2022 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2022

2022 DTS 064 MORENO FERRER V. JUNTA DEL CANNABIS MEDICINAL, 2022TSPR064

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Dra. Liana Moreno Ferrer

Recurrida

Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal

Peticionaria

2022 TSPR 64

209 DPR ___, (2022)

209 D.P.R. ___, (2022)

2022 DTS 64, (2022)

Número del Caso: CC-2020-192

Fecha: 20 de mayo de 2022

-Véase Sentencia del Tribunal.

La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión disidente

En San Juan, Puerto Rico, a 20 de mayo de 2022.

Disiento del proceder mayoritario. Considero que la Dra. Liana Moreno Ferrer (doctora Moreno Ferrer) no tiene que agotar los remedios administrativos para impugnar la multa que se le impuso por, alegadamente, incumplir con el Art. 10(D) del “Reglamento para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para la Innovación, Normas Aplicables y Límites”, Reglamento Núm. 9038 de 2 de julio de 2018, (Reglamento Núm. 9038). La controversia que planteó la doctora ante el Tribunal de Primera Instancia es que esa disposición es nula por constituir una actuación ultra vires por parte de la agencia administrativa. Esto es un asunto de estricto derecho que el tribunal está plenamente facultado para atender. No es necesaria la pericia de la agencia. De igual forma, se trata de la impugnación de un reglamento en su aplicación, por lo que, sin duda no era necesario agotar remedios administrativos.

La doctora Moreno Ferrer está licenciada para practicar la medicina en Puerto Rico. Asimismo, está autorizada a emitir recomendaciones clínicas para el uso de cannabis medicinal de conformidad con el Reglamento Núm. 9038 y la Ley para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para la Innovación, Normas Aplicables y Límites, Ley Núm. 42-2017, 24 LPRA sec. 2621, et. seq. (Ley Núm. 42-2017).

El 6 de abril de 2019 una Inspectora de la Junta Reglamentadora de Cannabis Medicinal (JRCM) llamó a Island Med —empresa con la cual la doctora Moreno Ferrer tiene una relación profesional— haciéndose pasar como una paciente. Ello, con el propósito de recibir orientación sobre el proceso para obtener una licencia de paciente de cannabis medicinal. Ante preguntas protocolares, la Inspectora declaró que no tenía un diagnóstico oficial, pero que sufría de ansiedad, depresión, dolores musculares e insomnio. Luego de recopilar más información, la Inspectora pagó el diligenciamiento de licencia de pacientes de cannabis medicinal para continuar con los procedimientos de obtención de la licencia de uso.

Ese mismo día, la doctora Moreno Ferrer se comunicó vía telefónica con la Inspectora para realizar la evaluación médica correspondiente. De esta manera, la galena confirmó los datos personales que la Inspectora proveyó con anterioridad y, luego de una conversación sobre sus padecimientos, le notificó que procedería a emitir una recomendación médica. Así, el 15 de abril de 2019 se le notificó a la Inspectora que la evaluación médica había finalizado.

Culminados los procedimientos médicos, el 1 de mayo de 2019 la JRCM le notificó a la doctora Moreno Ferrer una “Notificación de Infracción”. En esta, le impuso una multa de cinco mil dólares ($5,000.00) por dar una recomendación médica utilizando el método de llamada telefónica. Ello, en contravención al Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038 que obliga a los facultativos médicos que decidan evaluar a los pacientes mediante el mecanismo de la telemedicina a utilizar el método audiovisual. Asimismo, la JRCM le apercibió a la doctora Moreno Ferrer de su derecho a impugnar la multa impuesta.

Así las cosas, la doctora Moreno Ferrer presentó en el Tribunal de Primera Instancia una demanda sobre sentencia declaratoria e interdicto preliminar y permanente. Arguyó que la JRCM carece de autoridad para reglamentar la práctica de la telemedicina en Puerto Rico. Sostuvo que la JRCM se arrogó los poderes que le fueron delegados a la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica (JLDM) en virtud de la Ley para el uso de la telemedicina en Puerto Rico, Ley Núm. 168-2018 (Ley 168-2018). Expuso que la Asamblea Legislativa le delegó la reglamentación de la telemedicina a la JLDM, por lo que el Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038 constituye una limitación irrazonable al ejercicio de la telemedicina.

El foro primario le ordenó a la doctora Moreno Ferrer que mostrara causa por la cual no debía desestimarse su causa de acción al amparo de la doctrina de agotamiento de remedios administrativos. De conformidad, la doctora Moreno Ferrer presentó una Moción en Cumplimiento de Orden en la que argumentó que la controversia es susceptible de ser adjudicada sin la necesidad de acudir al foro administrativo porque se trataba de un asunto de estricto derecho, a saber: si la JRCM posee la potestad de regular la práctica de la telemedicina, o si tal función recae exclusivamente en la JLDM. Además, alegó que no debía ser requisito agotar los remedios administrativos porque la JRCM no tenía oficiales examinadores que puedan celebrar vistas administrativas.

Por su parte, la JRCM presentó una moción de desestimación en la que alegó que la doctora Moreno Ferrer tenía que agotar los remedios administrativos para impugnar la multa por incumplimiento con el Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038. Arguyó que no existía un escenario de incertidumbre jurídica que ameritara la intervención del tribunal en esta etapa. En respuesta, la doctora Moreno Ferrer presentó una Oposición a Moción en Solicitud de Desestimación donde reprodujo los argumentos que presentó anteriormente.

Así las cosas, se celebró una vista a la cual comparecieron ambas partes y la Asociación de los Miembros del Cannabis Medicinal de Puerto Rico (“MiCaM”).[1] Luego de algunos trámites procesales, el foro primario emitió una Sentencia mediante la cual declaró nulo el Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038. Expuso que la JLDM es la entidad con peritaje para regular lo concerniente a la práctica de la telemedicina en Puerto Rico. En vista de ello, concluyó que la JRCM se excedió en sus facultades al imponer una multa con relación a los métodos que utilizó la doctora Moreno Ferrer.

Inconforme con el resultado, la JRCM recurrió al Tribunal de Apelaciones. El foro intermedio confirmó la sentencia recurrida. Resolvió que la doctora Moreno Ferrer podía acudir al foro primario por medio de un interdicto y una sentencia declaratoria, sin tener que agotar remedios administrativos, pues la controversia estaba relacionada con la impugnación de la aplicación de un reglamento. Además, determinó que la JRCM no cuenta con un andamiaje efectivo para atender los reclamos de las personas sujetas a su jurisdicción. Expuso que, aun si se entendiera que la JRCM cuenta con un andamiaje apropiado, acudir al foro administrativo habría sido fútil porque la controversia versa sobre un asunto de estricto derecho e interpretación jurídica sobre la Ley 42-2017 y la Ley 168-2018.

Aún insatisfecha, la JRCM recurre ante nos. Arguye que el foro intermedió erró al sostener el decreto de nulidad del Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038 tras concluir que la JRCM usurpó las facultades de la JLDM. Además, argumentó que los foros inferiores erraron al determinar que la doctora Moreno Ferrer no tenía que agotar los remedios administrativos porque la agencia careciera de un andamiaje apropiado para llevar a cabo los procesos requeridos en la impugnación la multa.

Tras analizar la controversia, una mayoría de este Tribunal concluyó que para impugnar la aplicación de un reglamento la doctora Moreno Ferrer tenía que agotar los remedios administrativos. Difiero.

La doctrina de agotamiento de remedios administrativos es “una norma de abstención judicial”. Asociación de Pescadores de Punta Figueras, Inc. v. Marina de Puerto del Rey, Inc., 155 DPR 906, 916 (2001); Igartúa de la Rosa v. A.D.T., 147 DPR 318 (1998). En esencia, esta doctrina establece la etapa en que un tribunal de justicia debe intervenir en una controversia que se ha presentado inicialmente ante un foro administrativo. S.L.G. Flores v. Colberg, 173 DPR 843, 851 (2008). Entiéndase, la doctrina de agotamiento de remedios administrativos responde a la pregunta de cuál es el momento adecuado para que el tribunal intervenga en un asunto administrativo. Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 DPR 716, 722 (1982); ELA v. 12974.78. Metros Cuadrados, 90 DPR 506 (1964). La doctrina pretende evitar que se presente un recurso ante los tribunales sin que la agencia administrativa haya tomado una determinación final en el asunto. Hernández, Romero v. Pol. de P.R., 177 DPR 121, 136 (2009). Así, de ordinario, “el foro judicial debe abstenerse hasta que concluyan los trámites administrativos”. Asociación de Pescadores de Punta Figueras, Inc. v. Marina de Puerto del Rey, Inc., supra, pág. 916.

No obstante, hemos validado que existen múltiples factores para preterir el cauce administrativo, pues la exigencia de agotamiento de remedios no es un principio de aplicación inexorable. Este Tribunal ha reconocido que uno de esos factores es cuando “el asunto es estrictamente de derecho”. Oficina para Reglamentación de la Industria Lechera v. El Farmer, Inc., 204 DPR 229, 240 (2020). En particular, la sección 4.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), dispone que:

[e]l tribunal podrá relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los remedios administrativos provistos en el caso de que dicho remedio sea inadecuado, o cuando el requerir su agotamiento resultare en un daño irreparable al promovente y en el balance de intereses no se justifica agotar dichos remedios, o cuando se alegue la violación sustancial de derechos constitucionales, o cuando sea inútil agotar los remedios administrativos por la dilación excesiva en los procedimientos, o cuando sea un caso claro de falta de jurisdicción de la agencia, o cuando sea un asunto estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia administrativa.(Énfasis suplido). 3 LPRA sec. 9673.

Un reglamento administrativo se puede impugnar, esencialmente, de dos formas: mediante impugnación de su faz o por impugnación en su aplicación. La impugnación por aplicación permite “que personas a quienes se les aplique un reglamento, luego de transcurrido [el término para impugnarlo de su faz], puedan impugnar, por ejemplo, la validez o constitucionalidad de [e]ste”. Asoc. Dueños Casas Parguera, Inc. v. J.P., 148 DPR 307, 315 esc. 4 (1999).

Así, hemos resuelto que cualquier persona que sufra la aplicación de un reglamento administrativo puede impugnar su validez ante el foro primario en cualquier momento, amparado en nuestra constitución o en otro motivo de conformidad con el derecho vigente. Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. Pub., 174 DPR 174, 184–185 (2008).[2] Por ende, la acción de impugnación reglamentaria provista por la LPAU es distinta de cualquier proceso que pueda entablar un ciudadano agraviado por la acción de una agencia, bien tras un procedimiento de adjudicación o a raíz de la aplicación de un reglamento que, a su entender, carezca de validez. Íd.

A este tipo de revisión sobre la validez de los reglamentos administrativos se le conoce como la revisión colateral. Íd. Entiéndase, las personas afectadas por la aplicación de dichos reglamentos pueden presentar pleitos particulares para cuestionar las actuaciones de la agencia. Íd. El mecanismo adecuado para impugnar la aplicación de un reglamento es la sentencia declaratoria.[3] Junta de Planificación v. Frente Unido I, 165 DPR 445, 463 (2005); D. Fernández Quiñones, La revisión judicial de las decisiones administrativas, 69 Rev. Jur. UPR 1129, 1147–1148 (2000). Así, de ordinario, cuando se pretende cuestionar la validez y la autoridad de una actuación de una agencia, no es necesario agotar los remedios administrativos, pues estamos ante un asunto de estricto derecho. Oficina para Reglamentación de la Industria Lechera v. El Farmer, Inc., supra.

La Asamblea Legislativa aprobó la Ley 42-2017, supra con el propósito de regular el uso del cannabis medicinal en Puerto Rico. En virtud de esa legislación se legalizó en Puerto Rico el consumo de cannabis cuando este fuera recomendado por un médico cualificado en una relación médico-paciente bona fide. En lo pertinente es necesario destacar que la Ley 42-2017, supra, no establece criterios sobre cómo deben ser las consultas médicas para expedir la recomendación médica para el uso de cannabis. Fue mediante el Reglamento Núm. 9038, conocido como el Reglamento para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para la Innovación, Normas Aplicables y Límites que la JRCM dispuso los métodos que podían utilizarse al proveer el servicio de telemedicina con relación a los certificados de cannabis medicinal. En particular, el artículo 10(D)establece que:

El servicio de la telemedicina se utilizará en cumplimiento con todas las leyes y reglamentos, estatales y federales, referente a la práctica de la misma. No obstante, para propósitos de este Reglamento, el servicio de telemedicina tendrá que realizarse mediante el método audiovisual entre el médico autorizado y el paciente. No se permitirá el servicio de telemedicina mediante llamadas telefónicas o cualquier otro método que no sea de manera audiovisual. (Énfasis suplido).

Ahora bien, un año después de promulgar la Ley 42-2017, supra, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley 168-2018, supra, con el propósito de “promover, facilitar e incorporar en nuestra jurisdicción los avances tecnológicos en la práctica médica”. 20 LPRA sec. 6011b. De acuerdo con ese propósito, se le delegó a la JLDM la facultad para:

[I]mplantar las reglas y reglamentos necesarios para dar cumplimiento a las disposiciones de esta Ley o que sean necesarios por la Práctica de la Telemedicina en Puerto Rico. Al reglamentar todos los asuntos relacionados a la telemedicina deberá considerar, sin que represente una limitación a su facultad de reglamentar la materia, los comentarios, sugerencias y recomendaciones de la academia y los gremios y asociaciones que representen a los médicos y proveedores de salud. 20 LPRA sec. 6011k. (Énfasis suplido).

III

La JRCM alega que la doctora Moreno Ferrer no podía acudir al foro judicial para impugnar la aplicación de la multa sin agotar los remedios administrativos debido a que la controversia que planteó la demandante no es de estricto derecho.

La doctora Moreno Ferrer cuestionó ante el Tribunal de Primera Instancia la validez del Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038 de la JRCM a la luz de los cambios estatutarios y reglamentarios en materia de telemedicina. En específico, cuestionó si la JRCM podía aplicarle el Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038, o si ello constituyó una actuación ultra vires de la agencia. En otras palabras, impugna la aplicación de un reglamento y plantea una controversia de derecho.

Como vimos, no es necesario agotar remedios administrativos cuando se impugna la facultad de una agencia administrativa para aplicar un reglamento. Esto es razonable toda vez que una agencia administrativa no es el ente adecuado para auscultar y determinar su propio alcance jurídico. Por eso, como norma general, son los foros judiciales quienes están facultados para evaluar y determinar si una agencia se extralimitó en sus facultades al aplicar un reglamento.

De acuerdo con lo expuesto, no era necesario agotar remedios administrativos, puesto que el tribunal tenía jurisdicción para evaluar el caso. Los foros recurridos lo analizaron correctamente.

Estimo, respetuosamente, que la Mayoría aplicó un análisis incorrecto para resolver la controversia. En primer lugar expuso que no se justificaba preterir el cauce administrativo toda vez que “aquí no existía una situación de urgencia que ameritara la preterición del cauce administrativo.”[4] La doctrina de agotamiento de remedios no descansa en la urgencia que tiene, o pueda tener, una de las partes para resolver un asunto. El estándar es si existe o no alguna de las excepciones de la sección 4.3 de la LPAU, supra. De haberlo hecho, este Tribunal hubiera concluido que las alegaciones de la doctora Moreno Ferrer son argumentos de estricto derecho.

En segundo lugar, la Sentencia expone que no se debe preterir el cause administrativo porque “conviene” que la JRCM supervise los asuntos relacionados al cannabis medicinal. Sin embargo, el asunto ante nuestra consideración es sobre la práctica de la telemedicina, no sobre “lo delicado que resulta el establecer [un] esquema regulatorio [. . .] para asegurar que el uso del cannabis sea únicamente para propósitos medicinales”.^[5]

La práctica de la telemedicina –como hemos visto en estos tiempos de COVID-19- es importante para promover y facilitar el acceso a la salud de todas las personas. Por eso, la Asamblea Legislativa, mediante la Ley 168-2018, supra, uniformó la práctica de la telemedicina en Puerto Rico.

Según mencioné, la Ley Núm. 42-2017, supra, que creó la JRCM, no contiene disposición alguna sobre los métodos a utilizarse para hacer una recomendación sobre el uso de cannabis medicinal. Tampoco existe una expresión con relación a la facultad de la JRCM para utilizar y/o, mucho menos, reglamentar la telemedicina. Las disposiciones sobre telemedicina relacionadas al cannabis medicinal se incluyeron en el Reglamento Núm. 9038, que claramente se extralimitó en cuanto a las facultades concedidas. Ahora bien, luego de que se promulgara la Ley 42-2017, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley 168-2018, supra, y reguló de manera amplia y expresa todo lo concerniente al uso de la telemedicina como método alterno para proveer acceso a los servicios médicos en Puerto Rico. Exposición de Motivos de la Ley 168-2018, supra. Específicamente, la ley le delegó a la JLDM –y no a la JRCM– la facultad para reglamentar todos los asuntos relacionados a la telemedicina. Se debe interpretar que al promulgar la Ley 168-2018, supra, la Asamblea Legislativa uniformó la práctica de la telemedicina en Puerto Rico y derogó tácitamente las disposiciones reglamentarias que le concedían a otras entidades la facultad para dirigir los servicios de telemedicina. Para llegar a esa conclusión no se necesita el peritaje de la agencia administrativa. Más bien, requería del ejercicio interpretativo de los foros judiciales. Al resolver lo contrario, la mayoría ignoró la voluntad legislativa de que fuese la JLDM el ente que reglamentara todo lo concerniente a la práctica de la telemedicina.

Por otro lado, y en apoyo a preterir el cause administrativo, el foro apelativo determinó –sin que se comprobara lo contrario- que la JRCM no cuenta con un andamiaje efectivo para atender los reclamos de las personas a quienes se les aplica el Reglamento Núm. 9038. No cabe hablar de agotar remedios administrativos donde no los hay.

Finalmente, destaco que una mayoría se ampara en Fuentes Bonilla v. ELA, 200 DPR 364 (2018) para sostener que la doctora Moreno Ferrer debe agotar los trámites administrativos y luego impugnar la validez de la reglamentación ante el Tribunal de Apelaciones. Si bien en Fuentes Bonilla v. ELA, supra, resolvimos que una parte adversamente afectada por una resolución final de un foro administrativo podía recurrir al Tribunal de Apelaciones para impugnar la reglamentación que se le aplicó, en este caso ello no sería práctico. Por el contrario, sería oneroso e incongruente que se le requiera a la parte que impugna los actos del foro administrativo completar los procesos ante ese ente previo a acudir en auxilio de un tribunal. Es un contrasentido requerirle a la parte que agote los procedimientos ante la agencia cuando lo que la parte expone es precisamente que la agencia actuó de manera ultra vires.

En fin, por entender que la doctora Liana Moreno Ferrer no tenía que agotar los remedios administrativos, pues impugna la autoridad delegada a la JRCM, un asunto de estricto derecho, disiento respetuosamente de la Sentencia que hoy se emite.

Maite D. Oronoz Rodríguez

Jueza Presidenta

Notas al calce

[1] MiCaM solicitó intervenir en el pleito. El foro primario permitió su intervención.

[2] Las disposiciones que este Tribunal interpretó en Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. Pub., 174 DPR 174 (2008), a la luz de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988 son equivalentes a la actual Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017.

[3] Este Tribunal ha manifestado que “[e]sas acciones [judiciales de impugnación] normalmente están relacionadas con intentos concretos de aplicar la regla impugnada. Por eso, en la práctica, el interdicto, la sentencia declaratoria y el propio procedimiento para hacer cumplir la resolución de la agencia son los mecanismos más utilizados al revisar la validez de las reglas administrativas”. Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. Pub., 174 DPR 174, 185 (2008).

[4] Véase, Sentencia, pág. 20.

[5] Véase, Sentencia, pág. 19.

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