez. Estos son, en síntesis: notificar a la ciudadanía su intención de adoptar una reglamentación o enmendar una vigente, mediante la publicación en un diario de circulación general de un resumen de los propósitos de la propuesta reglamentación y la concesión de un plazo de 30 días para someter comentarios por escrito. Una vez adoptado el reglamento por la agencia, es requisito indispensable presentarlo ante el Departamento de Estado, el cual puede aprobarlo, devolverlo para su corrección, u ordenar las correspondientes enmiendas al mismo.
En el caso de autos, el Procurador General de Puerto Rico, en representación del Gobernador de Puerto Rico, argumenta que el referido reglamento, "por concernir solamente el trámite interno entre dicha Oficina y el alcalde aquí querellado, es un reglamento interno del Gobierno de Puerto Rico que no requiere su publicación de acuerdo a la Ley Núm. 170." (Enfasis nuestro). Alega, además, que "el propósito de la L.P.A.U. es reglamentar las relaciones de las agencias allí incluidas con respecto al impacto de los procesos de esas agencias sobre el público en general, o sea, los ciudadanos individuales y los ciudadanos organizados en empresas comerciales y de otro tipo." (Subrayado en el original). No le asiste la razón.
El propósito primordial de la L.P.A.U. es establecer uniformidad entre las agencias administrativas del gobierno con respecto a las garantías procesales mínimas que deben reconocer en sus procedimientos, para así evitar actuaciones arbitrarias de las agencias tanto en sus funciones cuasilegislativas como en las cuasi-judiciales. La propia L.P.A.U. establece excepciones en relación al cumplimiento del requisito de notificación, comentarios y presentación en el Departamento de Estado., en el proceso de promulgación y aprobación de reglamentos. 3 LPRA sec. 2102(L), inciso (1). Esta sección define el término "regla o reglamento" como:
"cualquier norma o conjunto de normas de una agencia que sea de aplicación general que ejecute o interprete la política pública o la ley, o que regule los requisitos de los procedimientos o prácticas de una agencia. El termino incluye la enmienda, revocación o suspensión de una regla existente. Quedan excluidos [entre otras] de esta definición:
(1) Reglas relacionadas con la administración interna de la agencia que no afectan directa y sustancialmente los derechos o los procedimientos o prácticas disponibles para el público en general.
(2) Formas e instrucciones, declaraciones interpretativas y declaraciones de política general, que son meramente explicativas y no tienen ningún efecto legal............." (Enfasis nuestro).
La razón para exceptuar cierto tipo de "reglamentación" del cumplimiento procesal mínimo exigido en la L.P.A.U. es clara: al no estar involucrados inntereses ni derechos de terceros, no es menester la publicación ni la concesión de la oportunidad a ser oído, ya que esto conlleva un gasto y una movilización extraordinaria e inmeritoria por parte del Estado.
Este tribunal, en el caso de Agosto Serrano v. Fondo del Seguro del Estado, Opinión y Sentencia de 8 de marzo de 1993 [Na 4], se expresó al respecto indicando, en lo pertinente, que:
"No tenemos ante nos una reglamentación típicamente de naturaleza legislativa, como son aquellas [sic] que una agencia administrativa formula al amparo de una delegación expresa de la Asamblea Legislativa, para darle contenido substantivo detallado a alguna norma estatutaria general o de algún otro modo complementar normativamente el esquema legislativo. Sabido es que tales reglamentaciones de naturaleza legislativa tienen fuerza de ley y si son constitucionalmente válidas vinculan inexorablemente. Pero en ocasiones, como es el caso del reglamento ante nos. las agencias administrativas aprueban directrices ("guidelines") u otras reglamentaciones menos formales ("interpretative rules" ) que se adoptan para darle uniformidad a sus propios procesos, para pautar la discreción administrativa o para otros fines internos y que, aunque son de aplicación general y vinculan administrativamente, pueden ser modificadas judicialmente." (Enfasis en el original.)
De un examen somero del reglamento ante nuestra consideración, e evidente que aquí en efecto se trata de una reglamentación de naturaleza legislativa y no interna. El Reglamento para la Administración del Plan de Acción Correctiva añade contenido sustantivo y complementa normativamente la legislación ya existente relativa al deber de la Oficina del Contralor de investigar y descubrir irregularidades; reglamenta la manera de hacerlo; y define las obligaciones y deberes de las entidades gubernamentales intervenidas por dicho cuerpo investigador.
El Art. III del reglamento, en el cual se expresa el propósito de la promulgación del mismo[Na 5], dispone:
"[e]stablecer los procedimientos de seguimiento mediante los cuales las agencias intervenidas por la Oficina del Contralor darán cumplimiento efectivo a las recomendaciones contenidas en el Informe de Intervención del Contralor." (Enfasis nuestro). Saltan a la vista las obligaciones a las cuales quedan afectas las agencias intervenidas; por lo que el proceso de notificación, publicación y presentación de dicho reglamento es indispensable para su validez y, por consiguiente, para su cumplimiento por parte de las agencias intervenidas.[Na 6]
Además, según surge del Artículo II (Base Legal) del Reglamento, es en virtud del Artículo 3 de la Ley Núm. 9 del 24 de julio de 1952 que la Oficina del Contralor está facultada "a utilizar normas y métodos generalmente aceptados en la práctica corriente de la intervención de cuentas. Dichas normas y métodos como la función misma de fiscalización, incluyen el seguimiento planificado y sistemático del cumplimiento de las recomendaciones contenidas en los informes de intervención del Contralor." Acto seguido, y en virtud del cual existe el reglamento hoy en controversia, aparece citado el Artículo 14 de la referida Ley Núm. 9 en el que se faculta "al Contralor para adoptar y promulgar reglas y reglamentos no incompatibles con las leyes vigentes y la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que sean necesarios para el mejor desempeño de sus funciones. Estas reglas y reglamentos tendrán fuerza de ley una vez sean promulgados."
Es a la luz de lo anteriormente expuesto que sostenemos que el reglamento, cuyo carácter se encuentra en controversia, es de naturaleza legislativa. Evidentemente, el mismo suplementa normativamente la legislación ya existente en virtud de la cual la Oficina del Contralor ejerce sus funciones y facultades. Dicho de manera más sencilla, la función primordial de la Oficina del Contralor (fiscalizar los ingresos, cuentas y desembolsos del Estado, sus agencias e instrumentalidades los municipios) queda complementada por el Reglamento para la Administración del Plan de Acción Correctiva—esto es el mismo añade o da seguimiento a la intervención iniciada. Pero más importante aún, dicho reglamento además quia la conducta de las agencias intervenidas y las obliga a su cumplimiento.
El tratadista de Derecho Administrativo, Bernard Schwartz, nos ilustra al respecto señalando, en lo pertinente, que:
"...the APA requirements apply only to substantive rules; there is an express exemption for ‘interpretive rules, general statements of policy, [and] rules of agency organization, procedure, or practice.’ This exception seeks to preserve agency flexibility where substantive rights are not at stake. ..."[Na 7] (Subrayado nuestro)
Por otro lado, el comentarista Charles Koch, al expandir dicha explicación, expresa:
"The phrase excepting ‘rules of agency organization, procedure or practice’ excepts from public procedures rules that might be generally classed as ‘procedural.’ Public participation is not required where the agency is trying to determine how it will perform its duties."[Na 8] Koch Pita, en particular, el caso de Pickus v. United States Parole Board, 507 F.2d 1107, 1113-1114 (D.C.Cir.1974), en el cual se intentó definir lo que constituye reglamentación interna o procesal. El tribunal en el referido caso, señaló, en lo pertinente:
"In keeping with the type of action Congress sought to exempt, a matter ‘relating to practice and procedure’ means technical regulation of the form of the agency action and proceedings. This category too should not be deemed to include any action which goes beyond formality and substantially affects the rights of those over whom the agency exercises authority.
[A]dherence to congressional purpose counsels a construction of this exemption that excludes from its operation action which is likely to have considerable impact on ultimate agency decisions. If the regulations ... are likely to produce... decisions different from those which alternatives would be likely to produce, then the exemption should not apply... [A] regulation ...which merely prescribes order and formality in the transaction of ... business, is clearly within the procedure and practice of exemption." (Enfasis nuestro).
Es claro que no estamos ante una reglamentación que prescribe meramente el orden y las formalidades de las transacciones dentro de la Oficina del Contralor. Nos enfrentamos a una reglamentación cuyo efecto último revierte en la toma de una decisión por parte de la Oficina del Contralor en cuanto al curso de acción a seguir respecto a la agencia intervenida. Esto es, el incumplimiento de la agencia o el cuerpo gubernamental intervenido, al no someter el Plan de Acción Correctiva, tiene como resultado que la Oficina del Contralor se vea obligada a recurrir a "los remedios disponibles en ley para compeler a la presentación de dicho informe."[Na 9]
Es insostenible la posición del Procurador General, adoptada por este Tribunal, a los efectos de que "el Reglamento no establece obligaciones sancionables por violaciones al mismo".[Na 10] El Procurador General argumenta que la Oficina del Contralor sólo refiere y recomienda a la Rama Ejecutiva que tome la acción legal correspondiente ante el incumplimiento de una agencia intervenida; en vista de lo cual, según aduce el Procurador General, no es hasta que la Rama Ejecutiva decide actuar, en el ejercicio de su discreción, que la agencia intervenida queda "por primera vez [enfrentada] ante un reclamo que podría resultar en una obligación legal que podría alterar sus relaciones jurídicas."[Na 11] Dicha posición es totalmente incorrecta.
A partir de la promulgación del reglamento, la agencia investigaada queda expuesta a la obligación legal de cumplir con el mismo y, por consiguiente, a responsabilidad legal si lo incumple o ignora. Evidencia de ello es la situación que hoy se ha presentado ante nos; esto es, el alcalde Cruz Manzano se encuentra hoy en la necesidad de defenderse por, entre otras cosas, incumplir las recomendaciones de la Oficina del Contralor, o sea, por incumplir las obligaciones dispuestas en el Reglamento para la Administración del Plan de Acción Correctiva que venía obligado a observar.
En síntesis, no podemos estar de acuerdo con la posición de estos tres Jueces a los efectos de que este Reglamento no afecta los derechos y obligaciones de terceros. Si suscribiéramos la posición propuesta por el Procurador General—adoptada por la Mayoría—de que es interno un reglamento porque sólo regula el comportamiento entre la Oficina del Contralor y la agencia intervenida por ésta, entonces ninguno de los reglamentos promulgados por la referida Oficina tendría que cumplir con los requisitos de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme; ello por la sencilla razón de que dicha Oficina únicamente interviene con agencias y funcionarios gubernamentales. Esto, aun cuando el mismo establezca, como es el caso aquí, obligaciones y deberes a los cuales queda sujeta la agencia, o funcionario, y la responsabilidad a la cual quedan expuestos, en caso de incumplirlo, según la disposición legal aplicable. No podemos suscribir tan absurdo razonamiento y resultado[Na 12].
Nos preguntamos: ¿no crea obligaciones el reglamento en controversia cuando la agencia, o funcionario, intervenido viene en la obligación, en virtud del mismo, de someter un Plan de Acción Correctiva dentro de un término específico? ¿No es suficiente el efecto que, sobre los deberes y derechos sustantivos de la agencia intervenida, tiene dicho reglamento al exponerla a "la aplicación de aquellos remedios provistos por ley" en el caso de incurrir en incumplimiento del mismo? Somos de la opinión, sin dudas al respecto, de que ambas interrogantes tienen que ser contestadas en la afirmativa.
Es por ello que disentimos.
FRANCISCO REBOLLO LOPEZ
Juez Asociado
NOTAS AL CALCE de la OPINION DISIDENTE EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LOPEZ:
1. La Sección 2102 define agencia como "cualquier junta, cuerpo, tribunal examinador, corporación pública, comisión, oficina independiente, división, administración, negociado, departamento, autoridad, funcionario, persona, entidad o cualquier instrumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico u organismo administrativo autorizado por ley a llevar a cabo funciones de reglamentar, investigar, o que pueda emitir una decisión, o con facultades para expedir licencias, certificados, permisos, concesiones, acreditaciones, privilegios, franquicias, acusar, o adjudicar, excepto:
(1) El Senado y la Cámara de Representantes de la Asamblea Legislativa
(2) La Rama Judicial
(3) La Oficina Propia del Gobernador
(4) La Guardia Nacional de Puerto Rico
(5) Los gobiernos municipales o sus entidades o corporaciones
(6) La Comisión Estatal de Elecciones
(7) El Negociado de Conciliación y Arbitraje del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos
(8) La Comisión para la Celebración del Quinto Centenario de Descubrimiento de América y Puerto Rico.
2. Opinión mayoritaria, a la pág. 6.
3. Id. a la pág. 7.
4. 93 J.T.S. 37, a la pág. 10509.
5. Idéntico requisito es exigido por la L.P.A.U. Cabe notar la peculiaridad de que dudosamente un reglamento interno—el cual sólo rige a los empleados de la agencia promulgadora internamente— contenga todos y cada uno de los requisitos continúa exigidos por la L.P.A.U. para la adopción y promulgación uniforme de reglamentos; i.e., base legal que autoriza su adopción, explicación breve de sus propósitos, fecha de su aprobación y fecha de vigencia.
6. Entiéndase por agencia intervenida, según definido en dicho artículo del reglamento: departamento, agencia, oficina y cualquier otra dependencia ejecutiva, organismos de las ramas legislativa y judicial, municipio o cualesquiera de sus subdivisiones políticas, y corporaciones públicas o cualesquiera de sus subsidiarias.
7. B. Schwartz, Administrative Law, 3era ed., 1991, sec. 4.12, pág. 197.
8. Ch. Koch, Administrative Law, 1985, sec 3.22, pág. 138. La Mayoría, al citar a Koch, pierde de vista que precisamente a lo que se refiere es a reglas de funcionamiento interno, que de hecho no incumben a las demos agencias, vis a vis el caso en que el reglamento lo que determine Sean los deberes de otra agencia frente a la que promulga el mismo.
9. Incluso en el segundo requerimiento provisto en el reglamento, a ser expedido por la Oficina del Contralor ante el incumplimiento de la agencia intervenida, se le apercibe a la misma que "el incumplimiento con este nuevo plazo conllevará la aplicación de aquellos remedios provistos por ley."
10. Escrito de Apelación sometido por el Procurador General ante el Tribunal Supremo, a la pág. 7.
11. Id., a la pág. 12.
12. En ocasiones, no importa cuánto esfuerzo uno haga, hay personas que sencillamente no entienden. La excepción que establece el Inciso(1) de la Sección 2102(L), al referirse a reglamentos internos que no afectan los derechos del "público en general", se refiere a reglamentos internos de una agencia que únicamente afectan a los empleados de la misma; no se refiere dicha excepción, dicho de manera aun más sencilla, a reglamentos de una agencia que afectan a otros empleados públicos de una segunda agencia.
El reglamento aquí en controversia afecta derechos de otras personas que no trabajan en la agencia promulgadora del mismo. Esto es, el peticionario Juan Aubín—que no es empleado de la Oficina del Contralor- - cualifica como un frente a la referida Oficina.
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