2025 JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO 2025

2025 DTS 056 VAZQUEZ Y TORRES V. CONSEJO DE TITULARES DE LOS CORALES, 2025TSPR056

  EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Rolando Vázquez y/o    Héctor L. Torres

Recurridos

v.

Consejo de Titulares y Junta de Directores del Condominio Los Corales,

Raymond Torres Negrón, Agente Administrador

Recurridos

Departamento de Asuntos del Consumidor

Peticionario

__________________________

Rolando Vázquez y/o    Héctor L. Torres

Peticionarios

v.

Consejo de Titulares y Junta de Directores del Condominio Los Corales,

Raymond Torres Negrón, Agente Administrador

Recurridos

Certiorari

2025 TSPR 56

215 DPR ___, (2025)

215 D.P.R. ___, (2025)

2025 DTS 56, (2025)

Número del Caso:  CC-2024-0331

cons. con CC-2024-0335

Fecha:  21 de mayo de 2025

-Véase Opinión del Tribunal

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado Señor ESTRELLA MARTÍNEZ, a la cual se une la Jueza Presidenta ORONOZ RODRÍGUEZ.

En San Juan, Puerto Rico, a 21 de mayo de 2025.

Estoy conforme con reafirmar la norma que se pautó en Colón Ortiz v. Asoc. Cond. B.T. I, 185 DPR 946 (2012), respecto a la figura del Agente Administrador de un condominio. De igual forma, consecuentemente, he respaldado que se establezcan límites a la deferencia que los tribunales conceden a las determinaciones administrativas, con el fin de no restringir indebidamente la revisión judicial responsable, en particular cuando la deferencia excesiva puede conllevar a validar interpretaciones administrativas arbitrarias, irrazonables o contrarias a derecho. Hoy cumplimos tal cometido, lo cual es necesario porque persiste una práctica, en ciertos sectores, a no tomar en cuenta las excepciones importantes que hemos pautado a la norma de deferencia, pues esta nunca ha sido absoluta.

En ese sentido, estimo que la Opinión Mayoritaria contribuirá a desterrar la idea, presente en algunos sectores de la comunidad jurídica, de que la deferencia judicial equivale a una especie de inmunidad para toda actuación administrativa. Por la importancia de esta controversia, considero meritorio expresarme y abundar sobre esos extremos.

I.

La Opinión Mayoritaria expone la norma general que reiteramos en Super Asphalt v. AFI y otro, 206 DPR 803 (2021), sobre la deferencia judicial hacia las determinaciones administrativas. No podemos obviar las excepciones importantes que también se han impuesto a dicha deferencia. En consecuencia, resulta imperativo recordar que continuamente hemos expresado que esa norma no es absoluta, “por lo cual este Tribunal ha sido enfático en que no podemos imprimirle un sello de corrección, so pretexto de deferencia a las determinaciones o interpretaciones administrativas irrazonables, ilegales o contrarias a derecho.” Graciani Rodríguez v. Garaje Isla Verde, 202 DPR 117, 127 (2019); Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35-37 (2018); Mun. de San Juan v. CRIM, 178 DPR 163, 175-176 (2010); Perfect Cleaning v. Cardiovascular, 172 DPR 13, 147-149 (2007); Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 DPR 64, 130 (1998). De hecho, estos límites a la deferencia judicial fueron reafirmados tan recientemente como en Super Asphalt v. AFI y otro, supra.

Nótese que esos contornos los aplicamos tanto bajo el esquema de la Sección 4.6 de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 LPRA secc. 2175 (derogada) (Ley Núm. 170-1988), así como bajo el texto claro e inequívoco de la Sección 4.5 de la Ley Núm. 38-2017, conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, 3 LPRA secc. 9675 (LPAU), el cual establece que las conclusiones de derecho serán revisables en todos sus aspectos por los tribunales. Ante el claro mandato legislativo y el firme marco jurisprudencial elaborado por este Tribunal, que limita la deferencia judicial en los casos de interpretaciones administrativas irrazonables, ilegales o contrarias a derecho, es innecesario recurrir a jurisprudencia federal para sustentar tal principio o incluso impartir una relevancia desproporcional al caso de Loper Bright Enterprises v. Raimondo, 144 S.Ct. 2244, 219 L.Ed.2d 832 (2024).[1] Entiéndase, en Puerto Rico nunca ha estado cuestionada de jure la facultad y el deber de los tribunales de revisar a cabalidad las determinaciones administrativas.

Ahora bien, reconozco que el caso de Loper Bright Enterprises v. Raimondo, supra, aunque a mi juicio no constituye un fundamento vinculante para el dictamen al que arribamos hoy, sirve como una herramienta analógica que abona a la necesidad de velar que, en la práctica, los tribunales no incurramos en una deferencia excesiva y desproporcional en áreas en las que las agencias no poseen un conocimiento especializado. En efecto, el caso ante nos es un ejemplo del tipo de controversia en el que no puede adoptarse una postura de deferencia autómata y a ciegas hacia una determinación adoptada por una agencia administrativa. Lo anterior, debido a que la agencia se apartó de la jurisprudencia interpretativa y concluyó erróneamente que las disposiciones de la Ley de Condominios de Puerto Rico, 31 LPRA sec. 1921 et seq., aplicables a la contratación de un Agente Administrador de un condominio, correspondían a las de un contratista. Como vemos, dicha conclusión es contraria a lo establecido en Colón Ortiz v. Asoc. Cond. B.T. I, supra, donde este Tribunal determinó que el Agente Administrador de un condominio es un mandatario del Consejo de Titulares y la Junta de Directores, y no un contratista.

Así pues, considero que, en esta controversia, para reiterar lo ya pautado sobre las determinaciones de las agencias administrativas, debemos acudir a nuestra propia realidad del Derecho Administrativo puertorriqueño para sustentar y precisar los contornos de una deferencia judicial responsable. Veamos.

II.

En el pasado, he advertido que

[e]n Puerto Rico, la deferencia judicial está sustentada mayormente en la doctrina de separación de poderes. Es decir, en el entendido de que la Rama Judicial no debe inmiscuirse en asuntos de política pública que le fueron delegados exclusivamente a las otras dos Ramas de Gobierno. A pesar de esto, los tribunales todavía resguardan la potestad de revisar la razonabilidad de las determinaciones de las agencias. Es decir, se parte de la premisa de un tribunal proactivo, no pasivo, ante las determinaciones de las agencias. (Negrillas suplidas). L. Estrella Martínez, Acceso a la justicia: Derecho humano fundamental, 1ra ed., San Juan, Eds. SITUM, 2017, pág. 223.

Resulta adecuado recordar que la tendencia legislativa ha sido reconocer la facultad del Poder Judicial para revisar las conclusiones de derecho de las determinaciones administrativas en todos sus aspectos. Incluso, fue por un período corto de tiempo que la Asamblea Legislativa utilizó un lenguaje menos amplio. Véase la Sección 4.6 de la derogada Ley Núm. 170-1988, supra, según enmendada por la Ley Núm. 2010-2016.[2] Aun así, en el poco tiempo de vigencia de la Ley Núm. 210-2016, la Asamblea Legislativa expresamente plasmó su intención de no menoscabar la función de revisión del Poder Judicial. No podía ser de otra forma para mantener la adecuada armonía en la interacción de la separación de poderes.

Sin embargo, coincido con el planteamiento del Profesor Luis E. Rodríguez Rivera, en el sentido de que, en la práctica, la deferencia se ha expandido hasta tal punto que se ha convertido en el escudo para la Rama Ejecutiva en vez de la espada para la Rama Judicial. Véase, Luis E. Rodríguez Rivera, Revisión judicial y el Derecho Administrativo: Análisis crítico de la norma de deferencia judicial y comentarios sobre su aplicación en el Derecho Ambiental, 69 Rev. Jur. UPR 1153 (2000). Ello, en parte, porque no es lo mismo evaluar la razonabilidad de una acción administrativa a la luz del propósito legislativo que evaluar si la acción es razonable a base de la evidencia sustancial que obra en el expediente. 

Según el Profesor Rodríguez Rivera, se le ha otorgado demasiada deferencia a aquellas interpretaciones de derecho que se consideran razonables a la luz de las pautas establecidas por la Asamblea Legislativa. Todo esto, bajo el razonamiento de que las agencias poseen un conocimiento especializado. Íd., pág. 1158. Reconozco que los tribunales apelativos otorgamos deferencia judicial a las determinaciones administrativas con el propósito de garantizar la autenticidad de ese conocimiento especializado y la experiencia que suelen poseer las agencias. Sin embargo, no siempre las agencias administrativas cuentan con dicho conocimiento especializado ni con la experiencia suficiente. Entre los fundamentos que sustentan esta realidad, discutidos por el Profesor Rodríguez Rivera, se destacan: la creación de nuevas agencias o su reestructuración, la falta de peritaje real de quienes toman la determinación administrativa y la crisis presupuestaria. Íd., págs. 1160-1161.

Por su parte, la Profesora Érika Fontánez Torres considera que esta deferencia responde al discutido y muy criticado principio del paradigma tradicional, donde el experto es considerado hacedor de política pública. Según este enfoque, se considera que la agencia maneja los asuntos con neutralidad y desde una perspectiva puramente científica. Ciertamente, aun bajo esta visión, se ha reconocido que la ciudadanía representa una fuente epistemológica importante. En ese sentido, la Profesora Fontánez Torres cuestiona el que se haya optado por anclarse “en la doctrina de deferencia en su sentido más amplio, dando al traste con las aportaciones de la ciudadanía en los procesos administrativos”. Érika Fontánez Torres, El derecho a participar: Normas, estudios de caso y notas para una concreción, 68 Rev. Col. Abog. PR 658-659 (2007).

En virtud de lo anterior, la Opinión de este Tribunal ciertamente abonará a atender esas preocupaciones y, no menos importante, a propiciar que en la práctica los tribunales no utilicen la deferencia judicial a las decisiones administrativas como un escudo para evitar escudriñar si las conclusiones de derecho de una agencia administrativa son correctas. A modo de ejemplo, permitirá que la esfera de revisión judicial se fortalezca y podamos adentrarnos en la proporcionalidad de las multas o sanciones irrazonables que, en ocasiones, imponen las agencias administrativas. De esa manera, desalentamos a que se abran las puertas al automatismo que conlleva la escala más rígida y restrictiva de la deferencia judicial, según propuse en la Opinión disidente emitida en OCS v. Triple-S, 191 DPR 536 (2014) (Sentencia).

De acuerdo con lo anterior, en el contexto de las penalidades administrativas, “a los tribunales [les] compete evaluar la proporcionalidad entre penalidad y falta, así como la determinación de si la sanción es demasiado fuerte o excesiva en relación con la conducta imputada”. Íd., pág. 557 (Op. disidente del Juez Asociado señor Estrella Martínez). Por tanto, el principio de proporcionalidad evita que la deferencia excesiva ante las decisiones administrativas en el ámbito de la imposición de penalidades sea un obstáculo para la revisión judicial cuando estas penalidades sean arbitrarias, caprichosas, irrazonables y desproporcionadas a la conducta sancionada.

Reitero mi conformidad con la directriz inequívoca de que los foros judiciales actúen con el rigor que amerita la revisión de una determinación administrativa, ejerciendo el deber de asegurar que las conclusiones de derecho sean correctas en todos sus aspectos. De este modo, erradicamos la errónea noción que permea en algunas instancias judiciales y en algunos foros administrativos de que la deferencia judicial es sinónimo de una presunción de corrección difícilmente rebatible. En efecto, lo reafirmado hoy entierra la “doctrina genérica y vaga que sugiere precisamente tener confianza a ciegas en las agencias.”[3]

Al igual que advierte el Profesor William Vázquez Irizarry, tampoco se trata de presumir que toda decisión administrativa debe ser revocada, sino de procurar el justo balance de que quien impugne una determinación de una agencia se encuentre en la misma posición que cualquier apelante que cuestione ante los foros apelativos una decisión del foro de primera instancia.[4]

Finalmente, esta Opinión es cónsona con el llamado que realicé durante el Tercer Congreso de Derecho Administrativo, en el cual planteé la necesidad de adoptar y desarrollar una serie de principios de acceso a la justicia para combatir las barreras en el Derecho Administrativo, a saber: 

(1)    la participación ciudadana informada y constructiva; (2) la transparencia y la educación; (3) la simplificación de las leyes y procedimientos; (4) acceso a una revisión judicial efectiva; (5) delinear los contornos de una deferencia administrativa contextualizada; (6) promover la agilidad procesal sin atropellar las garantías individuales y colectivas en el camino; (7) utilizar los métodos alternos como solución antes que la litigación, y (8) asumir un rol más activo, por parte de los operadores y operadoras del Derecho. Estos principios requieren una reformulación de conceptos jurídicos, tal como conocemos algunos de ellos hoy, para darle un nuevo contenido. (Negrillas suplida). Luis F. Estrella Martínez, Principios de Acceso a la justicia para combatir las barreras en el Derecho Administrativo, 86 Rev. Jur. UPR 849 (2017).

Ciertamente, con la Opinión de este Tribunal hemos reafirmado acertadamente los contornos de la deferencia judicial a las decisiones administrativas para promover un acceso a una revisión efectiva y fomentar que los operadores y las operadoras del Derecho ejerzamos un rol más activo. Ante ese cuadro, estoy conforme. Resta ser consecuente y velar que, en la práctica, y caso a caso, se cumpla con lo aquí reafirmado.

Luis F. Estrella Martínez

Juez Asociado