2018 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2018


2018 DTS 150 ASOCIACION DE MAESTROS V. DEPARTAMENTO DE EDUCACION, 2018TSPR150

 

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

 

Asociación de Maestros,

su sindicato Asociación de Maestros de Puerto Rico-Local Sindical, por sí y

en representación de sus miembros

Parte Recurrida

v.

Departamento de Educación;

Hon. Julia Keleher, en su carácter oficial como Secretaria del

Departamento de Educación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Parte Peticionaria

Certiorari

2018 TSPR 150

200 DPR __ (2018)

200 D.P.R. __ 2018)

2018 DTS 150 (2018)

Número del Caso:          CT-2018-6

Fecha: 9 de agosto de 2018

Certificación intrajurisdiccional

 

Véase Sentencia del Tribunal

 

Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez a la que se unen la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Colón Pérez

 

San Juan, Puerto Rico, a 9 de agosto de 2018.

La Convención Constituyente no perturbó la delicada arquitectura de estas recomendaciones. Por el contrario, hizo aún más clara su voluntad de cerrar todo camino a la utilización de fondos públicos para el sostenimiento o beneficio de escuelas privadas, confesionales o laicas, o de institución sectaria alguna, excepto al grado en que éstas pudiesen derivar provecho indirectamente de servicios no educativos ofrecidos para protección o el bienestar de la niñez.[1]

 

Mediante la sentencia y las opiniones de conformidad que se emiten durante el día de hoy, se determina que la concesión de certificados a estudiantes del sistema de educación para que éstos puedan matricularse en escuelas privadas no constituye un desembolso de fondos públicos para sufragar los gastos de una educación privada. Asimismo, se determina que la cláusula de sostenimiento contenida en nuestra Constitución permite que se establezcan escuelas que sean operadas y administradas por entidades ajenas al Departamento de Educación. Con este proceder, producto de un infausto ejercicio de revisionismo histórico, se trastocan los cimientos de esa delicada arquitectura instaurada por nuestros constituyentes y se abre, en definitiva, ese camino vedado a la utilización de fondos públicos para -irónicamente- privatizar nuestro sistema de educación.    

Las disposiciones legislativas en controversia y el recuento del tracto procesal de este caso están comprendidos íntegramente en las opiniones de conformidad. No obstante, la interpretación desafortunada de la cláusula constitucional de sostenimiento que hace una mayoría y la revocación indeliberada de un precedente judicial de este Tribunal, como artilugio para alcanzar el resultado deseado, me compele a exponer en detalle los fundamentos sustantivos de mi disenso.

Los errores conceptuales y desaciertos jurídicos de los integrantes de la mayoría no sólo evidencian una propensión indebida al criterio general de las ramas políticas, sino que, además, reflejan un afán desmedido por desentrañar los significados e interpretaciones que mejor se adaptan a la conclusión que se proponen adelantar. En este ejercicio retórico, y hasta tautológico, el criterio mayoritario contrapone los términos “sostenimiento” y “sustitución” para concluir que el establecimiento de escuelas que operarán como organizaciones sin fines de lucro y no serán administradas por el Departamento de Educación no tiene el efecto de sustituir o suplantar las escuelas públicas, por lo que no se configura una violación a la cláusula de sostenimiento de nuestra Constitución.

De igual forma, como parte de una semántica discursiva difusa, la mayoría parece equiparar los términos “beneficio” con “sostenimiento” y señala que “todo sostenimiento equivale a que exista un beneficio” y que los constituyentes entendieron que “el término ‘beneficio’ estaba inmerso dentro de la palabra ‘sostenimiento’”. Op. de Conformidad (J. Rivera García) en la pág. 39. Sin embargo, a pesar de abordarlos como sinónimos inicialmente, la mayoría entiende que el beneficio que suponen los certificados para la libre selección de escuelas privadas no constituye el tipo de sostenimiento que proscribe nuestra Constitución. En cuanto a esto, la mayoría apoya la conclusión que consiste en que, para que se configure una violación a la cláusula de sostenimiento “el beneficio que se conceda debe llegar al punto de sostener la entidad privada”. Id. en la pág. 44. Inextricablemente, se subraya que, “un beneficio debe llegar a tal grado que sostenga, más aún, que sustituya”. Id. (Énfasis en original). Así, pues, a pesar de que los certificados redundan en una contribución o asistencia económica a las escuelas privadas, la mayoría parece entender que, hasta tanto la totalidad de los estudiantes de dichas escuelas sea subvencionada por los referidos certificados, no se estará ante un sostenimiento, sino ante un simple beneficio. Es decir, si en una escuela privada cuya matrícula es de 500 estudiantes y sólo 499 de éstos reciben “certificados de ayuda”, no cabe hablar de que el Estado sostiene esa escuela privada en violación al texto constitucional, porque hay un estudiante que no recibe tal ayuda. Así de desatinado e incongruente es el “razonamiento mayoritario.”

Por último, a pesar de caracterizar la cláusula de sostenimiento como una autóctona y aclarar que, a diferencia de la de establecimiento, su enfoque es uno “estrictamente económico”, confusamente se alude a jurisprudencia federal que interpreta esa cláusula religiosa para explicar que, “en el ámbito jurídico, el término tiene su origen en la jurisprudencia federal que considera el sostenimiento (support) como una forma de establecimiento”.[2] Id. en la pág. 22. Así, algunos integrantes de este Foro recurren a casuística federal en la que se avaló el uso de vales educativos bajo el fundamento de que éstos eran neutrales hacia todas las religiones. Ciertamente, dicha casuística es del todo inaplicable a la controversia ante nuestra consideración, puesto que no existe una disposición homóloga a nuestra cláusula de sostenimiento en la Constitución federal y el enfoque de la cláusula de establecimiento es, evidentemente, uno estrictamente religioso. Confundir una con otra, como en la práctica hace la mayoría, pone de manifiesto un patente enredo de espíritu. 

La privatización acompasada de nuestro sistema de enseñanza pública que se viabiliza mediante la legislación que hoy se valida, se asienta en una transgresión al mandato constitucional el cual, sin ambages, establece que, “[n]o se utilizará propiedad ni fondos públicos para el sostenimiento de escuelas o instituciones educativas que no sean las del Estado”. Art. II, Sec. 5, Constitución de Puerto Rico, L.P.R.A. Tomo 1, Ed. 2008, en la pág. 292 (en adelante, Const. P.R.). De esta forma, y mediante una interpretación artificiosa, la mayoría emascula el texto constitucional y hace suya la tesis de privatización que subyace la llamada Reforma Educativa, tesis que se sustenta sobre la premisa de “socializar las pérdidas y rifar las ganancias.”  Manolo Núñez Negrón, La tiza y la pizarra, 28 de abril de 2018, https://www.elnuevodia.com/opinion /columnas/latizaylapizarracolumna-2416358/ (última visita 9 de agosto de 2018).

I.

Como antesala a una discusión sustantiva del criterio mayoritario, y en atención a los fundamentos jurídicos y la metodología adjudicativa empleada por algunos integrantes de la mayoría para disponer del presente caso, me veo en la obligación de discutir, si bien brevemente, ciertas doctrinas básicas del federalismo. Éstas evidencian la incompatibilidad del razonamiento mayoritario con el resultado al cual arriban. Una vez más, una mayoría recurre a la práctica irreflexiva de aplicar, sin un verdadero rigor metodológico, precedentes federales para analizar una controversia al amparo de una cláusula constitucional autóctona. 

Resulta insólito que, en un caso que requiere interpretar el alcance de una cláusula inherentemente puertorriqueña, una mayoría entienda apropiado referirse a un sinnúmero de decisiones del Tribunal Supremo de Estados Unidos que interpretan una disposición constitucional distinta, presuntamente “para propósitos ilustrativos”. Op. de Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 30.  

Con relación a la interacción entre las cortes estatales y federales, el ex Juez Asociado del Tribunal Supremo de Estados Unidos, William J. Brennan Jr., publicó en los años setenta un artículo célebre mediante el cual hizo un llamado a las cortes estatales estadounidenses a interpretar sus propias constituciones de manera independiente a la Constitución federal con el propósito de ampliar la protección de los derechos individuales. Véase William J. Brennan, Jr., State Constitutions and the Protection of Individual Rights, 90 Harv. L. Rev. 489 (1977). La tesis central del escrito dio paso al movimiento llamado nuevo federalismo judicial o state constituionalism movement, cuyo propósito ha sido, entre otras cosas, proponer teorías interpretativas para examinar situaciones en las cuales las cortes estatales se enfrentan a derechos reconocidos tanto a nivel estatal como federal y/o cuando interpretan un derecho que no tiene una contraparte en la Constitución federal. Véase en general, Robert F. Williams, In the Glare of the Supreme Court: Continuing Methodology and Legitimacy Problems in Independent State Constitutional Rights Adjudication, 72 Notre Dame L. Rev. 1015 (1997).

Proponentes de este movimiento han señalado con gran acierto que “an underappreciation of state constitutional law has hurt state and federal law and has undermined the appropriate balance between state and federal courts in protecting individual liberty”. Jeffrey S. Sutton, 51 Imperfect Solutions: States and the Making of State Constitutional Law 6 (Oxford University Press, 2018) (énfasis suplido). Cónsono con esta visión, se ha indicado que, como “mínimo irreductible”, las cortes estatales deben impartirle contenido propio a sus constituciones respetando así sus trasfondos constitucionales particulares, al igual que las tradiciones legales que las inspiraron. Id. en la pág. 189.

Según este acercamiento a la distribución de soberanías entre el gobierno federal y los estados, cuando la cláusula a interpretarse no tiene una contraparte en la Constitución federal -como ocurre con la cláusula de sostenimiento objeto de análisis en el presente caso- hay un consenso en que la interpretación de ese tipo de cláusulas conllevará un análisis particularizado sobre el alcance del derecho que se reconozca o la prohibición que en ésta se le imponga al gobierno. Ello, sin necesidad de recurrir a la jurisprudencia de la esfera federal. Véase Ann M. Lousin, Justice Brennan's Call to Arms-What Has Happened Since 1977?, 77 Ohio St. L.J. 387, 395-99 (2016).

En el contexto específico del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, esta discusión ha sido enmarcada en un reconocimiento de que nuestra Constitución, en particular su Carta de Derechos, es de “factura más ancha” que la Constitución federal. Véase Ernesto L. Chiesa, Los derechos de los acusados y la factura más ancha, 65 Rev. Jur. U.P.R. 83 (1996). A lo largo de nuestra historia, esta interpretación ha propiciado el reconocimiento de derechos que no necesariamente existen en la esfera federal, proveyendo así mayores protecciones individuales para nuestra ciudadanía. Tatiana Vallescorbo Cuevas, Interpretando la factura más ancha, 46 Rev. Jur. U.I.P.R. 303 (2012). Lamentablemente, en los últimos años, una mayoría de este Tribunal, ha reducido sustancialmente el alcance de las protecciones y los derechos individuales que nuestra Constitución contempla. Ejemplo de ello es el análisis que hoy suscribe una mayoría. 

En Pueblo v. Díaz Medina, una mayoría de los miembros de este Tribunal adoptó, mediante dictum, una metodología para dilucidar controversias similares anclada en el reduccionismo judicial. El ex Juez Presidente Hernández Denton criticó la adopción de esa metodología y denunció que ésta “no toma en consideración la tradición histórica del federalismo y la interacción dinámica entre el constitucionalismo federal y estatal, la cual ha permitido que la democracia en Estados Unidos sobreviva y prospere por más de dos siglos”. Pueblo v. Díaz Medina, 176 D.P.R. 601, 656 (2009) (J. Hernández Denton, Op. Disidente). Con la sentencia que se certifica en el día de hoy, la mayoría olvida, nuevamente, cómo la Constitución federal reconoce “un gran margen para que los tribunales supremos estatales interpreten las garantías de sus respectivas Constituciones con mayor amplitud y a la vanguardia de los preceptos enunciados en algunos de los dictámenes del Tribunal Supremo de Estados Unidos. Esa es la virtud del federalismo estadounidense tan preciado por sus ciudadanos”. Id. (énfasis en original).

Uno de los integrantes de la mayoría señala que “contrario a la Constitución federal, nuestra Constitución es más extensiva y abarcadora. Contamos con una disposición autóctona, la cláusula de sostenimiento.” Op. de Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 33. Sin embargo, en su análisis e interpretación de nuestro texto constitucional, se divaga entre impartirle contenido propio a esa cláusula autóctona y emular la jurisprudencia federal que interpreta una cláusula distinta; a saber, la cláusula de establecimiento de la Constitución federal. A fin de cuentas, los Jueces y Juezas que suscriben el criterio mayoritario se desentienden de su ineludible deber como intérpretes de nuestra constitución de ampliar y extender el alcance de los derechos que cobijan a nuestra ciudadanía.

En este caso, el derecho en juego es el derecho de todos los niños y niñas de nuestro País a “una educación que propenda al pleno desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento del respeto de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales”. Art. II, Sec. 5, Const. P.R. Nuestra constitución, contrario a la federal, garantiza la existencia de “un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario”. Id. La mayoría, sin embargo, parece entender que el derecho en juego es el acceso a una educación privada, en instituciones completamente desvinculadas del Estado. Validar los programas aquí en disputa bajo el fundamento de que éstos amplían las oportunidades educativas y mejoran nuestro sistema de educación no es más que un subterfugio para adelantar una agenda neoliberal y libertaria a costa de nuestra Constitución y los valores sociales y democráticos que ésta encarna.

II.

La conclusión de una mayoría de los integrantes de este Foro se sustenta en una interpretación de los debates que se suscitaron durante la Convención Constituyente en lo relativo a la prohibición contenida en la precitada cláusula de sostenimiento. Ese debate, en el marco de una controversia parecida a la que se plantea en el caso de epígrafe, ya había sido analizado por este Tribunal en Asoc. de Maestros P.R. v. Srio. Educación, 137 D.P.R. 528 (1994). En aquella ocasión, la Asociación de Maestros, entidad que también figura en este caso como parte recurrida, cuestionó la constitucionalidad de la disposición de la Ley de Becas Especiales y Libre Selección de Escuelas, Ley Núm. 71 de 3 de septiembre de 1993 (18 L.P.R.A. sec. 911 et seq.). Mediante esta legislación, entre otras cosas, se pretendieron instituir incentivos económicos para que los padres de estudiantes de escuelas públicas pudiesen transferir a sus hijos a escuelas privadas.[3]

Al pasar juicio sobre la constitucionalidad de ese programa de becas o incentivos económicos, en Asoc. de Maestros de P.R., este Tribunal evaluó la compatibilidad de la disposición legal que establecía esos beneficios con la prohibición contenida en la cláusula de sostenimiento de nuestra Constitución. En aquel momento, le correspondió a este Foro impartirle contenido a esa disposición constitucional autóctona y delimitar el alcance de la palabra “sostenimiento”. Así, el Tribunal ejerció su deber de interpretar el texto constitucional y concluyó que el programa de incentivos económicos establecido por la legislatura y el ejecutivo creaba un esquema prohibido por la cláusula de sostenimiento. Esto, puesto que derivaba en la utilización de fondos públicos para beneficiar instituciones académicas que eran privadas y, como tal, estaban exentas del control y la administración del gobierno. Específicamente, se señaló lo siguiente:

En primer lugar, debemos notar que la palabra “sostenimiento” no está cualificada en el texto constitucional. Todo sostenimiento está prohibido. Naturalmente, el problema consiste en delimitar qué interacción entre las escuelas privadas y el Estado es permisible y qué cooperación no lo es por constituir el sostenimiento que nuestra Constitución proscribe. Asoc. de Maestros de P.R., 137 D.P.R. en la pág. 544.

  

Dado que el término “sostenimiento” no estaba cualificado, y por entender que la prohibición textual parecía ser una absoluta, le correspondió a este Tribunal delimitar el alcance de la prohibición y analizar los debates que se suscitaron en la Convención Constituyente para determinar en qué instancias la interacción entre el Estado y las instituciones educativas privadas era permisible sin que se infringiera la prohibición constitucional de sostenimiento. Evaluado ese extremo, se concluyó que:

Un examen del historial de los debates en la Convención Constituyente sobre la cláusula del sostenimiento apoya una interpretación amplia del alcance de la prohibición.

. . .

 

No hay duda de que la Sec. 5 del Art. II de nuestra Constitución, supra, no permite que el Estado sostenga ninguna institución educativa privada, sea religiosa o no. Su objetivo va más allá de la separación de Iglesia y Estado, pretendiendo proteger y fortalecer al máximo nuestro sistema de instrucción pública frente a toda institución educativa privada. Id. en las págs. 544-45; 547.

 

A tenor con esta interpretación, el Tribunal invalidó las disposiciones legislativas que permitían el otorgamiento de incentivos económicos a padres de estudiantes de escuelas públicas para que asistieran a escuelas privadas. Fundamentó su dictamen en lo siguiente:

La cláusula del sostenimiento impide que el Estado provea beneficios, ayudas o apoyo a una escuela privada. Naturalmente, no estaría prohibido por lo anteriormente expuesto que la escuela privada se beneficie indirecta e incidentalmente de servicios que el Estado provee a toda la ciudadanía, como los de policía y bomberos. Sí estaría el Estado impedido de prestar servicios o ayuda a una escuela privada que, al contribuir directamente a la misión educativa de la institución, constituyen el sostenimiento prohibido por nuestra Constitución. A manera de ejemplo, el Estado no podría asignar fondos públicos para la construcción de escuelas privadas. Id. en las págs. 547-48.

 

Mediante la sentencia que se certifica hoy, se deja sin efecto el precedente establecido en Asoc. de Maestros de P.R.[4] Ello, a pesar de que el texto constitucional objeto de interpretación no ha sido enmendado por la Rama Legislativa.[5] Ese proceder representa una reducción inusitada y sustancial –por no decir absoluta– del alcance y contenido que se le impartió a una cláusula constitucional autóctona ideada para promover y fortalecer ese “sistema de instrucción pública . . . libre y enteramente no sectario” y exteriorizar el compromiso más cabal de nuestros constituyentes con el derecho de todos los niños y niñas de nuestro País a una educación gratuita, según lo consagrado en nuestra Constitución. Véase Art. II, Sec. 5, Const. P.R.

La actuación de la mayoría, además, se revela como una manifestación más de esa sagaz insistencia en no respetar nuestros precedentes judiciales cuando éstos no se atemperan o divergen de la formulación de política pública de gobiernos afines.[6] Esta actitud obcecada y del todo incompatible con nuestra función como Jueces y Juezas de este Tribunal pone en duda la independencia judicial y la legitimidad de una institución que no puede estar sujeta a los caprichos de quienes la integran. La predictibilidad, uniformidad y certeza del Estado de Derecho que derivan de la adopción de la doctrina de stare decisis en nuestra jurisdicción se disipan irrevocablemente cada vez que una mayoría olvida que la toga es imperturbable e inmutablemente negra.[7]  

La interpretación acomodaticia que hace una mayoría de la discusión que se suscitó durante la Convención constituyente no solamente es diametralmente opuesta a la que hiciera este Tribunal en Asoc. de Maestros de P.R. sino que, además, tergiversa y descontextualiza expresiones realizadas por los delegados con el propósito de fundamentar su errada conclusión y restarle contenido a la cláusula constitucional que explícitamente prohíbe el sostenimiento de instituciones educativas privadas con fondos públicos. Veamos.

III.

Como cuestión de umbral, conviene examinar la definición unívoca adoptada por una mayoría de la palabra “sostenimiento”. Lejos de un estudio lingüístico o etimológico del concepto y cómo éste fue empleado por los constituyentes durante los debates de la convención, la mayoría opta por recurrir al diccionario de la Real Academia Española para asignarle un significado que, según se desprende de la propia Opinión de Conformidad del Juez Asociado señor Rivera García, es incongruente con la discusión habida en la convención en torno al alcance de la palabra “sostenimiento”.  

Delimitar el alcance del mandato constitucional que prohíbe el sostenimiento de escuelas o instituciones educativas que no sean las del Estado requiere un estudio cabal y ponderado de las expresiones vertidas por los constituyentes y el desarrollo textual de lo que terminó siendo la Sección 5 del Artículo II de nuestra Constitución. Por ello, no cabe citar aisladamente comentarios y expresiones de los delegados, pues, al discernir la verdadera intención de éstos, lo correcto es evaluar el debate en su totalidad.

Inicialmente, lo que vino a ser la cláusula de sostenimiento ni siquiera incluía la palabra con la que se le denominó y actualmente se le conoce. A esos efectos, la cláusula leía de la siguiente manera: “No se utilizará propiedad ni fondos públicos para la enseñanza en otras escuelas o instituciones educativas que no sean las del Estado”. Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, Tomos I, II y III, en la pág. 1765, disponible en http://www.oslpr.org/v2/PDFS/DiarioConvencionConstituyente.pdf (en adelante Diario de Sesiones) (énfasis suplido). El delegado Trías Monge propuso eliminar la palabra “enseñanza” y sustituirla por “sostenimiento”. Id. en la pág. 1791. Luego de que la enmienda propuesta fuese secundada, el delegado Brunet propuso intercalar la palabra beneficio para que la cláusula leyera de la siguiente manera: “No se utilizará propiedad ni fondos públicos para el sostenimiento o beneficio de otras escuelas o instituciones educativas que no sean las del Estado”. Id. El delegado Trías Monge explicó las dos enmiendas propuestas de la siguiente manera:

Diría entonces: “No se utilizará propiedad ni fondos públicos para el sostenimiento o beneficio de escuelas o instituciones educativas....” Se acepta a base de que el lenguaje que se está proponiendo es básica o exactamente más bien, ahora, el de la Constitución del Hawaii, según quedó últimamente aprobada ya: y es también básicamente parecido, a la de la Constitución de Illinois, que ha servido a mi juicio de base para esta disposición y que mantiene más claramente que con la palabra enseñanza el principio de la debida separación entre Iglesia y Estado, a la vez que no afecta la disposición ulterior en la misma sección al efecto de que nada en esta disposición impedirá que el Estado pueda prestar servicios no educativos a los niños. La intención es más bien entonces entre escuelas o instituciones, intercalar o enseñanzas y niños, quedando debidamente salvaguardado el derecho de los niños a recibir aquellas ayudas que el Estado ofrezca. Id. en la pág. 1792.

 

            Es decir, el delegado Trías Monge expresamente reconoció que el lenguaje propuesto era exactamente el mismo que el de la Constitución de Hawaii vigente en aquel momento y que éste procuraba ampliar el alcance de la cláusula de establecimiento mediante una prohibición adicional.[8] Id. Así, mediante la sustitución de “enseñanza” por “sostenimiento”, los constituyentes procuraron ser más categóricos en la prohibición, haciendo ésta extensiva no únicamente a la enseñanza, sino al sostenimiento en general y a cualquier otro beneficio que el gobierno pudiese proveer a instituciones educativas privadas mediante el uso de propiedad o fondos públicos. 

            A todas luces, la discusión que antecede choca con el alcance limitado que la mayoría le atribuye a la palabra “sostenimiento” en el texto constitucional. Conforme a las definiciones provistas por la Real Academia Española a las que se aluden en la Opinión de Conformidad del Juez Asociado señor Rivera García, la mayoría concluye que “el término sostenimiento equivale a proporcionar lo necesario para subsistir”. Op. de Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 22. Embozadamente, se explica que “en la medida en que se dé a alguien lo necesario para subsistir, es decir, para mantenerse, permanecer o conservarse implica que se le está sosteniendo”. Id. Esto, a pesar de que una de las definiciones provistas por la Real Academia Española para la palabra “sostener” que se cita es la de “prestar apoyo, dar aliento o auxilio”. Id. Como se mencionó, cónsono con esa definición, al referirse al presunto origen del término en la jurisprudencia federal, un integrante de la mayoría confusamente utiliza la palabra “support” como traducción para “sostenimiento”. Ello, pese a haber rechazado esa adopción de la palabra en su análisis original.

            Esta dicotomía semántica que suscribe la mayoría al interpretar la palabra “sostenimiento” y la sucesión de premisas disparatadas que de ella resultan culmina con la siguiente afirmación:

[E]l Art. II, Sec. 5 de la Constitución de Puerto Rico lo que quiso evitar era que el Estado, mediante el sostenimiento de escuelas, promoviera una religión en particular y sustituyera el sistema de enseñanza público por uno privado . . . En el debate de la constituyente quedó establecido que lo que el Estado no podía hacer era tomar el sistema becario para sostener escuelas privadas y tampoco sustituir el sistema de instrucción pública por uno privado. Id. en la pág. 42.

 

            Para todos los efectos, pues, la determinación de la mayoría tiene el efecto de enmendar, por vía judicial, nuestro texto constitucional para que éste lea: “No se utilizará propiedad ni fondos públicos para la sustitución de las escuelas o instituciones educativas del Estado por instituciones privadas”. Es de esta manera que lo que los constituyentes vislumbraron como una prohibición general y abarcadora al sostenimiento de instituciones educativas privadas se reduce a una simple prohibición de sustituir un sistema por el otro. De esta manera, “sostener” no implica prestar “apoyo” o “auxilio” al sector privado, sino más bien crear un esquema que tenga el efecto de “proporcionar lo necesario para [su] subsistencia” y propicie que las escuelas privadas pasen a ocupar el lugar de las escuelas del Estado. Id. en la pág. 22.

            De otra parte, y como evidencia adicional del amplio alcance que los constituyentes procuraron impartirle a la palabra “sostenimiento”, la enmienda propuesta por el delegado Brunet generó una discusión en torno a la necesidad de intercalar la palabra “beneficio” con “sostenimiento”. Así, surgió el siguiente debate entre los delegados sobre la conveniencia y adecuacidad de añadir el término “beneficio”:

Sr: IRIARTE: Quisiera una explicación. Quisiera una explicación del alcance de esta disposición en la forma en que está redactada: “No se utilizará propiedad ni fondos públicos para el sostenimiento o beneficio”— dice ahora, según la enmienda del compañero Brunet— “de escuelas o instituciones educativas que no sean las del Estado”. ¿Cómo se interpretaría esa frase “o beneficio”? ¿Cuál sería el alcance de esa disposición? El compañero Trías me parece que estaba explicando el alcance de la enmienda. El compañero Brunet podría explicar el alcance de esa enmienda, porque el sostenimiento lo comprendo, pero “el beneficio” me parece tan lato que podría complicar cosas que no deberían complicar[se], a mi juicio. Quisiera una explicación antes de poder argumentar en contra de la enmienda.

 

Sr. TRIAS: A mi juicio, la enmienda es básicamente de estilo y no expande el concepto indicado en la línea 10. Se sigue básicamente, como había indicado antes, el lenguaje consagrado en la Constitución de Hawaii que a su vez, pues sigue modelos de otras constituciones estatales estableciendo la distinción entre la obligación del Estado para atender al sostenimiento o beneficio de escuelas, únicamente escuelas que estén bajo el dominio exclusivo del Estado; y que el principio de la separación entre Iglesia y Estado, todos reconocemos pues que conlleva esa distinción básica; o sea, que el Estado, los fondos públicos, no deben utilizarse para el sostenimiento o beneficio [de otras escuelas] y eso a mi juicio era lo que se quería decir con: “enseñanza en las escuelas no bajo el dominio exclusivo del Estado.”

 

Sr. IRIARTE: En contra de la enmienda, señor Presidente, compañeros delegados. Me parece que la enmienda por adición del compañero Brunet a la enmienda propuesta por el compañero Trías cambia completamente el propósito de la enmienda. No es lo mismo el sostenimiento de escuelas públicas o instituciones educativas que no sean las del Estado, a el sostenimiento o beneficio de escuelas públicas o instituciones que no sean las del Estado. Podría dársele la interpretación que ya se le dio en los Estados Unidos a disposiciones parecidas a éstas, que han sido motivo de tantos debates públicos y que fueron objeto de extensa información suministrada al Comité de la Carta de Derechos durante todo un día por las personas que aquí comparecieron.

 

Se podría entender que podría hacerse oposición a que se beneficiaran indirectamente instituciones que no fueren las del Estado. Si se le dieran becas a determinados estudiantes para que fueran a estudiar en el extranjero, en los Estados Unidos, a instituciones que no fueran del gobierno de Puerto Rico o que no fueran del gobierno de los Estados Unidos, que fueran instituciones privadas, administradas o dirigidas por sectas religiosas, digamos, podría interpretarse que indirectamente estaban recibiendo beneficios esas instituciones por el hecho de asignarse becas a estudiantes que estuvieran matriculados en esas instituciones religiosas. Podría darse esa interpretación agregándole esa frase ahí, “o beneficio”. Me parece que sería bastante con que la limitación se circunscribiera a nuestras limitaciones territoriales y quedara limitada a lo que implicaría la frase anterior, la enmienda del compañero Trías Monge, pero no agregándole la frase “o beneficio”. Si se le pone “beneficio” podría interpretarse de esa manera y entonces podría prestarse a discrímenes, que no creo que sea el propósito de la asamblea establecer, toda vez que se están condenando y se vienen condenando hasta ahora en lo que hemos leído en la carta de derechos, esos discrímenes.

 

Diario de Sesiones, supra, en las págs. 1792-93.

 

Nótese que la preocupación del delegado Iriarte estribaba en que el término “beneficio” se interpretara para impedir el otorgamiento de becas a estudiantes para que completaran estudios en instituciones educativas privadas o en el extranjero. Según expresó, el otorgamiento de esas becas podía interpretarse como un beneficio indirecto para esas instituciones. Varias expresiones del delegado Trías Monge que también son citadas por la mayoría despejan toda duda relacionada con el alcance de la prohibición de sostenimiento a instituciones educativas privadas. A modo de ejemplo, se desprende del debate que antecede que el delegado Trías Monge enfatizó cómo la obligación del Estado para atender al sostenimiento o beneficio de escuelas se extendía únicamente a aquellas que estén bajo el dominio exclusivo del Estado. Asimismo, el delegado Trías Monge entendió que la adición de la palabra “beneficio” constituía más bien un asunto de estilo que no tenía el efecto de expandir lo que ya se disponía con el uso de la palabra “sostenimiento”.  

La aclaración del delegado Trías Monge no puso fin a la preocupación relacionada con la naturaleza de las becas y si éstas podían considerarse beneficios provistos a las instituciones educativas o a los estudiantes.  Específicamente, se discutió lo siguiente: 

Sr. DAVILA MONSANTO: ¿Me permite una pregunta?

 

Sr. IRIARTE: Sí, señor.

 

Sr. DAVILA MONSANTO: Esas becas a que se refiere el compañero, a quién benefician, ¿a una escuela privada o al becado?

 

Sr. IRIARTE: Benefician al becado, pero ya se ha interpretado en distintos casos que fueron citados ante la carta de derechos, el Comité de la Carta de Derechos, en los distintos estados de la Unión que beneficiaban a las instituciones en las cuales esos becados recibían la enseñanza, la instrucción. Por eso es que para evitar esas interpretaciones traídas así tan a la brava, sería conveniente no agregar esa frase “o beneficio”, sino que no se inviertan fondos públicos en Puerto Rico para el sostenimiento de escuelas que no sean las del Estado. En eso estoy de acuerdo. Pero si se pone “o beneficio”, podría entenderse que una beca concedida a un estudiante era un beneficio que se le estaba dando indirectamente a esa institución en la cual ese becado recibía la instrucción. Por eso entiendo que no debe ponerse esa frase “o beneficio”.

. . .

Sr. BENITEZ: Con la venia de la Presidencia. Sí, otorga tales becas en la actualidad el gobierno de Puerto Rico y la Universidad de Puerto Rico para colegios particulares religiosos a jóvenes que van a estudiar, por ejemplo, medicina en Estados Unidos. En la actualidad hay un número de jóvenes puertorriqueños estudiando en colegios de medicina en Estados Unidos que son colegios católicos y colegios protestantes.

 

Id. en las págs. 1793-94.

 

            En atención a la confusión que podía generar la inclusión de la palabra “beneficio” con relación a la concesión de becas a estudiantes, y como señala uno de los integrantes de la mayoría, el delegado Iriarte solicitó al delegado Brunet que retirara su enmienda. No obstante, la mayoría omite la respuesta del delegado Brunet a tal solicitud:

Sr. BRUNET: Compañero, aquí, como en las vistas públicas, hay una tormenta en un vaso de agua. Bajo las disposiciones de la cláusula 19, tal como está redactada, Puerto Rico le está pagando [estudios] a los estudiantes que van a cursar carreras en universidades católicas y protestantes. A pesar de que dice: directa o indirectamente, eso se está haciendo con el beneplácito de todo el mundo. Id. en la pág. 1794.

 

De esta manera, el delegado Brunet aclaró que las becas que fundamentaban la objeción del delegado Iriarte a la enmienda propuesta eran becas para estudiantes universitarios y no estudiantes de escuela primaria o secundaria, que eran las instituciones educativas a las que aludía la Sección 5 de la Constitución.[9] Además, en la discusión sobre qué podía considerarse un beneficio, el delegado aludió a la oración de la Sección 5  del Artículo II que finalmente dispuso que, “Nada de lo contenido en esta disposición impedirá que el Estado pueda prestar a cualquier niño servicios no educativos establecidos por ley para protección o bienestar de la niñez”. Art. II, Sec. 5, Const. P.R. En cuanto a este enunciado, el delegado Brunet indicó que:

A lo que se refiere la última disposición es a aquellos servicios que el Estado ofrece a sus propias escuelas y que no podría ofrecerlos en escuelas privadas, como comedores escolares, estaciones de leche, servicio dental, ¿por qué se le va a negar a los niños que estén asistiendo a escuelas privadas esa clase de servicios? No deben negárseles. Esta constitución, como está redactada, permite que eso sea así, que eso se haga.

 

Id. en la pág. 1796.

 

Al evaluar esta cláusula sobre servicios no educativos, los delegados propusieron enmendar la sección para añadirle al final la frase “bien asistan a las escuelas públicas o privadas”. Id.  en la pág. 1816. Esta enmienda fue derrotada, puesto que los delegados discutieron ampliamente la distinción entre servicios educativos y no educativos y entendieron que la referencia a “cualquier niño” cubría ese extremo. Fue en ese contexto, y no en el contexto de la prohibición contenida en la cláusula de sostenimiento –como incorrectamente afirma un integrante de la mayoría– que los constituyentes discutieron la decisión del Tribunal Supremo Federal en Everson v. Board of Education, 330 US 1 (1947). Específicamente, el delegado Geigel, quien propuso la enmienda, explicó que su intención era aclarar qué estudiantes de escuelas privadas podrían también beneficiarse de beneficios no educativos. Aludiendo al caso de Everson, explicó que esos beneficios incluían “los gastos de transportación o del almuerzo, etc., para asistir a la escuela . . . los libros, los zapatos, etc.”. Diario de Sesiones, supra, en la pág. 1817.[10]

En ningún momento, y contrario al razonamiento mayoritario, esas expresiones giraron en torno a la concesión de beneficios puramente educativos, como lo sería un certificado para estudiar en una escuela privada. Incluso, como se dijo, la discusión sobre cómo las becas no necesariamente implicaban una violación a la cláusula de sostenimiento se limitó a aquéllas concedidas a estudiantes universitarios. El delegado Iriarte reconoció en el debate que, en algunas jurisdicciones estatales, se había interpretado que la concesión de esas becas constituía un beneficio directo a la institución educativa. Eso, a su vez, resultó en que el delegado Brunet aclarara que nada en la Constitución prohibía que se les concediera becas a adultos (“Son jóvenes, pero no hay nada en la constitución, compañero, que prohíba conceder becas a adultos. ¿Dónde está?”). Id. en la pág. 1796.

El debate en torno a la inclusión de la palabra “beneficio” continuó y, como se señala en la Opinión de Conformidad del Juez Asociado señor Rivera García, los delegados en última instancia derrotaron la enmienda propuesta. Erróneamente, según se explica en esa Opinión de Conformidad “la frase ‘o beneficio’ quedó excluida de la disposición que alude a la cláusula de sostenimiento para no limitar aquellos aspectos que fueron objeto del debate”. Op. de Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 27. Sin embargo, de las propias expresiones de los delegados surge la razón por la cual la palabra “beneficio” fue finalmente excluida del texto constitucional:

Sr. BENITEZ: Yo quisiera brevemente, señor Presidente, decir unas palabras para explicar esto. La única razón que tengo para solicitar la exclusión de “beneficio” es que, a mi juicio, está todo cubierto con la palabra “el sostenimiento” y que me parece lo más conveniente que se use el menor lenguaje posible en esta disposición, y es en ese entendimiento que he solicitado la eliminación de “o beneficio”.

 

Diario de Sesiones, supra, en la pág. 1797.

 

Asimismo, el delegado Trías Monge, quien estuvo presente y participó activamente del debate, consignó con posterioridad en su libro sobre nuestra Historia Constitucional de Puerto Rico que “[l]a enmienda no se aceptó, pero tan sólo por interpretarse, según consta de las declaraciones del presidente de la Comisión de Carta de Derechos, que ‘está todo cubierto con la palabra el sostenimiento’”. Trías Monge, supra, en la pág. 180. Resalta el ingenio y la inventiva del criterio mayoritario al concluir que la enmienda no prosperó porque los constituyentes no quisieron limitar la concesión de aquellos beneficios no educativos que fueron objeto de discusión. Esta conclusión ignora el texto claro de la oración que sucede la cláusula de sostenimiento y, además, falsea las expresiones de nuestros constituyentes.

En cuanto a este extremo, las expresiones de la mayoría también son contradictorias. Si bien se afirma que la exclusión de la palabra “beneficio” se debió a las preocupaciones de los delegados en el debate en torno a qué exactamente constituía un beneficio, expresiones posteriores en la Opinión de Conformidad  son cónsonas con la explicación de los delegados Benítez y Trías Monge. Según se indica, “[u]n examen de los planteamientos allí suscitados nos lleva a concluir que la razón para no incluir la frase ‘o beneficio’ era porque si se incluía, en el futuro podía surgir algún impedimento para que las instituciones que no fueran las del Estado se beneficiaran indirectamente”. Op. de Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 28. Contrariamente, en el acápite de la Opinión de Conformidad del Juez Asociado señor Rivera García en la que se aplica el Derecho a los hechos, la mayoría indica lo siguiente: “Según establecimos al principio, la enmienda para incluir expresamente la frase ‘o beneficio’ quedó derrotada por entender que, al ser un asunto de estilo, el beneficio estaba inmerso dentro de la palabra sostenimiento”. Id. en la pág. 39.

Esta ambivalencia irreconciliable de la mayoría sobre la verdadera razón para la exclusión de la palabra “beneficio” resalta aún más cuando se afirma que “todo sostenimiento equivale a que exista un beneficio”. Id. en la pág. 44. La ambigüedad de este análisis y las obvias contradicciones que de él se desprenden impiden discernir con precisión el razonamiento mayoritario, mucho menos el significado y alcance que finalmente le asignan a la palabra “sostenimiento”. 

            Otro ejemplo más de la manera en que la mayoría descontextualiza y tergiversa las discusiones que se suscitaron en la convención es la interpretación de las expresiones relacionadas con el pago, por parte del gobierno, de la matrícula de estudiantes en escuelas privadas. Dado que la mayoría deliberadamente evita citar la totalidad de las expresiones de los delegados que participaron de este debate, en aras de contextualizar el mismo, resulta indispensable referirnos íntegramente a la discusión que propició la pregunta del delegado Ramiro Colón:

Sr. RAMIRO COLON: Simplemente quiero ilustrarme en cuanto al propósito del cambio de la palabra “enseñanza, por “sostenimiento”. Para ilustrarme quiero hacerle una breve pregunta al... ahora se la voy a hacer al compañero Benítez en lugar del compañero Brunet, ya que su enmienda fue derrotada. Pero antes de hacerle la pregunta para los efectos de ilustración, de manera que él me la pueda contestar en la mejor forma posible, de acuerdo con la confusión que yo estoy sufriendo en estos momentos, quiero decir, que de acuerdo con lo que aquí se ha manifestado, en caso de que esta enmienda se apruebe como está, podría darse becas a estudiantes puertorriqueños para que vayan a escuelas o universidades privadas o sectarias, sin afectar el texto de la constitución. Si eso es así, pregunto yo ahora al compañero Benítez, ¿podría también el Gobierno resolver pagarles la matrícula a niños puertorriqueños para escuelas privadas en Puerto Rico sin violar el texto de la constitución?

 

Sr. BENITEZ: Esta cuestión becaria a la cual usted se refiere, es un aspecto que se circunscribe a un rango sumamente reducido de situaciones dentro de las cuales el Estado provee facilidades de estudio fuera de sus aulas en la situación donde... en casos excepcionales no puede brindar esos servicios en sus propias aulas.

 

. . .

 

Sr. RAMIRO COLON: No me ha contestado. La pregunta era la siguiente: Si de acuerdo con esta constitución, quedando enmendada como se ha propuesto, ¿puede o no puede el gobierno de Puerto Rico por medio de alguna ley o de algunos fondos, pagarle a niños puertorriqueños, matrícula, no darle beca, pagarle la matrícula, en escuelas privadas en Puerto Rico?

 

Sr. BENITEZ: Esto dependerá, esto dependerá de cuál sea la situación de hecho que exista, en esa circunstancia. Esto es, el gobierno de Puerto Rico no podría, dentro de estas disposiciones, tomar el sistema becario, o el artilugio de sistemas becarios, para sostener escuelas privadas; o, tampoco podría el Gobierno proveer un sistema becario para producir a través de él enseñanza religiosa a sus estudiantes. Como tampoco podría utilizar el sistema becario para llevar a cabo un programa de educación en el cual se violara el sentido fundamental de la disposición que rige todo el párrafo de que “habrá un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario”. Diario de Sesiones, supra, en la pág. 1799.

 

La mayoría convenientemente se limita a subrayar que el criterio del delegado Benítez “era que ‘el gobierno de Puerto Rico no puede establecer un sistema becario que sustituya el sistema de educación pública que tiene la obligación el Estado de establecer, y que tiene la obligación de ser completamente no sectario”. Op. de Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 27. Evidentemente, se seleccionó la única expresión que apoya esa contención sobre la validez constitucional de que el gobierno utilice fondos públicos para pagar matrícula en escuelas privadas. Nótese que el verdadero criterio del delegado Benítez es, en primera instancia, que sólo en situaciones excepcionales y de rango sumamente reducido, el gobierno podría otorgar becas para que un estudiante reciba servicios educativos que no puedan ser brindados por el Departamento de Educación. Por otro lado, el delegado Benítez también indicó que la cláusula de sostenimiento prohibía que el gobierno sostuviera escuelas privadas mediante el “artilugio de sistemas becarios”. Diario de Sesiones, supra, en la pág. 1799.

La mayoría opta por obviar la importancia de estas expresiones, incluyendo aquella mediante la cual el delegado Benítez consignó que el sistema becario no podría utilizarse por el Estado para violar “el sentido fundamental de la disposición que rige todo el párrafo de que ‘habrá un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario’”. Id. La mayoría también descontextualiza las expresiones del delegado Ramiro Colón en torno a su confusión sobre las becas. Una lectura completa de estas expresiones evidencia que la interpretación propuesta es a todas luces errónea.

En lo atinente al contexto específico de este debate, conviene resaltar que la confusión del delegado Ramiro Colón se refiere a la enmienda sobre la sustitución de la palabra “enseñanza” por “sostenimiento” propuesta inicialmente por el delegado Trías Monge. Es decir, el delegado razonó que, luego de que se derrotara la enmienda sobre la inclusión de “beneficio”, por entender que ese concepto estaba subsumido en el “sostenimiento”, la sustitución podía implicar que se permitiera costear la enseñanza a estudiantes fuera de las aulas del sistema público. Así, luego de la aclaración del delegado Benítez respecto a cómo –salvo contadas excepciones– el gobierno estaba impedido de subvencionar los costos de matrícula en una escuela privada, el delegado Ramiro Colón insistió en su confusión y expuso que:

Sr. RAMIRO COLON: Permítame el compañero decirle en qué consiste mi confusión, ahora, y lo que trato yo es de hacer, meramente, [claridad] en este asunto, para votar con conciencia.

 

Se ha dicho aquí, que, al darse una beca a un estudiante, lo que equivale a pagarle una matrícula, no se beneficia el colegio donde va a estudiar, sino al estudiante, y me parece a mí que si ése es el sentido, nada de esta constitución ha de prohibir que el gobierno de Puerto Rico le pague matrícula en Puerto Rico a los niños cuando vayan a las escuelas privadas. Y yo quiero que me digan si eso puede ser así, para entonces saber cómo debo votar. Id. en la pág. 1800.

 

Nótese que, en primer lugar, el delegado Ramiro Colón está exponiendo las razones por las cuales la enmienda genera confusión. En segundo lugar, sus expresiones están condicionadas a lo que él entendió fue objeto de discusión en el debate (“si ése es el sentido”). Así, pues, lo que está diciendo el delegado es que, en la medida en que se considere que las becas no son beneficios que se le otorgan directamente a las instituciones académicas privadas, el texto constitucional no será óbice para que el Estado pague la matrícula como un beneficio directo a los estudiantes y no a las instituciones. No obstante, al estar condicionadas al parecer de los constituyentes, estas expresiones no son contundentes ni definitivas como lo interpreta la mayoría.

Conviene destacar, además, que el delegado Benítez, al atender esta confusión del delegado Ramiro Colón, reiteró que “el gobierno de Puerto Rico no puede establecer un sistema becario que sustituya el sistema de instrucción pública que tiene la obligación el Estado de establecer”. Id. La interpretación acomodaticia de esta aclaración no toma en cuenta el contexto de la discusión y la confusión del delegado Ramiro Colón con relación a la procedencia de las becas académicas y si éstas constituían beneficios vedados por el texto constitucional. Asimismo, la mayoría pasa por alto que las expresiones del delegado Ramiro Colón están condicionadas a su entendimiento de la discusión que él mismo reconoce ser fuente de “confusión”.    

En virtud del análisis que antecede, y como se discute a continuación, los efectos de las disposiciones estatutarias cuya constitucionalidad hoy se decreta fueron esencialmente contemplados y rechazados por los delegados de la Convención Constituyente y representan una afrenta a nuestro sistema de educación pública. Sin lugar a dudas, el uso de fondos públicos para subvencionar la matrícula de estudiantes de escuelas públicas en instituciones educativas privadas infringe la cláusula de sostenimiento y, por consiguiente, es inconstitucional de su faz. Asimismo, es inconstitucional la creación y subvención, por parte del Estado, de instituciones educativas que no serán administradas y operadas por el Departamento de Educación y, por consiguiente, como advirtió el delegado Trías Monge en la Convención Constituyente, no estarán “bajo el dominio exclusivo del Estado”. Id. en la pág. 1792 (énfasis suplido).

III.

A.

La sentencia que hoy suscribe una mayoría de los integrantes de este Foro revoca el precedente pautado en Asoc. de Maestros de P.R. y autoriza el desembolso de fondos públicos a escuelas privadas mediante certificados equivalentes a los vales educativos que se invalidaron en aquel entonces. Por entender que cualquier modalidad de un esquema que permita que fondos del Departamento de Educación sean destinados a sufragar la matrícula de estudiantes en instituciones privadas tiene el efecto de beneficiar y sostener económicamente esas entidades, decretaría la inconstitucionalidad de su faz del Programa de Libre Selección de Escuelas que hoy la mayoría valida.

La Exposición de Motivos de la Ley de Reforma Educativa[11] reconoce expresamente que un programa similar, por no decir idéntico, fue declarado inconstitucional por este Tribunal en Asoc. de Maestros de P.R., como ya discutiéramos. La Exposición indica que la realidad jurídica bajo la cual se decidió dicho caso presuntamente “ha sufrido cambios sustanciales”. Id. Así, el texto aduce que “el desarrollo y manera de interpretar la cláusula de establecimiento de la Constitución Federal ha ido evolucionando con el pasar de los años, a tono con las exigencias del Siglo XXI”. Id. Paso seguido, enumera una lista de decisiones federales, algunas de las cuales fueron citadas por las Opiniones de Conformidad de distintos integrantes de este Tribunal, para concluir que compete “revisitar este asunto a la luz de una detenida evaluación de todos los fundamentos en derecho, de los desarrollos históricos a nivel local y jurisprudenciales recientes a nivel federal”. Id.

Si bien es cierto que el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha emitido distintas decisiones en torno a la constitucionalidad de varios programas educativos similares al Programa de Libre Selección de Escuelas, todos estos dictámenes, sin excepción, se fundamentan en la cláusula de establecimiento federal sobre la separación de Iglesia y Estado y/o en cláusulas constitucionales de los distintos estados correspondientes a ésta. Estos desarrollos doctrinales federales son completamente irrelevantes al momento de interpretar la cláusula de sostenimiento de nuestra Constitución, que, como bien reconoce el Juez Asociado señor Rivera García, tiene un enfoque estrictamente económico y no religioso. Op. de Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 35. Es decir, la implantación de un programa de vales educativos en nuestra jurisdicción debe evaluarse a la luz de las prohibiciones contenidas únicamente en nuestra Constitución. El proceder mayoritario de ratificar la medida legislativa en controversia contraviene un mandato constitucional expreso que prohíbe, en nuestra jurisdicción, el uso de fondos públicos para sostener la enseñanza privada.

Al pasar juicio sobre el Programa de Libre Selección de Escuelas y compararlo con aquél dispuesto en Ley de Becas Especiales y Libre Selección de Escuelas de 1993 que este Tribunal invalidó, se colige que el “nuevo” esquema de ayudas económicas es, en realidad, un intento fallido de reproducir el programa anterior.[12] Una mayoría de este Tribunal, sin embargo, entiende que los vales educativos son constitucionales en tanto y cuanto no tienen el efecto de “sostener” a las instituciones privadas que de ellos se benefician. Según razonan, el sostenimiento necesario para que se violente la prohibición constitucional ha de llegar al punto de sustituir el sistema público. La mayoría también entiende que los vales educativos son comparables a aquellas becas a las que se aludió en la Convención Constituyente que permitían que estudiantes universitarios completaran estudios en instituciones privadas. Me desconcierta pensar que la mayoría es incapaz de discernir la diferencia entre ambos programas.

En primer lugar, las becas a las que hicieron referencia los delegados eran ayudas económicas para que estudiantes universitarios –no de escuela primaria o secundaria– pudiesen cursar estudios en campos para los cuales el País no contaba con los recursos o las instituciones especializadas para ello. Incluso, como se discutió, cuando se contempló la posibilidad de que el Estado subvencionara estudios a nivel primario en escuelas privadas mediante la concesión de becas similares o el pago directo de los gastos de matrícula, el delegado Benítez fue enfático en aclarar que tal actuación sólo se justificaría en situaciones extraordinarias en las que el Estado estuviese imposibilitado de ofrecer los servicios necesarios al estudiante. Específicamente, el delegado Benítez manifiestamente sostuvo que sólo en situaciones excepcionales, el Estado podría otorgar becas para que un estudiante reciba servicios educativos que no puedan ser brindados por el Departamento de Educación.

En segundo lugar, nada en la Exposición de Motivos o en la Ley que crea el Programa de Libre Selección de Escuelas justifica la concesión de los certificados en el hecho de que el sistema de educación pública del País carece de los medios y/o recursos para ofrecer los servicios a los estudiantes que podrían beneficiarse del Programa. De hecho, el propio Programa implica que los recursos económicos están disponibles, puesto que éstos serán transferidos del presupuesto del Departamento de Educación a las instituciones educativas privadas mediante el pago de la matrícula correspondiente. La mayoría también guarda silencio en torno a las consideraciones prácticas, de política pública o las razones que justifican este desembolso de fondos públicos a escuelas privadas. Excepto por la interpretación incorrecta que se hace del término sostenimiento y la adaptabilidad que se le atribuye a las expresiones de los constituyentes, ningún argumento de la mayoría derrota la patente inconstitucionalidad del Programa de Libre Selección de Escuelas.   

En cuanto al argumento mayoritario sobre el debate que se suscitó en la Convención Constituyente respecto a quiénes eran los recipientes de las becas académicas, el profesor José Julián Álvarez González, al criticar argumentos similares contenidos en la Opinión Disidente del ex Juez Asociado señor Rebollo López en Asociación de Maestros de P.R. acertadamente señaló que la distinción entre quién recibe la ayuda económica, si los padres o la entidad educativa privada, es una “artificial e imposible de aplicar racionalmente” puesto que el efecto de financiar con fondos públicos las instituciones privadas sigue siendo el mismo. José Julián Álvarez González & Ana Isabel García Saúl, Derecho Constitucional, 65 Rev. Jur. U.P.R. 799, 842 n. 191 (1996) (énfasis suplido).

No hay que ser un experto en finanzas para deducir que el pago de la matrícula de escuelas privadas por parte del Departamento de Educación –al margen de que éste se haga mediante certificados concedidos a los padres o cheques directos a las escuelas– constituye un desembolso monetario que tiene el efecto de beneficiar y sostener a la entidad educativa que en última instancia lo recibe. Este esquema satisface la acepción de la palabra “sostenimiento”, que la mayoría descarta, y que conlleva prestar “apoyo” o “auxilio” económico a una escuela privada. A la luz de lo anterior, resulta inconcebible que una mayoría entienda que no se configura una violación a la cláusula de sostenimiento, máxime cuando los fondos serán extraídos directamente del presupuesto que se le asigna al Departamento de Educación y por tanto, dejarán de estar disponibles para costear gastos en beneficio del estudiantado de las escuelas públicas. Como bien señaló el profesor Álvarez González al evaluar el razonamiento mayoritario en Asoc. de Maestros de P.R., “Lo decisivo es que el Estado paga por servicios educativos similares a los que ofrece su sistema de instrucción pública”. Id. (énfasis suplido).

            De otra parte, una mayoría sostiene que los fondos públicos destinados el Programa de Libre Selección de Escuelas, a nivel administrativo y en cuanto a los recursos asignados por estudiante, no son sustanciales en proporción al presupuesto total del Departamento de Educación. Véase Art. 14.07 de la Ley de Reforma Educativa (sección en la cual se expone que habrá una asignación de un 3% o menos del equivalente presupuestado por estudiante para cada año fiscal para implementar el Programa y de un 2% de los fondos que el Departamento asigne para cubrir los gastos administrativos). Por entender que esta cuantía es mínima, la mayoría refuerza su conclusión de que el Programa no infringe la cláusula de sostenimiento.

Como anticipamos, este razonamiento parte del error conceptual que supone equiparar la palabra “sostenimiento” con el verbo “sustituir”. Al despojar de contenido nuestra cláusula de sostenimiento, la mayoría intima que sólo se podrían invalidar programas educativos que impliquen el desembolso de fondos públicos a favor de instituciones educativas privadas si éstos tienen el efecto de reemplazar o sustituir nuestro sistema de enseñanza público. Como también mencionáramos en el acápite III, la mayoría de los integrantes de este Tribunal -que en numeradas ocasiones ha criticado el activismo judicial- está, para todos los efectos prácticos, reescribiendo, hasta el punto de limitar su alcance a contadas excepciones, una cláusula de sostenimiento que se vislumbró como una de carácter abarcador que serviría de garantía para la permanencia y estabilidad del sistema de educación pública.

De acuerdo al criterio mayoritario, cabe preguntarse: ¿Qué intereses sociales y económicos protege esta cláusula constitucional? ¿Qué tipo de programa gubernamental la contravendría? ¿Cuánto del presupuesto del Departamento de Educación tendría que ser asignado a este Programa para que se entienda que se configura un sostenimiento prohibido? ¿Qué sería una asignación “sustancial” del presupuesto? ¿Un 5%, 15%, 30% o un 50%? Todas estas interrogantes reflejan lo absurdo del razonamiento mayoritario y cómo su determinación tiene el efecto de hacer inoperante la cláusula de sostenimiento. La prohibición del uso de fondos públicos para sufragar escuelas privadas no es una cuestión de gradación, sino una de absolutos.[13] No cabe validar una transgresión al texto constitucional porque la consideramos de minimis.

No albergo duda, que, al igual que aquellos vales educativos propuestos por el gobierno en 1993, los certificados que una mayoría valida hoy que permiten la transferencia de estudiantes de escuelas públicas a escuelas privadas claramente contravienen la cláusula de sostenimiento.[14] Según discutido, la emisión de esos certificados requerirá que el Estado financie los gastos de matrícula para los estudiantes que los reciban y, consiguientemente, transfiera fondos públicos a las arcas de las instituciones privadas que, indiscutiblemente, obtendrán un beneficio económico de la transacción.

Tal y como ocurrió en Hawaii, correspondería a la legislatura, previo a implementar un programa de certificados para el pago de matrícula en escuelas privadas, enmendar nuestra Constitución para eliminar la cláusula de sostenimiento o cualificar la prohibición para así permitir que se puedan destinar fondos públicos al beneficio de instituciones educativas privadas, lo que actualmente nuestra Constitución prohíbe. Todo parece indicar, sin embargo, que una mayoría prefiere relevar a la Rama Legislativa de su rol constitucional en aras de acelerar la implantación de una política púbica a toda costa y al margen del texto de la Constitución.

Conforme al alcance de la cláusula de sostenimiento establecida por nuestros constituyentes y correctamente interpretada en Asoc. de Maestros de P.R., procedía confirmar al Tribunal de Primera Instancia y decretar la inconstitucionalidad del Programa de Libre Selección de Escuelas que permite la transferencia de estudiantes de escuelas públicas a escuelas privadas mediante el pago de la matrícula por parte del Gobierno con fondos públicos. 

B.

            Además de la otorgación de certificados para el pago de matrícula en instituciones educativas privadas, la Ley de Reforma Educativa también establece un programa para la creación de lo que se denominan “Escuelas Públicas Alianza”. Estas escuelas, en esencia, no son más que escuelas privadas cuyo presupuesto se nutre parcialmente de fondos públicos, pero que pueden ser administradas y operadas por entidades ajenas al Estado. Por tanto, la implantación de Escuelas Públicas Alianza que operen bajo el control de entidades privadas o sin fines de lucro, y que no estén bajo el control del Estado, también es contraria a la cláusula de sostenimiento de nuestra Constitución. Según se discute a continuación, el andamiaje operacional y administrativo detrás de la instauración de estas escuelas implica la utilización de fondos públicos para el sostenimiento de instituciones educativas privadas. 

Una lectura ponderada de las disposiciones estatutarias que rigen este Programa me lleva a concluir que dichas instituciones educativas se asemejan considerablemente al modelo de escuela chárter estadounidense.[15] Las leyes que habilitan estas instituciones educativas en Estados Unidos, como sería el caso la Ley de Reforma Educativa en Puerto Rico, sirven para ilustrar si el modelo adoptado por la jurisdicción correspondiente responde a las características de una escuela pública o privada. Para llegar a esta conclusión se requiere pasar juicio sobre aquellas disposiciones en ley en torno a la administración, gobernanza, filosofía educativa y protecciones laborales de las instituciones educativas en cuestión. Véase Preston C. Green, III, Bruce D. Baker, Joseph O. Oluwole, The Legal Status of Charter Schools in State Statutory Law, 10 U. Mass. L. Rev. 240 (2015).

Con estos postulados en mente, si se evalúan los pormenores del Programa de Escuelas Públicas Alianza, me parece insostenible la tesis de la Legislatura, avalada por una mayoría, a los efectos de que estas instituciones constituyen “escuelas públicas”.[16]

Las Escuelas Públicas Alianza, con excepción de aquéllas administradas por entes jurídicos públicos, son -en realidad- instituciones educativas privadas. La naturaleza privada de estas escuelas chárter queda probada si consideramos que: (1) serán administradas y dirigidas, en su mayoría, por entidades educativas certificadas ajenas al Estado; (2) se regirán por un acuerdo contractual propio del Derecho Privado, la denominada “Carta Constitutiva”, el cual podrá ser renovado o revocado, a discreción del Departamento de Educación; (3) tendrán autonomía plena sobre sus decisiones en asuntos de finanzas, matrícula estudiantil, currículo académico y método de instrucción; (4) operarán con personal docente y no docente, en ocasiones denominados como empleados públicos y en otras como empleados privados, completamente exentos de las leyes y reglamentaciones laborales del Departamento de Educación, y (5) podrán recibir, además de cierto dinero público presupuestado, una serie de fondos adicionales -en calidad de donaciones, equipos y materiales- sin importar la naturaleza jurídica de quién los dispense. Véase, en general, Arts. 13.01, 13.02, 13.05, 13.06, 13.07 y 13.08 de la Ley de Reforma Educativa.

Estos elementos demuestran inequívocamente que el programa que se procura instituir mediante la Ley de Reforma Educativa crea empresas educativas privadas que miden su rendimiento a base de la eficiencia de su operación y siempre bajo la lógica financiera del costo-beneficio. Un estudio más detallado de los elementos sobre su administración, autonomía y el esquema laboral revelan lo desacertado del razonamiento mayoritario y cómo la creación de estas escuelas infringe la cláusula de sostenimiento insalvablemente. Veamos.

La administración de estas instituciones educativas estará en manos, por virtud de un contrato, de entes externos al Departamento de Educación. En específico, la gobernanza de las escuelas chárter se regirá por “una junta de directores u otro cuerpo de gobernanza” conforme a la entidad educativa autorizada por el Departamento de Educación. Véase Art. 13.02(e). Todo este esquema operacional estará regido, además, por los términos y condiciones establecidos en la Carta Constitutiva entre el Departamento de Educación y la entidad certificada correspondiente. En este aspecto, la Ley permite al Departamento de Educación una flexibilidad considerable al momento de redactar estos contratos.

El alcance de estos contratos levanta serias preocupaciones e interrogantes. Dichos acuerdos, contrario a lo que intiman las opiniones de conformidad, no son contratos gubernamentales “tradicionales” que brindan servicios no-educativos. Por el contrario, lo que está en juego y se figura propiamente como la causa contractual es el ofrecimiento de servicios estrictamente educativos con fondos estatales. En cuanto a la vigencia de esta relación contractual, la Ley de Reforma Educativa establece que, “[s]e podrá revocar la Carta Constitutiva en cualquier momento”. Art. 13.07(15)(f). Esto, en claro perjuicio de los estudiantes, padres y maestros que opten por formar parte de estas instituciones educativas, quienes estarán sujetos a un estado constante de incertidumbre respecto a su estabilidad y permanencia.   

La autonomía que la Ley de Reforma Educativa otorga a las entidades certificadas a cargo de administrar y operar estas instituciones educativas, de por sí, es suficiente para decretar su inconstitucionalidad. En cuanto a este aspecto, la Ley dispone que una Escuela Pública Alianza “tendrá autonomía sobre sus decisiones, incluyendo, pero sin limitarse a, asuntos de finanzas, personal, calendario, currículo e instrucción”. Art. 13.02(b). Asimismo, la Ley requiere que la Carta Constitutiva garantice “la autonomía fiscal, operacional y administrativa de las escuelas”. Art. 13.07(10). Claramente, pues, estas escuelas operarán de forma virtualmente independiente en todo lo que atañe la educación que recibirán sus estudiantes. A tenor con esto, la Ley también les reconoce a estas escuelas la facultad para: (1) negociar y contratar con otras entidades; (2) recibir donaciones; (3) expulsar estudiantes; (4) adoptar un código de ética; (5) establecer criterios particulares de admisión; (6) fijar una misión educativa propia; (7) contratar maestros que no estén adscritos al Departamento de Educación y, por tanto, no pasen a ser empleados del gobierno, y (8) operar como entidades sin fines de lucro, entre otras cosas.  Véase, en general, Arts. 13.02, 13.03, 13.06.

En lo atinente a este grado de autonomía, resulta insostenible el razonamiento mayoritario que enmarca toda su discusión sobre la constitucionalidad de las Escuelas Públicas Alianza desde una óptica de gradación gerencial. Según las opiniones de conformidad, el nivel desmedido de autonomía otorgado ha de ceder ante la realidad de que estas instituciones educativas estarán sujetas a la “responsabilidad directa y exclusiva” de la Secretaria de Educación y ciertos “mecanismos de evaluación y rendición de cuentas”. Véase Op. de Conformidad (J. Rivera García), en las págs. 55-58. Para una mayoría de los integrantes de este Tribunal, esto resulta suficiente para catalogar estas instituciones como “escuelas públicas” y disipar cualquier duda sobre su independencia del Departamento de Educación. Más en concreto aún, el criterio mayoritario, olvidando que “el nombre no hace la cosa”, concluye que estas escuelas son “públicas” porque así las define expresamente la Ley. Este análisis contiene varias premisas disparatadas que tergiversan la verdadera naturaleza privada de estas instituciones. Veamos.

El presunto rol “fiscalizador” y el grado de reglamentación por parte del Estado sólo supone una obligación legal que –en la actualidad- ya tiene el Departamento de Educación cuando supervisa, mediante los procesos de acreditación y licenciamiento, a cualquier entidad educativa que opere en Puerto Rico. Los Reglamentos del Departamento de Educación aplicables a las escuelas públicas “tradicionales” y privadas en cuanto a estos procesos así lo evidencian.[17] De hecho, los “estándares de evaluación y rendición de cuentas” que la mayoría utiliza para resaltar el carácter “público” de las Escuelas Públicas Alianza guarda un parecido inmenso con el proceso de licenciamiento necesario para operar una escuela privada. Sin embargo, todo indica que el grado de control que ejercerá el Departamento de Educación no convierte de por sí a las escuelas chárter en entidades de educación pública tradicional.[18]

Debo dejar claro que, distinta sería la situación en la cual una Escuela Pública Alianza esté administrada por entes jurídicos públicos; por ejemplo, como lo son un municipio, consorcios municipales o la universidad pública del Estado. Véase Art. 1.03 (19). Un esquema que delegue la operación y administración de escuelas por parte de estas entidades que forman parte del Gobierno de Puerto Rico y están bajo el control del Estado, no contravendría la cláusula de sostenimiento. Ello, porque se trata justamente de entidades públicas que son financiadas con fondos públicos pero que, a su vez, pueden recibir fondos privados para la implementación de programas educativos. En este sentido, las Escuelas Públicas Alianzas administradas por entes del Estado, y permitidas bajo nuestra Constitución, deben ser el norte a seguir. [19] 

No obstante, dado que la función de este Tribunal, como máximo foro judicial, conlleva salvaguardar –a toda costa- la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, no puede haber cabida en nuestro ordenamiento jurídico para escuelas privadas que sean financiadas con fondos públicos y no estén sujetas al control del Estado.

Asimismo, debo resaltar que la insistencia de la Legislatura y la mayoría en denominar desacertadamente a las entidades educativas certificadas como “escuelas públicas” es insuficiente para validar su naturaleza pública.[20] Sostener que las Escuelas Públicas Alianzas son públicas porque lo dice el “nombre” es crear una ficción lingüística para la creación de un sistema educativo privado financiado con fondos públicos, lo que constituye una clara violación a nuestra Constitución.

Por último, como si el grado de autonomía y las facultades operacionales que se le reconocen a las Escuelas Públicas Alianzas no fuesen suficiente, el carácter privado de estas escuelas queda en manifiesto al escudriñar las políticas y protecciones -o falta de ellas- disponibles para su fuerza laboral. Por disposición de la Ley, el personal docente y no docente de estas instituciones se compondrá de empleados públicos y el esquema diseñado para el traspaso de maestros entre instituciones propone un elemento de voluntariedad altamente cuestionable. Véase Art. 13.08. Esto, por razón de la encrucijada que implicaría para los maestros y las maestras del País tomar la decisión entre la seguridad de ser empleados gubernamentales y la incertidumbre de ser empleado privado sujeto a los vaivenes de la libre empresa.

Las licencias sin sueldo que serán otorgadas por el Departamento de Educación y la posible contratación de empleados privados para una Escuela Pública Alianza, cuyo plantel físico sea de nueva creación, tiene el efecto de crear dos castas de maestros dentro del mismo sistema y de excluir aquellos maestros que opten por trabajar en una Escuela Pública Alianza de muchos de los reglamentos y requisitos aplicables a los empleados del Departamento de Educación. No importa que las Escuelas Públicas Alianza sólo constituyan, en la actualidad, un pequeño por ciento de las escuelas del País, validar este andamiaje jurídico abriría las puertas a la desaparición total de nuestro sistema público de enseñanza.

En fin, no cabe duda de que las Escuelas Públicas Alianza recibirán fondos públicos, por vía del Departamento de Educación, pues así lo dispone claramente el propio texto de la Ley de Reforma Educativa. Véase Art. 13.06. Nuestra Constitución, como hemos repetido a lo largo de este disenso, prohíbe que el Estado brinde ayuda económica a las instituciones de enseñanza privada. En atención a ello, soy del criterio que el Programa de Escuelas Públicas Alianza infringe la cláusula de sostenimiento. Al igual que el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia en este caso estimo que, siempre y cuando los administradores de estas instituciones sean entes externos al Estado, la creación de Escuelas Públicas Alianza resulta contraria a la Constitución.

Según lo acotado, empero, la prohibición contenida en nuestra Carta de Derechos no se extiende a los municipios y a las universidades públicas, puesto que éstas son extensiones del Gobierno de Puerto Rico. Resolver lo contrario conllevaría que el Estado renuncie a su responsabilidad como garantizador de lo público, y persiga paradigmas de rentabilidad y privatización para inyectar en las aulas del País esa mentalidad mercantil que supone lo privado.

Por todo cual, al igual que con el Programa de Libre Selección de Escuelas, correspondía confirmar al Tribunal de Primera Instancia y declarar la inconstitucionalidad parcial del Programa de las Escuelas Públicas Alianza.

IV.

Las precariedades y los fracasos de nuestro sistema de educación no son subsanables mediante la implementación de programas que tiendan a desvirtuar su naturaleza pública y propicien la sujeción del derecho constitucional a una educación gratuita a las contingencias de la libre competencia y los intereses del sector privado. La inversión de fondos públicos en la creación de escuelas que, para todos los efectos prácticos son instituciones educativas privadas, es contraria a la prohibición contenida en la cláusula de sostenimiento de nuestra Constitución. La remisión de capital por parte del Gobierno a escuelas privadas a través de certificados para el pago de la matrícula en esas instituciones tiene el efecto de potenciar la primacía de la educación privada en nuestra Isla. Esto, en perjuicio de nuestro sistema de enseñanza público. Lo que es peor, ese desembolso también constituye una flagrante violación al mandato constitucional de no utilizar “fondos públicos para el sostenimiento de instituciones educativas que no sean las del Estado”. Art. II, Sec. 5, Const. P.R.

Los fondos que serán invertidos en el fortalecimiento de las instituciones educativas privadas, conforme al esquema legislativo cuya constitucionalidad hoy se decreta, deberían destinarse a mejorar nuestro sistema actual público de enseñanza y así poder ofrecer a sus estudiantes los servicios esenciales para promover su superación y progreso. Sólo de esta manera podremos salvaguardar para nuestra niñez “el derecho a una educación que propenda al pleno desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento del respeto de los derechos del hombre [y la mujer] y de las libertades fundamentales” consagrado en nuestra Constitución. En una sociedad cada vez más competitiva, resulta inaceptable y vergonzoso permitirle al Estado abdicar su obligación de proveer a la ciudadanía “un sistema de instrucción pública . . .  libre y enteramente no sectario”. Art. II, Sec. 5, Const. P.R.     

En el Puerto Rico de hoy, más que nunca, urge aunar esfuerzos para retomar la visión de la Comisión de la Carta de Derechos sobre la importancia de la Sección 5 del Artículo II de nuestra Constitución:

La escuela pública ha sido una de las mayores fuerzas de democracia, de unidad colectiva y de oportunidad abierta al talento en la vida puertorriqueña. En su salón de clase se han educado codeándose hombres y mujeres de todas las clases sociales, de todas las religiones, de todos los grupos políticos, de todas las razas. En ella han aprendido la igualdad, la tolerancia, el esfuerzo. Debe continuar y ampliar esta su responsabilidad y trayectoria. Informe de la Comisión de Carta de Derechos, Convención Constituyente de Puerto Rico (1951) en la pág. 13.

 

Lamentablemente, al igual que las ramas políticas, la mayoría prefiere doblegarse ante la adversidad y entregar a manos privadas un componente esencial de esa visión de País que se hace cada vez más turbia. Porque me rehúso a pensar que somos incapaces de mejorar nuestro sistema de educación mediante modelos efectivos que sean administrados y operados exclusivamente por el Estado, disiento del dictamen que hoy suscribe una mayoría. Fiel al texto constitucional y a los debates de aquellos puertorriqueños que forjaron las bases de una sociedad democrática e igualitaria asentada en la educación como un valor universal, declararía inconstitucional tanto el Programa de Libre Selección de Escuelas como la creación de las Escuelas Públicas Alianza que estén bajo el control de entidades privadas desvinculadas del Estado.

Anabelle Rodríguez Rodríguez

                                                                   Juez Asociada

 

 

Véase las siguientes Opiniones de los Jueces

a- Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.

b- Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor RIVERA GARCÍA a la cual se unen la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y los Jueces Asociados señores Kolthoff Caraballo y Estrella Martínez

c- Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo

d- Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ a la cual se une el Juez Asociado señor RIVERA GARCÍA

e- Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez a la que se unen la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Colón Pérez

f- Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.

 

 


Notas al calce

[1] José Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Vol. III, en la pág. 179 (Ed. U.P.R. 1982) (énfasis suplido).

[2] Como se discute posteriormente, la palabra “support”, es una traducción adecuada para la palabra “sostenimiento”. Justo por ello, la definición de la Real Academia Española citada por la mayoría de “sostener” incluye entre sus acepciones “proveer apoyo”. Sin embargo, el uso de “support” por parte en el razonamiento mayoritario es incompatible con la definición que finalmente formulan de lo que constituye un sostenimiento conforme a la cláusula objeto de su análisis. Como se expone a lo largo de este disenso, las incongruencias semánticas de la mayoría al momento de interpretar el alcance de la palabra “sostenimiento” develan una metodología adjudicativa que parece responder a esa infame máxima política –y no judicial- a los efectos de que “el fin justifica los medios”.

[3] De manera virtualmente idéntica a las disposiciones sobre libre selección de escuelas que hoy se validan, el programa de becas evaluado en Asoc. de Maestros de P.R., contaba con cuatro (4) modalidades de selección de escuela, a saber: (1) el traslado de estudiantes de escuela pública a cualquier otra escuela pública de su preferencia; (2) el traslado de estudiantes de escuela privada a cualquier escuela pública; (3) la provisión de incentivos monetarios para que estudiantes de escuelas públicas pudiesen transferirse a escuelas privadas, y (4) la otorgación de permisos e incentivo para que estudiantes talentosos tomaran cursos en instituciones universitarias.

[4] Como se indicó, la mayoría correctamente mantiene en vigor la determinación sobre la legitimación activa de los aquí recurridos. Concurro con esa determinación. No obstante, tal y como expresara el ex Juez Asociado Fuster Berlingeri en su Opinión de Conformidad en Asoc. de Maestros de P.R. estimo que la legitimación de la Asociación en este caso se fundamenta en los criterios convencionales pautados para las asociaciones en nuestra jurisprudencia. Por ello, entiendo que resulta innecesario reproducir el esquema de análisis pautado en Flast v. Cohen, 392 U.S. 83, 99-100 (1965), sobre la legitimación activa de contribuyentes para pleitos incoados al amparo de la cláusula de establecimiento federal; máxime cuando la resolución del presente pleito se fundamenta en una interpretación de la cláusula de sostenimiento de nuestra Constitución. Véase Asoc. de Maestros de P.R., 137 D.P.R. en la pág. 572 (J. Fuster Berlingeri, Op. Conformidad).

[5] El profesor José Julián Álvarez González, al discutir con aprobación la decisión del Tribunal en Asoc. de Maestros de P.R., justamente señaló que para cualquier “actuación gubernamental dirigida a proveer un beneficio especial para el sistema de educación privada” el gobierno tenía a su haber el proceso de enmienda constitucional. José Julián Álvarez González & Ana Isabel García Saúl, Derecho Constitucional, 65 Rev. Jur. U.P.R. 799, 843 (1996).

[6] Véanse e.gPueblo v. Sánchez Valle, 192 D.P.R. 594 (2015); Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 D.P.R. 791 (2014); ELA v. Crespo Torres, 180 D.P.R. 776 (2011).

[7] Nótese que la mayoría, luego de ofrecer un listado de tres (3) razones por las cuales los precedentes judiciales pueden ser revocados a modo de excepción, limita su análisis a indicar que “la normativa establecida y la interpretación que hicimos sobre la cláusula de sostenimiento en Asoc. de Maestros P.R. v. Srio. Educación, es claramente errónea”, sin expresión ulterior. Op. Conformidad (J. Rivera García) en la pág. 21. Acto seguido, se replican e intercalan en esa opinión esencialmente ad verbatim el análisis expuesto por el ex Juez Asociado señor Rebollo López en su disidente para ese caso y los argumentos esbozados en los alegatos del Estado y de las interventoras para el caso ante nuestra consideración.

[8] El caso de Hawaii tiene especial relevancia para la interpretación que hoy se hace de nuestra cláusula constitucional y el resultado al que se llega en base a ésta. Al momento de nuestra Convención Constituyente, la cláusula de sostenimiento de la Constitución de Hawaii establecía lo siguiente: “Nor shall public funds be appropriated for the support or benefit of any sectarian or private educational institution”. Cuando le correspondió al Tribunal Supremo de Hawaii interpretar esa cláusula, en Spear v. Honda, 449 P.2d 130 (1968), ese foro concluyó que los constituyentes habían sido inequívocos al cerrar enteramente la puerta que hubiese permitido desembolsar fondos públicos para subvencionar cualquier aspecto de la educación privada. Luego de que el Tribunal Supremo de Estados Unidos validara la implementación de los vales educativos en el estado de Ohio, en Zelman v. Simmons-Harris, 536 U.S. 639, el gobierno de Hawaii emitió una consulta a su Secretario de Justicia en torno a la aplicación de esa decisión en virtud de la cláusula de sostenimiento y si la implementación de vales educativos violentaría la misma. En respuesta, el Secretario de Justicia emitió una opinión mediante la cual concluyó que la cláusula de sostenimiento de la Constitución impedía que se instituyera un programa de vales educativos similar al validado por el Tribunal Supremo federal en Zelman. Razonó, en esencia, que la determinación en ese caso se había hecho al amparo de la cláusula de establecimiento y que la Constitución de Hawaii contenía una cláusula adicional ausente en la constitución federal que proscribía el desembolso de fondos públicos a instituciones educativas privadas. El Secretario correctamente afirmó que, en ese aspecto, “the Hawaii State Constitution is more restrictive than its federal counterpart”. State of Hawaii, Department of the Attorney General, Op. No. 03-01, http://ag.hawaii.gov/wp-content/uploads/2013/01/03-01.pdf.  En atención a la Opinión del Secretario de Justicia, el estado de Hawaii enmendó su Constitución para permitir la implementación de un programa de vales educativos.

[9] Hacemos eco de las expresiones de la mayoría a los efectos de que “es importante resaltar el contexto histórico en que se suscitó ese debate”. Op. Mayoritaria/de Conformidad en la pág. 29. Cónsono con esto, resulta necesario señalar que Puerto Rico no contó con una Escuela de Medicina hasta el año 1966, por lo que las becas otorgadas por el gobierno a estudiantes universitarios a las que se aluden en la Convención eran de carácter extraordinario y se justificaban en la ausencia de una institución estatal que proveyera esos servicios educativos.

[10] La mayoría equipara el tipo de beneficio en controversia en Everson con las becas que también fueron objeto de discusión en la Convención Constituyente. Véase Op. de Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 29. Empero, una lectura exigua del debate que surgió en torno a este asunto evidencia de forma fehaciente que los delegados entendieron perfectamente la distinción entre ambos beneficios. 

[11] Para obtener una visión panorámica, analítica e histórica de la educación en Puerto Rico desde los tiempos de España hasta la actualidad que supla el contenido de la Exposición de Motivos de la Ley confróntese:  Juan José Osuna, A History of Education in Puerto Rico, Ed. UPR, 1949; Mayra Huergo Cardoso, La Educación en Puerto Rico, en Héctor Luis Acevedo (Editor), Puerto Rico y su Gobierno, Estructura, retos y dinámicas, Ediciones SM, 2016.

[12] Ambas leyes contienen elementos idénticos en su lenguaje. Por ejemplo, tanto la Ley 71-1993 como la Ley 85-2018: (1) ostentan un carácter experimental para su implantación; (2) delegan funciones y deberes similares a las oficinas administrativas del programa, y (3) proveen prácticamente las mismas modalidades de ayudas económicas, entre otros asuntos.

[13] Precisamente, como se mencionó anteriormente, nuestros delegados constituyentes optaron por no cualificar la palabra “sostenimiento” para así no limitar su alcance. 

[14] Los otros tipos de certificados contemplados en la Ley de reforma Educativa que facilitan la transferencia de estudiantes a escuelas dentro del sistema de educación pública o de escuelas privadas a escuelas públicas no infringen la cláusula de sostenimiento, en tanto y cuanto no requieren un desembolso de fondos públicos a entidades ajenas al Departamento de Educación. A esos efectos, coincido con la apreciación del profesor Álvarez González cuando señaló que:

Los vales educativos otorgados a estudiantes de una escuela pública que deseen transferirse a otra y a estudiantes de escuelas privadas que deseen transferirse a una escuela pública son rigurosamente operaciones de contabilidad dentro del presupuesto del Departamento de Educación. Su efecto es aumentar los fondos que reciben las escuelas públicas seleccionadas del presupuesto de ese departamento. Las becas especiales son harina de otro costal: transfieren fondos del presupuesto de ese departamento a aquellas escuelas privadas que reciban a estudiantes que provengan del sistema público. (énfasis suplido) (citas omitidas).

Álvarez González & García Saúl, supra, en la pág. 840 n. 188.

En cuanto a esto, resulta curioso cómo la Ley dispone que “[l]os fondos del Programa se distribuirán entre las cinco (5) modalidades del mismo con arreglo a la demanda que cada uno tenga”. Art. 14.07.  

[15] Véase Charter Schools 101, Nat'l Educ. Ass'n, http://www.nea.org/home/60831.htm (“Charter schools are privately managed, taxpayer-funded schools exempted from some rules applicable to all other taxpayer-funded schools”) (última visita 9 de agosto de 2018). Véase además, Derek W. Black, Charter Schools, Vouchers, and the Public Good, 48 Wake Forest L. Rev. 445 (2013).

[16] Parte del análisis mayoritario para evaluar el carácter público de las Escuelas Públicas Alianzas en Puerto Rico surge tras examinar decisiones de las cortes estatales de Michigan y California. Utilizar estos precedentes estatales, no vinculantes, propenden a un razonamiento descontextualizado porque dichas jurisdicciones estadounidense no tienen en sus constituciones cláusulas de sostenimiento comparables a la nuestra. Las denominadas “Enmiendas Blaine” que llevaron al desarrollo de cláusulas estatales que prohíben el desembolso de fondos públicos para beneficiar la enseñanza pública respondían a una realidad histórica, social y religiosa distinta a nuestra cláusula de sostenimiento. Véase Acápite II y Matthew Sondergard, Blaines Beware: Trinity Lutheran and the Changing Landscape of State No-Funding Provisions, 66 U. Kan. L. Rev. 753, 754–60 (2018).

[17] Por ejemplo, el proceso de acreditación por parte del moribundo, pero aún vigente, Consejo de Educación de Puerto Rico (CEPR) para instituciones básicas privadas es uno “voluntario” pero uno “compulsorio” para escuelas públicas. Véase Art. 7(3) del Reglamento 8309-2012 del Departamento de Educación; Art. 7(2) Reglamento 8310-2012 del Departamento de Educación. La importancia del reconocimiento oficial, hasta hoy día, por parte del CEPR estriba en el hecho de que esto garantiza que dichas instituciones estarán operando “a niveles de ejecutoria, calidad e integridad como superiores a los requeridos para ostentar licencia”. Arts. 7(3) y 11 del Reglamento 8309-2012. El Programa de Escuelas Públicas Alianza nada dispone sobre este particular, dando la impresión de que no estarán obligadas a someterse a dicho proceso; una característica atribuida a las escuelas privadas, más no a las escuelas públicas.

[18] El razonamiento mayoritario erradamente concluye que, según las disposiciones de la Ley de Reforma Educativa, “no es lo mismo delegar ciertas funciones educacionales, que la transferencia del sistema de instrucción pública”. Op. de Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 58. Sin embargo, este razonamiento no es más que un silogismo jurídico. La premisa mayor sería que “el Departamento de Educación tiene la obligación de asegurarse que todas las escuelas públicas ‘tradicionales’ cumplan con ciertos estándares y procedimientos para ser licenciadas”. Por su parte, la premisa menor sería que “el Departamento de Educación tendrá la obligación de asegurarse que las ‘Escuelas Públicas Alianzas’ cumplan con ciertos estándares y procedimientos para ser certificadas”. Al evaluar la relación entre ambas premisas, el Juez Asociado señor Rivera García parece concluir que “las Escuelas Públicas Alianzas son, por ende, escuelas públicas tradicionales”. El error resulta obvio, puesto que la premisa mayor es falsa, dado que el Departamento de Educación tiene la obligación de asegurarse que todas las escuelas, ya sean públicas o privadas, cumplan con ciertos estándares y procedimientos para ser certificadas.

[19] De hecho, el modelo de las escuelas públicas Montessori en Puerto Rico y su rol fundamental que ha jugado el Instituto Nueva Escuela (INE) en su expansión a lo largo del País sirven como ejemplos exitosos de una filosofía pedagógica que opera bajo esquemas administrativos y de financiamiento -en su mayoría- públicos y que respetan nuestro mandato constitucional. Estas escuelas son públicas y están supervisadas por una Secretaria Auxiliar de Educación Montessori. Véase Keila López Alicea, Preocupación en las escuelas Montessori por la reforma educativa, El Nuevo Día, 11 de febrero de 2018, https://www.elnuevodia.com/not

iciaslocales/nota/preocupaciónenlasescuelasmontessoriporlareformaeducativa-2397773/ (última visita 9 de agosto de 2018). Bajo la Ley de Reforma Educativa, estas instituciones educativas conservan su carácter público, aunque ahora existan mayores elementos de gobernanza compartida entre el INE y el Departamento de Educación. Todo esto apunta a que parte de una solución responsable al presunto “apartheid educativo”, que menciona el Juez Asociado señor Estrella Martínez, se encuentra en robustecer aquellos modelos pedagógicos, como el método Montessori, cuya naturaleza sea cónsona a los postulados democráticos y de avanzada contenidos en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

[20] Recurriendo nuevamente a los Reglamentos del Departamento de Educación, la definición provista en éstos para una escuela privada se asemeja, de facto, a la de una Escuela Pública Alianza y no a la de una escuela pública “tradicional”. Bajo estos Reglamento una institución de educación privada “es controlada y administrada por persona natural o jurídica no gubernamental (por ejemplo, Iglesia, empresa, etc.) o; si su Junta de Gobierno se compone en su mayoría de miembros no designados por una agencia o funcionario público.” Artículo 7(40) del Reglamento 8309-2012; Artículo 7(35) Reglamento 8310-2012. Mientras la institución de educación pública “es controlada y administrada directamente por una agencia o autoridad de educación pública o; es controlada y administrada directamente por una agencia gubernamental o por una Junta, Consejo, Comité cuyos miembros en su mayoría son designados por una autoridad pública o electos por un sector público.” Artículo 7(41) del Reglamento 8309-2012; Artículo 7(36) Reglamento 8310-2012. 

 

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