2022 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2022

2022 DTS 113 COLEGIO DE MEDICOS VETERINARIOS V. VETERINARIOS EXPRESS, 2022TSPR113

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

 Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico

Apelante

v.

Veterinario Express; Dr. Froilan Oliveras Tejeiro;

Dra. Patricia N. Pabón Gautier; Dr. Yan F. Vélez Montalvo

Apelados

 

2022 TSPR 113

210 DPR ___, (2022)

210 D.P.R. ___, (2022)

2022 DTS 113, (2022)

Número del Caso:  AC-2021-108

Fecha: 14 de septiembre de 2022

 

Véase Sentencia del Tribunal

 

La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión Disidente a la que se une el Juez Asociado señor Estrella Martínez.

 

En San Juan, Puerto Rico, a 14 de septiembre de 2022.

Hoy se pone en precario la función neurálgica y apremiante del Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico (Colegio). No hay duda de que la Legislatura le otorgó funciones distintas y más amplias al Colegio para procurar y fortalecer la salud pública en Puerto Rico. Más allá de retórica, no hay evidencia de que esos intereses apremiantes se podrán cumplir a través de la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios (Junta Examinadora). No se puede cumplir entonces con ser el mecanismo menos oneroso cuando no se cumple con el interés apremiante que mandata la ley. Esta no tiene la facultad delegada por ley por la Asamblea Legislativa, el andamiaje, el personal ni los recursos para hacerlo. En cambio, el Colegio sí, y el mecanismo para instrumentarlo es, precisamente, la obligatoriedad de la colegiación que dispone la Sección 5 de la Ley Núm. 107 del 10 de julio de 1986, 20 LPRA Sec. 2971, et seq. (Ley Núm. 107-1986). Que no quepa duda de que hoy se le dio una tajada a la salud pública de todos y todas.

            Según establecido por esta Curia, el derecho a la no asociación ─que se deriva del derecho a asociarse consagrado en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Art. II, Sec. 6, infra─ cede ante intereses estatales de naturaleza claramente imperiosos. Colegio de Abogados de P.R. v. Schneider, 112 DPR 540, 549 (1982). Como veremos, con el asunto de la colegiación compulsoria el Estado persigue un interés apremiante más abarcador que la regulación de la profesión. Ello requería un análisis particularizado y “caso a caso” de esta controversia. Dado que una mayoría de este Tribunal empleó un análisis constitucional incompleto y errado que omite considerar el rol del Colegio en la salud pública, más allá de sus competencias disciplinarias, disiento.

I

A.                Junta Examinadora de Médicos Veterinarios y el Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico

 

La Asamblea Legislativa, por virtud de la Constitución, puede regular y controlar la práctica de las profesiones en aras de proteger la salud y el bienestar público y evitar el fraude y la incompetencia.[1] Véase, Rodríguez Casillas v. Colegio de Tec. Mec., 202 DPR 428, 440 (2019). Conforme a esta facultad, la Asamblea Legislativa promulgó la Ley Núm. 194 de 4 de agosto de 1979, según enmendada, conocida como la Ley del ejercicio de la medicina veterinaria de Puerto Rico, 20 LPRA sec. 2951 et seq (Ley Núm. 194-1979) mediante la cual creó la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios. Entre los deberes y facultades de la Junta Examinadora está regular todo lo relacionado a la admisión de los y las aspirantes a ejercer la profesión médico‑veterinaria mediante la administración de un examen de reválida y la correspondiente expedición de una licencia.[2] Véanse, Arts. 9, 14 y 14.1 de la Ley Núm. 194-1979, 20 LPRA secs. 2959, 2963 & 2963(a).

De otra parte, la Asamblea Legislativa creó el Colegio en virtud de la Ley Núm. 107-1986. Su creación se sustentó en que:

Los avances de la tecnología, de la anatomía y la fisiología animal, los de anatomía patológica y los de la bacteriología han convertido a la medicina veterinaria en una verdadera ciencia. Desde los memorables experimentos de Pasteur, efectuados en 1881, acerca de la vacunación anticarbuncosa, y los trabajos de Trobaldo Smith de 1889 demostraron que la fiebre de las garrapatas se transmite al ganado vacuno por intermedio de estos ácaros, este hecho fue indudablemente uno de los hechos que determinaron el avance de la parasitología y el estudio médico veterinario que atiende innumerables virus y enfermedades que obedecen a causas muy diversas.

 

Un aspecto muy importante de estos estudios desde el punto de vista de salud pública es la inspección veterinaria a que deben someterse todas las carnes y productos animales que se envían al mercado, a fin de que no puedan constituir jamás un foco de infecciones y un peligro a la salud de nuestro [P]ueblo. Véase, Exposición de Motivos, Ley Núm. 107-1986 (énfasis suplido).

 

De esta manera, la Asamblea Legislativa, “consciente de su responsabilidad para salvaguardar la salud de nuestro [P]ueblo, su nivel intelectual y cultural, y el mejoramiento científico de nuestras industrias”, impuso el requisito de colegiación compulsoria para la práctica de la profesión médico-veterinaria. Íd. (énfasis suplido).

Así, la Asamblea Legislativa facultó al Colegio para: (1) adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos y todas sus miembros y para enmendar aquel, en la forma y bajo los requisitos que en este se estatuyan; (2) adoptar o implantar los cánones de ética profesional que regirán la conducta de los y las médicos veterinarios; (3) recibir e investigar las quejas juradas que se formulen respecto a la conducta de los y las miembros en el ejercicio de la profesión y violaciones a la ley, y (4) establecer cursos de educación continua para los y las miembros del Colegio. Adicionalmente, en aras de salvaguardar la salud pública del país y el nivel intelectual y cultural de los y las médicos veterinarios, la legislatura le encomendó al Colegio a cumplir con varios deberes, entre ellos:

(a)    contribuir al adelanto y desarrollo de la ciencia y el arte de la medicina veterinaria estimulando el continuo desarrollo profesional de[l y la] médico veterinario mediante la divulgación de conocimientos científicos;

 

(b)   laborar por la implantación de leyes adecuadas que respondan a un espíritu razonable y justo y que tengan relación con la profesión del [y la] médico veterinario y defender la misma de cualquier ley perjudicial;

 

(c)    sostener y estimular un mayor sentido de comprensión entre el [y la] médico veterinario y los [y las] demás profesionales;

 

(d)   contribuir al adelanto de la medicina veterinaria mediante la investigación científica;

 

(e)    suministrar los informes pertinentes que el Gobierno solicite, y

 

(f)    cooperar con el mejoramiento de la práctica de la medicina veterinaria, velando en todo momento por la salud pública. Véase, 20 LPRA sec. 2971c. 

 

En atención a lo anterior, la Asamblea Legislativa estableció por virtud de ley la colegiación compulsoria de la clase médico-veterinaria con miras a salvaguardar la salud pública y desarrollar la práctica de la medicina veterinaria fuera de los parámetros tradicionales. Es de notar que en esa gestión la Asamblea Legislativa le confirió al Colegio facultades más amplias que las que delegó a la Junta Examinadora con el objetivo de mejorar la profesión, y con ello, la salud del Pueblo.

B.                 Derecho a la libre asociación

Nuestra Constitución establece que “[l]as personas podrán asociarse y organizarse libremente para cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares”. Art. II, Sec. 6, Const. ELA, LPRA, Tomo 1. Adviértase que esta protección constitucional se articuló en términos positivos, entiéndase, escoger pertenecer a una asociación. Sin embargo, se ha reconocido una vertiente negativa de este derecho, por lo que también se reconoce el derecho constitucional de las personas a no asociarse. Rodríguez Casillas v. Colegio de Tec. Mec., supra, pág. 449; Rivera Schatz v. Colegio de Abogados, 191 DPR 791, 811-812 (2014).[3] Ahora bien, ninguna de estas vertientes, la positiva y la negativa, configura un derecho absoluto a la libre asociación. Rodríguez Casillas v. Colegio de Tec. Mec., supra, pág. 476; P.N.P. v. De Castro Font II, 172 DPR 883 (2007); P.A.C. v. E.L.A. I, 150 DPR 359 (2000); Democratic Party v. Tribunal Electoral, 107 DPR 1 (1978). Ello significa que el Estado puede actuar o regular este derecho en determinadas circunstancias.

Es menester notar que “[a]l no ser un derecho absoluto, la libertad de asociación, al igual que el derecho a no asociarse, puede ceder en determinadas circunstancias ante intereses de mayor jerarquía o ante situaciones que revistan un alto interés público”. Rivera Schatz v. Colegio de Abogados, supra, pág. 869 (Opinión Disidente de la Jueza Presidenta Fiol Matta) (énfasis suplido). He ahí la razón por la cual no se debe analizar de la misma manera la colegiación compulsoria de todas las profesiones. Es preciso auscultar el interés que persigue el Estado con cada una ya que existen intereses de la más alta preeminencia que pueden justificar un tratamiento jurídico distinto.

La libre asociación es un derecho fundamental. Por tal razón, se estableció que cualquier acción del Estado sobre ese derecho está sujeta a un escrutinio estricto. Rivera Schatz v. Colegio de Abogados, supra, pág. 813; Rodríguez Casillas v. Colegio de Tec. Mec., supra, págs. 449-450. Este método de revisión judicial supone superar dos criterios para sostener la validez de una actuación estatal que contraviene el derecho a la libre asociación. En primer lugar, el Estado debe demostrar que la acción cuestionada sirve un interés gubernamental apremiante. Íd. Segundo, debe probar que no tenía a su alcance medidas menos onerosas para lograr el interés articulado. Íd.

Así, a fin de examinar controversias donde se plantee la posible vulneración al derecho a la libre asociación en su vertiente negativa, es necesario satisfacer el escrutinio estricto.

II

            Hoy este Tribunal declara inconstitucional la colegiación obligatoria de otro gremio sin realizar un análisis adecuado de los intereses involucrados.

Reitero que la colegiación compulsoria de las distintas profesiones se debe evaluar caso a caso y no puede tratarse de manera homogénea. Por eso, en lugar de aplicar de manera mecánica la norma que adoptó una Mayoría en Rivera Schatz v. Colegio de Abogados, supra, en este caso era imperativo evaluar el rol puntual del Colegio. Ello hubiera permitido confirmar que las funciones que cumple en pro de la salud pública trascienden las competencias disciplinarias y reguladoras de la profesión.

El Colegio expone que, para adelantar la salud de las personas, posee unos deberes y obligaciones delegados por ley que la Junta Examinadora no tiene.[4] Entre los intereses de salud pública que el Colegio promueve están: (a) evitar infecciones y peligros a la salud de nuestro Pueblo en los alimentos que consumen que son producto de animales; (b) evitar el intrusismo, y (c) salvaguardar la salud de nuestro Pueblo, a nivel intelectual y cultural, y el mejoramiento científico de las industrias.[5] Explica que su labor es indispensable para la salud pública porque alrededor de 60% de las enfermedades infecciosas en humanos son típicamente transmisibles por los animales.[6]

Ante la envergadura del trabajo del Colegio, este argumenta que el razonamiento del Tribunal de Apelaciones ─en cuanto que nada impide que el Colegio continúe cumpliendo sus deberes y obligaciones mediante una matrícula voluntaria─ es desacertado.[7] La Ley Núm. 107-1986 no le asignó una partida de dinero para costear los trabajos. Por ende, los deberes y funciones que el Colegio brinda a la ciudadanía dependen, en parte, del pago de la cuota anual de los y las miembros del Colegio, a razón de $175.[8] Por tal razón, arguye que la colegiación compulsoria de la clase médico-veterinaria es la medida menos onerosa para adelantar intereses indispensables en el campo de la salud pública.

Según vimos, cuando se plantea una posible vulneración al derecho a la libre asociación en su vertiente negativa, es necesario satisfacer el escrutinio estricto. Como primer paso, debemos validar si la acción cuestionada sirve un interés apremiante del Estado.

Según surge de la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 107-1986, el Colegio se creó para adelantar el interés de salud pública. En específico, la Ley Núm. 107-1986 pretende adelantar los intereses siguientes: (1) evitar infecciones en los alimentos que provienen de los animales; (2) evitar el intruismo; (3) salvaguardar la salud de la medicina veterinaria a través de investigación y desarrollo científico; (4) adoptar o implantar los cánones de ética profesional que regirán la conducta de los médicos veterinarios; (5) implementar programas de servicio a la comunidad; (6) contribuir al adelanto y desarrollo de la ciencia, entre otros. Nótese que el interés que persigue la ley no es sobre los estándares de la profesión sino sobre la salud pública.

Cónsono con ello, y en cumplimiento con los deberes, el Colegio:

(1)   ha revisado y opinado sobre otros reglamentos, proyectos de ley (como el de la Ley de Sustancias Controladas, la Ley para la Creación del Registro de Convictos por Maltrato de Animales en Puerto Rico; la Ley de Refugios de Animales Durante Emergencias o Desastres Naturales, y la Ley Especial contra el Abandono y Desamparo de los Animales de Puerto Rico);

 

(2)   ha redactado y propuesto anteproyectos de beneficio para los animales de Puerto Rico, como los del registro de animales y vacunación contra la rabia y la reglamentación del despacho de medicamentos veterinarios de receta, una estrategia orientada a proteger la cadena alimentaria de residuos de productos farmacéuticos en los animales de consumo;

 

(3)   ha favorecido proyectos que aumentaron las penas por maltrato de animales;

 

(4)   ha cabildeado para la creación de un registro de mascotas para ser identificadas mediante microchip;

 

(5)   ha realizado una investigación sobre las condiciones del Zoológico de Mayagüez, mediante la cual se realizaron tres vistas oculares donde participaron miembros de la Asamblea Legislativa y donde se creó un Comité Clínico para evaluar las facilidades y la condición de salud de los animales. Ello resultó en la elaboración de informe detallado que se presentó a la Asamblea Legislativa;

 

(6)   ha invertido e invierte en iniciativas dirigidas a educar a la ciudadanía en medios de comunicación. Asimismo, creó el Programa de Educación Humanitaria con la misión de promover el establecimiento del programa en las escuelas de Puerto Rico, el cual fomenta la empatía y respeto para todas las formas de vida y ambiente;[9]

 

(7)   ha contribuido y contribuye a la educación sobre todos los temas relacionados con animales (como enfermedades transmisibles de animales a humanos, la tenencia responsable de mascotas, el abuso y el maltrato de los animales, y la problemática de los animales realengo);[10]

 

(8)   ha invertido e invierte dinero y trabajo para crear y desarrollar un registro digital para mascotas;

 

(9)   ofrece servicios comunitarios (como becas, adiestramientos, talleres, charlas sobre maltrato animal y campañas educativas y alianzas con agencias de la Rama Ejecutiva);

 

(10)           ha facilitado a sus miembros la participación en estudios con entidades federales, como el Center for Disease Control and Prevention y el Departamento de Agricultura federal;

 

(11)           creó, junto con otras entidades, la iniciativa del Spayathon for Puerto Rico con el fin de esterilizar libre de costo a más de veinte mil mascotas, y

 

(12)           monitorea y fiscaliza la práctica ilegal de la medicina veterinaria en el país.

Véase, Alegato del Estado, págs. 11-12.

 

De la Ley Núm. 107-1986 surge claramente que el interés de la Asamblea Legislativa al crear el Colegio no se limitó a asegurar que la profesión médico veterinaria gozara de profesionales competentes y cualificados sino que, además, procuró adelantar y salvaguardar la salud del Pueblo a través del desarrollo técnico de la ciencia veterinaria a nivel intelectual y cultural.

No cabe duda de que la propuesta de la colegiación compulsoria, que se promulgó mediante la Ley Núm. 107-1986, persigue un interés apremiante por parte del Estado.

Habiendo establecido que el Estado persigue un interés apremiante de salud pública, debemos evaluar si el Estado tenía a su alcance medidas menos onerosas para lograr el interés articulado. El Tribunal de Apelaciones dispuso ─utilizando un enfoque errado─ que la Junta Examinadora era la opción menos onerosa para salvaguardar el interés apremiante del Estado en regular la profesión.[11] Ello, debido a que la Junta Examinadora tiene la facultad de realizar las funciones necesarias para asegurar y mantener los altos estándares en la profesión de los médicos veterinarios.[12]

La cuestión de umbral para revisar este criterio es determinar cómo los intereses del Estado están mejor servidos. Para ello hay que identificar los deberes y obligaciones de la Junta Examinadora vis a vis los del Colegio, así como su alcance. 

Por una parte, la Junta Examinadora se creó para “promover la salud, seguridad y bienestar público mediante la protección del [P]ueblo contra la práctica impropia de la medicina veterinaria”. Véase, Exposición de Motivos de la Ley Núm. 194-1979, supra. Ante ello, la legislatura le otorgó la función primordial de observar y filtrar las cualidades y aptitudes necesarias de los y las aspirantes a ejercer la veterinaria.

Nótese que a siete años de la creación de la Junta Examinadora, la legislatura creó el Colegio para conferirle deberes y obligaciones específicos que no había delegado a la Junta Examinadora. El propósito fue robustecer la clase médico-veterinaria y mejorar la calidad de la salud pública en la Isla. Véase, Exposición de Motivos, Ley Núm. 107-1986.

En específico, el Colegio tiene a su alcance deberes y obligaciones distintas a la Junta Examinadora. Las funciones del Colegio persiguen desarrollar la profesión médico-veterinaria más allá de las aptitudes y cualidades intelectuales para pertenecer a la profesión. La participación del Colegio en la discusión de asuntos públicos trasciende a su matrícula e incide sobre la salud comunitaria. Obsérvese que “la función de los colegios profesionales es servir de vehículo apropiado para canalizar de forma efectiva los esfuerzos colectivos de las profesiones para beneficio de la comunidad”. García v. Col. Arq. de P.R., 144 DPR 921, 924 (1998) (Opinión Concurrente del entonces Juez Asociado Hernández Denton).

La Junta Examinadora no está facultada por ley a desarrollar un sinnúmero de gestiones que garantizan el mejoramiento de la salud pública. Por ejemplo, es al Colegio a quien se le confirió la facultad de contribuir al adelanto y desarrollo de la ciencia y el arte de la medicina veterinaria así como a laborar por la implantación de leyes adecuadas para la profesión.

Además, el Colegio tiene un rol crucial velar por la salud del Pueblo como la encargada, por mandato expreso de la Ley Núm. 107-1986, de aprobar el código de ética que regirá a clase médico-veterinaria. El Colegio es la entidad encargada de recibir e investigar las quejas juradas que se formulen respecto a la conducta de los y las miembros de la clase médico-veterinaria para ser referida a posible sanción disciplinaria por parte de la Junta Examinadora. 20 LPRA 2971d.  

Con este cuadro, el entorno salubrista y las circunstancias históricas en las que vivimos validan que el Colegio es una entidad necesaria que requiere la colegiación compulsoria para llevar a cabo su labor de forma efectiva. Como se indicó, este fomenta la creación de actividades educativas y preventivas en pro de la salud pública tales como la vacunación o esterilizaciones en masa; redacta de proyectos de ley; conduce investigaciones sobre enfermedades y avances de la ciencia; efectúa investigaciones de las quejas que se insten en contra de los y las médicos veterinarios; crea los procedimientos que la clase médico-veterinaria ha de observar a la hora de vacunar a animales; regula el contenido del certificado de vacunación de un animal; sirve de enlace entre la agencia federal de Food and Drug Administration ante la escasez de medicamentos, entre otros.[13]

La Junta Examinadora, por su parte, tiene una función muy limitada, a saber: atiende los procedimientos relacionados a emitir, renovar, denegar, suspender y revocar licencias permanentes y provisionales para el ejercicio de la medicina veterinario en Puerto Rico, así como tomar medidas disciplinarias, en relación con los y las tenedores de estas licencias. En cambio, el Colegio tiene otras competencias para garantizar el mejor funcionamiento de la profesión y, por ende, cumplir con el fin de salud pública propuesto. En consecuencia, el Colegio es la medida menos onerosa para lograr los intereses inherentes a su creación.

Es errónea la conclusión, a la cual llegan algunos miembros de este Tribunal, que la Junta Examinadora es el medio menos oneroso para cumplir con un interés para el que no está habilitada. Además, si la Asamblea Legislativa así lo hubiese querido, hubiese otorgado a la Junta Examinadora esas facultades y no habría promulgado posteriormente la ley que faculta la colegiación compulsoria.

La realidad es que la Junta Examinadora no cuenta con las herramientas para adelantar la salud pública como lo hace el Colegio. El análisis constitucional nos exige que la medida sea la menos onerosa, siempre y cuando adelante el interés del Estado. Como vimos, el interés del Estado con la colegiación compulsoria de los médicos veterinarios no se limita a regular la profesión para mantener estándares altos. El Estado busca proteger la salud del Pueblo supervisando la salud de los animales y aprovechando los avances tecnológicos para el desarrollo de la profesión. Al no identificar un medio alterno al Colegio que realmente pueda cumplir con sus propósitos, no se podía decretar la inconstitucionalidad de la Ley Núm. 107-1986.

La función esencial de la clase médico-veterinaria y su papel de diagnosticar, pronosticar, tratar y prevenir las enfermedades que afectan a los animales ─tanto domésticos, exóticos, salvajes y ganaderos─ es de la más alta envergadura. Es por ello que el ejercicio del derecho a no asociarse debe ceder ante el interés del colectivo.

Estimo que la salud pública es razón de peso suficiente para mantener la colegiación compulsoria de la clase médico-veterinaria.

III

            En fin, se perdió otra oportunidad para atender de manera ponderada las controversias sobre el derecho a la libre asociación y los parámetros adjudicativos al abordar planteamientos constitucionales. Los casos que atienden la colegiación compulsoria de las distintas profesiones ameritan resolverse según sus circunstancias. El uso de métodos generalizados disasociados de sus características distintivas conllevan una aplicación errada y mecánica como en Rivera Schatz v. Colegio de Abogados, supra, cuyos hechos y derechos enfrentados son distinguibles de este caso.

            De manera singular, este caso, que atañe directamente a la salud pública, debió ser objeto de un enfoque más abarcador. La profesión de la clase médico-veterinaria supera el ejercicio de velar por la salud de los animales domésticos. Su labor involucra el cuidado de los animales que las personas consumen y evita la propagación de enfermedades. El valor de la colegiación compulsoria y la labor neurálgica del Colegio ameritaban un trato y una respuesta diferente de nuestra parte. Penosamente, ello no fue así y, por ello, disiento. 

Maite D. Oronoz Rodríguez

Jueza Presidenta